Chính sách đô thị Tầm nhìn bao quát và hệ thống của nhà quản lý đô thị

TS. VÒ KIM CƯƠNG
CHÍNH SÁCH
ĐÔ THỊ
TẦM NHÌN BAO QUÁT VÀ HỆ THỐNG
CỦA NHÀ QUÀN LÝ ĐỔ THỊ
I
TS. VÕ KIM CƯƠNG
CHÍNH SÁCH ĐÔ THỊ
TẦM NHÌN BAO QUÁT VÀ HỆ THỐNG
CỦA NHÀ QUẢN LÝ ĐÔ THỊ
NHÀ XUẤT BẢN XÂY DựNG
HÀ NỘI-2013
LỜI NÓI ĐẦU
Nước ta đang trong quá trình công nghiệp hóa, quá trình công nghiệp hỏa cũng là
quá trình đô thị hóa. Nền kinh tế nước ta lại đang trong quá trình chuyển đổi từ cơ chế
hành chinh bao cấp qua cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Quản lý
đô thị trong bối cảnh nền kinh tế - xã hội phát triên nhanh và có nhiều thay đôi như thê
tất yếu gặp rất nhiều khó khăn phức tạp. Nhu cầu học tập và bồi dưỡng kiến thức về
quàn lý đô thị cho cán bộ công chức trở nên rất cấp thiết.
Trong hệ thống kiến thức về quản lý đô thị, chính sách đô thị được coi là các kiến
thức cơ bản, nó trang bị cho cán bộ quản lý một tầm nhìn bao quát về đô thị, một hệ
thống các quan diêm và giải pháp cơ bản đế cải tạo và phát trien đô thị, những van đề
chiến lược nhát của đô thị. Trên cơ sở đó sẽ dề dàng tiếp thu và vận dụng một cách có
hệ thong và sâu sắc các kiến thức, pháp luật và nghiệp vụ chuyên môn trong công tác
quản lý đô thị.
Nội dung cuốn sách này được xây dựng trên cơ sở các tài liệu về chính sách đô thị từ
các hội thảo quốc tế, các hội nghị toàn quốc về quản lý đô thị (do Bộ Xây dựng chủ trì
tổ chức), các dự án nâng cao năng lực quy hoạch và quản lý đô thị do Chương trình
phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), Ngân hàng Thế giới (WB) và một số nước phát triển
tài trợ, các để tài nghiên cứu trong chương trình Quản lý đô thị của TP Hô Chí Minh,

các tài liệu có liên quan khác và kinh nghiệm 15 năm (1989 - 2004) trực tiếp tham gia
quàn lý xây dựng theo quy hoạch tại TP Hồ Chí Minh của tác giả.
Cuốn sách này có thể dược dùng làm tài liệu tham khảo cho cán bộ công chức, học
viên các lóp bồi dưỡng kiến thức về quản lý đô thị, học viền cao học và sinh viên các
trường đại học và cao đẳng về quản lý dô thị và đông đảo bạn đọc quan tâm đến lĩnh
vực này.
Tác giả xin chân thành cảm ơn các bạn đồng nghiệp, bạn đọc và Nhà xuất bản Xây
dựng đã góp ý kiến sau lần xuất bán đầu tiên năm 2006. Trên cơ sở các ý kiên đó tác
giả đã cập nhật và sửa đổi nhiều nội dung quan trọng trong lần tái bán này. Tuy nhiên
thực tiễn luôn biến đổi, cuốn sách chắc chan còn nhiều khiếm khuyết, mong sẽ tiếp tục
nhận được nhiều ý kiến phê bình của quỷ độc giả, xin chân thành cảm ơn.
Tác giả
3
CHỮ VIẾT TẮT
Tiếng Anh
ADB - Asian Development Bank (Ngân hàng Phát triển Châu Á)
BOT - Build Operate Transfer (Xây dựng - Khai thác - Chuyển giao)
CDS - City Development Strategy (Chiến lược phát triển đô thị)
GDP - Gross Domestic Product (Tổng sản phẩm nội địa)
HDI - Human Development Index (Chỉ tiêu phát triển con người)
IMF - International Monetary Fund (Quỹ Tiền tệ quốc tế)
ISO - International Standards Organization (Tổ chức Tiêu chuẩn quốc tế)
MRT - Massive Rapid Transport (Giao thông khối lớn tốc độ cao)
ODA - Official Development Assistance (Viện trợ phát triển chính thức)
UNCHS - United Nations Committee of Human Settlements (Uy ban định cư liên
hiệp quốc)
UNDP - United Nations Development Programme (Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc)
UNESCO - United Nations Educational, Scieutific and Cultural
Organization (Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa liên hiệp quốc)
UNEP - United Nations Environmental Programme (Chương trình Môi trường Liên

hiệp quốc)
WB - World Bank (Ngân hàng thế giới)
WHO - World flealth Organization (Tổ chức Y tế thế giới)
WTO - World Trade Organization (Tổ chức thương mại quốc tế)
Tiếng Việt
BĐS - Bất động sản
CBCC - Cán bộ công chức
CCHC - Cải cách hành chính
CNTT - Công nghệ thông tin
Cty - Công ty
DNNN - Doanh nghiệp Nhà nước
4
ĐT - Đô thị
ĐTH - Đô thị hóa
HĐND - Hội đồng nhân dân
KT-XH - Kinh tế - Xã hội
KBNN - Kho bạc Nhà nước
KTNN - Kiểm toán Nhà nước
MĐXD - Mật độ Xây dựng
NHNN - Ngân hàng Nhà nước
QLĐT - Quản lý đô thị
QH - Quốc hội, quy hoạch, quận -huyện
QHC - Quy hoạch chung
QHCT- Quy hoạch chi tiết
SDĐ - Sử dụng đất
TP - Thành phố
TNHH - Trách nhiệm xã hội
TNMT - Tài nguyên môi trường
TBCN - Tư bản chủ nghĩa
UBND - ủy ban nhân dân

XHCN - Xã hội chủ nghĩa
PHẦ N M Ở ĐẦU
I. CIIÍNII SẢCII DÔ THỊ VÀ QUẢN LÝ ĐÔ THỊ
1. Chính sách đô thị (Urban policy)
Từ điển Anh - Việt. Viện Ngôn ngừ học, do Hồ Hải Thụy, Chu Khắc Thuật, Cao
Xuân Phố chủ biên (Nhà xuất bản Tổng họp TP Hồ Chí Minh) có định nghĩa từ policy:
“kế hoạch hành động, sự trình bày các ý tưởng v,v do một chính phú, đảng chính trị,
tô chức doanh nghiệp v,v đưa ra hoặc áp dụng - chính sách”.
Từ “chính sách” có thể hiểu theo kiểu: Chính sách = chính + sách.
Sách là dối sách, là cách ứng xử theo nghĩa các từ như “phương sách”, “sách lược”.
Còn chính là chính trị, chính quyền, chính đảng. Như vậy theo nghĩa hẹp chính sách là
cách ứng xử, cách xử lý các vấn đề do một tổ chức chính trị đưa ra (sau này mở rộng
cho mọi tổ chức khác kể cả doanh nghiệp, hoặc cá nhân). Theo nghĩa rộng được sử
dụng trong cuốn sách này, chính sách đô tlụ là hệ thống các quan điém, mục tiêu, và
giải pháp (bao gồm định hưởng hành động) của chính quyền về đô thị nhằm đạt mục
tiêu quan lý cùa mình.
Chính sách đô thị có nghĩa rộng hơn chính sách quản lý đô thị. Đối tượng của chính
sách dô thị là dô thị. Đối tượng của chính sách quản lý đô thị là công tác quản lý dô thị.
Đe hiểu rõ chính sách dô thị, ta cần nghiên cứu nguồn gốc của chính sách. Dó là hệ
thống các quan điểm chính trị, các giải pháp cơ bản thường đã có sẵn trong hệ thống các
chính sách vĩ mô của quốc gia. Từ các quan điểm cơ bản và các chính sách vĩ mô dó,
đối chiếu với thực trạng và xu hướng phát triển của đô thị, đồng thời trên cơ sở khoa
học về cấu trúc dô thị, ta dưa ra các mục tiêu quản lý và các giải pháp đê đạt đen mục
tiêu. Khái quát quá trình hình thành chính sách đô thị như sơ dồ hình 0 - 1.
Sơ dồ hình 0 - lcũng diễn tả quá trình thực hiện quản lý dô thị sau khi có chính sách.
Đối với một nhà nước pháp quyền, về cơ bàn muốn các chính sách được thực hiện trong
dô thị, Nhà nước phải thể chế hóa các chính sách thành pháp luật và quy hoạch, kế
hocạch dể thực hiện.
Sơ đồ hình thành chính sách dô thị về cơ bcàn tương tự sơ đồ thiết kế quy hoạch đô

