Lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ





NGÔ THÙY DUNG







LỰA CHỌN ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Kinh tế chính trị
Mã số: 60 31 01








LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHÍNH TRỊ

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HOC: TS. PHẠM THỊ HỒNG ĐIỆP




Hà Nội – 2012
i

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT
STT
Ký hiệu
Nguyên nghĩa
1
ADB
Ngân hàng phát triển Châu Á
2
AFTA
Khu vực mậu dịch tự do ASEAN
1
EPU
Ủy ban kinh tế kế hoạch
2
FDI
Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài
3
GDP
Tổng sản phẩm kinh tế quốc dân

4
HĐND
Hội đồng nhân dân
5
ICOR
Chỉ số hiệu quả đầu tư
6
IMF
Quỹ tiền tệ quốc tế
7
MTEF
Khuôn khổ chi tiêu ngân sách trung hạn
8
NPV
Giá trị hiện tại ròng
9
ODA
Viện trợ phát triển chính thức
10
USD
Đô-la Mỹ
11
UBND
Ủy ban nhân dân
12
WTO
Tổ chức thương mại thế giới
13
ZPV
Zuellig Pharma Vietnam

ii

DANH MỤC BẢNG
STT
Tên
Trang
Bảng 1.1
So sánh đặc điểm hình của hệ thống lựa chọn đầu tư
công trong hai mô hình kinh tế
22
Bảng 1.2
Các thành phần của hệ thống quản lý (hiệu quả) hoạt
động
28
Bảng 1.3
Quy trình thực hiện trong hệ thống quản lý dựa trên kết
quả có sự lồng ghép
30
Bảng 2.1
Hệ số ICOR khu vực đầu tư công thời kỳ 2002 – 2011
44
iii

DANH MỤC HÌNH

STT
Tên
Trang
Hình 1.1

Lựa chọn công
14
Hình 1.2
Quy trình lập kế hoạch đầu tư công
19
Hình 1.3
Quy trình ngân sách trong hệ thống kế hoạch từ trên
xuống
27
Hình 1.4
Các yếu tố của hệ thống quản lý dựa trên kết quả có sự
lồng ghép
30
Hình 2.1
Quy trình lập kế hoạch top-down
37
Hình 2.2
Tỷ trọng vốn đầu tư Nhà nước trong nền kinh tế
39
Hình 2.3
Đầu tư tại Việt Nam phân theo thành phần kinh tế từ
năm 1995 – 2011
40
Hình 2.4
Quan hệ chiến lược, quy hoạch và kế hoạch
50
Hình 2.5
Hệ thống các chủ thể tham gia kế hoạch hóa
52
Hình 2.6

Quy trình bottom-up
57


DANH MỤC HỘP

STT
Tên
Trang
Hộp 1.1
Nội dung kế hoạch tài khóa trung hạn quốc gia
26
Hộp 2.1
Việc lựa chọn các nhà đầu tư cho các dự án công được
quy định bởi Luật Đấu thầu năm 2005
62
Hộp 2.2
Tính chất bình quân trong phân bổ vốn đầu tư công
68

1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của đất nước, trong những năm gần đây, Việt
Nam đã dành một nguồn lực đáng kể cho đầu tư công. Đầu tư công có vai trò hết
sức quan trọng trong việc phát triển kinh tế, ổn định xã hội. Nó là một công cụ kinh
tế hiệu quả của Nhà nước để tác động đến nền kinh tế - xã hội.
Về kinh tế, đầu tư công là một công cụ giúp phân phối lại các nguồn lực của đất
nước. Thứ nhất là trực tiếp đầu tư vào một số ngành kinh tế mũi nhọn (dầu khí, viễn

thông…), khuyến khích phát triển các dịch vụ an sinh xã hội (giáo dục, y tế…), sản
xuất và cung ứng các hàng hoá công cộng (đường xá, cầu cống, bến cảng, sân
bay…). Qua đó, đầu tư công thu hút vốn đầu tư của khu vực tư nhân và nước ngoài,
góp phầnchuyển dịch cơ cấu kinh tế và tăng trưởng kinh tế. Ngoài ra, việc Nhà
nước tạo ra các hàng hóa công cộng cũng tạo điều kiện nâng cao chất lượng cuộc
sống của dân chúng. Như vậy, nếu bản thân thị trường đã phân phối nguồn lực một
cách khá hiệu quả, trong khi Chính phủ, với nhận định của mình lại đầu tư theo
hướng không làm tăng được hiệu quả, thậm chí còn làm nguồn lực tiếp tục đổ về
hướng đầu tư không hiệu quả, thì sẽ dẫn đến những thiệt hại to lớn cho xã hội.
Thứ hai, đầu tư công là một công cụ quan trọng của nhà nước trong việc điều tiết
nền kinh tế vĩ mô. Đầu tư công góp phần điều chỉnh tổng cầu trong nền kinh tế, qua
đó, ảnh hưởng đến các biến như giá cả, tỷ giá, lãi suất,… giúp điều chỉnh cân bằng
kinh tế vĩ mô. Nếu các dự án đầu tư công khiến cho việc dư cung hay dư cầu trong
nền kinh tế trầm trọng hơn, thì tác động tiêu cực của dự án đầu tư công sẽ làm thị
trường mất ổn định hơn.
Về xã hội, đầu tư công là công cụ góp phần đảm bảo công bằng xã hội. Thông
qua các khoản đầu tư cho an sinh xã hội, chi cho xoá đói giảm nghèo, chi đầu tư hỗ
trợ phát triển cho người nghèo, việc chuyển giao, phân phối lại thu nhập được thực
hiện góp phần giảm bớt chênh lệch, tạo sự công bằng trong xã hội. Vì vậy có thể
nói, nguy cơ ở đây chính là việc các chương trình mục tiêu quốc gia có thể vô tình
chuyển giao thu nhập cho những người không thực sự cần - nhầm lẫn về đối tượng.
2

