Hoàn thiện việc nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ trong lập kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh

KIểM TOáN NHà NƯớC








Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở 2009







HON THIN VIC NGHIấN CU H THNG KIM SOT NI B
TRONG LP K HOCH KIM TON CA CUC KIM TON
BO CO QUYT TON NGN SCH CP TNH

H Ni, 01/2010
MỤC LỤC
Trang
Danh mục các chữ viết tắt
Lời mở đầu 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN NGHIÊN CỨU HỆ THỐNG
KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG LẬP KẾ HOẠCH KIỂM TOÁN BÁO CÁO
QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH CẤP TỈNH
3
1.1. Khái quát ngân sách cấp tỉnh 3
1.1.1. Phân cấp quản lý ngân sách 3
1.1.2 Những vấn đề cơ bản về ngân sách cấp tỉnh 4
1.2. Hệ thống kiểm soát nội bộ ngân sách cấp tỉnh 9
1.2.1. Môi trường kiểm soát 9
1.2.2. Hệ thống kế toán 12
1.2.3. Các thủ tục kiểm soát 13
1.2.4. Kiểm toán nội bộ 15
1.3. Nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ trong lập kế hoạch kiểm toán
báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh 16
1.3.1. Kế hoạ
ch kiểm toán tổng quát báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh 16
1.3.2. Sự cần thiết phải nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ trong lập kế
hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh 17
1.3.3. Phương pháp nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ ngân sách cấp tỉnh 20
1.4. Khái quát hoạt động kiểm toán ngân sách cấp tỉnh của KTNN 24
1.4.1. Nhiệm vụ và chủ thể kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnH 24
1.4.2. Kết quả

kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh 27
1.5. Nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ trong lập kế hoạch kiểm toán
báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh hiện nay 28
1.5.1. Thực trạng nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ 28
1.5.2. Đánh giá thực trạng nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ 29
Chương 2: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VIỆC NGHIÊN CỨU HỆ THỐNG
KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG LẬP KẾ HO
ẠCH KIỂM TOÁN BÁO CÁO
QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH CẤP TỈNH

38
2.1. Phương hướng hoàn thiện việc nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ
trong lập kế hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh

38
2.2. Giải pháp hoàn thiện việc nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ
trong lập kế hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh 39
2.2.1 Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao nhận th
ức của kiểm toán viên
về tầm quan trọng của việc nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ 39
2.2.2. Xác định các thông tin cần thu thập về hệ thống kiểm soát nội bộ 40
2.2.3. Đa dạng hóa và phối hợp các phương pháp thu thập thông tin về hệ
thống kiểm soát nội bộ 51
2.3. Vận dụng kết quả nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ trong xây
dựng kế hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh 52
2.4. Những điều kiện cần thiết 55
Kết luận 58
Tài liệu tham khảo

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Đề tài
Kiểm toán nhà nước (KTNN) là cơ quan kiểm tra tài chính công của Nhà
nước. Một trong các công việc chính của KTNN là thực hiện kiểm toán báo cáo
quyết toán ngân sách nhà nước. Để kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách,
kiểm toán viên nhà nước phải nghiên cứu để đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ
của các cấp ngân sách. Tuy nhiên, do đặc thù phân cấp quản lý ngân sách của
Việt Nam nên kiểm toán viên đang gặp nhiều khó khă
n về cả nội dung và
phương pháp nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ của ngân sách cấp tỉnh.
Đến nay, đã có nhiều công trình khoa học tiến hành nghiên cứu hệ thống
kiểm soát nội bộ trong các doanh nghiệp, các tổ chức. Trong lĩnh vực kiểm toán
ngân sách nhà nước, đã có một số đề tài nghiên cứu khoa học đề cập đến vấn đề
này. Tuy nhiên, đối với việc nghiên cứu hệ thống ki
ểm soát nội bộ trong lập kế
hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh thì chưa có một công
trình khoa học nào thực hiện nghiên cứu riêng biệt.
Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện việc nghiên cứu hệ thống kiểm
soát nội bộ trong lập kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán
ngân sách cấp tỉnh” nhằm đáp ứng yêu cầu cấp thiết cả về lý lu
ận và thực tiễn.
2. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của Đề tài là trình bày các giải pháp hoàn thiện việc
nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ trong lập kế hoạch kiểm toán báo cáo
quyết toán ngân sách cấp tỉnh ở Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu là việc nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ trong
lập kế hoạch kiểm toán báo cáo quyế
t toán ngân sách cấp tỉnh. Đề tài tập trung

đi sâu vào việc nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ của ngân sách cấp tỉnh
trong lập kế hoạch tổng quát của một cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân
sách cấp tỉnh do KTNN thực hiện.

2
4. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài dựa trên cơ sở phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử;
và sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân tích, tổng hợp, hệ
thống hoá, .v.v.
5. Những đóng góp chính của Đề tài
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về nghiên cứu hệ thống kiểm soát
nội bộ trong lập kế hoạch kiểm toán quyết toán ngân sách cấp tỉ
nh;
- Đi sâu phân tích, đánh giá và chỉ rõ ưu điểm cũng như hạn chế của việc
nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ trong lập kế hoạch kiểm toán báo cáo
quyết toán ngân sách cấp tỉnh;
- Đề xuất các phương hướng, giải pháp hoàn thiện việc nghiên cứu hệ
thống kiểm soát nội bộ ngân sách cấp tỉnh;
- Kiến nghị các điều kiện cần thiết
để nâng cao chất lượng nghiên cứu hệ
thống kiểm soát nội bộ trong lập kế hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân
sách cấp tỉnh.

Ngoài Lời mở đầu và Kết luận, Đề tài được chia làm hai chương:
- Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội
bộ trong lập kế hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh
- Chương 2: Giải pháp hoàn thiện việ
c nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội
bộ trong lập kế hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh.

3
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN NGHIÊN CỨU HỆ THỐNG
KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG LẬP KẾ HOẠCH KIỂM TOÁN
BÁO CÁO QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCH CẤP TỈNH

1.1. Khái quát ngân sách cấp tỉnh
1.1.1. Phân cấp quản lý ngân sách
Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của
một đơn vị trong một thời gian nhất định, hoặc một bảng tính toán các chi phí để
thực hiện mộ
t kế hoạch, hay một chương trình cho một mục đích nhất định của
một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là ngân sách nhà
nước. Ngân sách nhà nước ra đời, tồn tại và phát triển cùng với sự ra đời và phát
triển của nhà nước và kinh tế hàng hoá tiền tệ.
“Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được
cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyế
t định và được thực hiện trong một năm
để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.[12]
Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung,
dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn
với trách nhiệm.
Trên phương diện lý thuyết, quản lý và điều hành ngân sách có thể tập
trung cao độ mọi quyền lực vào chính quyền trung ương. Nhà nướ
c chỉ có một
ngân sách duy nhất, ngân sách này do chính quyền trung ương toàn quyền quản

lý và quyết định sử dụng, phủ nhận sự tồn tại độc lập của ngân sách địa phương.
Tuy nhiên phương án này tạo ra tư tưởng ỷ lại, thụ động trông chờ vào trung
ương và đặc biệt là nguồn lực vốn có hạn của xã hội có thể bị sử dụng lãng phí,
không đáp ứng đúng đắn và kịp th
ời nhu cầu của người dân. Phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn bắt nguồn từ
cơ chế phân cấp quản lý về hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ
cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định. Nếu các nhiệm vụ đó do mỗi