thị. Chính sách vĩ mô chính là đường lối chung của Đảng và Nhà nước liên quan tới đô
thị sẽ được cụ thể hóa thành quan điểm, mục tiêu của chính sách đô thị. Trên cơ sở quan
điểm và mục tiêu đó, đối chiếu vào thực trạng bên trong và bcn ngoài đô thị, xu hướng
phát triển cùa dô thị để đề ra các chính sách. Bên cạnh đó, người làm chính sách cần am
hiểu khoa học về cấu trúc đô thị, khoa học về dự báo phát triển kinh tế, xã hội và kinh
nghiệm theo chiều dài lịch sử phát triển đô thị trong nước và trên thế giới.
7
Hình 0-1. Sơ đồ hình thành chính sách đô thị và thực hiện quàn lý đô thị
Đối tượng của chính sách đô thị là tất cả các vấn đề của đô thị trên ba lĩnh vực bao
quát nhất là kinh tế, xã hội và môi trường. Tuy nhiên với quan điểm “Nhà nước tạo điều
kiện”, những gì mà chỉ bằng nỗ lực của cá nhân công dân không tự làm được thì Nhà
nước phải tạo điều kiện và phải có chính sách ở đó. Do đó chính sách đô thị sẽ tập trung
vào bốn nhiệm vụ chức năng cơ bản của Nhà nước là đảm bảo về hạ tầng đô thị, bảo vệ
môi trường, tạo điều kiện cho các thị trường và chăm lo cho người nghèo (sẽ được trình
bày kỹ hơn ở chương sau).
2. Quản lý đô thị
Quản lý đô thị là một quá trình hoạt động để đi đến mục tiêu đảm bảo cho đô thị phát
triển ổn định bền vững, đảm bảo hài hòa các lợi ích quốc gia, cộng đồng và cá nhân
trước mắt và lâu dài.
Quá trình hoạt động quản lý là một quá trinh xây dựng pháp luật và thực hiện pháp
luật, là một quá trình huy động nhân tài vật lực của đô thị, tận dụng các thời cơ, chế ngự
các nguy cơ để phục vụ cho việc cải tạo và phát triển đô thị, nâng cao không ngừng đời
sống nhân dân.
Nội dung quản lý đô thị bao gồm quản lý hành chính (hành chính công) và quản lý
kỹ thuật đô thị. Nói cách khác nghiệp vụ quản lý đô thị bao gồm nghiệp vụ hành chính
công và nghiệp vụ quản lý kỹ thuật đô thị. Nghiệp vụ kỹ thuật đô thị là nghiệp vụ cùa
các nhà chuyên môn kỹ thuật nhằm đảm bảo hoạt động của hệ thống hạ tầng đô thị.
Nghiệp vụ hành chính đô thị đảm bào sự vận hành của đô thị trên tất cả các lĩnh vực, là
nội dung cơ bản của quản lý đô thị.
Chính sách đô thị là nền tảng của hệ thống pháp luật, cũng là nền tảng của nghiệp vụ

quản lý đô thị và của nền hành chính đô thị.
8
II. ĐÓI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN cứu
Đối tượng nghiên cứu của tài liệu này là các chính sách đô thị phục vụ công tác quản
lý đô thị. Nghiên cứu các chính sách là phải trả lời được câu hỏi: “Tại sao lại có các
chính sách đó?”. Nghĩa là phải nghiên cứu các quy luật của đô thị, nắm được cơ sở khoa
học của các chính sách đô thị để phục vụ công tác quản lý đô thị.
Để nắm được cơ sở khoa học của các chính sách đô thị, cần nắm được các quy luật
cơ bản vận động trên từng lĩnh vực hoạt động của đô thị. Hệ thống các quy luật đó
chính là khoa học về đô thị, hay đô thị học. Đây là một lĩnh vực khoa học tổng hợp, nó
liên quan tới tất cả các lĩnh vực khoa học có liên quan tới đô thị. Một cách khái quát, nó
là vùng chính giữa nối kết với các lĩnh vực khoa học rộng lớn là kinh tể, xã hội, khoa
học tự nhiên và môi trường như hình 0-2.
Khoa học về đô thị hiện nay chủ yếu bao gồm 10 lĩnh vực sau đây:
1. Vấn đề tăng trưởng đô thị và đô thị hóa
2. Thị trường đô thị (còn gọi là kinh tế học đô thị)
3. Quy hoạch kiến trúc và xây dựng đô thị
4. Hạ tầng kỹ thuật và dịch vụ đô thị
5. Đất đô thị
6. Nhà ở
7. Khoa học về môi trường
8. Tài chính đô thị
9. Xã hội đô thị và người nghèo (xã hội học đô thị)
10. Quản lý nhà nước đô thị
Hình 0-2. Quan hệ giữa các lĩnh vực khoa học trong đô thị
9
Các lĩnh vực trên cùng là các lĩnh vực quản lý đô thị. Trong mồi lĩnh vực đều phái có
chính sách quàn lý. Tuy nhiên trong nền kinh tế thị trường vai trò chù yếu của Nhà nước
là tạo điều kiện nên tài liệu này chỉ tập trung giới thiệu các chính sách liên quan tới việc
tạo điều kiện của Nhà nước. Đó là các chính sách về : (1) Tăng trưởng đô thị. đô thị