Hơn nữa, việc đầu tư xoá đói giảm nghèo và chi hỗ trợ phát triển cho người nghèo
sẽ giúp giảm đi số lượng người sống dưới mức trung bình của xã hội từ đó trật tự và
an ninh xã hội cũng được cải thiện.
Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến sự không hiệu quả của một dự án, danh mục
dự án đầu tư công, chương trình đầu tư công hay một kế hoạch đầu tư công bao
gồm cả những nguyên nhân mang tính khách quan và những nguyên nhân thuộc về
nội tại quá trình tiến hành đầu tư công. Những nhân tố mang tính khách quan

thường là những nhân tố đã tồn tại từ lâu và ảnh hưởng vô cùng lớn đến tất cả các
hoạt động kinh tế khác, đặc biệt là chúng không thể thay đổi một cách nhanh chóng
và dễ dàng. Trong khi đó, các nguyên nhân chủ quan là những nguyên nhân xuất
phát từ nội tại quá trình quản lý đầu tư công, bao gồm các bước từ khâu lập kế
hoạch đầu tư công, thẩm định các dự án đầu tư công, phân bổ vốn cho các dự án đầu
tư công và thực hiện dự án cũng như kiểm tra, giám sát thực hiện dự án. Đây là
những điểm mà chúng ta có thể tác động làm thay đổi thực trạng đầu tư công.
Lựa chọn đầu tư công là một trong những nhân tố cơ bản quyết định hiệu quả của
đầu tư công. Lựa chọn đầu tư công có thành phần chính là quy trình lập kế hoạch
đầu tư công. Tuy nhiên, nếu chỉ xét riêng quy trình lập kế hoạch đầu tư công thì
không đầy đủ, mà cần phải xét đến các yếu tố về mặt thể chế, cơ chế tác động đến
lập kế hoạch đầu tư công, ví dụ như:cơ chế điều phối nền kinh tế, các nhóm lợi ích,
cơ chế ra quyết định trong Nhà nước Khi đó, quy trình lập kế hoạch không chỉ
đơn thuần mang tính chất nghiệp vụ mà được nhìn nhận như một quy trình lựa
chọn đầu tư công.
Lựa chọn đầu tư công có vai trò quan trọng đối với đầu tư công, nó xác định
danh mục các dự án được thực hiện, xác định mức độ ưu tiên thực hiện của các dự
án, thời gian cụ thể của từng dự án, các bộ phận có liên quan đến việc thực hiện và
quy trình thực hiện một cách cụ thể của từng dự án. Nếu bước lập kế hoạch đầu tư
công mà có sai lầm hay trục trặc, thì sẽ khiến các bước tiếp sau không còn ý nghĩa.
Các bước thực hiện, kiểm tra thông thường được tiến hành theo những bước kế
hoạch đã định sẵn. Vì vậy, có thể nói, lập kế hoạch là khâu quan trọng nhất trong
3

quản lý đầu tư công. Nghiên cứu tìm hiểu đặc điểm, các nhân tố ảnh hưởng đến quá
trình này sẽ giúp chúng ta cải thiện được hiệu quả của đầu tư công nói riêng và quản
lý nhà nước về kinh tế nói chung.
Chính vì vậy, lựa chọn đầu tư công có thể được coi là một nhân tố quan trọng
trong việc cải thiện hiệu quả đầu tư công. Và việc nghiên cứu lựa chọn đầu tư công
là vấn đề mang tính cấp thiết và có ý nghĩa, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế thế

giới đang khủng hoảng và Việt Nam đang trên đà tăng trưởng chậm lại.
Ở nước ta, mối quan hệ giữa nhà nước - thị trường và vai trò của nhà nước trong
nền kinh tế từ sau khi đổi mới luôn được chú trọng nghiên cứu. Đầu tư công và hiệu
quả của đầu tư công là một mảng trong vấn để lớn nêu trên. Sự can thiệp của Nhà
nước vào thị trường thể hiện rất rõ qua việc đầu tư vào lĩnh vực nào, đầu tư bao
nhiêu, phương pháp đầu tư như thế nào… Đầu tư công càng có vai trò lớn thì tầm
quan trọng của việc nâng cao hiệu quả đầu tư công càng lớn. Trong giai đoạn xây
dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện nay, đầu tư công càng
cần phải được lập kế hoạch cụ thể và hợp lý để nâng cao hiệu quả. Tình trạng suy
thoái kinh tế những năm gần đây, từ 2007 đến nay, có nguyên nhân chủ yếu từ việc
đầu tư không hợp lý trong một thời gian dài trước đó. Khu vực kinh tế Nhà nước
tuy đóng góp một phần lớn trong GDP của cả nước nhưng hiệu quả của vốn đầu tư
cho khu vực này luôn thấp, thể hiện ở chỉ số ICOR luôn cao hơn mức trung bình
của nền kinh tế khoảng 2 – 3 đơn vị. So với các nước trong giai đoạn tăng trưởng
nhanh, thì ICOR của vốn đầu tư nhà nước của Việt Nam cao hơn nhiều, xấp xỉ 6,0
đơn vị. Việc nâng cao hiệu quả đầu tư công luôn là một vấn đề nghiên cứu có ý
nghĩa thực tiễn rất lớn. Trong đó, lập kế hoạch đầu tư công là một trọng tâm cần
nghiên cứu để tìm ra các giải pháp cải thiện tình trạng của đầu tư công ở Việt Nam
hiện nay.
Vì vậy, việc nghiên cứu “Lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam”, cụ thể là quy
trình lập kế hoạch đầu tư công và các nhân tố ảnh hưởng, có tính cấp thiết cả về lý
luận và thực tiễn, góp phần tìm ra các giải pháp cải thiện tình trạng của đầu tư công
ở Việt Nam hiện nay.
4

2. Tình hình nghiên cứu
Các lý thuyết về kinh tế học công cộng và Tài chính công đã chỉ ra các vấn đề về
hàng hóa công cộng cũng như vai trò của Nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa
công. Có thể kể ra: “Public finance” của Harvey S. Rosen, “Public economics” của
Joseph E. Stiglitz, và các nghiên cứu khác của các ông về vấn đề hàng hóa công và

vai trò của chính phủ trong việc đưa ra các quyết định đầu tư công. Định lý Coase
và các ứng dụng của nó về xác định quyền sở hữu và các can thiệp của chính phủ.
Những nghiên cứu này cung cấp khung lý thuyết cũng như một số phương pháp
phân tích chính sách đầu tư công, và ảnh hưởng của nó đến nền kinh tế.
Đi sâu vào quy trình đưa ra chính sách đầu tư công, với sản phẩm là các chiến
lược, quy hoạch và kế hoạch đầu tư công, theo nguyên lý về quản trị nói chung và
quản lý nhà nước nói riêng, quá trình lập kế hoạch được coi là có tác động lớn đến
hiệu quả của đầu tư công. Các lý thuyết về kinh tế học công cộng đã chỉ ra một số
mô hình, nguyên tắc và định lý cho việc thực hiện các lựa chọn công trong đó có
việc ra quyết định đầu tư công. Định lý về tính không thể của Arrow cho thấy rất
khó để có thể chọn ra một phương án hợp lý. Vì vậy, các phương án biểu quyết và
lựa chọn cũng như quá trình biểu quyết hay lựa chọn có tác động và ảnh hưởng rất
lớn đến kết quả của chọn lựa. Trên thế giới việc nghiên cứu quá trình đi đến quyết
định tập thể trong việc hoạch định và triển khai chính sách công khá phổ biến. “Lựa
chọn công cộng – Một cách tiếp cận nghiên cứu chính sách công” của J. Patrick
Gunning đã tổng hợp và trình bày khá rõ về quá trình ra quyết định của Nhà nước,
các nhóm lợi ích và các giải pháp nâng cao tính dân chủ trong quá trình ra quyết
định.
Ở Việt Nam, nghiên cứu của TS. Bùi Đại Dũng “Hiệu quả của chi tiêu ngân sách
dưới sự tác động của vấn đề nhóm lợi ích ở một số nước trên thế giới” đưa ra tác
động của các nhóm lợi ích trong quá trình hoạch định và triển khai các chương trình
chi tiêu công đến hiệu quả của nó. Nghiên cứu của GS.TS Dương Thị Bình Minh
“Quản lý chi tiêu công thực trạng và giải pháp” khái quát về quản lý chi tiêu công
trong đó có những vấn đề trong khâu lên kế hoạch trung và dài hạn cũng như các
5