4
cấp trực tiếp đề xuất và bố trí chi tiêu thì sẽ hiệu quả hơn là sự áp đặt từ trên
xuống. Có một số khoản thu nhỏ lẻ hoặc khó quản lý được phân giao cho chính
quyền địa phương quản lý sẽ tốt hơn, hiệu quả hơn. Mặt khác, phân cấp ngân
sách sẽ phát huy tính độc lập, năng động, sáng tạo trong quá trình tổ chức triển
khai các nhiệm vụ về xây dựng và phát triển kinh t
ế - xã hội của từng địa
phương. Do đó, trên thực tế các nhà nước đều thực hiện phân cấp quản lý ngân
sách ở mức độ nhất định cho chính quyền địa phương. Phân cấp được xem như
một phương thức để tăng tính dân chủ, linh hoạt hiệu quả và trách nhiệm của các
cấp chính quyền trong việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cộng.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là xác định ph
ạm vi, trách nhiệm và
quyền hạn của chính quyền nhà nước các cấp trong việc quản lý, điều hành thực
hiện nhiệm vụ thu, chi của ngân sách nhà nước [22, 6].
Ngân sách nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất,
gắn với chính quyền các cấp từ trung ương đến địa phương. Theo quy định trong
Luật Ngân sách nhà nước 2002, Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương
và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơ
n vị
hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Ngân sách cấp

dưới là một bộ phận cấu thành của ngân sách cấp trên. Ngân sách địa phương
bao gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách xã.
1.1.2. Những vấn đề cơ bản về ngân sách cấp tỉnh
1.1.2.1. Nội dung ngân sách cấp tỉnh
Ngân sách cấp tỉnh được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số
thu. Ngân sách cấp tỉnh không được phép bội chi.
Thu ngân sách cấp t
ỉnh bao gồm: các khoản thu ngân sách cấp tỉnh hưởng
100%; các khoản thu phân chia ngân sách cấp tỉnh hưởng theo tỷ lệ phần trăm
(%); thu bổ sung từ ngân sách trung ương và thu từ huy động đầu tư theo khoản
3 điều 8 Luật Ngân sách nhà nước.
Chi ngân sách cấp tỉnh bao gồm chi thuộc nhiệm vụ của ngân sách cấp
tỉnh theo phân cấp và chi bổ sung cho ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố

5
thuộc tỉnh. Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp tỉnh gồm: chi đầu tư phát triển; chi
thường xuyên; chi trả gốc, lãi tiền huy động cho đầu tư theo quy định tại khoản
3 điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước; chi bổ sung cho Quỹ dự trữ tài chính của
cấp tỉnh; chi bổ sung cho ngân sách cấp huyện và chi chuyển nguồn ngân sách
cấp tỉnh năm trước sang ngân sách cấp tỉnh năm sau.
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo B
ộ Tài chính việc ban hành các chế độ
chi ngân sách ở địa phương để tổng hợp và giám sát việc thực hiện.
1.1.2.2. Chu trình ngân sách cấp tỉnh
Chu trình ngân sách là thuật ngữ chỉ toàn bộ hoạt động của một ngân sách
từ khi hình thành cho tới khi kết thúc để chuyển sang một ngân sách mới. Hoạt
động ngân sách gắn chặt với năm ngân sách, khi năm ngân sách này kết thúc, năm
ngân sách mới lại bắt đầu. Chính vì vậy, hoạt động ngân sách có tính liên tục, lặp
đi lặp lại, hình thành nên các chu trình ngân sách liên tục. Chu trình ngân sách
bao gồm 3 khâu: lập dự toán ngân sách, chấp hành (thực hiện) ngân sách và quyết

toán ngân sách.
Là một cấp ngân sách, nên chu trình ngân sách cấp tỉnh cũng bao gồm ba
khâu: Lập dự toán ngân sách cấp tỉnh, chấp hành ngân sách cấp tỉnh và quyết
toán ngân sách cấp tỉnh.
a. Lập dự toán ngân sách cấp tỉnh
Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, hướng dẫn của bộ Tài
chính, Ủy ban nhân dân tỉnh hướng dẫ
n, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị trực
thuộc, chính quyền cấp huyện lập dự toán thu, chi thuộc phạm vi quản lý; phối
hợp và chỉ đạo cục Thuế, cục Hải quan trên địa bàn lập dự toán thu ngân sách
nhà nước, dự kiến số phải hoàn thuế giá trị gia tăng theo chế độ cho các doanh
nghiệp trên địa bàn.
- Lập dự toán ngân sách tại các đơn vị
Các đơn vị sử d
ụng ngân sách lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm
vi nhiệm vụ được giao gửi cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp. Cơ quan quản lý
cấp trên trực tiếp (trường hợp không phải là đơn vị dự toán cấp I) xem xét, tổng

6
hợp dự toán của đơn vị mình và dự toán của đơn vị cấp dưới trực thuộc lập, gửi
đơn vị dự toán cấp I.
Các cơ quan nhà nước (đơn vị dự toán cấp I) thuộc ngân sách cấp tỉnh lập
dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi trực tiếp quản lý, xem xét dự toán và
cơ sở lập dự toán của các đơn vị trực thuộc lập; tổng hợp lậ
p dự toán thu, chi
ngân sách thuộc phạm vi quản lý gửi sở Tài chính, sở Kế hoạch và Đầu tư và cơ
quan quản lý chương trình mục tiêu quốc gia của tỉnh (phần dự toán chi chương
trình mục tiêu quốc gia); phối hợp với sở Tài chính lập dự toán và phương án
phân bổ ngân sách theo lĩnh vực do mình quản lý.
Các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực ở tỉnh phối hợp với sở Tài chính và

sở Kế hoạch và
Đầu tư lập dự toán thu, chi ngân sách theo ngành, lĩnh vực phụ
trách của ngân sách cấp tỉnh. Sở Giáo dục và Đào tạo và sở Khoa học và Công
nghệ phối hợp với sở Tài chính và sở Kế hoạch và Đầu tư lập dự toán thu, chi
ngân sách theo lĩnh vực phụ trách ở phạm vi tỉnh mình.
- Tổng hợp dự toán tại các cơ quan tài chính tổng hợp
Cục Hải quan lập dự toán thu thuế xuất khẩu, thu
ế nhập khẩu, thuế giá trị
gia tăng hàng nhập khẩu, các khoản thu khác liên quan đến hoạt động xuất nhập
khẩu thuộc phạm vi quản lý và theo địa bàn từng tỉnh, dự kiến số hoàn trả theo
chế độ gửi Tổng cục Hải quan, Ủy ban nhân dân tỉnh, sở Tài chính, sở Kế hoạch
và Đầu tư.
Cục Thuế lập dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn thuộc phạm vi
quả
n lý, số thuế giá trị gia tăng phải hoàn theo chế độ trên địa bàn thuộc phạm vi
quản lý gửi Tổng cục Thuế, Ủy ban nhân dân tỉnh, sở Tài chính, sở Kế hoạch và
Đầu tư.
Sở Tài chính chủ trì phối hợp với sở Kế hoạch và Đầu tư và cơ quan liên
quan trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách của tỉnh bao gồm cả dự toán
thu, chi ngân sách cấp tỉnh.
Căn cứ
vào dự toán do sở Tài chính trình, Ủy ban nhân dân tỉnh tổ chức
cuộc họp để thảo luận ngân sách cho năm kế hoạch. Nếu nhất trí thì bản dự toán

7
này được trình Hội đồng nhân dân tỉnh.
b. Chấp hành ngân sách tỉnh
Sau khi được Ủy ban nhân dân tỉnh giao dự toán ngân sách, các cơ quan
nhà nước trên địa bàn, các đơn vị dự toán có trách nhiệm phân bổ và giao dự
toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc, bảo đảm đúng với

dự toán ngân sách được giao cả về tổng mức, chi tiết theo từng lĩnh vực chi,
đồng gửi sở Tài chính. Sở Tài chính có trách nhiệm kiểm tra, nếu không đúng
d
ự toán ngân sách được giao, không đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định
mức thì yêu cầu điều chỉnh lại.
Trong trường hợp cần thiết, các cơ quan, tổ chức, đơn vị được Ủy ban
nhân dân tỉnh giao dự toán ngân sách có thể điều chỉnh dự toán ngân sách cho
đơn vị trực thuộc trong phạm vi tổng mức và chi tiết theo từng lĩnh vực được
giao, sau khi thống nhất với sở Tài chính. Ngoài cơ quan có thẩ
m quyền giao
ngân sách, không tổ chức hoặc cá nhân nào được thay đổi nhiệm vụ ngân sách
đã được giao.
Thu ngân sách tỉnh trên địa bàn do cục Thuế, cục Hải quan, sở Tài chính và
cơ quan khác thực hiện theo quy định; các khoản thu này sẽ được phân chia cho
ngân sách tỉnh theo tỷ lệ điều tiết và là các khoản thu của ngân sách cấp tỉnh.
Các tổ chức cá nhân có nghĩa vụ nộp ngân sách có trách nhiệm kê khai
thuế và các khoản phải nộp ngân sách nhà nước. Toàn bộ các khoản thu c
ủa
ngân sách cấp tỉnh phải nộp vào Kho bạc nhà nước tỉnh. Kho bạc nhà nước tỉnh
trực tiếp thu các khoản thu ngân sách cấp tỉnh và tổ chức hạch toán thu theo chế
độ quy định.
Đối với chi ngân sách cấp tỉnh, căn cứ vào dự toán chi hằng năm được
giao, dự toán ngân sách quý, và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ chi, Kho bạc nhà
nước tỉnh tiến hành thanh toán, chi trả cho các đơn vị dự toán.
Đơn vị dự
toán các cấp lập dự toán chi ngân sách gửi cơ quan cấp trên.
Đơn vị dự toán cấp I tổng hợp gửi sở Tài chính. Giám đốc Kho bạc nhà nước
tỉnh có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đủ các điều kiện

8

quy định tại khoản 2 Điều 59 của Luật Ngân sách nhà nước và phải chịu trách
nhiệm về quyết định của mình.
Các đơn vị sử dụng ngân sách chi tiêu phải thực hiện đúng các nội dung
quy định của dự toán và Mục lục ngân sách nhà nước.
Kho bạc nhà nước tỉnh có trách nhiệm tổ chức thực hiện hạch toán kế toán
thu, chi ngân sách nhà nước, định kỳ báo cáo tình hình thực hiện thu, chi ngân
sách theo dự toán đã giao và theo M
ục lục ngân sách nhà nước cho sở Tài chính.
Hàng tháng, Kho bạc nhà nước tỉnh báo cáo thu, chi ngân sách nhà nước gửi Ủy
ban nhân dân, sở Tài chính, cục Thuế, cục Hải quan (phần thu ngân sách) và gửi
Kho bạc nhà nước trung ương.
c. Quyết toán ngân sách cấp tỉnh
Đơn vị dự toán cấp trên kiểm tra, xét duyệt báo cáo tài chính của các đơn
vị dự toán trực thuộc. Đơn vị dự toán cấp I thuộc ngân sách cấp tỉnh lập quyết
toán của đơn vị mình và tổ
ng hợp số liệu quyết toán của các đơn vị dự toán trực
thuộc sau khi đã được thẩm định để lập báo cáo quyết toán của cấp mình và gửi
quyết toán đến sở Tài chính. Sở Tài chính thẩm định báo cáo quyết toán năm
của các đơn vị dự toán cấp I, xử lý theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm
quyền xử lý sai phạm trong báo cáo quyết toán của đơn vị dự toán cấp I tr
ước
khi ra thông báo thẩm định báo cáo quyết toán gửi đơn vị dự toán cấp I. Quyết
toán chi của ngân sách cấp tỉnh sẽ gồm quyết toán chi của các đơn vị dự toán
cấp I, chi bổ sung có mục tiêu cho ngân sách tỉnh và các khoản chi khác theo
quy định của pháp luật. Quyết toán thu của ngân sách cấp tỉnh sẽ bao gồm các
khoản bổ sung từ ngân sách trung ương, các khoản thu điều tiết và các khoản thu
khác theo quy định của pháp luật.
Để quyế
t toán ngân sách cấp tỉnh, sở Tài chính phối hợp với Kho bạc nhà
nước tỉnh thực hiện.

Ủy ban nhân dân tỉnh quy định cụ thể thời hạn thẩm định báo cáo quyết
toán năm của sở Tài chính đối với đơn vị dự toán cấp I thuộc ngân sách cấp tỉnh
và phải bảo đảm thời gian để Hội đồng nhân dân tỉnh phê chuẩn quyết toán ngân

9
sách năm.
Trong trường hợp quyết toán ngân sách cấp tỉnh chưa được Hội đồng
nhân dân tỉnh phê chuẩn thì Ủy ban nhân dân tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ,
quyền hạn của mình và cơ quan Kiểm toán nhà nước đã kiểm toán phải tiếp tục
làm rõ những vấn đề Hội đồng nhân dân tỉnh yêu cầu để trình Hội đồng nhân
dân tỉnh vào thời gian do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định.
1.2. Hệ thố
ng kiểm soát nội bộ ngân sách cấp tỉnh
1.2.1. Môi trường kiểm soát
Nhân tố đầu tiên cần nhận thấy trong môi trường kiểm soát của hệ thống
kiểm soát nội bộ ngân sách cấp tỉnh là Ủy ban nhân dân tỉnh. Theo Luật Tổ chức
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003, các hoạt động của Uỷ ban nhân
dân tỉnh xuyên suốt chu trình ngân sách cấp tỉnh, từ khâu lập dự toán, chấp hành
dự toán cho đến lập báo cáo quyết toán ngân sách cấp t
ỉnh trình Hội đồng nhân
dân tỉnh. Như vậy, quan điểm, phong cách lãnh đạo và tư duy của Uỷ ban nhân
dân tỉnh sẽ chi phối rất lớn đến hoạt động ngân sách. Đơn cử ở khâu lập dự toán
ngân sách cấp tỉnh. Để chuẩn bị lập dự toán ngân sách nhà nước năm N + 1, đối
với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Thủ tướng Chính phủ luôn có chỉ
thị về tỷ l
ệ tối thiểu tăng thu ngân sách của năm N + 1 so với thực hiện năm N.
Công tác lập dự toán được bắt đầu từ tháng 6/N nên số thực hiện năm N chỉ là số
ước. Nếu như lãnh đạo tỉnh chú ý đến tính tuân thủ luật định thì sẽ tổng hợp
chính xác hơn các nguồn thu và do vậy công tác lập dự toán thu đáp ứng được
một trong các yêu cầu trong Chỉ thị của Thủ tướng Chính ph

ủ. Để ước thu đúng
đòi hỏi tỉnh phải coi trọng công tác kiểm tra, kiểm soát tình hình thực hiện dự
toán năm N. Tuy nhiên, có một số tỉnh, thành do tâm lý muốn được thưởng vượt
thu thường ước thực hiện năm N thấp kéo theo dự toán năm N + 1 thấp. Kết quả
khi đã có số thực hiện của năm N thì tỷ lệ giữa dự toán năm N + 1 và thực hiện
năm N thường thấ
p hơn tỷ lệ do Thủ tướng Chính phủ yêu cầu.
Thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách cấp tỉnh có cục Thuế, cục Hải
quan, sở Tài chính, Kho bạc nhà nước tỉnh, các đơn vị dự toán thuộc ngân sách

10
cấp tỉnh và các cơ quan có thẩm quyền. Tất yếu phong cách, đặc trưng quản lý
của lãnh đạo các cơ quan, đơn vị này ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện
nhiệm vụ thu, chi ngân sách trong niên độ ngân sách. Các phương pháp kiểm
soát của lãnh đạo chính là các phương pháp quản lý để theo dõi hoạt động của
cán bộ nhân viên trong cơ quan, đơn vị nhằm nâng cao tính hiệu quả của cơ cấu
kiểm soát nộ
i bộ thông qua các quy chế về kiểm soát nội bộ được gửi tới tất cả
các bộ phận trong đơn vị để thực hiện, đồng thời tăng cường hiệu quả hoạt động
của hệ thống kiểm soát nội bộ để phát hiện và ngăn chặn kịp thời các sai sót có
thể xảy ra. Đây cũng chính là một yếu tố thuộc môi trường kiểm soát củ
a hệ
thống kiểm soát nội bộ ngân sách cấp tỉnh. Khi lãnh đạo quan tâm, chú trọng
đến kiểm tra, kiểm soát hoạt động trong đơn vị, bám sát dự toán trong quản lý,
điều hành thì kiểm soát nội bộ ở đó sẽ phát huy và tăng cường được vai trò của
mình trong việc giúp đơn vị đạt mục tiêu.
Cơ cấu tổ chức được xác định là các mối quan hệ trách nhiệm và quyền
hạn đang tồn t
ại từ nơi ra quyết định quản lý đến các bộ phận truyền đạt thông tin
và triển khai các quyết định đó. Cơ cấu tổ chức được thể hiện qua việc bố trí các

phòng, ban, quy định chức năng, nhiệm vụ của từng bộ phận, xác định rõ trách
nhiệm của từng chức danh, không chồng chéo, trùng lặp hoặc bỏ trống trách
nhiệm. Cơ cấu tổ chức và chứ
c năng nhiệm vụ của các bộ phận trong bộ máy
chính quyền tỉnh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về cơ bản là
giống nhau. Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định dự toán ngân sách, giám sát thực
hiện ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp tỉnh. Uỷ ban nhân dân
tỉnh quản lý và điều hành ngân sách cấp tỉnh theo thẩm quyền. Thực hiện nhiệm
vụ thu ngân sách cấp tỉnh do cục Thuế
, cục Hải quan, sở Tài chính, Kho bạc nhà
nước tỉnh và các cơ quan khác theo quy định của pháp luật. Thực hiện nhiệm vụ
chi ngân sách cấp tỉnh do các đơn vị dự toán các cấp, Kho bạc nhà nước tỉnh và
các cơ quan khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, chính sách nhân sự
giữa các tỉnh, thành lại mang màu sắc của từng địa phương, phụ thuộc khá nhiều
vào quan điểm của người lãnh đạo tỉnh. Công tác quy hoạch cán bộ, công chứ
c

11
được thực hiện dân chủ, công khai cùng với chủ trương trẻ hóa đội ngũ lãnh đạo
sẽ xây dựng cho tỉnh một đội ngũ cán bộ có năng lực, có tư chất. Những tỉnh theo
đuổi chính sách trọng dụng người tài, trải thảm đỏ để thu hút nhân tài cũng
thường có đội ngũ cán bộ, công chức có năng lực, nhiệt huyết với công việc. Ở
những tỉnh này, nhiều quá trình ki
ểm soát có thể không cần thực hiện mà vẫn
đảm bảo được các mục tiêu đề ra của kiểm soát nội bộ. Chính sách nhân sự được
thể hiện qua các văn bản về tuyển dụng, đào tạo, đãi ngộ, khen thưởng và kỷ luật
của sở Nội vụ và của phòng tổ chức trong các đơn vị dự toán.
Ngân sách cấp tỉnh sau khi đã phê chuẩn phải được triệt để ch
ấp hành.
Sau khi được Uỷ ban nhân dân tỉnh giao dự toán ngân sách, các đơn vị dự toán

thuộc ngân sách cấp tỉnh có trách nhiệm phân bổ và giao dự toán ngân sách cho
các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc, bảo đảm đúng với dự toán ngân sách
được giao cả về tổng mức, chi tiết theo từng lĩnh vực chi. Không tổ chức hoặc cá
nhân nào được thay đổi nhiệm vụ ngân sách đã được giao trừ trường hợp cần
thiết. Do v
ậy, nếu việc lập và chấp hành ngân sách được thực hiện nghiêm túc
thì dự toán sẽ trở thành công cụ kiểm soát rất hữu hiệu.
Các nhân tố bên ngoài thuộc môi trường kiểm soát của hệ thống kiểm soát
nội bộ ngân sách cấp tỉnh bao gồm: (1) Trên phương diện dài hạn là các yếu tố:
khuôn khổ chi tiêu tài chính trung và dài hạn của đất nước; xu thế hội nhập quốc
tế và toàn cầu hoá nền kinh tế thế gi
ới; đường lối phát triển kinh tế xã hội của
đất nước trong từng thời kỳ; các chính sách ưu tiên trung và dài hạn của nhà
nước đối với tỉnh; lộ trình ưu đãi và cắt giảm thuế quan của nhà nước v.v;
(2)Trong năm ngân sách là: biến đổi về giá của những mặt hàng thiết yếu phải
nhập khẩu; những thay đổi trong chính sách đối ngoại của các quốc gia có tỷ
trọng kim ngạch xuấ
t nhập khẩu lớn đối với tỉnh; Chỉ thị của Thủ tướng chính
phủ về xây dựng kế hoạch năm sau, những thay đổi của hàng rào thuế quan đối
với các mặt hàng thiết yếu hoặc các mặt hàng chủ lực của địa phương, v.v.
Như vậy, môi trường kiểm soát bao gồm toàn bộ những nhân tố có ảnh
hưởng đến quá trình thiết kế, vận hành và xử lý d
ữ liệu của hệ thống kiểm soát

12
nội bộ ngân sách cấp tỉnh, trong đó nhân tố chủ yếu và quan trọng là nhận thức
và hành động về kiểm tra, kiếm soát và tuân thủ dự toán ngân sách của Uỷ ban
nhân dân tỉnh, sở Tài chính, cục Thuế, cục Hải quan và Kho bạc nhà nước tỉnh
cùng các đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp tỉnh.
1.2.2. Hệ thống kế toán

Hệ thống kế toán của ngân sách cấp tỉnh bao gồm hệ thống chứng từ
kế
toán, hệ thống sổ kế toán, hệ thống tài khoản kế toán và hệ thống các báo cáo tài
chính và đội ngũ kế toán viên tại các cơ quan, đơn vị có nhiệm vụ hạch toán kế
toán, quyết toán ngân sách cấp tỉnh và tại các đơn vị dự toán thuộc ngân sách
cấp tỉnh.
Trong lĩnh vực thu ngân sách nhà nước: hệ thống Kho bạc nhà nước đang
áp dụng chế độ kế toán ngân sách nhà nước và hoạt động nghi
ệp vụ kho bạc nhà
nước theo Quyết định số 130/2003/QĐ-BTC ngày 18/8/2003 của Bộ trưởng bộ
Tài chính về việc ban hành chế độ kế toán ngân sách nhà nước và hoạt động
nghiệp vụ kho bạc nhà nước. Kho bạc nhà nước và Hải quan đều sử dụng
phương pháp ghi kép để phản ánh các nghiệp vụ phát sinh. Chỉ riêng có ngành
thuế đang áp dụng chế độ kế toán theo hình thức ghi đơn.
Các đơn vị dự toán để
ghi chép và phản ánh tình hình sử dụng kinh phí
ngân sách nhà nước đang áp dụng chế độ kế toán hành chính sự nghiệp theo
Quyết định số 19/2006/QĐ-BTC ngày 30/3/2006 của Bộ trưởng bộ Tài chính về
việc ban hành chế độ kế toán hành chính sự nghiệp.
Hệ thống kế toán ngân sách cấp tỉnh hữu hiệu khi bảo đảm các mục tiêu
kiểm soát chi tiết: tính có thực; sự phê chuẩn; tính đầy đủ; sự đánh giá; sự phân
loại; tính
đúng kỳ; và quá trình chuyển sổ và tổng hợp chính xác. Tất cả nhằm
đạt đến sự đúng đắn và hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh.
Về nhân sự, hệ thống kế toán của cấp ngân sách tỉnh cần tuyển dụng
những nhân viên kế toán có năng lực chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp phù
hợp với quy định hiện hành. Báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh được tổng
hợp từ
các báo cáo quyết toán của các đơn vị dự toán cấp I thuộc ngân sách cấp

13
tỉnh nên cần đặc biệt chú ý đến cả số lượng và chất lượng đội ngũ kế toán tại các
đơn vị dự toán cấp I.
Sở Tài chính có trách nhiệm chỉ đạo công tác kế toán ngân sách các đơn
vị dự toán thuộc ngân sách cấp tỉnh, bố trí nguồn để thực hiện kịp thời các khoản
chi theo dự toán, kiểm tra việc thực hiện chi tiêu và có quyền tạm dừng các
khoản chi vượt nguồ
n cho phép hoặc sai chính sách, chế độ, tiêu chuẩn; có
quyền yêu cầu cơ quan giao dự toán điều chỉnh nhiệm vụ, dự toán chi của các
đơn vị trực thuộc để bảo đảm thực hiện ngân sách theo đúng mục tiêu, tiến độ
quy định.
Trong quá trình khảo sát, kiểm toán viên nhà nước cần thu thập các thông
tin sau về hệ thống kế toán:
- Chế độ kế toán áp dụng tại đơn vị;
- Đội ngũ cán b
ộ kế toán: kinh nghiệm, trình độ, năng lực về chuyên môn;
trình độ ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác kế toán; nhân thân của
một số vị trí quan trọng trong bộ máy kế toán;
- Tổ chức công tác kế toán tại đơn vị: phân công công việc; trình tự luân
chuyển chứng từ, sổ sách và báo cáo kế toán; áp dụng hệ thống tài khoản trong
thực tiễn đơn vị; quy trình lập và soát xét các báo cáo kế toán; quy định về lưu
trữ và bảo quả
n tài liệu kế toán v.v;
- Ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác kế toán: phần mềm kế
toán áp dụng tại đơn vị; mức độ chiết xuất thông tin kế toán theo yêu cầu quản
trị; phân quyền nhập liệu và truy cập thông tin đối với kế toán viên; sự kết nối
giữa mạng máy tính kế toán và máy tính của lãnh đạo.
1.2.3. Các thủ tục kiểm soát
Những quy định chung về phân cấp quản lý hành chính tạo nên môi
trường kiể

m soát và hệ thống kế toán tương tự nhau ở các tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương. Tuy nhiên, các thủ tục kiểm soát trong quản lý và điều hành
ngân sách lại khá khác nhau giữa các tỉnh, thành. Chính các thủ tục kiểm soát
tạo nên những đặc trưng riêng có của hệ thống kiểm soát nội bộ mỗi tỉnh, thành

14
phố trực thuộc trung ương. Điều này gợi ý cho kiểm toán viên nhà nước sự cần
thiết phải đặc biệt chú trọng đến các thủ tục kiểm soát trong quá trình khảo sát
phục vụ lập kế hoạch kiểm toán.
Trách nhiệm quản lý và điều hành ngân sách thuộc về Ủy ban nhân dân
tỉnh. Các nguyên tắc: bất kiêm nhiệm; phân công và phân nhiệm; ủy quyền và
phê chuẩn trước hết thể hiện trên các văn bả
n quản lý và điều hành ngân sách
của Ủy ban nhân dân tỉnh. Điều này thể hiện rõ nét trong phân cấp quản lý chi
đầu tư xây dựng (phân cấp quyết định đầu tư; phân cấp phê duyệt quyết toán vốn
công trình hoàn thành). Cục Thuế, cục Hải quan, Kho bạc nhà nước tỉnh, sở Tài
chính và các cơ quan chuyên môn giúp việc cho Ủy ban nhân dân tỉnh trên cơ sở
chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình ban hành các văn bản về ch
ấp hành
ngân sách trong phạm vi ngành mình quản lý.
Trong mỗi đơn vị dự toán, có nhiều loại kiểm soát khác nhau.
* Các loại kiểm soát:
- Kiểm soát trực tiếp: Là các thủ tục, các quy chế kiểm soát được xây
dựng trên cơ sở đánh giá các yếu tố, các tài liệu của các bộ phận cấu thành trong
báo cáo tài chính. Kiểm soát trực tiếp bao gồm 3 loại cơ bản là kiểm soát quản
lý; kiểm soát xử lý và kiểm soát tài sản.
- Kiểm soát tổng quát là việ
c kiểm tra tổng thể đối với nhiều hệ thống
nhiều công việc khác nhau.
* Nguyên tắc xây dựng các loại kiểm soát:

- Sự cách ly thích hợp về trách nhiệm để ngăn ngừa cả sai phạm cố ý lẫn
sai phạm vô ý như: Cách ly việc bảo quản tài sản với kế toán, cách ly quyền phê
chuẩn các nghiệp vụ kinh tế với việc bảo quản tài sản liên quan, cách ly trách
nhiệm điều hành với trách nhi
ệm ghi sổ.
- Kiểm soát vật chất đối với tài sản và sổ kế toán là việc sử dụng những
biện pháp đề phòng mất mát, hư hỏng tài sản, nhà kho, két sắt. Tính trung thực
và năng lực nghiệp vụ của nhân viên bảo vệ và việc đơn vị phải bảo đảm các
điều kiện vật chất cần thiết để bảo vệ sổ sách, tài liệu không bị hư h
ại, mất mát.

15
1.2.4. Kiểm toán nội bộ
Kiểm toán nội bộ trong hệ thống kiểm soát nội bộ ngân sách cấp tỉnh là
một bộ phận độc lập, thực hiện công việc kiểm tra và đánh giá các hoạt động
phục vụ yêu cầu quản lý và điều hành ngân sách cấp tỉnh. Bộ phận này có chức
năng kiểm tra, đánh giá và giám sát tính thích hợp, hiệu quả của hệ thống kế
toán và kiểm soát nộ
i bộ nhằm đảm bảo cho việc lập, chấp hành, thẩm định và
quyết toán ngân sách được thực hiện theo đúng quy định của pháp luật.
Kiểm toán nội bộ theo dõi tính hiệu quả của các thể thức và chính sách
liên quan đến kiểm soát khác. Kiểm toán viên cần thu thập thông tin về vị trí,
chức năng, nhiệm vụ và quy chế hoạt động của tổ chức (bộ phận) kiểm toán nội
bộ, tiêu chuẩ
n tuyển dụng và bổ nhiệm vào các ngạch kiểm toán viên nội bộ;
năng lực và trình độ thực tế của kiểm toán viên nội bộ; nguồn kinh phí hoạt
động kiểm toán nội bộ; kiến nghị của kiểm toán nội bộ; những thay đổi trong tổ
chức, quản lý sau khi có kiến nghị của kiểm toán nội bộ. Thái độ, nhận thức của
các cơ quan, bộ phận khác về sự
tồn tại của kiểm toán nội bộ và hoạt động của

kiểm toán nội bộ là những thông tin rất hữu ích khi kiểm toán viên muốn xem
xét, đánh giá tính hiệu quả của kiểm toán nội bộ.
Trong điều kiện hiện nay, khái niệm kiểm toán nội bộ còn khá mới trong
lĩnh vực ngân sách nhà nước. Công chúng cũng như các cấp có thẩm quyền chưa
có được nhận thức rõ ràng và những quy định cụ
thể về tổ chức, chức năng,
nhiệm vụ cũng như vai trò của kiểm toán nội bộ trong quản lý và điều hành ngân
sách nhà nước. Trước mắt, cần tổ chức bộ phận kiểm toán nội bộ tại các cơ quan
hành thu của tỉnh và các đơn vị dự toán thuộc ngân sách cấp tỉnh. Tuy nhiên, để
hoạt động hiệu quả, về lâu dài kiểm toán nội bộ cần
được tổ chức, hoạt động như
một cơ quan tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh.
Đội ngũ kiểm toán viên nội bộ cần là những người có năng lực, trình độ,
đạo đức nghề nghiệp và có kinh nghiệm về kế toán, kiểm toán và quyết toán thu
chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh.


16
1.3. Nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ trong lập kế hoạch kiểm
toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh
1.3.1. Kế hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh
Kế hoạch kiểm toán là việc thiết lập các phương pháp, cách thức và thủ tục
kiểm toán phù hợp với đối tượng được kiểm toán; đồng thời xác định mục tiêu,
nội dung kiểm toán, nhân sự, thời gian và các phương tiện cũng như
kinh phí
ngân sách phục vụ cho cuộc kiểm toán, bảo đảm đạt được chất lượng và hiệu quả
của cuộc kiểm toán nhằm hạn chế rủi ro kiểm toán đến mức thấp nhất [22, 29].
Kế hoạch kiểm toán được xây dựng dựa trên các thông tin, tài liệu đã thu
thập được trong quá trình khảo sát để xem xét, đánh giá, phân tích nhằm xây
dựng kế hoạch kiểm toán sát với điều kiện thực tế

, đảm bảo đạt mục tiêu đã
định. Đoàn kiểm toán có trách nhiệm xây dựng kế hoạch kiểm toán; tổ kiểm
toán phải xây dựng kế hoạch kiểm toán chi tiết trước khi thực hiện kiểm toán.
Như vậy, kế hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách bao gồm xác
định mục tiêu, nội dung, phạm vi, phương pháp kiểm toán, thời gian, địa điểm
kiểm toán và số lượng kiểm toán viên cần thiết vớ
i chi phí và phương tiện để
hoàn thành cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách.
Sau khi nhận được thông báo về quyết định kiểm toán, trưởng đoàn kiểm
toán sẽ chuẩn bị kế hoạch kiểm toán tổng quát, tập trung vào đơn vị dự toán
ngân sách cấp I. Mẫu kế hoạch kiểm toán tổng quát hiện tại của KTNN được
quy định trong Quyết định số 292/QĐ-KTNN ngày 05/5/2004 của Tổng KTNN.
Các nội dung cơ bản được trình bày trong b
ảng 1.1[8].
Nội dung của phần Một số thông tin cơ bản về hệ thống kiểm soát nội bộ (
mục II, phần thứ nhất của kế hoạch kiểm toán) bao gồm:
- Các văn bản đã ban hành của tỉnh liên quan đến quản lý và điều hành
ngân sách của niên độ ngân sách được kiểm toán;
- Chủ thể quản lý thu ngân sách nhà nước;
- Chủ thể quản lý chi ngân sách nhà nước;
- Tổ chức công tác kế toán: t
ổ chức bộ máy kế toán, đặc điểm của hệ

17
thống chứng từ, tài khoản, sổ kế toán và báo cáo kế toán áp dụng tại các đơn vị
dự toán cấp I trực thuộc ngân sách cấp tỉnh;
- Quy chế quản lý tài chính, các văn bản pháp quy khác có liên quan đến
quản lý và phân cấp quản lý tài chính;
- Bộ máy kiểm toán nội bộ (nếu có), công tác kiểm tra kế toán và thanh,
kiểm tra nội bộ.

Những vấn đề khác cần lưu ý: các vấn đề phát sinh từ những cuộc kiểm
toán kỳ
trước của KTNN, kiểm toán độc lập; vấn đề thanh tra, kiểm tra của Nhà
nước trong kỳ được kiểm toán; những vấn đề nổi cộm trong hoạt động quản lý
tài chính, kế toán; v.v.











Các thông tin về hệ thống kiểm soát nội bộ sẽ là vừa là cơ sở để kiểm toán
viên xác định trọng yếu và rủi ro kiểm toán (mục III phần thứ nhất), vừa là c
ăn
cứ để xác định một số nội dung của phần thứ hai trong kế hoạch kiểm toán tổng
quát báo cáo quyết toán ngân sách cấp tỉnh do KTNN thực hiện.
1.3.2. Sự cần thiết phải nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ trong lập
kế hoạch kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách
Bất kỳ một hoạt động nào cũng đều có thể đem lại rủi ro cho người thực
hiệ
n. Và người thực hiện cũng mong muốn giảm rủi ro xuống đến mức thấp nhất
Bảng 1.1: Nội dung của kế hoạch kiểm toán của KTNN
Phần thứ nhất: Nghiên cứu và thu thập thông tin
I. Một số thông tin cơ bản về đơn vị (tỉnh) được kiểm toán
II. Một số thông tin cơ bản về hệ thống kiểm soát nội bộ

III. Xác định trọng yếu và rủi ro kiểm toán
Phần thứ hai: Kế hoạch kiểm toán
I. Mục tiêu kiểm toán
II. Phạm vi kiểm toán, đố
i tượng và giới hạn kiểm toán
III. Nội dung và phương pháp kiểm toán
IV. Kế hoạch nhân sự và tổ chức biên chế đoàn kiểm toán
V. Dự tính kinh phí và các điều kiện vật chất cho hoạt động của đoàn kiểm toán

18
có thể được. Mọi cuộc kiểm toán đều có rủi ro và các kiểm toán viên đều mong
muốn giới hạn chúng ở một phạm vi hoặc một mức nhất định. “Rủi ro kiểm toán
là những rủi ro mà kiểm toán viên có thể mắc phải khi đưa ra những nhận xét
không xác đáng về các thông tin tài chính và đó là các sai sót nghiêm trọng” [17,
123]. Nói đến rủi ro kiểm toán, người ta còn nhắc đến các loại rủi ro sau: rủi ro
cố hữu (rủi ro tiề
m tàng), rủi ro kiểm soát và rủi ro phát hiện.
Rủi ro cố hữu là sự nghi ngờ một số dư tài khoản nào đó trong một khoản
nghiệp vụ nào đó mà sai sót có thể xảy ra giả sử rằng không có một bước kiểm
soát nội bộ liên quan nào [17, 124].
Rủi ro kiểm soát là khả năng xảy ra các sai phạm trọng yếu do hệ thống
kiểm soát nội bộ của đơn vị khách hàng không hoạt động hoặ
c hoạt động không
hiệu quả do đó đã không phát hiện và ngăn chặn các sai phạm này.[17, 126]
Rủi ro phát hiện là khả năng xảy ra các sai sót hoặc gian lận mà không
được ngăn chặn hay phát hiện bởi hệ thống kiểm soát nội bộ và cũng không
được kiểm toán viên phát hiện thông qua các phương pháp kiểm toán.[17, 126]
Trước hết, chúng ta xét đến mối quan hệ giữa các loại rủi ro trong một
cuộc kiểm toán. Trong phạm vi Đề tài này, thừa nhận mô hình:
Rủi ro kiểm toán

mong muốn
=
Rủi ro
hiện hữu
x
Rủi ro
kiểm soát
x
Rủi ro
phát hiện
Trong các loại rủi ro, rủi ro kiểm soát có liên quan trực tiếp đến hiệu quả
hoạt động của hệ thống kiểm soát nội bộ. Khả năng tạo thông tin tài chính đáng
tin cậy và bảo vệ tài sản cùng sổ sách của cơ cấu kiểm soát nội bộ là một trong
nh
ững khái niệm về lý thuyết và thực hành kiểm toán được thừa nhận rộng rãi và
quan trọng nhất. Trong khi đó, rủi ro kiểm soát lại tác động đến rủi ro kiểm toán
mong muốn. Một hệ thống kiểm soát nội bộ hoạt động có hiệu quả đối với việc
ngăn ngừa hoặc phát hiện sai sót sẽ có rủi ro kiểm soát thấp. Ngược lại, hệ thống
kiểm soát nội bộ
hoạt động không hiệu quả hoặc không thường xuyên sẽ dẫn đến
rủi ro kiểm soát cao.
Tất cả các cuộc kiểm toán đều muốn giảm thiểu rủi ro kiểm toán trong

19
mối quan hệ giữa lợi ích và chi phí kiểm toán. Việc nghiên cứu và đánh giá hệ
thống kiểm soát nội bộ trong kiểm toán báo cáo tài chính nói chung có ý nghĩa
rất quan trọng đối với kiểm toán viên trong việc xác định các nội dung cơ bản,
trọng yếu của cuộc kiểm toán. Kiểm toán viên nghiên cứu và đánh giá hệ thống
kiểm soát nội bộ của tổ chức là để đánh giá mức rủi ro kiểm soát làm cơ sở cho
việc lựa chọn các phương pháp kiểm toán thích hợp. Hoạt động kiểm soát nội bộ

của tổ chức mạnh hay yếu, mức độ rủi ro kiểm soát cao hay thấp sẽ quyết định
nội dung, phương pháp kiểm toán cũng như quy mô cuộc kiểm toán. Nếu kiểm
toán viên đánh giá đúng đắn hoạt động kiểm soát nội bộ và có kết quả là hệ
thống hoạt động thường xuyên, liên t
ục và có hiệu quả thì kiểm toán viên có thể
thu hẹp phạm vi, khối lượng công việc kiểm toán mà vẫn đảm bảo không bỏ sót
những nội dung trọng yếu của cuộc kiểm toán. Ngược lại, nếu kết quả đánh giá
hệ thống kiểm soát nội bộ của kiểm toán viên không chính xác thì sẽ dẫn tới kết
quả: hoặc hệ thống kiểm soát nội bộ hoạt động tố
t nhưng kiểm toán viên không
tin tưởng vào hệ thống nên làm tăng quá mức phạm vi, khối lượng công việc
kiểm toán; hoặc kiểm toán viên lại dựa vào hệ thống kiểm soát nội bộ không
đáng tin cậy nên đánh giá rủi ro kiểm soát thấp làm tăng rủi ro kiểm toán.
Chính vì sự cần thiết của việc đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ trong
lập kế hoạch kiểm toán mà văn bản về chu
ẩn mực kiểm toán số 55 quy định là
kiểm toán viên phải đạt được một sự hiểu biết về có cấu kiểm soát nội bộ của
công ty khách hàng của mọi cuộc kiểm toán [1, 207].
Trong lĩnh vực kiểm toán ngân sách, nghiên cứu và đánh giá hệ thống kiểm
soát nội bộ trong quá trình kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách sẽ giúp kiểm
toán viên nhà nước đánh giá được mức độ của rủi ro kiểm soát để từ đó l
ựa chọn
các phương pháp kiểm toán thích hợp trong khi lập kế hoạch kiểm toán. Chất
lượng của việc nghiên cứu và đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ sẽ ảnh hưởng
trực tiếp đến thời gian, chi phí kiểm toán, từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả của cuộc
kiểm toán. Thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách là một trong các
nhiệm vụ bắt buộc của KTNN nh
ưng theo nguyên tắc hoạt động hiệu quả thì chi

20

phí cho cuộc kiểm toán vẫn phải nhỏ hơn lợi ích thu được từ cuộc kiểm toán.
Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) đã ghi rõ về việc
nghiên cứu và đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị được kiểm toán
trong chuẩn mực thực hành thứ hai: Kiểm toán viên phải có một sự hiểu biết đầy
đủ về cơ cấu kiểm soát nội bộ
để lập kế hoạch kiểm toán và để xác định bản
chất, thời hạn và phạm vi các cuộc khảo sát phải thực hiện.
Trong hệ thống chuẩn mực kiểm toán nhà nước Việt Nam, chuẩn mực số
5 “Nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ” ghi: (1) Khi xác định phạm vi, thời
gian, nội dung, phương pháp kiểm toán, kiểm toán viên phải nghiên cứu đầy đủ
hệ thống kiểm soát nộ
i bộ của đơn vị được kiểm toán; (2) Thực hiện chuẩn mực
này giúp kiểm toán viên đánh giá được độ tin cậy của hệ thống kiểm soát nội bộ
của đơn vị; xác định các nội dung trọng tâm, trọng điểm cần kiểm toán; dự đoán
và đề phòng các rủi ro kiểm soát… nhằm xây dựng kế hoạch kiểm toán cụ thể,
sát hợp với thực tế t
ại đơn vị [7, 87].
Tuy nhiên cũng cần lưu ý một điều rằng, do những hạn chế cố hữu của hệ
thống kiểm soát nội bộ, nên dù với một hệ thống kiểm soát nội bộ được thiết kế
hiệu quả nhất, kiểm toán viên nhà nước vẫn phải thu thập bằng chứng kiểm toán
ngoài việc khảo sát các quá trình kiểm soát đối với hầu hế
t các mục tiêu kiểm
soát của từng khoản mục trọng yếu trên báo cáo quyết toán ngân sách, hay rủi ro
kiểm soát phải luôn luôn lớn hơn 0.
1.3.3. Phương pháp nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ ngân sách
cấp tỉnh
Để có được sự hiểu biết đầy đủ về hệ thống kiểm soát nội bộ, kiểm toán
viên cần phải sử dụng các phương pháp thu thập thông tin về cơ cấu kiểm soát nộ
i
bộ. Chỉ khi kiểm toán viên lựa chọn đúng các phương pháp và sử dụng nhuần

nhuyễn chúng thì mới có thể có thu thập đủ những thông tin cần thiết để từ đó
đánh giá hiệu quả hoạt động của hệ thống kiểm soát nội bộ trong việc ngăn ngừa
và phát hiện các gian lận và sai sót trong hoạt động của đơn vị. Nhằm thu thập
đầy đủ các thông tin cần thiết về
hệ thống kiểm soát nội bộ phục vụ cho việc lập

21
kế hoạch kiểm toán, các phương pháp mà kiểm toán viên có thể sử dụng là:
- Phương pháp trực tiếp: Thực hiện phương pháp này, kiểm toán viên trực
tiếp gặp gỡ, trao đổi với những nhà quản lý và cán bộ các bộ phận trong đơn vị
được kiểm toán và các cá nhân, đơn vị có liên quan để thu thập các thông tin và
làm rõ những vấn đề còn vướng mắc. Ưu điểm của phương pháp này là có được
những thông tin sát thực với tình hình
đơn vị, đôi khi có được những thông tin
mang tính “ngoài lề” nhưng lại rất hữu ích cho việc đánh giá hệ thống kiểm soát
nội bộ và ước lượng rủi ro. Tuy nhiên, nếu như các đối tượng được phỏng vấn
đã được sắp đặt trước về nội dung có thể trả lời, hoặc kiểm toán viên chưa có
kinh nghiệm hay khả năng giao tiếp chưa tốt, thì những thông tin thu được sẽ
mang tính chung chung, không có ích nhiều cho việc lập kế hoạch kiểm toán.
Phương pháp này áp dụng có hiệu quả khi kiểm toán viên tiếp xúc được với
nhiều nhà lãnh đạo các sở, ban, ngành, đối tượng gặp gỡ có tinh thần hợp tác,
đồng thời có sự chuẩn bị trước cẩn thận, kỹ càng về nội dung trao đổi. Để sử
dụng có hiệu quả phương pháp này đòi hỏi kiểm toán viên có kinh nghiệm lâu
năm và có năng lực giao ti
ếp, tỉnh, thành được kiểm toán nhận thức đúng về bản
chất của hoạt động kiểm toán.
- Phương pháp khai thác tài liệu: Áp dụng phương pháp này, kiểm toán
viên tiến hành nghiên cứu các biên bản kiểm toán các niên độ ngân sách trước
của KTNN, các tài liệu nội bộ của đơn vị được kiểm toán (dặc biệt chú ý quy
chế chi tiêu nội bộ), cũng như các tài liệu bên ngoài có liên quan đến các nghiệp

vụ kinh tế phát sinh của đơ
n vị để thu thập các thông tin cần thiết phục vụ việc
lập kế hoạch kiểm toán. Phương pháp này đòi hỏi phải có một lượng thời gian
nhất định cho việc nghiên cứu; kiểm toán viên phải có khả năng phân tích, tổng
hợp và tư duy tốt; tài liệu đủ để thu thập được các thông tin cần thiết. Kiểm toán
viên nếu chưa đạt đến một trình độ và năng lực nhất
định thì rất khó có thể thu
thập được các thông tin cần thiết để lập kế hoạch kiểm toán. Khi kiểm toán viên
đã “biến” tài liệu thành những “con số biết nói” thì những thông tin thu được sẽ
rất khả quan, nhiều khi vượt cả kỳ vọng của kiểm toán viên.

22
Một biến thể của phương pháp này chính là việc tham khảo kinh nghiệm
trước đây của kiểm toán viên đã từng thực hiện kiểm toán tại địa phương. Nguồn
“tài liệu sống” này nếu khai thác có hiệu quả sẽ đem lại rất nhiều ích lợi vì những
người tiền nhiệm đã qua một thời gian kiểm toán nhất định nên thông tin do họ
cung cấp có tính thực tiễn cao. Những thông tin này chủ y
ếu là các “luật bất
thành văn” trong cách thức điều hành, quản lý của các cấp lãnh đạo tỉnh, thành
được kiểm toán và chắc chắn sẽ không hoàn toàn giống nhau giữa các nơi, hình
thành nên bản sắc của từng địa phương. Phương pháp này được sử dụng như một
phần của quá trình thu thập thông tin về sự vận hành của hoạt động kiểm soát nội
bộ của ngân sách cấp tỉnh.
- Phương pháp kh
ảo sát tác nghiệp: Là phương pháp kiểm toán viên trực
tiếp quan sát các quá trình hoạt động, thao tác của nhân viên trong quá trình làm
việc, để phân tích đánh giá những thông tin đã thu thập được, đưa ra nhận xét,
kết luận về hoạt động quản lý và hiệu quả hoạt động của hệ thống kiểm soát nội
bộ của đơn vị dự toán. Phương pháp này đòi hỏi nhiều thời gian khảo sát, thu
thập thông tin. Tuy nhiên nếu thực hiện

được, nó sẽ là phương pháp hiệu quả
nhất trong các phương pháp này, cung cấp các thông tin sát thực nhất về tình
hình thực tế của đơn vị được kiểm toán. Kết quả khảo sát tác nghiệp củng cố cho
kiểm toán viên sự hiểu biết về các chế độ và thể thức đã được đơn vị đưa vào
quá trình hoạt động. Phương pháp này cũng yêu cầu kiểm toán viên phải đạt đến
một trình
độ, năng lực nhất định, am hiểu hoạt động của đơn vị được kiểm toán
và cần có sự nhiệt tình hợp tác của đơn vị được kiểm toán.
Trong quá trình khảo sát, thu thập thông tin về thông tin của đơn vị được
kiểm toán, kiểm toán viên có thể sử dụng riêng lẻ từng phương pháp hoặc phối
hợp các phương pháp trên. Việc phối hợp nhiều phương pháp sẽ đem lạ
i hiệu
quả hơn trong quá trình thu thập thông tin, tuy nhiên cũng đòi hỏi nhiều nhân
lực hơn. Để quá trình khảo sát, thu thập thông tin có hiệu quả thì nhấn mạnh đến
một yêu cầu là kiểm toán viên phải có kinh nghiệm và đạt đến một mức nhất
định về năng lực và trình độ.