hóa, (2) Quy hoạch kiến trúc và xây dựng, (3) Hạ tầng và dịch vụ đô thị. (4) Đất đai, (5)
Nhà ở. (6) Tài chính và (7) Quản lý nhà nước đô thị. Kinh tế học đô thị, xã hội học đô
thị và khoa học về môi trường là ba lĩnh vực khoa học lớn và bao trùm, trong tài liệu
này chỉ giới thiệu những vấn đề kinh tế, xã hội và môi trường có liên quan đến 7 chính
sách đô thị nêu trên.
III. MỤC TIÊU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN cửu
Mặc dù đối tượng nghiên cứu của quyển sách này là các chính sách phục vụ công tác
quản lý đô thị, tuy nhicn mục tiêu của nó không phải là nhằm trang bị kiến thức chi tiết,
cụ thể dể thực hiện các nghiệp vụ quản lý đô thị. Mục tiêu của quyển sách này hướng
tới việc cung cấp cho bạn đọc những thông tin cơ bản về đô thị, các quan diêm, mục
tiêu cũng như các giải pháp cơ bản của Nhà nước để quản lý đô thị. Những thông tin
này giúp bạn đọc có dược tầm nhìn bao quát và hệ thống về dô thị và quản lý đô thị, từ
đó có cơ sở khoa học để dễ dàng tiếp thu và vận dụng các kiến thức, pháp luật và kỹ
năng quản lý trên từng cương vị công tác cụ thể của mình.
Khi nghiên cứu tài liệu này, bạn đọc cần đứng ở vị trí người có trách nhiệm quản lý
sự phát triển của đô thị, thường xuyên liên hệ những vấn đề được nêu tromỉ tài liệu với
thực tế đô thị. Dô thị đang tồn tại và vận dộng quanh ta. Các kiến thức dược dúc kết
thường lạc hậu so với thực tiễn. Do đó để vận dụng được kiến thức rất cần xem xét các
bối cảnh cụ thể trong thực tế, trà lời các càu hỏi thực tiễn thường xuyên đặt ra cho mỗi
chúng ta.
10
Chuong 1
DÔ T in , ĐÔ THỊ HÓA VÀ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC
1.1. KHÁI NIỆM VÊ ĐÔ THỊ
1.1.1. Định nghĩa đô thị
Đô thị là tên gọi chung các thành phố, thị xã, thị trấn và được hiểu là nơi tập trung
dân cư đông đúc, là trung tâm của một vùng lãnh thổ với hoạt động kinh tế chủ yếu là
công nghiệp và dịch vụ. Hiện nay chưa có định nghĩa chính xác và bao quát về đô thị.
Phàm những khái niệm phức tạp khó có định nghĩa chính xác. Tuy nhiên có hai cách
xác định một vùng lành thổ nào đó có phải là đô thị hay không. Cách thứ nhất là theo

cấu trúc. Theo cách này có hai tiêu chí được sử dụng để làm rõ khái niệm về đô thị, đó
là độ kết tụ (agglomeration) và ngưỡng dân so (Population threshold).
Độ kết tụ biểu hiện mức dộ tập trung các công trình và nhà ở. Một khu vực nào đó
được coi là đô thị khi các công trinh và nhà ở trong khu vực này phải nằm kề sát nhau.
Tuy nhiên nằm sát nhau tới mức nào thì còn tùy điều kiện và cách xác định của mồi
nước. Ví dụ ở Pháp, một ngôi nhà được coi là thuộc dô thị A nếu nó cách ngôi nhà gần
nhất nằm trong A dưới 200m. Không gian chứa các công trình đô thị này được gọi là
không gian cấu trúc đô thị, là khu vực tập trung công trình đạt mức độ kết tụ nêu trên.
Ngưỡng dân số là số dân tối thiểu cư trú trong ranh giới đô thị được xác định bàng độ
kết tụ nêu trên. Cũng ở Pháp, một điểm cư dân được coi là đô thị khi số dân > 2000
người. [97]
Cách thứ hai là xác định đô thị theo hành chính, phân biệt ranh giới đô thị bằng ranh
giới hành chính. Ranh giới hành chính đô thị có thế cắt qua không gian cấu trúc đô thị,
có the bao bọc vùng lãnh thổ rộng lớn bên ngoài không gian cấu trúc đô thị. Ranh giới
đô thị theo hành chính có tính chủ quan, do ý chí của Nhà nước. Ranh giới đô thị theo
cấu trúc có tính khách quan, phụ thuộc độ kết tụ của đô thị. Tiêu chuẩn, quy chuẩn quy
hoạch đô thị là theo cấu trúc đô thị, các quy định về quản lý kinh tế - xã hội lại theo
ranh giới hành chính.
Ờ nước ta, theo khoản 1, điều 3 Luật Quy hoạch đô thị [42] đã định nghĩa: “Đô thị là
nơi tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh
tế phi nông nghiệp; là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên
ngành; có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh
11
thổ, một địa phương; bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố, nội thị, ngoại thị
của thị xã, thị trấn”.
Nghị định 72/2001/NĐ-CP ngày 05/10/2001 của Chính phủ về việc phân loại đô thị
và phân cấp quản lý đô thị [68] đã đưa ra 5 tiêu chuẩn để xác định một điểm dân cư là
đô thị:
1. Là trung tâm tổng họp hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy phát triển kinh tế -
xã hội,

2. Dân số > 4000 người,
3. Lao động phi nông nghiệp > 65%,
4. Cơ sờ hạ tầng kỹ thuật và xã hội đạt hơn 70% mức tiêu chuẩn, quy chuẩn đối với
từng loại đô thị,
5. Mật độ dân số đủ cao (tùy theo tùng vùng).
Các thành phố, thị xã, thị trấn được xác định bằng ranh giới hành chính. Trong ranh
giới hành chính đó, nội thành, nội thị có thể coi là khu vực đô thị thuần khiết, là khu vực
đô thị theo hai tiêu chí về độ kết tụ và ngưỡng dân số nêu trên; khu vực ngoại thành,
ngoại thị là khu vực nông thôn, nông lâm ngư nghiệp. Khu vực ngoại thành, ngoại thị
này có ý nghĩa rất lớn đối với toàn đô thị. Trên khu vực này thường bố trí các mảng
xanh, các khoảng không gian cách ly, các khu xử lý kỹ thuật và các khu đất dự trữ phát
triển của đô thị.
1.1.2. Phân loại đô thị
Các đô thị có mức độ lớn nhỏ khác nhau, vị trí và tầm quan trọng khác nhau, từ đó sẽ
có chế độ quản lý khác nhau. Điều 4 Luật Quy hoạch đô thị quy định phân các đô thị
thành sáu loại, gồm loại đặc biệt, loại I, II, III, IV và V. Tiêu chuẩn cụ thể cho mỗi loại
do Chính phủ quy định theo năm tiêu chí nêu ở mục 1.1.1.
Việc xác định cấp hành chính quản lý đô thị được quy định như sau:
a) Thành phố trực thuộc trung ương phải là đô thị loại đặc biệt hay loại I;
b) Thành phố thuộc tinh phải là đô thị loại I, loại II hoặc loại III;
c) Thị xã phải là đô thị loại III hoặc loại IV
d) Thị trấn phải là đô thị loại IV hoặc loại V.
1.1.3. Cấu trúc không gian đô thị
Không gian đô thị là không gian chứa đựng đô thị. Do có hai cách xác định đô thị
nêu trên nên cũng có hai khái niệm không gian đô thị, không gian cấu trúc và không
gian lãnh thổ (hành chính). Không gian cấu trúc đô thị bao gồm không gian cấu trúc
hiện hữu và không gian được quy hoạch để phát triển đô thị. Không gian lãnh thổ đô thị
là không gian đô thị trong ranh giới hành chính.
12
cấu trúc đô thị bao gồm hệ thống các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng kinh tế, hạ