biện pháp giải quyết.
Ngoài ra, các báo cáo kinh tế thế giới và báo cáo kinh tế Việt Nam của World
Bank cũng chỉ ra những vấn đề trong khâu hoạch định và triển khai chương trình
đầu tư công: “Đánh giá chi tiêu công ở Việt nam 2000”; “Đánh giá tổng hợp chi tiêu

công 2004”; “Việt Nam: Quản lý và điều hành 2005”…
Nhiều bài báo, công trình nghiên cứu trong nước về thực trạng và giải pháp nâng
cao hiệu quả đầu tư công cũng đã chỉ ra các yếu tố quyết định như: xác lập cơ chế
ràng buộc ngân sách cứng, kiểm soát chi đầu ra, cải thiện cơ chế đấu thầu, nâng cao
chất lượng kiểm toán và kiểm định chương trình…
Tuy đã có những nghiên cứu về quá trình đưa ra chính sách đối với các phương
án được lựa chọn, song do đặc thù về quy trình và cơ chế đưa ra chính sách ở từng
nước, nên việc nghiên cứu quá trình lựa chọn đầu tư công và các nhân tố ảnh hưởng
đến quá trình đó ở Việt Nam là một vấn đề mới. Do đó, luận văn sẽ tiếp tục nghiên
cứu và trả lời các câu hỏi sau đây:
Một là, lựa chọn đầu tư công là gì? Các nhân tố của quá trình này? Các nhân tố
ảnh hưởng đến quá trình này?
Hai là, thực trạng lựa chọn đầu tư công ở Việt nam trước đổi mới và sau đổi
mới?
Ba là, làm thế nào để cải thiện lựa chọn đầu tư công?
3. Mục tiêu nghiên cứu
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn của lựa chọn đầu tư công và các nhân tố
có liên quan đến quá trình này.
- Làm rõ đặc điểm của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam.
- Đề xuất các khuyến nghị nâng cao hiệu quả của đầu tư công thông qua giải
quyết các vấn đề của lựa chọn đầu tư công.
4. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các kế hoạch đầu tư công, trong đó, chú
trọng đến lựa chọn đầu tư công. Ngoài ra, đề tài đi vào nghiên cứu những dự án đầu
tư cụ thể như những nghiên cứu điển hình để minh họa.
6

* Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Đầu tư công ở Việt Nam
- Về thời gian: từ năm 1975 đến 2011

- Nguồn số liệu nghiên cứu sẽ lấy trong một số nguồn cơ bản: Tổng cục thống kê
Việt Nam, World Bank, IMF, ADB.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
- Cách tiếp cận nghiên cứu đề tài: Cách tiếp cận kinh tế chính trị và kinh tế học
hiện đại. Cách tiếp cận kinh tế chính trị được sử dụng khi nghiên cứu tác động của
cơ chế điều phối nền kinh tế đến phương thức lựa chọn đầu tư công. Cách tiếp cận
kinh tế học hiện đại được sử dụng trong việc nhận định khái niệm đầu tư công, lựa
chọn đầu tư công. (Chương 1).
- Các phương pháp sử dụng nghiên cứu: Phương pháp thống kê mô tả, phân tích
so sánh, tổng hợp. Phương pháp thống kê, mô tả, phân tích, tổng hợp được sử dụng
khi nghiên cứu thực trạng lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn trước và sau
Đổi mới. Phương pháp phân tích so sánh, được sử dụng khi đánh giá các vấn đề đặt
ra đối với lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam. (Chương 2).
6. Những đóng góp mới của luận văn
Hiện nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu về hiệu quả của đầu tư công, đưa ra
các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công, đồng thời cũng đã có nhiều công trình
nghiên cứu bàn đến kế hoạch đầu tư công ở Việt Nam trong trung và dài hạn. Tuy
nhiên, vẫn chưa có nghiên cứu tổng thể về lựa chọn đầu tư công, về các vấn đề còn
tồn tại trong quá trình này.
Trên cơ sở kế thừa và tham khảo các công trình nghiên cứu đi trước, luận văn sẽ
góp phần:
- Đưa ra cách tiếp cận mới về đầu tư công dựa trên cơ sở lựa chọn đầu tư
công.
- Chỉ ra đặc điểm của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam, các nhân tố thuộc quy
trình lựa chọn đầu tư công ảnh hưởng đến hiệu quả của đầu tư công.
- Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng của lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam, đề
7

xuất các biện pháp góp phần thực hiện tốt hơn việc lựa chọn đầu tư công trong thời
gian tới.

7. Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn
kết cấu thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về lựa chọn đầu tư công.
Chương 2: Thực trạng lựa chọn đầu tư công ở Việt Nam.
Chương 3: Các khuyến nghị chính sách nhằm cải thiện lựa chọn đầu tư công ở
Việt Nam.
8

CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ LỰA CHỌN
ĐẦU TƢ CÔNG
1.1. Cơ sở lý thuyết về lựa chọn đầu tƣ công
1.1.1. Đầu tư công
1.1.1.1. Khái niệm đầu tƣ công:
Trong từng giai đoạn lịch sử, ở từng quốc gia nhất định, Nhà nước đều có những
chức năng và vai trò phù hợp với bối cảnh riêng của mỗi giai đoạn và mỗi quốc gia
đó. Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của Nhà nước là làm những gì thị trường
không thể làm được và được thể hiện ở 3 chức năng cơ bản: đảm bảo tính hiệu quả
kinh tế, đảm bảo sự công bằng xã hội và giữ ổn định kinh tế vĩ mô [9,12]. Hay có
thể nói các hoạt động của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường nhằm vào 3 mục
tiêu chủ yếu: mục tiêu hiệu quả kinh tế, mục tiêu công bằng xã hội và mục tiêu ổn
định kinh tế vĩ mô. Cơ sở của 3 chức năng trên của Nhà nước là việc thị trường có
thất bại trong việc giải quyết 3 vấn đề này. Ngày nay đa phần các nhà kinh tế học
đều thừa nhận Nhà nước và thị trường sẽ bổ sung, hỗ trợ cho nhau và không một
nền kinh tế nào mà hoạt động kinh tế chỉ thuần tuý được quyết định bởi một trong
hai nhân tố trên. Nhưng vẫn còn có những tranh luận về giới hạn của vai trò Nhà
nước trong nền kinh tế. Một số nhà kinh tế cho rằng Chính phủ nên đóng vai trò
tích cực hơn, một số cho rằng Chính phủ chỉ nên đóng vai trò ít tích cực hơn thị
trường trong nền kinh tế. Điều đó phụ thuộc vào việc họ đánh giá độ nghiêm trọng