tầng xã hội và các hoạt động kinh tế - xã hội trên hệ thống đó. cấu trúc không gian đô
thị bao gồm không gian và các công trình, các vật thể tự nhiên tồn tại trong không gian
đó. Không gian đô thị được cấu trúc một cách cân đối để thỏa mãn nhu càu thẩm mỹ
của con người tạo thành kiến trúc cảnh quan đô thị.
Hệ thống hạ tầng kỹ thuật tạo thành bộ xương của đô thị, là cơ sở hình thành không
gian cấu trúc đô thị.
về mặt sử dụng đất, người ta chia không gian đô thị theo bốn loại công năng [79]:
- Đất sản xuất (đất công nghiệp).
- Đất công trinh công cộng và nhà ở (đất dân dụng).
- Đất giao thông.
- Đất cây xanh, nghỉ ngơi, giải trí.
Thiết kế cấu trúc không gian bao gồm việc chọn mô hình không gian phát triển
chung và thiết kế cấu trúc không gian kiến trúc đô thị. Hiện nay có một số mô hình phát
triển không gian đô thị như:
- Mô hình tuyến, chuỗi đô thị (đô thị phát triển theo các trục giao thông),
- Mô hình đơn tâm lan tỏa (sprawl - đô thị phát triển lan tỏa theo các trục đường
hướng tâm),
- Mô hình hướng tâm và vành đai, (vành đai nhàm tránh giao thông xuyên tâm),
- Mô hình đô thị trung tâm và vệ tinh, đô thị cực lớn (megacity)
- Mô hình vùng đô thị (Mega Urban Region - MUR).
Kiến trúc đô thị là tổ hợp các vật thể trong đô thị, bao gồm các công trình kiến trúc,
kỹ thuật, nghệ thuật, quảng cáo, cây xanh và mặt nước mà sự tồn tại, hình ảnh, kiểu
dáng của chúng chi phối hoặc ảnh hưởng trực tiếp đến cảnh quan đô thị.
Không gian kiến trúc đô thị bao gồm kiến trúc cảnh quan (landscape) và kiến trúc
công trình đô thị. Kiến trúc cảnh quan thành tạo từ bốn thành phần cơ bản được tổ chức
một cách hài hòa với nhau gồm: các công trình xây dựng (địa hình, địa vật), cây xanh,
bầu trời và mặt nước. Kiến trúc cùa mỗi công trình và bố cục các công trinh, quy mô và
vị trí cây xanh, mặt nước được thiết kế phù hợp với nhu cầu sống và hoạt động (nhu cầu
tâm sinh lý với hai yếu tố cơ bản là tiện lợi và đẹp mắt) của người dân đô thị [23]. Thiết
kế đô thị chính là thiết kế kiến trúc cảnh quan đô thị [42], đồng thời cũng thành tạo cái

hồn của đô thị nhờ có các yếu tố văn hóa lịch sử làm cơ sở cho sáng tác kiến trúc.
Khoa học về cấu trúc đô thị được chuẩn hóa trong bộ quy chuẩn, tiêu chuẩn quy hoạch và
thiết kế đô thị [90]. Quy hoạch đô thị dựa trên cơ sở khoa học về cấu trúc đô thị và tạo hình
kiến trúc đô thị. về tạo hình kiến trúc có thể tham khảo thêm tài liệu [77].
13
1.2. NHỬNG ĐẶC ĐIỂM c o BẢN CỦA ĐÔ THỊ
Đô thị có ba đặc điểm chung nhất và sẽ là tiền đề cơ bản cho các chính sách đô thị.
1.2.1. Dô thị như một cơ thể sống
Đặc điểm này rứt ra từ tính chất đồng bộ và hoàn chỉnh của cấu trúc đô thị, của từng
bộ phận cũng như toàn cơ thể đô thị và đặc tính luôn luôn vận động của nó. Các chức
năng vận động của đô thị bao gồm toàn bộ các hoạt động của nền kinh tế - xã hội trên
cơ sở hệ thống hạ tầng đô thị nêu trên. Giống như một cơ thể sống có “sinh, lão, bệnh,
tử”, bất kỳ một sự trục trặc nào trong hệ thống cấu trúc cũng sẽ dẫn tới sự rối loạn trong
các hoạt động của đô thị. Neu như trong y học người ta định nghĩa: “bệnh là sự mất cân
bằng giữa cơ thể và môi trường”, thì đô thị cũng có những căn bệnh do mất cân bàng
như vậy. Nếu như sức khỏe được coi là yếu tố quan trọng số 1 của đời người, thì sự cân
bằng, ổn định, bền vững cũng là mục tiêu số 1 của đô thị.
1.2.2. Đô thị luôn luôn phát triển
Đặc điểm này vừa biểu hiện tính “sống” của đô thị vừa biểu hiện sự gắn kết chặt chẽ
giữa đô thị với xã hội loài người. Sự hình thành và phát triển của các đô thị gắn liền với
lịch sử phát triển của loài người, đặc biệt gắn liền với sự phát triển nền kinh tế hàng hóa.
về ngôn ngữ, chữ “đô” có ý nghĩa là trung tâm, chữ “thị” có ý nghĩa là chợ - là trung
tâm giao lưu trao đổi hàng hóa. Xã hội loài người luôn luôn phát triển, kinh tế hàng hóa
luôn luôn phát triển do đó đô thị luôn luôn phát triển. Luôn luôn phát triển là đặc điểm
chung và phổ biến của các đô thị, chỉ do gặp hoàn cảnh rất đặc biệt mới có những đô thị
lụi tàn.
Đặc điểm này cũng cho thấy sự hình thành, tồn tại và phát triển của đô thị chịu sự tác
động mạnh mẽ của các quy luật kinh tế - xă hội, đặc biệt là các quy luật của nền kinh tế
thị trường. Các tác động này vừa là thời cơ, vừa là thách thức cho sự phát triển ổn định
bền vững của các đô thị.

1.2.3. Sự vận động và phát triển của đô thị có thể điều khiển được
Đặc điểm này cho thấy, mặc dù các đô thị được hình thành và phát triển theo các quy
luật khách quan của nền kinh tế - xã hội, nhưng con người có thế tham gia và điều khiển
được quá trình phát triển đó. Nói cách khác, đô thị được coi là một hệ điều khiển; tuy
nhiên đó là một hệ mở, một hệ điều khiển bán hoàn chỉnh. Con người chỉ có thể điều
khiển được sự hình thành, hoạt động và phát triển của đô thị theo đúng các quy luật
khách quan của nó. Con người có thể định hướng phát triển, có thể can thiệp vào sự vận
động của đô thị nhưng không thể bắt đô thị vận động theo ý chí chủ quan trái quy luật
của mình. Nhờ có đặc điểm này ta mới có thể quản lý được sự vận động và phát triển
của đô thị.
14
1.3. ĐÔ THỊ HÓA VÀ CÁC THÁCH THỨC
1.3.1. Dô thị hóa
1.3.1.1. Khải niệm đô thị hóa và tăng trưởng đô thị
Đô thị hóa là quả trình phát triển đô thị ở một quốc gia. Đô thị hóa bao gồm việc mở
rộng các đô thị hiện có và việc hình thành các đô thị mới. Một khu vực lãnh thổ nào đó
được “hóa” thành đô thị khi nó hội đủ năm tiêu chuẩn của đô thị (mục 1.1.1). Tuy nhiên
để đánh giá quá trình đô thị hóa người ta chỉ dựa trên hai tiêu chí liên quan đến dân số
đô thị là
mức độ đô thị hóa và tốc độ đô thị hóa.
Số dân đô thị
Mức độ đô thị hóa =

(%)
Tổng số dân
Số dân đô thị cuối kỳ - số dân đô thị đầu kỳ
Tốc độ đô thị hóa = (% năm)
Số dân đô thị đầu kỳ X N
Trong đó N là sổ năm giữa hai kỳ thống kê. Khi N = ỉ ta được tốc độ đô thị hóa hàng
năm của cả nước hoặc của một địa phưong.

Ví dụ, theo kết quả điều tra dân số 0 giờ ngày 1/4/1999 và 1/4/2009 của nước ta như sau:
Năm
Tổng số dân Số dân đô thị
Mức độ đô thị hóa
1999
76.324.753
17.916.983 23,4 %
2009
85 789.573 25.393.714
29.6 %
Từ số liệu này, tốc độ đô thị hóa trung bình trong 10 năm từ 1999 đến 2009 của Việt
Nam là:
25.393.714 - 17.916.983 „ „ n .