của thất bại thị trường ở mức nào. Trên nguyên tắc, khi nào thị trường thất bại thì sự
can thiệp của chính phủ có thể nâng cao được phúc lợi.
Căn cứ vào chức năng của Nhà nước, thì người ta phân chi tiêu công thành hai bộ
phận: Bộ phận dùng để duy trì hoạt động của bộ máy cơ quan Nhà nước (bộ máy
công quyền); bộ phận thứ hai chính là đầu tư công thực hiện chức năng của Nhà
nước.
Theo cách hiểu này thì khái niệm đầu tư công khá rộng. Trừ các khoản chi cho sự
9

tồn tại của bộ máy Nhà nước như: chi trả lương cho cán bộ công nhân viên chức,
chi cho các công việc hành chính… thì tất cả các khoản chi tiêu khác đều thuộc đầu
tư công. Theo cách hiểu khác, nhiều người cho rằng, đầu tư bằng nguồn vốn ngân
sách nhà nước được xem là đầu tư công. Nhưng một số người lại cho rằng, đầu tư
công là lĩnh vực đầu tư vì mục đích công ích, tiềm ẩn nhiều rủi ro và nhiều hậu họa.
Chủ trương và hiệu quả đầu tư công phụ thuộc trước hết và quan trọng nhất là vào ý
chí chính trị và tình trạng quyền lực cùng hoạt động của nhóm lợi ích. Đầu tư công
phải được thực hiện bởi một kế hoạch dài hạn mang tính chiến lược và phải gắn liền
với quy hoạch phát triển, nhất là quy hoạch các công trình đầu tư. Có thể tổng hợp
một vài quan điểm về đầu tư công như sau:
- Cách nhìn nhận thứ nhất: Người ta lấy sở hữu vốn đầu tư để xác định đầu tư
công.
Hiểu theo nghĩa hạn chế như lâu nay thì đầu tư công là việc đem vốn ngân sách
nhà nước thực hiện xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật; người ta căn cứ vào sở hữu
vốn để nói và như thế cũng đồng nghĩa với cách nói đầu tư công là đầu tư của nhà
nước. Với quan niệm như vậy, đầu tư công có hàm ý là các khoản chi của Chính
phủ (kể cả của Chính phủ trung ương và của Chính quyền địa phương) để cung ứng
hàng hóa công, chẳng hạn như khi Chính phủ bỏ tiền vào phát triển đường sá,
trường học, bệnh viện, công trình quân sự, v.v Nói như thế có nghĩa là đầu tư
công là việc thực hiện tổng số vốn đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước của
Chính phủ trung ương và của Chính quyền các địa phương. Những khoản đầu tư từ

ngân sách nhà nước do Chính phủ và Chính quyền địa phương quyết định đầu tư.
Theo quan niệm như vậy, thì đầu tư công (Đc) là việc thực hiện đầu tư bằng nguồn
vốn ngân sách nhà nước của Chính phủ trung ương (Đcp) và của Chính quyền địa
phương (Đđp) để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng vì mục tiêu công ích,
phục vụ cho quốc kế dân sinh trên phạm vi cả nước và trên phạm vi tỉnh. Nó dược
tính bằng biểu thức: Đc = Đcp + Đđp. Cách quan niệm này bị nhiều hạn chế, chưa
bao quát hết các lĩnh vực đầu tư vì công ích [7].
- Cách nhìn nhận thứ hai: Vẫn lấy sở hữu vốn đầu tư ngân sách nhà nước để
10

nhận dạng đầu tư công, nhưng đã hiểu theo nghĩa rộng hơn ở chỗ bao gồm cả đầu tư
xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và có cả xây dựng công trình sản xuất vì lợi ích
công bằng nguồn vốn nhà nước. Khi ấy “Đầu tư công” bao gồm: Đầu tư vốn ngân
sách nhà nước cho xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật (Đht) và Đầu tư vốn ngân sách
nhà nước cho phát triển cơ sở sản xuất kinh doanh (Đsx, cho doanh nghiệp nhà
nước và ví dụ như đầu tư xây dựng nhà máy sản xuất xi măng, nhà máy sản xuất
hóa chất phân bón… do nhà nước quản lý). Tức là Đc = Đht + Đsx.
Đầu tư công được nhiều nhà hoạch định chính sách hiểu là việc sử dụng nguồn
vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã
hội không vì mục đích lợi nhuận hoặc có vì mục đích lợi nhuận. Cách hiểu như thế
chưa phổ biến, nhưng đang được Dự thảo Luật Đầu tư công của Việt Nam xem xét.
Việc sử dụng quan niệm như vậy thực ra không làm đơn giản hơn cách phân loại và
quản lý đầu tư của Nhà nước. Nó còn làm cho quá trình phân loại để thống kê trở
nên phức tạp hơn. Chẳng hạn, một con đường, nếu được đầu tư bằng vốn ngân sách
thì sẽ thuộc loại đầu tư công, nhưng nếu thực hiện bằng vốn "xã hội hóa" - tức là do
cộng đồng hoặc tư nhân bỏ vốn đầu tư - sẽ thuộc đầu tư tư nhân, còn nếu có cả sự
hỗ trợ vốn của chính phủ thì sẽ rất khó phân định đó là đầu tư Chính phủ hay đầu tư
tư nhân. [14, 16]
- Cách nhìn nhận thứ ba: lấy mục đích công ích làm dấu hiệu để nhận dạng đầu
tư công. Theo cách nhìn nhận này thì đầu tư công là việc sử dụng các khoản tiền

của nhà nước hoặc của tư nhân để thực hiện xây dựng các công trình công ích và
đào tạo nhân lực cho khu vực công cũng như đầu tư phát triển khoa học công nghệ
mang tính hỗ trợ, xây dựng cơ chế chính sách phục vụ cho quốc kế dân sinh. Tức là
việc xây dựng các công trình công ích, dịch vụ công ích sử dụng cả vốn từ ngân
sách nhà nước và vốn của tư nhân. Nhà nước sử dụng nguồn vốn ngân sách để đầu
tư các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật (kể cả xây dựng nhà dưỡng lão hoặc nuôi
trẻ mồ côi) và công trình sản xuất như đã đề cập ở trên; nhà nước sử dụng vốn ngân
sách để đào tạo nhân lực cho khu vực công (Đnlc) cũng như xây dựng các cơ sở
nghiên cứu khoa học công nghệ (Đkhcn) hỗ trợ các nhà sản xuất kinh doanh và xây
11

dựng cơ chế chính sách (Đcs). Trong khi đó, các nhà đầu tư tư nhân đem vốn của
mình đầu tư xây dựng các công trình thường hay có tính từ thiện như xây dựng
trường học cho các em bị nhiễm chất độc màu da cam hoặc cho người mù… (Đtn);
họ thực hiện trách nhiệm của doanh nghiệp đối với xã hội. Như vậy, theo cách nhìn
nhận thứ ba thì Đc = Đht + Đsx + Đnlc + Đcs + Đtn . Trong đó: Đht + Đsx + Đnlc
+ Đcs sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước; còn Đtn sử dụng nguồn vốn tư nhân
(trong thực tế nguồn vốn này có nhưng không nhiều). [20, tr91-92]
Theo lý thuyết kinh tế học, thì đầu tư công là việc thực hiện chức năng và vai trò
của Nhà nước như đã nêu trên. Tuy nhiên, trên thực tế, Chính phủ của nhiều nước,
trong đó có Việt Nam, đảm nhận chức năng rộng hơn: Chính phủ không chỉ sản
xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, mà còn sản xuất và cung ứng rất nhiều
hàng hóa khác. Chẳng hạn, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước để sản xuất ra
sắt thép, xi măng, tàu thủy, hóa chất, sách báo, rượu bia, dịch vụ ngân hàng Mặt
khác, trong thực tế rất khó có thể phân định hàng hóa nào là hàng hóa công cộng,
bởi vì ở một số nước, có rất nhiều loại hàng hóa vốn được coi là công cộng hiện
nay Chính phủ của họ cũng thuê khoán cho các công ty tư nhân thực hiện, như xây
dựng đường sá, vận tải công cộng, dạy học và thậm chí cả đảm bảo an ninh trật tự
công cộng, quản lý nhà tù [9, 12, 13]. Trong những trường hợp này, đầu tư mà các
công ty tư nhân thực hiện để sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng thuê cho

nhà nước. Thực tế có hai chủ thể đầu tư công: Nhà nước đầu tư và Tư nhân đầu tư.
Nhà nước đầu tư xem như đầu tư chính phủ. Tư nhân đầu tư thì chắc chắn đó là đầu
tư phi nhà nước/đầu tư tư nhân.
Trong luận văn này, đầu tư công được hiểu theo nghĩa hẹp là nguồn vốn đầu tư
của Nhà nước nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước (hàng hóa công cộng, hàng
hóa khuyến dụng, định hướng đầu tư, ổn định kinh tế vĩ mô và an sinh xã hội).
1.1.1.2. Các tiêu chuẩn xác định hiệu quả của đầu tƣ công
 Về mặt vi mô, đứng dưới góc độ nhà đầu tư:
Tiêu chuẩn tài chính là tiêu chuẩn quan trọng nhất. Một dự án, một phương án
đầu tư, một mục đầu tư phải có lợi ích ròng dương (NPV >0). Phương pháp phân
12

tích chi phí – lợi ích có thể được áp dụng để định lượng sơ bộ về tính hiệu quả của
một dự án hay một chương trình đầu tư công. Trong đó, các tiêu chuẩn xã hội có thể
được quy đổi thành một giá trị định lượng cụ thể.
 Về mặt vĩ mô, đứng dưới góc độ nhà quản lý:
Theo nguyên tắc, kết quả phát triển kinh tế là kết quả do nhiều yếu tố chứ không
phải chỉ do đầu tư hoặc chỉ do đầu tư công. Vì thế, khi phân tích hiệu quả đầu tư
công phải cố định các yếu tố khác và chỉ có thể và chỉ nên phân tích hiệu quả đầu tư
bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước (bao gồm đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng,
phát triển các công trình sản xuất, phát triển nhân lực khu vực công, phát triển khoa
học công nghệ và xây dựng luật pháp, cõ chế chính sách). Về lý thuyết, hiệu quả
đầu tư công (bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước) được phân tích bằng các chỉ tiêu
chủ yếu như sau [20, tr94-97]:
Nhóm chỉ tiêu cơ bản: Hiệu suất sử dụng vốn đầu tư công, được đo bằng một số
chỉ tiêu chính như:
(1) Chỉ số ICOR: Là chỉ số vốn đầu tư cần thiết để tạo ra một đơn vị giá trị gia
tăng của khu vực đầu tư công. Nó đo bằng biểu thức: ICOR = Tổng vốn đầu tư mới/
phần GDP tăng thêm do đầu tư công trong thời gian hoàn thành đầu tư công
(thường tính cho thời kỳ 5, 10 năm).

(2) Chỉ số giá trị gia tăng tăng thêm bình quân trên một đồng vốn đầu tư công.
Đây là chỉ tiêu đo số lượng giá trị gia tăng của nền kinh tế (GDP) đạt được của phần
đầu tư công trên một đồng vốn đầu tư công (phần GDP tăng thêm: tổng vốn đầu tư
công). Chỉ tiêu này có ý nghĩa ngược với chỉ tiêu ICOR.
(3) Tỷ lệ đóng góp của đầu tư công vào tăng trưởng kinh tế: Đối với các nước
kém phát triển thì ở giai đoạn đầu chấn hưng đất nước mà sự phát triển chủ yếu dựa
vào nhân tố vốn, tài nguyên thiên nhiên và lao động thì tỷ lệ đóng góp của vốn đầu
tư vào tăng trưởng kinh tế bao giờ cũng ở mức cao hơn mức đóng góp của các yếu
tố khác. Khi nền kinh tế thâm dụng vốn thì mức độ đóng góp của yếu tố đầu tư vào
tăng trưởng kinh tế đều ở mức cao hoặc rất cao (thường vào khoảng 45-55%).
(4) Tỷ lệ đóng góp của đầu tư công vào thu ngân sách, tạo việc làm cho người lao
13

động: hai chỉ tiêu này hỗ trợ để nói lên hiệu quả của đầu tư công một cách cũng rất
quan trọng. Nếu tỷ lệ đóng góp của đầu tư công vào việc thu ngân sách, tạo việc
làm mới càng cao thì hiệu quả đầu tư công càng lớn, đem lại lợi ích càng tốt cho
nền kinh tế và ngược lại.
(5) Tỷ lệ “vốn đầu tư công trở thành tài sản”: Đây là một trong những chỉ tiêu
quan trọng phản ánh hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ
bản (xây dựng nhà máy, xí nghiệp và kết cấu hạ tầng kỹ thuật). Tỷ lệ này càng cao
chứng tỏ việc đầu tư công có hiệu quả tốt và ngược lại tỷ lệ này thấp thì chứng tỏ
việc đầu tư công có hiệu quả kém. Ở đất nước mà quản lý đầu tư chặt chẽ, sử dụng
vốn đầu tư công có hiệu suất cao, giải ngân vốn thuận lợi… thì tỷ lệ vốn đầu tư
công biến thành tài sản luôn ở mức cao và ngược lại.
(6) Chỉ số tác dụng lan truyền của đầu tư công: Là chỉ số vốn tư nhân được lôi
cuốn do thực hiện một đồng vốn đầu tư công hoặc số vốn tư nhân đã được thực hiện
trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh (hay trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng)
được lôi cuốn do một đồng vốn đầu tư công.
(7) Chỉ tiêu phản ánh số người được nuôi sống nhờ đầu tư công: Chỉ tiêu này khó
tính. Trong một số trường hợp người ta tính được bằng cách cộng tất cả số lao động