—

-

= 4,2 %
17.916.983 X 10
Mức độ đô thị hóa và tốc độ đô thị hóa phụ thuộc vào cách xác định phạm vi đô thị,
do đó có thể không hoàn toàn chính xác. Ví dụ như do quan niệm về dân cư đô thị, như
trình bày ở mục 1.1.1, nó có thể là số dân sống trong khu vực đô thị thuần khiết (nội
thành, nội thị), có thể là số dân nằm trong ranh giới hành chính đô thị. số dân đô thị
tăng đột biến khi có một khu dân cư nào đó được công nhận là đô thị bàng một quyết
định hành chính.
Tăng trưởng đô thị là sự phát triển của đô thị. Việc đánh giá tăng trưởng đô thị
thường trên cơ sở tăng dân số, cho nên nói đến tăng trưởng đô thị cũng là nói đến tăng
dân số đô thị và ngược lại.
Trên thế giới hiện nay có hai xu hướng đô thị hóa. Xu hướng “điểm” là tập trung phát

triển các đô thị lớn và cực lớn. Xu hướng “diện” là phát triển đồng đều các đô thị và vùng
15
nông thôn. Kinh nghiệm ở nhiều nước cho thấy đô thị hóa theo “điểm” có hiệu quả kinh tế
cao hơn. Nhiều nước đã bốc lên nhờ các đô thị cực lớn như Hàn Quốc nhờ Seoul, Mexico
nhờ Mexico city, Thái Lan nhờ BangKok v,v Trong khi đó ở một số nước khác có chính
sách nhằm chuyển quá trình phát triển từ các thành phố lổm có năng lực cao qua các thành
phố nhỏ kém năng lực hơn hoặc về vùng nông thôn đã làm tốc độ phát triển bị chậm lại
[97], Điều này cũng dễ hiểu, vì năng suất lao động, cơ hội kinh doanh, hiệu quả đầu tư cơ
sở hạ tầng ờ thành phố lớn thường cao hơn ở thành phố nhỏ hoặc vùng nông thôn. Tuy
nhiên việc tập trung phát triển các thành phố cực lớn lại nảy sinh nhiều yếu tố bất lọi về xã
hội và môi trường như làm tăng khoảng cách giàu nghèo, tăng sự cách biệt đô thị và nông
thôn, gây nhiều khó khăn cho việc bảo vệ môi trường v,v
Chiến lược phát triển đô thị ở nước ta cũng như của nhiều nước khác hiện nay là một
mặt khai thác tính ưu việt của xu hướng phát triển tập trung (xu hướng “điểm”), mặt
khác chú trọng phát triển khu vực nông nghiệp và nông thôn để hạn chế các mặt tiêu
cực của xu hướng này. cần lưu ý rằng xu hướng “điểm” còn là xu hướng tự phát trong
nền kinh tế thị trường. Nó phản ảnh tác động của luật cung cầu nên việc hạn chế, điều
chỉnh xu hướng này là việc khó. Ví dụ ở Trung Quốc, điều 4 Luật Quy hoạch 1989 có
ghi:” Nhà nước thực hiện phương châm khống chế nghiêm ngặt quy mô các thành phố
lớn, phát triển họp lý các thành phố vừa và nhỏ ”(thành phố lớn theo quy định là từ
500 ngàn dân trở lên). Đồng thời có cả phong trào “ly nông bất ly hương” để phát triển
các ngành sản xuất phi nông nghiệp ở nông thôn, giữ dân ở lại nông thôn. Nhưng kết
quả của chính sách mở cửa (bắt đầu từ 1979) các thành phố lớn và cực lớn đã phát triển
nhanh chóng, nhất là khu vực phía Đông nước này.
về các mô hình đô thị hóa và cấu trúc đô thị Việt Nam (theo quan điểm xã hội học)
có thể tham khảo tài liệu của TS Lê Thanh Sang [53]. Một số mô hình phát triển đô thị
và quản lý đô thị ở các nước Châu Á đã được tác giả Nguyễn Minh Hòa nghiên cứu
tổng kết trong tài liệu [75].
1.3.1.2. Đô thị hóa là tất yếu
Điều dễ hiểu là đi đôi với quá trình phát triển kinh tế hàng hóa là việc hình thành và

phát triển các trung tâm trao đổi hàng hóa. Đó chính là các đô thị. Các đô thị hình thành
từ quả trình này là tất yếu cùa sự phát triển. Đô thị càng phát triển mạnh mẽ hơn trong
thời kỳ công nghiệp hóa. Thời kỳ công nghiệp hóa là thời kỳ có 4 tiến trình song song:
- Trước hết là tiến trinh nâng cao năng suất lao động. Năng suất lao động công
nghiệp cao hơn nhiều lần so với lao động nông nghiệp và thủ công nghiệp.
- Thứ hai là tiến trình tái định cư trên quy mô quốc gia. Đó là tiến trình chuyển 80%
dân cư sống ở nông thôn trước khi công nghiệp hóa thành 80% dân cư sống ở đô thị khi
hoàn thành cơ bản công cuộc công nghiệp hóa.
16
- Thứ ba là tiến trình tái bố trí sử dụng đất, không những là tiến trình phát triển các
cơ sở công nghiệp quy mô lớn, các khu đô thị mới, các công trình hạ tầng kỹ thuật và
giao thông mà còn là tiến trình tái bố trí sử dụng đất khi hiện đại hóa nền sản xuất nông
lâm ngư nghiệp.
- Thứ tư là tiến trinh cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tiến trình
này vừa là động lực, vừa là kết quả của ba tiến trình trên.
Chúng ta có thể thấy rõ cả bốn tiến trình này đều gắn với quá trình đô thị hóa. Công
nghiệp hóa là tất yếu thi đô thị hóa cũng là tất yếu.
Trước đây do chịu ảnh hưởng hàng ngàn năm của tư tưởng phong kiến “trọng nông
khinh thương”, đồng thời trước mặt trái của đô thị như hiện tượng nghèo khô, thất
nghiệp, hiện tượng ăn chơi xa hoa và các tệ nạn xã hội thường tập trung ở đô thị nên
người ta e ngại sự phát triển của đô thị. Nhưng trên thực tế do đô thị là nơi tập trung các
cơ sở sản xuất có năng suất cao, là nơi tập trung các cơ sở văn hóa, giáo dục, nghiên cứu
phát triển, là trung tâm giao lưu thông tin v.v nên các đô thị trở thành nguồn lực của
quốc gia, đóng góp sản phẩm để đáp ứng phần lớn nhu cầu của quốc gia. Ví dụ TP Hồ
Chí Minh chỉ chiếm 6% dân số nhưng đã đóng góp 1/3 ngân sách quốc gia (theo sổ liệu
thống kê nhiều năm, từ 1995). Các đô thị chính là nơi sinh sôi phát triển.
Một vai trò đặc biệt quan trọng khác của quá trình đô thị hóa là chính quá trinh này
đă giải quyết tình trạng nghèo nàn lạc hậu ở khu vực nông thôn. Chính nông thôn mới là
nơi sản sinh ra nạn thất nghiệp. Lý do là vì ruộng đất có hạn, tăng dân số tự nhiên ngày
một cao, nhu cầu lao dộng ngày một giảm do kết quả của việc cơ giới hóa. Các đô thị