có việc làm do đầu tư công và số người ăn theo số lao động có thu nhập từ việc làm
do đầu tư công mang lại. Rồi tiếp tục chia cho tổng số người nghèo thì sẽ được mức
đóng góp vào giảm nghèo cho nền kinh tế.
Các chỉ số nêu trên cần so sánh qua các năm và so sánh quốc tế hoặc ở nước ta là
so sánh giữa các tỉnh.
Nhóm chỉ tiêu bổ trợ:
(1) Tỷ lệ thất thoát vốn của đầu tư công: Chỉ tiêu này được tính bàng số vốn thất
thoát chia cho tổng vốn đầu tư công đã thực hiện; đơn vị %. Quản lý đầu tư, kiểm
tra giám sát đầu tư… ảnh hưởng lướn đến thất thoát vốn đầu tư công.
(2) Thời gian thi công kéo dài của đầu tư công: Thực tế thời gian kéo dài của các
dự án đầu tư công so với thời gian dự kiến đã được xác định, thường tính bằng
tháng và %. Thời gian thi công của đầu tư công phụ thuộc vào khả năng giải ngân,
14

năng lực thi công của nhà thầu, khả năng vật liệu xây dựng và chất lượng nhân
lực…
1.1.2. Lựa chọn đầu tư công
Lựa chọn đầu tư công là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và
đưa ra quyết định của nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực
tài chính công nhằm cung cấp hàng hóa công tốt nhất cho xã hội.

Hình 1.1: Lựa chọn công
Nguồn: Mô hình hóa của tác giả.
Lựa chọn công có thể được hiểu là quá trình lập kế hoạch đầu tư công dưới tác
động của các nhóm nhân tố: cơ chế điều phối nền kinh tế, cơ chế ra quyết định, các
nhóm lợi ích.
Lựa chọn công không chỉ đơn thuần là một quá trình nghiệp vụ mà là một tương
tác giữa các chủ thể trong nền kinh tế để đưa ra được một sản phẩm là kế hoạch đầu
tư công.
Khi nghiên cứu đặc điểm lựa chọn đầu tư công, cần phải quan tâm đến các nhân

tố sau:
(1) Các nhân tố thuộc quá trình lập kế hoạch đầu tư công:
15

- Chính sách quản lý lựa chọn đầu tư công thể hiện qua các văn bản quy phạm
pháp luật, các văn bản hướng dẫn thực hiện quá trình lập kế hoạch đầu tư công.
- Cơ chế lập kế hoạch đầu tư công bao gồm: cơ chế phân cấp đối với việc lập kế
hoạch đầu tư công (bottom up hoặc top down); cơ chế phân bổ ngân sách cho đầu tư
công (bình quân hoặc ưu tiên); tiêu chí lựa chọn danh mục dự án đầu tư công.
- Các đơn vị thực hiện nhiệm vụ lựa chọn đầu tư công bao gồm: các thể chế, cơ
quan, tổ chức, đơn vị xây dựng quy hoạch, kế hoạch đầu tư công, lập dự án, chương
trình đầu tư công, các cơ quan đánh giá kết quả đầu tư công.
(2) Các nhân tố bên ngoài quy trình lập kế hoạch và có tác động đến quy trình lập
kế hoạch:
- Cơ chế điều phối nền kinh tế: cơ chế thị trường hay cơ chế kế hoạch hóa tập
trung.
- Cơ chế ra quyết định: tùy theo mức độ dân chủ, tùy theo sự tổ chức về mặt thể
chế của Nhà nước.
- Sự ảnh hưởng của các nhóm lợi ích.
1.1.2.1. Quy trình lập kế hoạch đầu tƣ công
Một quy trình lập kế hoạch đầu tư công có thể chia thành 3 bước như sau:
 Bước 1 – Lập kế hoạch cho dự án đầu tư công
Căn cứ vào mục tiêu đề ra, thực hiện chức năng của Nhà nước (khắc phục thất
bại thị trường nào, hướng tới mục tiêu kinh tế hay xã hội, phát triển ngành hay
vùng…), kế hoạch cho một dự án đầu tư công được xây dựng. Trong bước này,
nhiệm vụ chủ yếu là xây dựng một bản kế hoạch của chương trình đầu tư công một
cách cụ thể rõ ràng. Trong đó, phải nêu lên được các điểm chính sau: mục tiêu của
chương trình, từng bước thực hiện chương trình như thế nào, xét về mặt kỹ thuật thì
dự án có tính khả thi như thế nào và phải có một bản phân tích tài chính của dự án
và phân tích hiệu quả kinh tế (lợi ích – chi phí).

Bước này do các cơ quan hành chính chuyên môn của từng ngành, từng vùng
thực hiện, hoặc do các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế nhà nước, hay các đơn vị
thực hiện đầu tư công dự thảo, Chính phủ chưa can thiệp vào.
16

 Bước 2 – Phân tích, thẩm định dự án
Đầu vào của bước này chính là các bản kế hoạch của các dự đầu tư công mà các
bộ ban ngành, các địa phương, các đơn vị đưa lên. Chính phủ sẽ tìm một tổ chuyên
gia thẩm định. Đầu ra của nó lại là một loạt các dự án được coi là có tính khả thi về
mặt kỹ thuật và lợi ích lớn hơn chi phí (bao gồm cả chi phí chìm và lợi ích xã hội).
Tức là trong bước này, các dự án sẽ được xem xét lại một lần nữa trên ba khía cạnh:
mục tiêu, tính khả thi và phân tích hiệu quả kinh tế.
Trong bước này, các chuyên gia sẽ thẩm định các vấn đề sau:
Thứ nhất là xác định lại mục tiêu có phù hợp không, tức là xác định xem có thất
bại thị trường không và liệu rằng người dân có nhu cầu cấp thiết về vấn đề này
không? Theo nguyên tắc của đầu tư công nói riêng thì chỉ những dự án đầu tư công
có mục tiêu thực sự phù hợp với vai trò của Nhà nước thì mới được xem xét đến.
Một dự án tốt sẽ đóng góp vào sản lượng kinh tế và phúc lợi của đất nước. Tuy
nhiên, thường không phải đối tượng nào cũng được hưởng lợi từ dự án. Nhận diện
được ai sẽ được hưởng, ai phải chi trả sẽ giúp hiểu rõ những động cơ thực hiện dự
án (có phù hợp với mục tiêu chung của Nhà nước hay không), để có thể tiếp tục hay
phản đối dự án.
Thứ hai là nghiên cứu tính khả thi của dự án xét về mặt kỹ thuật và thể chế để
tránh đầu tư sai. Nếu dự án không khả thi thì sẽ bị loại bỏ. Ví dụ như nếu đây là một
dự án trồng cây gây rừng trong lĩnh vực nông nghiệp, thì trong bước này các cơ
quan chuyên môn sẽ phải thẩm định xem liệu các cây trồng có phù hợp với khí hậu
không, nguồn nước có đủ không, trồng vào thời điểm như vậy có thích hợp không?
Hay một dự án xây dựng cầu đường thì phải xem xét các bản thiết kế có đúng quy
chuẩn không, máy móc và vật liệu xây dựng có phù hợp không?
Ngoài ra, trong bước này phải xem xét những vấn đề liên quan đến nguồn nhân