phát triển là nơi tiếp nhận số lao động dư thừa này ở nông thôn. Không những thế còn là
nơi nâng cao năng suất lao động và thu nhập của họ. Đô thị cũng là nơi tiêu thụ các sản
phẩm nông nghiệp ngày một lớn, chất lượng ngày một cao. Đây là yếu tố quyết định sự
tăng năng suất lao động và nâng cao đời sống nhân dân ở khu vực nông - lâm - ngư
nghiệp và nông thôn.
1.3.2. Các thách thức đối vói tưong lai đô thị
1.3.2.1. Bổi cản/t
Theo kinh nghiệm các nước, khi mức độ đô thị hóa đạt tới 20% thi đô thị bắt đầu có
vai trò nổi bật trong nền kinh tế - xã hội. Đến năm 2000, đã có 51% dân số thế giới sống
trong các đô thị. Các vấn đề của đô thị đã trở nên các vấn đề lớn của thế giới. Loại trừ
các vấn đề chính trị, những vấn đề trọng yếu được thế giới cùng quan tâm hiện nay là:
- Vấn đề môi trường sinh thái và biến đổi khí hậu,
- Vấn đề toàn cầu hóa về kinh tế,
- Vấn đề phát triển bền vững,
- Vấn đề chống nghèo đói.
17
Do không xử lý tốt các vấn đề của quá trình công nghiệp hóa, ở nhiều nước (trong đó
có Việt Nam) đã gặp phải tình trạng tồi tệ về đô thị như nhận định của các chuyên gia
Ngân hàng Thế giới (WB) là “yếu kém, không hiệu quả, không lành mạnh, thiếu công
bằng” [146],
Trên thực tế, do hậu quả của quá trình toàn cầu hóa, chính quyền các nước đang phát
triển mất dần khả năng kiểm soát phát triển với tư cách là chính quyền của một quốc gia
độc lập. Sự phát triển kinh tế của các nước phụ thuộc rất nhiều vào ý chí của các công ty
đa quốc gia. Theo tài liệu của hai tác giả Medard Gabel và Henry Buner phát hành ở
Hoa Kỳ năm 2003, năm 2000 thế giới có 63.000 công ty đa quốc gia. Trong đó 1000
công ty đa quốc gia lớn nhất đã chiếm 80% giá trị sản lượng công nghiệp toàn cầu.
Exxon Mobil Corp là công ty đa quốc gia lớn nhất thế giới có doanh thu hàng năm lớn
hơn giá trị tổng sản phẩm nội địa (GDP) của 200 trong số 220 quốc gia và vùng lãnh thổ
toàn cầu. (Nguồn: Báo đầu tư chứng khoán sổ 217, ngày 2/2/2004).
Nước ta đang trong quá trình công nghiệp hóa - hiện đại hóa và cũng là quá trinh đô

thị hóa. Đồng thời quá trình này cũng là quá trình hội nhập với nền kinh tế thế giới. Sự
phát triển của nước ta một mặt chịu sự chi phối của các quy luật vận động và phát triển
toàn cầu, mặt khác chịu sự chi phối của các đặc điểm phát triển trong nước. Đặc điếm
chung và bao trùm nhất là nền kinh tế - xã hội nước ta đang trong thời kỳ chuyển đổi
với ba trạng thái quá độ song hành. Ta biết trạng thái quá độ là trạng thái có nhiều biến
động phức tạp. Ba trạng thái đó là:
- Quá độ từ nền sản xuất tự nhiên lên sản xuất hàng hóa,
- Quá độ từ nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hóa (hành chính bao cấp) qua cơ chế
thị trường,
- Quá độ từ chế độ thuộc dịa - nửa phong kiến lèn chế độ xã hội chủ nghĩa [141].
Các trạng thái chuyển đổi của nền kinh tế - xã hội của nước ta xảy ra trong môi
trường toàn cầu hóa với yêu cầu cạnh tranh gay gắt đặt ra trước mắt các đô thị cũng như
công tác quản lý đô thị những thách thức rất lớn.
1.3.2.2. Các íliách thức
a) Tính cạnh tranh
Tính cạnh tranh và vai trò của các đô thị quyết định tương lai kinh tế của các quốc
gia. Khả năng cạnh tranh của các đô thị biểu hiện qua khả năng hấp dẫn đầu tư để phát
triển kinh tế theo yêu cầu phát triển ổn định bền vững. Điều này có nghĩa là không phải
cạnh tranh phát triển kinh tế bằng mọi giá, tuy nhiên nếu các đô thị mất khả năng cạnh
tranh, nền kinh tế quốc gia sẽ suy sụp.
18
b) Môi trường
Phát triển công nghiệp đi liền với phát triển chất thải là quá trình làm ô nhiễm đất,
nước và không khí. Đặc biệt nghiêm trọng là làm bầu khí quyển trái đất nóng lên, tạo ra
hiệu ứng nhà kính và biến đối khí hậu toàn cầu. Nhu cầu hạ giá thành sản phẩm đê tăng
tính cạnh tranh làm hạn chế khả năng xử lý ô nhiễm, nhất là khi thiếu sự kiểm soát chặt
chẽ của Nhà nước. Nhu cầu phát triển đô thị tùng ngày, từng giờ đe dọa môi trường
nước và không khí, làm giảm diện tích và làm suy thoái đất rừng và đất nông nghiệp.
Theo dự báo trong vòng 25 năm tới, mức độ ô nhiễm nguồn nước có thể tăng lên 10
lần và lượng khí thải độc hại sẽ tặng lcn 15 lần. Trên 70% chất thải độc hại là của đô thị.

Theo các tài liệu khí hậu quốc tế, trong vòng hon 130 năm qua nhiệt độ Trái Đất đã tăng
0,40°c. Tại hội nghị khí hậu được tổ chức gần đây, các nhà khí hậu học trên thế giới đã
đưa ra dự báo rằng đến năm 2050 nhiệt độ của Trái Đất sẽ tăng thêm 1,5 + 4,50°c nếu
như con người không có biện pháp hữu hiệu để khắc phục hiện tượng hiệu ứng nhà
kính. (Nguồn Bách khoa toàn thư mở Vikipedia, 5/2011).
Phát triển đô thị, tăng khả năng cạnh tranh về kinh tế trong yêu cầu bảo vệ môi
trường là một thách thức lớn của các đô thị.
c) Nạn nghèo đói và bất công xã hội
Nông dân nghèo thiếu đất canh tác thường xuyên bổ sung vào đội quân thất nghiệp ờ
đô thị. Mặt khác kinh tế thị trường là nền kinh tế cạnh tranh, trong đó động lực cá nhân
được giải phóng. Động lực cá nhân tạo nên tính năng động và năng suất lao động cao,
nhưng đồnq thời trong sự cạnh tranh “mạnh được yếu thua” của cơ chế thị trường tất
yếu sẽ có người thắng, người thua. Người thắng càng mạnh thêm, người thua càng yếu
thêm, từ đó làm cho khoảng cách giàu nghèo trong xã hội ngày một lớn. Chống nghèo
đói không chi là mục tiêu xã hội lớn lao ở nước ta mà còn là mục tiêu của nhiều nước
khác trên thế giới. Vì cùng với nghèo đói là bất công và xung đột xã hội, là mất ổn định
về kinh tế và chính trị.
d) Xu hướng đô thị hóa tự phát
Đô thị hóa tự phát là sự phát triển đô thị mà Nhà nước không kiểm soát được. Đó là
sự phát triển đô thị không theo quy hoạch và kế hoạch, tạo nên các khu đô thị thiếu và
không đủ tiêu chuẩn về hạ tầng, không bảo đảm được môi trường sống của người dân,
cản trở sự phát triển bền vững của đô thị.
Đô thị hóa tự phát là một xu hướng tự nhiên, phát sinh do sự chi phối của thị trường
(luật cung cầu). Người dân có quyền mưu cầu công ăn việc làm, có quyền tự do cư trú
và tìm một cuộc sống tốt đẹp hơn. Thị trường lao động ở đô thị được mở rộng, cầu về
lao động tăng do quá trình công nghiệp hóa. Việc di dân từ nông thôn vào đô thị là tất
19
yếu. Khi thiếu sự quản lý hoặc do năng lực quản lý của chính quyền yếu, hiện tượng dô
thị hóa tự phát sẽ xảy ra và để lại hậu quả nặng nề cho sự phát triển ổn định bền vững
của đô thị.

e) Năng lực quản lý
Những thách thức nêu trên đòi hỏi các đô thị phải có năng lực quản lý tốt. Tuy nhiên
chính yêu cầu về năng lực này cũng là một thách thức dối với các đô thị. Năng lực quản
lý đô thị được thể hiện qua bốn yếu tố của nhà quản lý và đối tượng quản lý (chính
quyền và dân chúng) sau đây:
Một là nguồn nhân lực. Kiến thức và kinh nghiệm về đô thị thường lạc hậu hon so
với thực tiễn vận động và phát triển đô thị. Trong quá trình đô thị hóa nhanh, phần đông
dân cư đô thị cũng như nguồn nhân lực quản lý có nguồn gốc từ nông thôn. Hoàn cảnh
đô thị mỗi nước một khác. Do đó đòi hỏi phải thường xuyên nâng cao trình độ dân trí,
đồng thời đội ngũ cán bộ quản lý đô thị phải “vừa học vừa làm”.
Hai là công cụ pháp luật. Hệ thống pháp luật cũng thường đi sau thực tiễn theo kiểu
«mất bò mới lo làm chuồng ». Ở nước ta, thời kỳ chuyển đổi cũng là thời kỳ đổi mới về
pháp luật một cách chóng mặt. Nhiều nhà đầu tư đã than phiền về sự thay đổi quá
nhanh, nhiều khi rất «giật cục» của các chính sách và pháp luật trong thời gian qua. Tuy
nhiên pháp luật buộc phải thay đổi theo chính sách đổi mới để ngày một phù hợp hơn
với nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.
Ba là cơ cấu hệ thống tổ chức quản lý thường nặng nề, bảo thủ so vói tính linh hoạt của
thị trường. Ví dụ ở nước ta, mặc dù chính sách đổi mới đã qua 26 năm (tính từ 1986) nhung
bộ máy chính quyền đô thị vẫn không khác bộ máy chính quyền nông thôn.
Bốn là cơ sở vật chất phục vụ công cuộc quản lý thường thiếu hụt. Tiền lương, chế
độ đãi ngộ, phương tiện làm việc cũng như kinh phí hoạt động quản lý đô thị thường
không đủ phục vụ nhu cầu quản lý. Hậu quả là không ngăn chặn nổi các căn bệnh kinh
niên là quan liêu, tham nhũng, cửa quyền và làm giảm năng lực quản lý.
1.3.3. Nhu cầu về sự can thiệp chính trị
Đô thị hình thành và phát triển do sự đòi hỏi của thị trường. Dướì tác dộng mạnh mẽ
của các quy luật kinh tế thị trường (toàn cầu cũng như trong nước), các đô thị phải đối
mặt với các thách thức nặng nề như nêu ở mục trên. Nếu không vượt qua các thách thức
đó sẽ dẫn đô thị tới chỗ mất cân bằng, kinh tế đình đốn, đời sổng nhân dân bị đe dọa,
khả năng cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia bị suy yếu, đất nước bị suy yếu theo.
Không một nhà nước hay chính quyền đô thị nào muốn xảy ra tình trạng đó. Do đó sự

can thiệp của chính trị vào quá trình đô thị hóa và phát triển đô thị là tất yếu.
20
Sir can thiệp của chính trị thông qua hệ thống chính sách, pháp ỉuật và công tác quản lý
đô thị. Sir can thiệp của chính trị có thể tốt hay xấu tùy theo chính sách được đề ra đúng hay
sai. Điều đó thể hiện tầm quan trọng của chính sách đô thị. Chỉ có chính sách đúng mới tạo
điều kiện quản lý đô thị tốt, mới bảo đảm đô thị phát triển ổn định, bền vũng.
1.4. MỤC TIÊU QUẢN LÝ DÔ THỊ
1.4.1. Mục tiêu con người
Ta đều biết mọi sự vận động đều có cái bất biến làm cơ sở cho sự vận động. Ví dụ
trục của bánh xe hay khối lượng của vật thể chuyển động là bất biến (tương đối) trong
chuyển dộng. Trước khi lên máy bay sang Pháp để đàm phán về nền độc lập của nước
nhà (ngày 31/5/1946), Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nắm tay cụ Huỳnh Thúc Kháng và nói:
« Cụ ở nhà dĩ bất biến ứng vạn biến ». [142]
Cái «bất biến» mà Chủ tịch Hồ Chí Minh nhắc đến là gì ? Có thể thấy ngay câu trả
lời từ câu khẩu hiệu phía dưới danh xưng của nước ta: «độc lập, tự do, hạnh phúc». Đó
là độc lập cho dân tộc, tự do hạnh phúc cho nhân dân. Đây chính là mục tiêu chiến đấu
cả đời của Chủ tịch Hồ Chí Minh. Nó bắt nguồn từ chủ nghĩa yêu nước và chủ nghĩa
nhân đạo của Người và cũng là của Đảng Cộng sản Việt Nam. Tất cả mọi đường lối
chính sách của Đảng và Nhà nước đều bắt nguồn từ hai bất biến ấy. Đây cũng chính là
mục tiêu cơ bản của công tác quản lý đô thị - mục tiêu con người.
Mục tiêu con người là cơ sở đế định hướng cho mọi chủ trương chính sách, đồng thời
cũng là định hướng xử thế của các chủ thể tham gia quá trình quản lý đô thị theo tinh
thần «dĩ bất biến ứng vạn biến». Dĩ bất biến ứng vạn biến là một phương châm hành
dộng tạo nên kỹ năng của các nhà quản lý, lãnh đạo.
Bản thân lợi ích của mồi con người có các yếu tố mâu thuẫn nhau. Đó là mâu thuấn
giữa các cặp lợi ích (hình 1.1):
- Lợi ích cá nhân với lợi ích chung (hay cộng đồng)
- Lợi ích cục bộ với lợi ích toàn cục
- Lợi ích trước mắt với lợi ích lâu dài.
Lợi ích ờ đây bao gồm cả lợi ích vật chất và lợi ích tinh thần mà nhiều tài liệu khác

gọi là lợi ích và giá trị. Sở dĩ nói đây là lợi ích của mỗi người, là vì trong lợi ích cộng
đồng, lợi ích cục bộ hay toàn cục, lợi ích trước mắt hay lâu dài đều có phần lợi ích của
cá nhân. Có một số tài liệu nói tới mâu thuẫn giữa lợi ích của Nhà nước với lợi ích của
người dân, phải hiểu ràng dưới chế độ ta về bản chất không có mâu thuẫn này. Chỉ có
mâu thuẫn giữa các lợi ích chung, toàn cục và lâu dài của người dân do Nhà nước đại
diện (gọi là lợi ích nhà nước) với lợi ích riêng của họ.
21
Trên cơ sở mục tiêu con người này, có thể có một định nghĩa khác về quản lý đô thị:
Quản lý đô thị là một quá trình hoạt động liên tục của Nhà nước để tìm kiếm các nguồn
lực và tổ chức thực hiện các giải pháp nhằm thỏa mãn không ngừng các nhu cầu về vật
chất và tinh thần của nhân dân trong sự hài hòa các lợi ích.
1.4.2. Mục tiêu phát triển on định bền vững
Như đã trình bày ở trên, nếu thiếu sự tác động của quản lý, xu thế phát triển tự phát
theo các quy luật của thị trường là nguy cơ đe dọa sự ổn định của nền kinh tế - xã hội,
hủy hoại môi trường sống của con người. Do đó mục tiêu con người được cụ thể hóa
hơn thành
mục tiêu phát trien on định hển vững.
Định nghĩa phát triển bền vững cùa ủ y ban về Môi trường và Phát triển của Ngân
hàng Thế giới (Brundland Commission 1987) và được đưa vào văn kiện Hội nghị Quốc
tế về Môi trường tại Saopaulo, Brazin năm 1999 là : «Phát triển để đáp ứng các nhu
cầu của hiện tại mà không phương hại tới khả năng các thế hệ tương lai đáp ứng các
nhu cầu của chính các thế hệ đó». [ 109]
Ta thấy định nghĩa này đã chứa đựng mục tiêu con người một cách rõ ràng và không
chỉ vì một thế hệ. Việt Nam đã tham gia Chương trình nghị sự quốc te (Agenda 21) về
phát triển bền vững theo hướng dẫn của Bộ Ke hoạch - Đầu tư. [7]
Sự ổn định của một đô thị chính là sự ổn định của môi trường kinh tế, môi trường xã
hội và môi trường sinh thái. Kinh tế, xã hội, môi trường tạo thành ba chân trong thế cân
bằng chân vạc của đô thị (hình 1- 2a). Đe có thế cân bằng này mỗi « chân » đều phải
chắc chắn, đồng thời ba « chân » phải cân bằng với nhau. Thực tế thường xảy ra mâu
thuẫn giữa các « chân » trong thế cân bàng này:

22
a) Thể cân bằng chân vạc b) Bốn tiêu chí ổn định bền vững
Hình 1 - 2. Sự cân bang cùa đô thị
- Phát triển kinh tế vì mục tiêu lợi nhuận có thể hủy hoại môi trường hay nhân phẩm,
- Những yêu cầu quá cao về xã hội và môi trường có thể làm tăng giá thành sản phẩm
và giảm khả năng cạnh tranh.
- Môi trường bị hủy hoại có thể dẫn đến rối loạn xã hội, suy thoái kinh tế v,v
Sự ổn định bền vững là sự ổn định theo thời gian, qua nhiều thế hệ.
Như vậy muốn đảm bảo phát triển ổn định bền vững, các thị trường trong đô thị phải
phát triển ổn định bền vững, môi trường xã hội nhân văn phải ổn định bền vững, môi
trường sinh thái được bảo đảm. Đồng thời phải đảm bảo sự cân bằng, hài hòa giữa các
nhu cầu trong từng lĩnh vực kinh tế, xã hội và môi trường. Mỗi một giải pháp quản lý
phải được đối chiếu, xem xét sự tác động của nó trong từng lĩnh vực và tới các lĩnh vực
khác trong ba lĩnh vực cơ bản này.
Điều cần lưu ý là loài người đã và đang hủy hoại môi trường sinh thái của chính
mình. Trong quá trình phát triển kinh tế và đô thị hóa hàng trăm năm qua, hệ sinh thái
đã bị tổn hại tới mức báo động. Tiến sỳ A.L. Clark, Trung tâm Đông - Tây (Hoa Kỳ)
cho rằng: «Hệ sinh thái là tài sản được định giá thấp nhất của thế giới»[l]. Hậu quả
đang diễn ra không chỉ là môi trường nước và không khí bị ô nhiễm, mà còn là hiệu ứng
nhà kính và biến đổi khí hậu. Xu hướng lớn của thế giới hiện nay là phát triển thân thiện
với môi trường. Đó cũng chính là nội dung cơ bản của phát triển bền vững.
Đê đảm bảo mục tiêu ổn định bền vững nêu trên, Ngân hàng Thế giới đã đưa ra bốn
tiêu chí đánh giá và trở thành bốn mục tiêu phấn đấu cụ thể (hình 1- 2b). Một đô thị bảo
đảm phát triển ổn định bền vững là đô thị: (1) Cạnh tranh tốt, (2) sống tốt, (3)Tài chính
lành mạnh, (4) Được quản lý tốt.
Bảo đảm ổn định bền vững về kinh tế không gì hơn là bảo đảm tính cạnh tranh tốt.
Tính cạnh tranh tốt được thể hiện bằng nhiều yếu tố như năng lực cạnh tranh của các
doanh nghiệp, tính hấp dẫn đầu tư, hấp dẫn du lịch, hấp dẫn về môi trường sống. Đô thị
23
có tính cạnh tranh cao cũng là nơi có nấng suất lao động cao, là trung tâm sáng tạo và

phát triển.
Nói đến việc bào đảm ổn định bền vững về xã hội và môi trường không gì bằng
nói đến bảo đảm đời sống của người dân đô thị. Đời sống của người dân là thước đo của
mọi giải pháp quản lý. Đô thị sống tốt đã trở thành một mô hình phát triển đô thị (như
nhiều mô hình khác như đô thị sinh thái, đô thị thông minh v,v ). Nhiều thành phố trên
thế giới đã xây dựng các tiêu chí cụ thể của một đô thị sống tốt [32], Căn cứ theo nhu
cầu của con người, mồi độc giả dều có thể đề xuất các tiêu chí cụ thế cho một đô thị
sống tốt. Chúng ta đều biết người giàu chưa hẳn đã có hạnh phúc. Ở Thái Lan đã có
phong trào thi đua giữa các thành phố theo tiêu chuẩn đô thị sống tốt [31].
Tài chính là thước đo vật chất các quan hệ trong cộng đồng đô thị, là thước đo nguồn
lực của đô thị. Các nguồn lực vật chất của đô thị được huy động thông qua hệ thống tài
chính - ngân hàng để trở lại phục vụ đô thị. Trong nền kinh tế thị trường, các giá trị
cuộc sống được lượng hóa bằng tiền. Trên thực tế không phải cái gì cũne được định giá
bằng tiền. Các tác động bên ngoài như quan hệ xã hội, các tác nhân ngoại biên có thể
tạo thuận lợi hay gây thiệt hại cho sản xuất. Ví dụ một quán giải khát sẽ được hướng lợi
khi có vị trí gần một công sở có nhiều giao dịch. Tuy nhiên xu hướng chung, đế có thể
đánh giá một cách công bằng các giá trị, người ta thường cố gắng quy ra tiền. Nền tài
chính lành mạnh là nền tài chính rõ ràng, công bằng, trong sạch và đầy đủ. Nghĩa là nó
phải tạo điều kiện khai thác được mọi nguồn lực trong đô thị. Sự định giá không công
bằng các giá trị có thể tiêu hủy khả năng huy động nguồn lực. Khi khai thác được các
nguồn lực một cách hợp lý, sẽ thực hiện được câu «có tiền mua tiên cũng được».
Tiêu chí quản lý tốt không những giúp bảo đảm khả năng cạnh tranh của đô thị mà
còn là cơ sở để thực hiện tiêu chí sống tốt. Giống như một ngôi nhà được quản lý tốt là
một ngôi nhà luôn sạch sẽ, trật tự ngăn nắp, các thành viên trong gia đình sống hòa
thuận ; nó thể hiện năng lực tổ chức, trình độ văn hóa, thẩm mỹ của chủ nhà. Một đô thị
được quản lý tốt là một đô thị luôn giữ được trạng thái sạch đẹp, trật tự, an toàn. Nó thể
hiện trình độ tổ chức quản lý của bộ máy chính quyền đô thị, trinh độ văn hóa, thẩm mỹ
của cư dân.
1.4.3. Quản lý đô thị theo mục tiêu và hiệu quả
Do có sự tương đồng nhất định về cấu trúc và hoạt động giữa doanh nghiệp và đô thị,

người ta đã xem việc quản lý một đô thị cũng tương tự như quản lý một doanh nghiệp.
Quản lý doanh nghiệp theo mục tiêu là cách tiếp cận có tính logic chặt chẽ, trả lời các
câu hỏi [22]:
Cần phải làm gì ? Xác định mục tiêu và sự cần thiết phải tiến hành các công việc
theo thứ tự ưu tiên.
24