lực xem nguồn nhân lực hiện tại của đất nước, ở tỉnh thành phố, ở địa phương có
đáp ứng được những yêu cầu về lao động của dự án hay không? Và những nguồn
lực tự nhiên như đất đai, biển, nhiên liệu… có đáp ứng được yêu cầu không? Trong
bước này tất cả các điều kiện để thực hiện dự án phải được xem xét kỹ càng từ
17

nguồn nhân lực, điều kiện tự nhiên đến trình độ công nghệ thực hiện dự án. Đặc
biệt, bước này phải xem xét đến thể chế có thể có hiệu lực không cũng như từng
bước trong quy trình dự án có thể thực hiện được không? Nếu một trong các điều
kiện trên không đáp ứng được yêu cầu cơ bản của dự án thì có ba phương án giải
quyết.
Liệu còn có những phương án nào hợp lý hơn so với dự án đưa ra hay không? Ví
dụ, phương án thay thế có thể bao hàm những tiêu chuẩn kỹ thuật, nguồn nhân lực,
những cải cách chính sách hay thể chế, địa điểm, đối tượng thụ hưởng, cách bố trí
về tài chính khác, hay khác nhau về qui mô và thời điểm của dự án.
Đưa ra các phương án thay thế phù hợp cho dự án nếu có thể, nếu không yêu cầu
ban lập dự án thay thế các phương án không khả thi. Quá trình tác động qua lại giữa
ban lập dự án và ban thẩm định sẽ khiến cho dự án trở nên hoàn thiện hơn, đầy đủ
các phương án dự phòng nếu có sự thay đổi trong môi trường kinh tế – xã hội. Sau
quá trình thảo luận, nếu không thể đưa ra phương án tốt hơn khiến dự án khả thi hơn
nhưng nhu cầu cần có dự án quá bức xúc thì tiếp tục xem xét dự án để đưa vào thực
hiện.
Thứ ba, phân tích hiệu quả kinh tế của dự án là thẩm định lợi ích – chi phí của
dự án (trong đó có tính đến các chi phí chìm và lợi ích xã hội). Vì thế, nó chỉ là một
phần của sự phân tích toàn diện dự án, nhưng là phần rất quan trọng, vì mục tiêu
chính của nó là để xác nhận rằng, giá trị của những khoản lợi ích dự án sẽ lớn hơn
chi phí của dự án. Nếu dự án không có hiệu quả sẽ bị loại bỏ. Tình hình sẽ ra sao
nếu có dự án? Tác động của dự án đến các nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội
sẽ như thế nào? Những khác biệt giữa tình trạng có và không có dự án là cơ sở để
đánh giá chi phí và lợi ích gia tăng của dự án. Phân tích hiệu quả kinh tế của dự án

đều được khẳng định dựa trên thành quả ròng tăng thêm của dự án, chứ không phải
là những thành quả trước và sau khi có dự án.
Có được một phương thức tài trợ thoả đáng cho dự án hay không? Kế hoạch tài
trợ có ảnh hưởng gì đến sự phân phối lợi ích và chi phí của dự án? Chi phí và lợi ích
của các phương án thay thế so với của dự án như thế nào? So sánh các phương án,
18

cho phép các nhà lập kế hoạch chọn ra được cách tốt nhất để thực hiện mục tiêu của
mình.
 Bước 3 – Thiết lập danh mục dự án đầu tư công theo kế hoạch từ trung
hạn đến ngắn hạn
Đầu vào của bước này chính là danh mục các bản kế hoạch của các dự án công
đã được thẩm định.
Trong khâu này, nhiệm vụ đầu tiên là xác định mục tiêu và chiến lược phát triển
của Nhà nước trong một thời kỳ nhất định nào đó. Từng quốc gia, từng khu vực,
ngành nghề kinh doanh trong từng thời kỳ sẽ có các mục tiêu chiến lược khác nhau
thậm chí mâu thuẫn nhau, loại trừ nhau. Để thực hiện mục tiêu này thì Nhà nước
buộc phải hi sinh mục tiêu khác. Yếu tố gây hiệu ứng tích cực cho ngành hay lĩnh
vực này sẽ đưa tới cho ngành và lĩnh vực khác hậu quả tiêu cực, yếu tố này sẽ có lợi
trong hoàn cảnh hiện tại và bất lợi trong tương lai… Sau khi xác định được mục
tiêu chiến lược thì một số dự án không phù hợp hoặc có mục tiêu đi ngược lại với
chiến lược tổng thể sẽ bị gác lại. Đây chính là bước loại bỏ những dự án công cộng
có mục tiêu loại trừ lẫn nhau.
Nhiệm vụ thứ hai là dựa trên tiềm năng và những nguồn lực đất nước để thực
hiện chương trình xem xét những dự án có tính cấp thiết nhất và phù hợp nhất đưa
vào kế hoạch. Trong khâu này, vốn, nguồn nhân lực, trình độ khoa học kỹ thuật đều
được xem xét, tuy nhiên vấn đề chủ yếu là nguồn vốn.
Dựa trên cơ sở dân chúng sẽ sẵn sàng trả bao nhiêu cho hàng hoá và dịch vụ công
mà ràng buộc ngân sách của mỗi dự án đầu tư công hay có thể gọi là ngân sách huy
động được cho mỗi dự án sẽ được xác định. Khi đó, mức chi ngân sách cho một dự

án đầu tư công được coi là đạt hiệu quả xã hội.
Tổng mức vốn dành cho đầu tư công sẽ được xác định tại bước này. Nếu thiếu
vốn thì huy động thêm hoặc nếu việc huy động vốn thêm khiến chi phí phải bỏ ra
quá lớn thì phải loại bỏ một số dự án không phù hợp và giữ lại những dự án tốt
nhất.Và từ đó, Chính phủ đưa ra một kế hoạch đầu tư công cụ thể (trung hạn và
ngắn hạn).
19


Hình 1.2: Quy trình lập kế hoạch đầu tư công
Nguồn: Mô hình hóa của tác giả.
Quá trình lập kế hoạch đầu tư công có vai trò quan trọng đối với đầu tư công, nó
xác định các dự án được thực hiện, thời gian cụ thể của từng dự án, các bộ phận có
liên quan đến việc thực hiện và quy trình thực hiện một cách cụ thể của từng dự án.
1.1.2.2. Các nhân tố thể chế bên ngoài quy trình lập kế hoạch
Để chọn ra một danh mục các dự án đầu tư công trong kế hoạch đầu tư công, quy
trình lập kế hoạch đầu tư công chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố tác động trong đó
có thể kể đến ba nhân tố sau: cơ chế điều phối nền kinh tế, cơ chế ra quyết định của
20

Nhà nước và các nhóm lợi ích.
 Cơ chế điều phối nền kinh tế
Hiện nay, không một nền kinh tế nào trên thực tế tồn tại thuần túy hoạt động theo
cơ chế thị trường, hay thuần túy theo cơ chế điều phối chỉ huy. Theo Janos Kornai
phân tích trong bảng “Mô hình Kornai cho các hệ thống xã hội chủ nghĩa và tư bản
chủ nghĩa” (Phụ lục 1), có thể thấy ảnh hưởng của cơ chế điều tiết kinh tế trong xã
hội (thị trường hay bao cấp – Khối 3) đến động cơ, mối quan tâm, lợi ích và ứng xử
mang tính đặc thù của các thành viên tham gia (Khối 4) [11]. Điều đó có thể hiểu:
Cơ chế điều tiết có ảnh hưởng đến ứng xử của Nhà nước trong nền kinh tế, cụ thể là
đối với quản lý các hoạt động đầu tư công, thể hiện chức năng của Nhà nước.

Trong cơ chế điều phối bao cấp, lựa chọn đầu tư công chính là lên danh mục
cho tất cả các hoạt động kinh tế trong nền kinh tế. Do các hoạt động kinh tế được
đặt kế hoạch, chỉ đạo từ trên xuống, do đó các hoạt động này không hoạt động theo
tín hiệu giá cả, mang tính chất kế hoạch, chạy theo số lượng, thậm chí có “sự mặc
cả kế hoạch”. Đi cùng với những yếu tố này, ràng buộc ngân sách trong nền kinh tế
chỉ huy là ràng buộc ngân sách mềm. Ràng buộc ngân sách mềm có nghĩa là Nhà
nước thông qua trợ cấp, miễn giảm thuế, ấn định giá đầu vào, ấn định giá đầu ra, tín
dụng ưu đãi hoặc tín chấp để giúp tạo ra tăng trưởng “giả tạo” cho các doanh
nghiệp nhà nước (tăng trưởng của doanh nghiệp không hề liên quan đến tình hình
tài chính ở hiện tại và tương lai của doanh nghiệp) và cứu vớt các doanh nghiệp này
khỏi thua lỗ và phá sản với bất kỳ giá nào. Các lãnh đạo của doanh nghiệp không có
động lực để thay đổi công nghệ và sáng tạo để đa dạng sản phẩm, nâng cao chất
lượng và đầu tư ngược dòng vào các sản phẩm và dịch vụ đầu vào cho sản xuất đòi
hỏi nhiều công sức, thời gian đầu tư lâu và thu lợi chậm. Thay vì đó, để đạt được
các kế hoạch như cấp quản lý trên đề ra, các doanh nghiệp này đầu tư liên tục vào
những nhà máy và công nghệ hiện có để tăng sản xuất một số ít các sản phẩm cuối
cùng. Các kế hoạch lại thường viển vông để theo đuổi mục tiêu công nghiệp hóa và
trực tiếp giảm tình trạng thiếu thốn trong nền kinh tế. Tình trạng thiếu thốn càng
gay gắt, các doanh nghiệp càng có lý do để xin Nhà nước nhiều vốn để đầu tư, điều
21

mà Kornai gọi là “đói đầu tư”. Hội chứng ràng buộc ngân sách mềm nuôi dưỡng sự
vô trách nhiệm và coi khinh rủi ro, mở đường cho sự quá khát đầu tư và khát vọng
bành trướng của các giám đốc. Điều này, đến lượt nó, làm cho các rắc rối tài chính
trở nên thường xuyên hơn và cầu giải cứu gay gắt hơn. Hội chứng ràng buộc ngân
sách mềm trở thành một quá trình tự gây ra, tự tăng cường. Hậu quả là các doanh
nghiệp hoạt động ngày càng kém hiệu quả và gây ra những bất ổn cho nền kinh tế.
Các nhà kinh tế sau này đã mở rộng ý tưởng của Kornai và chứng minh rằng hội
chứng ràng buộc ngân sách mềm, không chỉ tồn tại trong cơ cấu của một nền kinh tế
xã hội chủ nghĩa cổ điển theo kiểu kế hoạch hóa, mà cũng có thể xuất hiện trong bất

kỳ một nền kinh tế thị trường nào [38]. Theo quan điểm của tác giả, thì ràng buộc
ngân sách mềm sẽ xuất hiện trong điều kiện nền kinh tế nghiêng về chỉ huy, vai trò
của Nhà nước thể hiện lấn át vai trò của thị trường.
Việc lựa chọn đầu tư công nói riêng và quản lý mọi hoạt động của nền kinh tế nói
chung đều được thực hiện bởi các cơ quan Nhà nước. Sau khi kế hoạch được lập ra
dựa trên nghiên cứu tổng thể nhu cầu của nền kinh tế, các kế hoạch được chỉ đạo tới
các thành phần kinh tế nhằm thực hiện các mục tiêu đề ra. Hệ thống ra quyết định
đầu tư, hay hệ thống lập kế hoạch là hệ thống từ trên xuống (top down).
Ngược lại, trong nền kinh tế thị trường, khi các hoạt động kinh tế được điều tiết
bởi thị trường, vai trò của Nhà nước không lớn, chỉ mang tính chất thiết lập các thể
chế cho các thành phần kinh tế hoạt động. Đầu tư công không chỉ ít về số lượng mà
lựa chọn đầu tư công cũng tuân theo nguyên tắc thị trường, chỉ bổ khuyết vào
những thất bại thị trường. Vì vậy ràng buộc ngân sách ở trong nền kinh tế thị trường
là ràng buộc ngân sách cứng, tức là không có những khoản phát sinh, các khoản chi
hỗ trợ cho doanh nghiệp, trợ giá, bù lỗ hay ấn định giá đầu vào đầu ra,
Việc lựa chọn đầu tư công trong nền kinh tế thị trường dựa trên nhu cầu của thị
trường, do đó được nghiên cứu và đề xuất từ dưới lên (bottom up).
Có thể tóm tắt đặc điểm lựa chọn đầu tư công trong hai mô hình kinh tế như sau: