Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp quận của thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




LƢU TIẾN MINH



ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CHÍNH
QUYỀN
CẤP QUẬN CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI
TRONG
GIAI ĐOẠN HIỆN NAY






LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC





Hà Nội - 2009

1

MỤC LỤC

TT

Trang

MỞ ĐẦU
1
Chƣơng
1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƢƠNG
10
1.1
Khái quát về quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng và
chính quyền địa phƣơng
10
1.1.1
Quản lý nhà nước ở địa phương
10
1.1.2
Khái lược lịch sử hình thành chính quyền địa phương ở
Việt Nam
11
1.1.3
Một số nguyên tắc cơ bản được áp dụng phổ biến trong
tổ chức chính quyền địa phương các nước trên thế giới
18
1.2
Vị trí, vai trò của chính quyền cấp quận trong bộ

máy chính quyền địa phƣơng
22
1.3
Một số vấn đề của chính quyền đô thị và chính
quyền nông thôn
23
1.4
Những nhân tố cơ bản ảnh hƣởng đến tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phƣơng
28
1.5
Một số mô hình tổ chức chính quyền đô thị các
nƣớc trên thế giới
33
Chƣơng
2
THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA THÀNH
PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
40
2.1
Khái quát về chính quyền Thành phố Hà Nội
40
2.1.1
Lịch sử 1000 năm, Thăng Long - Hà Nội
40
2.1.2
Khái quát chính quyền Thành phố Hà Nội từ 1945 đến nay
42
2.1.3

Định hướng phát triển thành phố đến năm 2030, tầm
nhìn 2050
45

2.2

Thực trạng về tổ chức và hoạt động của HĐND và
UBND cấp quận của Thành phố Hà Nội trong giai
đoạn hiện nay
47

2

2.2.1
Qui định của pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt
động của HĐND và UBND

47
2.2.2
Thực trạng đại biểu HĐND và đội ngũ cán bộ công
chức trong bộ máy chính quyền
63
2.2.3
Những ưu điểm về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND
68
2.2.4
Những hạn chế, bất cập về tổ chức và hoạt động của
HĐND, UBND
70
2.2.5

Nguyên nhân của những hạn chế bất cập về tổ chức và
hoạt động của HĐND, UBND
76
Chƣơng
3
PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN CẤP QUẬN CỦA
THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN
HIỆN NAY
82
3.1
Mục tiêu, quan điểm, phƣơng hƣớng đổi mới tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp quận
82
3.1.1
Mục tiêu đổi mới
82
3.1.2
Quan điểm đổi mới
84
3.1.3
Phương hướng đổi mới
85
3.2
Dự báo những khó khăn, thách thức khi thực hiện đổi
mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp quận
88
3.3
Đề xuất giải pháp cho quá trình đổi mới
91

3.3.1
Nhóm giải pháp chung
92
3.3.2
Nhóm giải pháp cụ thể
96
3.4
Đề xuất mô hình
97
3.4.1
Giai đoạn 1. Giữ nguyên mô hình như hiện tại, nâng
cao năng lực và đổi mới hoạt động các cơ quan trong
bộ máy chính quyền
98
3.4.2
Giai đoạn 2. Đổi mới toàn diện tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp quận
104

Kết luận và kiến nghị
114

3

Danh mục tài liệu tham khảo
119

Phụ lục

4
DANH MỤC
CÁ C TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

HĐND
:
Hội đồng nhân dân
UBND
:
Ủy ban nhân dân
UBHC
:
Uỷ ban hành chính
MTTQ
:
Mặt trận tổ quốc
ĐTNCS
:
Đoàn Thanh niên cộng sản
CP
:
Chính phủ
QH
:
Quốc hội
UBTVQH
:
Uỷ ban thường vụ quốc hội
TTCP
:

Thủ tướng chính phủ
NĐ
:
Nghị định
TT
:
Thông tư
QĐ
:
Quyết định
Nxb
:
Nhà xuất bản







5
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong xã hội có giai cấp, vấn đề cơ bản, quan trọng của mọi cuộc cách
mạng đối với một dân tộc, đó là giành được chính quyền. Cách mạng Xã hội
chủ nghĩa - với sứ mệnh triệt để nhất trong lịch sử, thì việc giành chính quyền
chỉ là vấn đề cơ bản đầu tiên. Mục tiêu cao nhất của cuộc cách mạng này
nhằm mang lại tự do, dân chủ, công bằng và văn minh, tiến bộ cho xã hội loài
người. Vì vậy, chính quyền phải quản lý và định hướng phát triển xã hội tiến
bộ mới là nhiệm vụ quan trọng. Nói cách khác, việc xây dựng tổ chức bộ máy

và cơ chế vận hành của chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương
như thế nào để thực hiện tốt mục tiêu xã hội, phù hợp với điều kiện hiện có và
đúng quy luật vận động của xã hội là vấn đề có tính thời sự trong khoa học
quản lý nhà nước.
Ở Việt Nam, ngay từ khi giành được chính quyền từ tay thực dân Pháp,
tháng 8 năm 1945, chính quyền Cách mạng do Đảng Cộng sản lãnh đạo được
thiết lập theo hình thức chính thể cộng hoà dân chủ, chính quyền của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân và coi đó là nguyên tắc cho đến bây giờ. Trải
qua hơn 60 năm phát triển; với vai trò và nhiệm vụ trong từng giai đoạn lịch
sử khác nhau, chính quyền luôn giữ vững được bản chất cách mạng tiến bộ,
góp phần to lớn vào công cuộc bảo vệ và xây dựng đất nước. Trong từng thời
kỳ, Nhà nước không những đề cao việc xây dựng bản chất giai cấp mà còn
tích cực đổi mới, xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức để ngày càng phù
hợp hơn với yêu cầu phát triển của đất nước. Từ Đại hội Đảng toàn quốc lần
thứ VI (1986) và các kỳ đại hội sau đó, chủ trương đổi mới kinh tế với việc
xoá bỏ cơ chế quản lý tập trung bao cấp, xây dựng nền kinh tế hàng hoá
nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà
nước, bộ máy nhà nước đang dần đổi mới. Cải cách hành chính để xây
dựng chính quyền và nền hành chính hiệu lực, hiệu quả, góp phần phát huy
tối đa sức mạnh toàn xã hội, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển nhanh,
mạnh và bền vững.

6
Trong dịp tổng kết 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới của đất nước,
bên cạnh nhiều thành tích đáng ghi nhận, tổ chức chính quyền cũng có những
đổi mới đáng kể, tiếp tục đổi mới để ngày càng hoàn thiện hơn, song chất
lượng phục vụ nhân dân và quản lý xã hội chưa được như mong muốn. Văn
kiện Đại hội Đảng lần thứ X khi nhận định về bộ máy Nhà nước, đã chỉ rõ:
hoạt động của bộ máy nhà nước “chất lượng hoạt động và hiệu quả thấp”. Hà
Nội là địa phương luôn đi đầu trong tiếp nhận và triển khai các chủ trương,

chính sách của Đảng, Chính phủ về đổi với cơ cấu kinh tế nói chung và đổi
mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền các cấp nói riêng nhưng
dường như, kết quả hoạt động bộ máy cũng không nằm ngoài nhận định như
vậy.
Khi nghiên cứu về hiệu quả hoạt động bộ máy và những tác động đến
hoạt động bộ máy nhà nước có thể rút ra nhận định, một trong những yếu tố
cơ bản tạo nên hiệu quả hoạt động của chính quyền là phải có tổ chức bộ máy
và cơ chế hoạt động hợp lý. Nói cách khác, mô hình chính quyền kiểu gì và
vận hành như thế nào sẽ đem lại hiệu quả xã hội tương ứng. Do đó, việc xây
dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước nói chung và chính
quyền địa phương nói riêng đang là một trong những nội dung được sự quan
tâm đặc biệt của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn hiện nay.
Nhiều công trình nghiên cứu của các nhà khoa học đã tạo ra một quá
trình nhận thức, về những bất cập rõ nhất về mô hình tổ chức chính quyền địa
phương ở nước ta hiện nay như chưa có sự khác biệt giữa chính quyền ở nông
thôn với chính quyền ở đô thị; giữa các vùng, miền này với các vùng, miền
khác; giữa thành phố Thủ đô với các địa phương khác. Theo quy định của
pháp luật hiện hành, về cơ bản thì mô hình tổ chức chính quyền giống nhau
trong phạm vi cả nước. Trong khi đó, đòi hỏi khách quan về quản lý xã hội
cho các khu vực lại không hoàn toàn giống nhau. Đây là nguyên nhân quan
trọng khiến cho bộ máy chính quyền đô thị nói chung và chính quyền
Thành phố Hà Nội nói riêng hoạt động kém hiệu quả, thiếu chủ động, sáng
tạo.

7
Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ ba (khoá VIII) đã đề ra yêu cầu:
"Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của Hội đồng Nhân dân
và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của Hội đồng Nhân
dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thôn…". Nhằm triển khai các
chủ trương của Đảng, trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai

đoạn 2001- 2010 (ban hành theo Quyết định 136/2001/QĐ-TTg), Chính phủ
đã đề ra kế hoạch đến năm 2008 thí điểm việc đổi mới mô hình tổ chức chính
quyền địa phương, hiện nay đang được triển khai trên 10 địa phương trong cả
nước. Rõ ràng rằng, mô hình thực tiễn đã cho kết luận về hiệu lực và hiệu quả
của bộ máy chính quyền địa phương hiện nay. Trên cơ sở tồn tại và hạn chế,
nguyên nhân đã được chỉ ra, việc còn lại là nghiên cứu các giải pháp đổi mới
tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương sao cho đáp ứng được yêu
cầu xã hội đang đòi hỏi.
Nghị quyết 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội về việc điều
chỉnh địa giới hành chính Thủ đô Hà Nội, Việt Nam đã có Thủ đô với qui mô
lớn, diện tích đứng tốp 10 nước có Thủ đô rộng nhất thế giới. Bên cạnh đó,
hàng loạt vấn đề mang tính cơ hội và thách thức đặt ra cho chính quyền như
trước yêu cầu phát triển chính trị, kinh tế - xã hội của Thủ đô; để Hà Nội luôn
xứng đáng là trung tâm đầu não chính trị - hành chính, văn hoá, khoa học,
giáo dục, kinh tế, và giao dịch quốc tế của cả nước…, nhiệm vụ đổi mới và
hoàn thiện tổ chức bộ máy, nâng cao hiệu lực hiệu quả hoạt động chính quyền
các cấp của thành phố Hà Nội trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết.
Từ kết quả tổng kết của thực tiễn cải cách hành chính cũng như cải cách
tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương, báo cáo kiểm điểm nửa đầu
nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thức IX của Đảng chỉ
rõ: “Một số vấn đề về tổ chức của Hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm
rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp
huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội
đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao”[19]

8
Tiếp đến Nghị quyết của Đảng nhấn mạnh: "Nâng cao chất lượng hoạt
động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và
tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân
cấp. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng Nhân dân. Tổ chức hợp lý chính

quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông
thôn, đô thị, hải đảo" [19]. Nhận thức vai trò, trách nhiệm với cả nước, Đảng
bộ, chính quyền Thành phố Hà Nội quán triệt sâu sắc chỉ đạo của Trung ương,
nhận thức rõ nhiệm vụ, quyết tâm đổi mới mạnh mẽ tổ chức và hoạt động
chính quyền các cấp.
Hiện trạng, cả phương diện lý luận và thực tiễn, cấp chính quyền thành
phố khá rõ ràng và hợp lý, cơ bản đáp ứng được yêu cầu trong hệ thống chính
quyền nhà nước. Chính quyền cơ sở gồm: xã, phường, thị trấn là một cấp
chính quyền “không hoàn chỉnh”, cũng có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân
dân, nhưng vấn đề cần nghiên cứu là đổi mới, nâng cao năng lực hoạt động
cho cấp này để có thể đáp ứng được yêu cầu quản lý giai đoạn hiện nay.
Trong trường hợp cần đổi mới tổ chức, cấp chính quyền cơ sở ít có ảnh hưởng
với xã hội vì hầu như cấp này không ban hành chủ trương, chính sách.
Chính quyền cấp huyện (gồm quận, huyện, thị xã), không chỉ riêng ở Hà
Nội, không chỉ riêng ở giai đoạn hiện nay mà trong các giai đoạn lịch sử đã có
rất nhiều nghiên cứu và giải pháp cho mô hình tổ chức và hoạt động. Cả
phương diện lý luận, pháp lý và thực tiễn, có nhiều tranh luận, thậm chí có ý
kiến trái chiều về mô hình chính quyền cấp huyện. Kết quả tổng kết lịch sử
chính quyền cho thấy, chính quyền cấp huyện là cấp “động” nhất. Có thời kỳ
tồn tại, thời kỳ không; khi hoàn chỉnh là cấp chính quyền, khi chỉ là cấp hành
chính. Nghị quyết Trung ương 5 Khoá X của Đảng về cải cách hành chính đã
có chuyên đề thí điểm đổi mới căn bản tổ chức chính quyền các cấp, trong
đó, chính quyền cấp huyện được xem là một nội dung quan trọng của cuộc cải
cách.

9
Các công trình nghiên cứu khoa học quản lý hay xuất phát từ tổng kết
thực tiễn đều khẳng định chính quyền cấp huyện đã đóng góp đáng kể cho
quá trình xây dựng chính quyền nhà nước và thực hiện quản lý nhà nước thực
tế. Trong thực tế, chính quyền cấp thành phố không thể giải quyết nhanh và

toàn bộ công việc địa phương nếu không có cấp huyện. Năng lực chính quyền
cấp cơ sở còn rất yếu và thiếu nhiều mặt, cũng không thể không thể đảm nhận
được nhiều việc hơn hiện tại. Nhưng sự tồn tại chính quyền cấp huyện trong
thực tế là không hợp lý, đang nảy sinh quá nhiều bất cập. Vấn đề cấp thiết là
phải đổi mới, mà trung tâm vấn đề cần nghiên cứu là đổi mới tổ chức và hoạt
động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Mục tiêu, quan điểm,
nguyên tắc trong đổi mới cần phải xác định trước tiên, song, giải pháp, lộ
trình và mô hình cụ thể cho việc nghiên cứu đổi mới là yếu tố không thể thiếu
trong tổng thể công trình. Về phương diện hoạt động thực tiễn, những thách
thức, trở ngại xuất hiện trong quá trình đổi mới như hiện tượng khách quan
cần giải quyết. Việc nghiên cứu, dự báo được thách thức, trở ngại sẽ xuất hiện
trong quá trình đổi mới để có giải pháp tương ứng đôi khi có vai trò quyết định
đến sự thành công hoặc hiệu quả của công cuộc đổi mới.
Xuất phát từ kế thừa các công trình nghiên cứu khoa học quản lý, khoa
học pháp lý và kinh nghiệm thực tiễn về đổi mới tổ chính quyền các cấp để
nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền Hà Nội có ý nghĩa hết
sức quan trọng cả về lý luận và thực tiễn.
Mô hình chính quyền các cấp cho Hà Nội có sự bàn luận nhiều, song
hướng đi đến là phải nghiên cứu để xây dựng chính quyền đô thị sao cho phù
hợp với vị thế, vai trò và trách nhiệm phát triển Thủ đô Hà Nội. Để phù hợp
với yêu cầu thực tiễn nghiên cứu của đề tài với đặc thù chính quyền đô thị
Thủ đô, tác giả mạnh dạn nhóm vấn đề của chính quyền này theo hướng
phù hợp với quản lý đô thị và cấp trung gian là cấp quận. Gọi chung cho cấp
chính quyền trong đề tài là gọi quận đại diện cho: quận, huyện và thị xã.
Từ tính cấp thiết của vấn đề và thông tin lý luận nêu trên, tác giả chọn đề
tài: "Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp quận của Thành phố
Hà Nội trong giai đoạn hiện nay" làm Luận văn Thạc sĩ luật học của mình.

10
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương luôn là vấn đề có tính thời sự, cấp thiết. Từ khi Đảng và
Nhà nước đẩy mạnh công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia theo tinh
thần Nghị quyết Trung ương 3, khoá VIII, nhiều nhà khoa học pháp lý,
chuyên gia và nhà quản lý quan tâm nghiên cứu. Mỗi công trình nghiên cứu
đều quan tâm tập trung theo một giác độ nhất định. Giá trị khoa học và tổng
kết thực tiễn do các tác giả đưa ra có giá trị càng tạo nên tổng thể tri thức về
chính quyền địa phương. Có thể là lý luận; có thể là thực tiễn; cũng có thể chỉ
thể hiện sự quan tâm một khía cạnh hoặc một đối tượng hẹp nào đó, nhưng
đều hướng tới sự hoàn thiện tổng thể.
Khi nghiên cứu đề tài, rất nhiều tác phẩm, bài nghiên cứu, đề án đã được
quan tâm kế thừa, tác giả lựa chọn và ưu tiên những nhóm vấn đề có nội dung
cơ bản gần nhau nhất về kiến thức; chọn và ưu tiên những vấn đề làm tiền đề
lý luận và tổng kết thực tiễn liên quan đến đề tài như:
- Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà
nước Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Trung tâm Khoa học xã
hội và nhân văn Quốc gia, Viện Nghiên cứu Nhà nước và pháp luật, PGS.TS.
Lê Minh Thông chủ biên, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001;
- Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt
Nam hiện nay - Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật (PGS.TS. Lê Minh
Thông, PGS.TS. Nguyễn Như Phát, 2002), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
- Kinh nghiệm cải cách hành chính đô thị ở Việt Nam Hội thảo, Viện
Khoa học Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ, Tổ chức tại thành phố Huế, 2003;
- Đề tài “Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị” - Đề tài khoa
học cấp Bộ. Học Viện Hành chính Quốc gia. Hà Nội, 2003;
- Bàn về cải cách chính quyền địa phương - Nghiên cứu Lập pháp,
PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Số 9/2003;

11
- Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay,

PGS.TS. Bùi Xuân Đức, Nxb Tư pháp, 2004;
- Cải cách hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn - Tô Tử Hạ-
Nguyễn Hữu Trị - PTS. Nguyễn Hữu Đức, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1998;
- Báo cáo kiến nghị đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô
thị ở nước ta hiện nay - Viện Khoa học Tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ, 2007.
Ngoài ra còn rất nhiều tác phẩm, bài nghiên cứu, bài viết, đề tài, đề án,
tham luận hội nghị, hội thảo in ấn và đăng tải trên nhiều phương tiện khác
nhau về xây dựng chính quyền địa phương và chính quyền cấp quận.
Tuy nhiên, cho đến giai đoạn hiện nay, ở nước ta chưa có đề tài nào
nghiên cứu một cách cơ bản, có tính hệ thống, chuyên về tổ chức chính quyền
cấp quận của thành phố Hà Nội. Vì vậy, tác giả chọn đề tài "Đổi mới tổ chức
và hoạt động chính quyền cấp quận của Thành phố Hà Nội trong giai đoạn
hiện nay" nhằm góp phần cung cấp kiến thức mang tính tổng hợp lý luận và
kinh nghiệm thực tiễn cho công trình chung về hoàn thiện bộ máy chính
quyền Thủ đô.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục đích
Luận văn góp phần phân định rõ hơn vị trí, tính chất, kết cấu tổ chức và
phương thức hoạt động của đơn vị hành chính cấp quận và chính quyền cấp
quận trong cơ cấu tổ chức chính quyền thành phố Hà Nội; chỉ ra những mặt
tích cực, hạn chế, bất cập trong tổ chức chính quyền cấp quận. Trên cơ sở
phân tích lý luận và thực trạng, những giải pháp đổi mới chính quyền cấp
quận nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của cấp quận ; một
mô hình và lộ trình cho quá trình tiến hành đổi mới cũng được đề xuất trên cơ
sở lập luận khoa học và kinh nghiệm thực tế.



12
3.2. Nhiệm vụ

Làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò, vị trí, nhiệm vụ, của tổ
chức, cơ cấu bộ máy, đội ngũ cán bộ của chính quyền cấp quận. Từ đó, nêu bật
được tính cấp thiết cần đổi mới tổ chức chính quyền quận của thành phố Hà Nội.
Tìm hiểu mô hình và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới làm bài học
giúp nghiên cứu ứng dụng cho chính quyền Hà Nội.
Phản ánh thực trạng tổ chức bộ máy, cơ chế vận hành, mối quan hệ của
chính quyền cấp quận; phân tích những nhân tố tác động; chỉ ra điểm tích cực,
hạn chế và nguyên nhân đang diễn của tổ chức và hoạt động chính quyền cấp
quận trước yêu cầu phát triển Thủ đô hiện nay; mục tiêu nhằm từ kinh nghiệm
thực tiễn để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của chính quyền quận trong
giai đoạn hiện nay và trong tương lai.
- Đề xuất được một số giải pháp thi cho công cuộc đổi mới; đề xuất mô
hình và lộ trình hợp lý cho việc đổi mới tổ chức chính quyền cấp quận trong
tại thành phố Hà Hội trong giai đoạn hiện nay.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu: bao gồm chính quyền cấp quận (gồm quận,
huyện, thị xã) tại thành phố Hà Nội. Cụ thể: tổ chức và hoạt động của Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
Phạm vi thời gian: chủ yếu tập trung nghiên cứu quá trình hình thành,
thay đổi chính quyền cấp quận qua các thời kỳ lịch sử, đặc biệt từ sau Cách
mạng Tháng 8 năm 1945 đến nay.
5. Cơ sở lý luận, thực tiễn và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được xây dựng dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử của học thuyết Mác - Lênin về chính quyền cách mạng
của giai cấp công nhân; Tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng Nhà nước trong
sạch, vững mạnh và những quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà nước ta về
xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ đổi mới.

13
Căn cứ vào tổng kết thực tiễn vận hành của bộ máy 3 cấp chính quyền

thành phố giai đoạn hiện nay trước yêu cầu cải cách hành chính và hội nhập
quốc tế.
Phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong luận văn là
phương pháp logic - lịch sử, khảo sát thực tế, phân tích - tổng hợp, điều tra xã
hội học, so sánh, đặc biệt coi trọng phương pháp tổng kết thực tiễn.
6. Ý nghĩa thực tiễn và giá trị đóng góp khoa học của luận văn
6.1. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn chỉ ra những đặc điểm cơ bản, quan trọng trong tổ chức chính
quyền cấp trung gian của hệ thống; tính tất yếu của yêu cầu đổi mới tổ chức
và hoạt động của chính quyền cấp quận với đặc thù của nó.
Đóng góp giá trị từ giác độ nghiên cứu hoạt động thực tiễn cho hoàn
thiện lý thuyết đổi mới chính quyền; quá trình đổi mới; quản lý thay đổi khi
tiến hành đổi mới tổ chức chính quyền cấp quận nói riêng và chính quyền địa
phương nói chung.
6.2. Đóng góp khoa học của Luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được tham khảo, áp dụng khi
xây dựng đề án đổi mới tổ chức chính quyền đô thị của thành phố trực thuộc
trung ương nói chung, thành phố Hà Nội nói riêng. Đặc biệt là khi xem xét
đối tượng riêng lẻ là một cấp chính quyền.
Với việc chỉ ra tính hệ thống các quy định của pháp luật về chính quyền
cấp quận từ năm 1945 đến nay, Luận văn này còn có thể dùng làm tài liệu
tham khảo cho sinh viên, học viên cao học luật, cao học hành chính khi
nghiên cứu về chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp quận tại
thành phố Hà Nội nói riêng.
7. Kết cấu luận văn
Luận văn bao gồm: mở đầu, 3 chương, kết luận, danh mục tài liệu tham
khảo và các phụ lục.

14
CHƢƠNG 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG


1.1. KHÁI QUÁT QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG VÀ
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
1.1.1. Quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng
Quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước ở địa phương nói riêng
luôn là vấn đề có tính thời sự trong khoa học quản lý nhà nước cả về phương
diện lý luận, khoa học pháp lý và quản lý thực tiễn. Bởi lẽ, trên thực tế, khoa
học hành chính mới chỉ thực sự có chỗ đứng ở nước ta trong vài thập kỷ gần
đây. Lý luận về quản lý hành chính, về quản lý nhà nước được hình thành
từng bước và chậm hơn với thực tiễn xây dựng Nhà nước ta. Về nguyên tắc,
lý luận phải được đúc kết từ hoạt động thực tiễn, phản ánh thực tiễn và thúc
đẩy thực tiễn phát triển. Do nhiều nguyên nhân khác nhau mà lý luận quản lý
nhà nước nói chung và quản lý nhà nước của chính quyền địa phương nói
riêng chưa thể hiện hết vai trò soi đường cho thực tiễn phát triển.
Việc nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn về quản lý nhà nước nói
chung và quản lý nhà nước ở địa phương nói riêng trong thời kỳ công nghiệp
hoá, hiện đại hoá và hội nhập quốc tế hiện nay của nhà nước ta là hết sức
quan trọng và cần thiết. Hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước phụ thuộc
vào nhiều vấn đề trong đó khả năng tiếp thu và vận dụng những kiến thức về
khoa học quản lý của đội ngũ công chức vào thực tiễn như thế nào là một vấn
đề rất quan trọng. Nói cách khác, hiệu lực của bộ máy nhà nước chính là năng
lực vận dụng lý luận khoa học quản lý nhà nước vào thực tiễn để vận hành bộ
máy chính quyền.
Hệ thống lý luận về quản lý nhà nước ta hiện nay được xây trên cơ sở:
- Nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lê-nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và
hệ thống các quan điểm của Đảng Cộng sản. Lý thuyết chủ đạo cho hệ thống
lý luận khoa học quản lý nhà nước trong hoàn cảnh thực tiễn Việt Nam.

15
- Thành quả phát triển của khoa học quản lý hành chính trên thế giới.
Trong khoảng một thế kỷ qua, khoa học hành chính trên thế giới đã có những
bước phát triển đáng kể ở tất cả các nước. Đặc điểm mới là nó ngày càng đòi
hỏi phải có sự thống nhất khái niệm, các nước muốn hội nhập quốc tế cần áp
dụng khoa học chung làm nền tảng cho hoạt động của bộ máy nhà nước,
không phân biệt chế độ chính trị. Nước ta cũng cần tiếp thu những thành quả
phát triển của khoa học quản lý hành chính trên thế giới để hoàn thiện.
- Thực tiễn của sự nghiệp phát triển Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam hơn 60 năm qua, đặc biệt sau hơn 20 năm đổi mới. Từ những
bài học thành công và kinh nghiệm chưa thành công của hơn 60 năm qua,
nước ta đang đúc kết nên hệ thống lý luận có đặc thù, phù hợp với điều kiện
cụ thể Việt Nam.
Một hệ thống lý luận đúng đắn được kết tinh từ thực tiễn, hợp qui luật,
không bảo thủ; có vai trò soi đường cho thực tiễn. Để làm được điều đó
người làm công tác lý luận phải thâm nhập vào thực tiễn để tổng kết, khái
quát những vấn đề thực tiễn thành lý luận và hoàn thiện hệ thống lý luận đó.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là một hoạt động lớn,
một công cuộc lâu dài, có yếu tố chính trị, lịch sử cụ thể, có vấn đề thời đại,
mang đậm tính văn hoá và truyền thống dân tộc, phải đáp ứng xu thế quốc tế.
Vì vậy, con đường ngắn nhất và hiệu quả cho hoạt động thực tiễn quản lý là
phải xây trên nền lý luận vững chắc.
1.1.2 Khái lƣợc lịch sử phát triển chính quyền địa phƣơng ở Việt Nam
Trong khoa học pháp lý và thực tiễn hiện nay, khái niệm chính quyền địa
phương vẫn là vấn đề được nhiều nhà khoa học, chuyên gia quản lý nghiên
cứu để tìm lời giải tường minh nhất cho bước tiến hành cải cách bộ máy hành
chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Chính quyền địa phương là
khái niệm phái sinh từ khái niệm hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa
phương. Thực tế, khái niệm được sử dụng phổ biến trong quản lý, điều hành
hàng ngày. Tuy nhiên, chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa cụ thể

16
chính quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế
hoạt động của các bộ phận cấu thành.
Xuất phát từ cách thức tiếp cận, nghiên cứu khác nhau, khái niệm về
chính quyền địa phương có thể được khái quát:
Chính quyền địa phương là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ
quan nhà nước (mang quyền lực nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương.
Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan: cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương - HĐND; cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
-Uỷ ban nhân dân.
Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với 4
phân hệ cơ quan nhà nước ở trung ương (cơ quan quyền lực, cơ quan hành
chính, các cơ quan tư pháp). Bao gồm: cơ quan quyền lực- HĐND các cấp; cơ
quan hành chính- Uỷ ban nhân dân các cấp; cơ quan tư pháp- Toà án nhân
dân và cơ quan kiểm sát.
Khái niệm chính quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và
hoạt động của hai cơ quan là HĐND và UBND là phổ biến nhất. Sắc lệnh số
63-SL ngày 23/11/1945 của Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà, tại Điều
1 qui định: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt
nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: HĐND và Uỷ ban hành chính”; Nghị quyết lần
thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII ngày 18/6/1997 trong quy
định về việc tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa
phương đã nhấn mạnh nội dung kiện toàn củng cố HĐND và UBND các cấp và
hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai cơ quan này. Các văn bản luật và
dưới luật cũng dùng nhiều khái niệm này hầu như được hiểu và thống nhất: chính
quyền địa phương gồm 2 cơ quan cơ bản cấu thành, đó là: HĐND và UBND .
Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và Luật Tổ chức HĐND và
Uỷ ban nhân dân năm 2003, chính quyền địa phương được tổ chức ở 3 cấp
tương ứng đối với các đơn vị hành chính sau đây:

- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);

17
- Huyện, Quận, Thị xã, Thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);
- Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
Xuất phát từ yêu cầu khách quan trong quản lý xã hội, tất cả các nước
trên thế giới đều phân chia lãnh thổ ra thành các đơn vị hành chính. Trên cơ
sở đó, thiết lập tổ chức chính quyền trung ương và chính quyền địa phương để
quản lý và điều hành đất nước, thực hiện những chức năng, nhiệm vụ theo các
quy định của pháp luật. Tuy nhiên, sự phân chia lãnh thổ thành các đơn vị
hành chính từ rất nhiều căn cứ khác nhau, như: vào điều kiện địa lý tự nhiên,
kinh tế, văn hoá, xã hội, dân cư, quan điểm của Đảng cầm quyền và sự tổ
chức chính quyền địa phương thành một hay nhiều cấp cũng rất khác nhau.
Lịch sử các nhà nước trên thế giới cho thấy, bộ máy chính quyền trung
ương của tất cả các nhà nước cơ bản được tổ chức theo mô hình giống nhau,
là trung tâm của quyền lực nhà nước. Còn bộ máy chính quyền địa phương
thường được tổ chức rất khác nhau. Trong một nhà nước từng giai đoạn phát
triển khác nhau, chính quyền địa phương cũng được thiết kế theo các mô hình
khác nhau. Mô hình rất đa dạng ở các quốc gia có thể là một cấp chính quyền
đô thị như nhà nước Pháp , khuyết cấp như ở Singapore hay nhiều cấp như
Trung Quốc, Nhật Bản , tất cả các mô hình này đều nhằm mục đích hướng
tới việc tăng cường và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói
chung của chính quyền địa phương nói riêng, đảm bảo cho việc triển khai
quyền lực nhà nước luôn được tập trung, thống nhất từ trung ương tới địa
phương trên phạm vi toàn quốc.
Để đảm bảo quyền lực nhà nước được triển khai trong thực tế, nhà nước
thiết lập một hệ thống các cơ quan và giao cho đội ngũ cán bộ, công chức
thực hiện các hoạt động công vụ để thực thi quyền lực nhà nước. Lực lượng
công chức được chia thành các hàm, phẩm- chức, ngạch…và đứng đầu mỗi
cơ quan, cấp bậc là một người cụ thể với chức danh được pháp luật quy định.

Trong thời kỳ đầu của tổ chức nhà nước, khi nói về bộ máy chính quyền địa
phương hầu hết các quốc gia đều chú trọng và đề cập đền bộ máy hành chính
nhà nước ở địa phương. Ở nhà nước ta hiện nay, biểu hiện rõ nét và tập trung
nhất trong hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương là hoạt động của HĐND
và UBND.

18
Hình thức và bản chất hoạt động của chế độ HĐND không phải có ngay
từ khi xây dựng bộ máy chính quyền địa phương, chỉ xuất hiện khi xã hội dân
chủ đã phát triển đến một chừng mực nhất định. Khi nhà nước thừa nhận vai
trò của quyền dân chủ, quyền tự quyết của cộng đồng dân cư trong những
trường hợp tập trung công việc liên quan địa phương. Hình thức hội đồng
(Hội đồng tự quản, HĐND…) ra đời như đứng bên cạnh (có khi như bên trên)
bộ máy hành chính. Nó được tổ chức ở một hay nhiều cấp và vai trò của nó
đến đâu là thước đo chế độ dân chủ và chế độ tự quản của chính quyền địa
phương. Vấn đề này đang được nghiên cứu để tìm ra những giải pháp để đổi
mới mô hình chính quyền địa phương.
Nói đến chính quyền là nói đền quyền tự quyết, tự quản tức là thông qua
bộ máy, chính quyền được toàn quyền quyết định các vấn đề xã hội trên địa
bàn theo qui định pháp luật. Cơ quan chấp hành đứng đầu là tập thể hoặc cá
nhân. Bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương do Trung ương qui định. Cơ
cấu tổ chức, quyền hạn và nhiệm vụ địa phương được ấn định cho mỗi giai
đoạn, trong một phạm vi nhất định. Không giống với nhiều nước, bộ máy
chính quyền địa phương ở nước ta là một hệ thống thống nhất các cơ quan
Nhà nước và được thành lập gần như giống nhau ở tất cả các đơn vị hành
chính, không có các đơn vị tự quản.
Thắng lợi của Cách mạng tháng Tám năm 1945, nhân dân ta đã xây dựng
một bộ máy chính quyền nhân dân mới với tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt là
“thiết lập một chính quyền mạnh mẽ, sáng suốt của nhân dân”. Điều này đã
được khẳng định ngày càng rõ nét qua các giai đoạn phát triển lịch sử, một

quá trình phát triển với những thay đổi phù hợp với điều kiện xây dựng Nhà
nước ta.
Trong thời kỳ đầu bộ máy chính quyền địa phương gồm UBND cách
mạng và Uỷ ban công nhân cách mạng, với cơ cấu của Uỷ ban gồm Chủ tịch,
Phó Chủ tịch và các uỷ viên được phân công thực hiện các công việc chính
quyền mà nhiệm vụ chủ yếu là trấn áp sự chống đối của kẻ thù bảo vệ thành
quả của cách mạng và xây dựng cuộc sống mới.

19
Tiếp theo đó, Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945, Sắc lệnh số 77 ngày
21/12/1945 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà bộ máy
chính quyền địa phương được thành lập cơ bản theo mô hình Xô viết hay ở
nước ta gọi là chế độ HĐND. Bộ máy chính quyền địa phương gồm hai cơ
quan HĐND và Uỷ ban hành chính, trong đó HĐND được xác định là cơ
quan nền tảng. Uỷ ban hành chính là “cơ quan hành chính vừa thay mặt cho
dân vừa đại diện cho Chính phủ”. Giúp việc cho bộ máy hành chính địa
phương có các cơ quan chuyên môn để thừa hành chức vụ.
Trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp đã quy định thành lập ở
các cấp các Uỷ ban bảo vệ sau đổi thành Uỷ ban kháng chiến; kết hợp với Uỷ
ban hành chính kiêm kháng chiến các cấp thành Uỷ ban kháng chiến kiêm
hành chính. Sau đó bỏ chữ kiêm còn Uỷ ban kháng chiến hành chính [7].
Sau chiến thắng Điện Biên Phủ, miền Bắc được giải phóng, chính quyền
địa phương các cấp được kiện toàn một bước. Uỷ ban hành chính được thành
lập ở tất cả các đơn vị hành chính, do HĐND bầu. Ở huyện không có HĐND
do các đại biểu HĐND xã và thị trấn bầu ra. Uỷ ban hành chính (hoặc Ban
hành chính) khu phố ở các thành phố lớn và thị xã lớn, được tổ chức theo quy
định của Hội đồng Chính phủ (Điều 1, 2 Luật số 110 ngày 31-5-1958). Hiến
pháp 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã qui định và cụ thể
hoá cách thức tổ chức chính quyền địa phương các cấp, thể hiện rõ hơn các
văn bản trước đó. Trong giai đoạn này, Uỷ ban hành chính được thiết lập ở tất

cả các đơn vị hành chính (tỉnh, khu tự trị, thành phố thực thuộc Trung ương;
huyện, thành phố, thị xã; xã, thị trấn; và khu phố trong các thành phố) theo
một cách thức chung, thể hiện nguyên lý tổ chức bộ máy hành chính trong
Nhà nước Xã hội chủ nghĩa. Đến giai đoạn Hiến pháp 1980, bộ máy hành
chính Nhà nước nước ta theo hướng nhấn mạnh tính chấp hành, tính tập thể
và nhìn chung là không có nhiều thay đổi.
Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1992, Pháp lệnh về
nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của mỗi cấp HĐND và UBND năm 1996 qui

20
định về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước địa phương, về cơ bản giống
như hiện tại. Có một số thay đổi nhỏ như: phân định rạch ròi hơn chức năng,
nhiệm vụ của UBND trong mối quan hệ với HĐND; tăng cường vai trò kiểm
tra, hướng dẫn của UBND với cơ quan chính quyền địa phương cấp dưới trực
tiếp; tăng cường, nâng cao vai trò thủ trưởng của Chủ tịch UBND như: Chủ
tịch UBND được quyền phê chuẩn kết quả bầu UBND cấp dưới, đình chỉ văn
bản sai trái của HĐND cấp dưới.
Trong bộ máy chính quyền, HĐND có Thường trực HĐND, các ban của
HĐND. UBND có các cơ quan chuyên môn, không bao gồm các cơ quan khác
như Kho bạc nhà nước, Công an, Viện kiểm sát, Toà án có sự liên hệ và phối
hợp tương đối chặt chẽ với bộ máy hành chính Nhà nước ở địa phương.
Như đã đề cập ở trên, UBND được hình thành trong bộ máy Nhà nước
nước ta bắt nguồn từ hai yêu cầu:
Một là, do phương thức hoạt động của HĐND là theo kỳ họp, nên cần
phải lập ra một cơ quan để đảm nhiệm các chức năng tổ chức hoạt động
thường xuyên và tổ chức thực hiện các nghị quyết đã ban hành. Như vậy, theo
khía cạnh này, UBND gắn liền với HĐND nó như là cơ quan thường trực của
HĐND giữa hai kỳ họp.
Hai là, do việc tổ chức nền hành chính tập trung thống nhất với trình độ
tác nghiệp cao, nên phải tổ chức ra hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước

xuyên suốt từ Trung ương tới địa phương và UBND là cơ quan trong hệ thống đó.
Về tính chất, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành
chính Nhà nước ở địa phương. Chấp hành thể hiện ở chỗ, chịu trách nhiệm tổ
chức và chỉ đạo việc thực hiện các nghị quyết của HĐND. Đồng thời nó còn
là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm tổ chức quản
lý hành chính Nhà nước ở địa phương, đảm bảo bộ máy hành chính Nhà nước
thông suốt.
Để đảm bảo thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương và sự
thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ

21
sở, UBND thành lập hoặc bãi bỏ các cơ quan chuyên môn để tham mưu, giúp
việc cho mình theo các quy định của pháp luật.
Các cơ quan chuyên môn của UBND: Cơ quan chuyên môn thuộc
UBND là cơ quan được lập ra để “tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện
chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ,
quyền hạn theo sự uỷ quyền của UBND …” (Điều 128 Luật tổ chức HĐND
và UBND sửa đổi năm 2003). Tên gọi các cơ quan chuyên môn là các Sở (cấp
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), Phòng (cấp huyện, quận, thị xã), Ban
(cấp xã, phường, thị trấn).
Khi mới ra đời, các cơ quan chuyên môn của UBND được coi là cơ quan
quản lý theo ngành và lĩnh vực của trung ương đặt tại địa phương do trung
ương chi phối về tổ chức và “điều khiển” theo ngành dọc còn Uỷ ban hành
chính (hay Uỷ ban kháng chiến hành chính) các cấp chỉ thực hiện sự “kiểm
soát” chúng về “cách thừa hành chức vụ”. Đến Sắc lệnh số 103-SL ngày
05/06/1950, bắt đầu tiến hành gắn quản lý theo ngành với quản lý theo cấp,
nhưng đến Luật Tổ chức HĐND và Uỷ ban hành chính các cấp năm 1962 mới
quy định chính thức “các cơ quan chuyên môn thuộc UBND”. Từ đó đến nay
các cơ quan chuyên môn được coi là trực thuộc UBND địa phương cả về tổ
chức và hoạt động.

Tóm lại, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta được xác lập
từ sau cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay ngày càng được củng cố, bổ
sung, hoàn chỉnh. Mỗi giai đoạn có những nét đặc trưng riêng (nhất là ở giai
đoạn đầu mới thành lập sau cách mạng tháng Tám), song về cơ bản đó là mô
hình chính quyền địa phương kiểu Xô viết - chế độ HĐND. Tức là lấy HĐND
là cơ quan nền tảng của chính quyền địa phương. HĐND vừa đại diện cho
nhân dân địa phương, vừa đại diện cho cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND
thành lập ra Uỷ ban hành chính (UBND ) là cơ quan chấp hành của HĐND,
cơ quan hành chính ở địa phương.
Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta không theo tính chất
của các loại đơn vị hành chính (cơ bản, trung gian) như trước đây và như ở đa

22
số các nước hiện nay mà chủ yếu dựa theo cấp bậc hành chính. Trong đó,
cách thức tổ chức và thẩm quyền của các cơ quan hành chính ở các loại
đơn vị hành chính trong cùng một cấp gần giống nhau và rất ít sự khác biệt
giữa thành thị và nông thôn- HĐND và UBND được thành lập ở tất cả các
cấp đơn vị hành chính.
1.1.3. Một số nguyên tắc cơ bản đƣợc áp dụng phổ biến trong tổ chức
chính quyền các nƣớc trên thế giới.
Tổ chức chính quyền địa phương cụ thể trên thế giới trước đây và hiện
nay rất đa dạng, tuỳ theo đặc điểm của mỗi quốc gia, mỗi địa phương mà việc
lựa chọn các mô hình tổ chức chính quyền địa phương của mỗi nước có sự
khác nhau, nhưng dù có lựa chọn hình thức này hay hình thức khác thì đều
theo các nguyên tắc và mô hình nhất định. Tổng hợp các quan điểm của nhiều
học giả trên thế giới thì tổ chức chính quyền địa phương được xác lập trên cơ
sở các nguyên tắc: tập quyền, tản quyền, uỷ quyền, phân quyền và tập trung
dân chủ.
Tập quyền là nguyên tắc tổ chức trong đó chính quyền trung ương nắm
giữ mọi quyền hành đối với địa phương. Nguyên tắc tập quyền thuần tuý hiện

nay rất hiếm, vì không phù hợp với xu thế dân chủ hoá.
Tản quyền là một hình thức của nguyên tắc tập quyền, là biện pháp
chính quyền trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các đơn vị
hành chính hoặc các công chức do mình bổ nhiệm nằm ở địa phương, chịu
trách nhiệm trước chính quyền trung ương. Tuy nhiên, các đơn vị hành chính
đó không có tư cách pháp nhân, không được quyền pháp lý về kiện tụng,
không có tài sản và ngân sách riêng.
Các nhà nghiên cứu Pháp thường chia nguyên tắc tản quyền thành 2 loại:
tản quyền theo chiều dọc và tản quyền theo chiều ngang. Tản quyền theo
chiều dọc có nghĩa là các đại diện của chính quyền trung ương được cử về địa
phương có nghĩa vụ bảo vệ quyền lợi của trung ương. Tản quyền theo chiều

23
ngang có nghĩa là các tổ chức ban ngành của trung ương tổ chức thực hiện các
quyết định của mình trong lãnh thổ địa phương.
Uỷ quyền là việc chuyển quyền ra quyết định hoặc điều hành của chính
phủ hoặc của chính quyền địa phương cho một doanh nghiệp, một công ty tư
nhân để thực hiện các nhiệm vụ được xác định một cách rõ ràng và đặt dưới
quyền quản lý gián tiếp của chính phủ hoặc chính quyền địa phương đã uỷ
quyền. Hiện nay thì việc áp dụng nguyên tắc uỷ quyền này ngày càng phổ
biến ở các nước khi chính phủ, đặc biệt là chính quyền địa phương ở các đô
thị ngày càng chuyển giao việc cung ứng các dịch vụ thuộc khu vực nhà nước
cho các doanh nghiệp tư nhân đảm nhận.
Phân quyền (decentralization) có nghĩa là quyền lực nhà nước được
phân chia rõ ràng giữa trung ương và địa phương. Trong phạm vi được giao,
các vùng lãnh thổ địa phương chủ động giải quyết theo quy định của pháp
luật. Địa phương có ngân sách và tài chính riêng. Những người sống định cư
trong lãnh thổ địa phương trực tiếp bầu ra những cơ quan hoặc những người
thay mặt nhân dân quản lý địa phương. Cơ chế này tạo nên tính tự trị của các
lãnh thổ địa phương. Trong một chừng mực nhất định các lãnh thổ tự trị có

quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp riêng rẽ, tạo thành hệ thống pháp luật
riêng, có cơ quan lập pháp riêng, có hiến pháp riêng, có bộ máy các cơ quan
hành chính riêng và tư pháp riêng. Những lãnh thổ phải chịu sự giám sát của
các cơ quan nhà nước trung ương, bằng một hệ thống các quyết định phê
chuẩn của các cơ quan chính quyền cấp trên. Các lãnh thổ tự trị này về
nguyên tắc chỉ được phép toàn quyền giải quyết các công việc nội bộ, mà
không có quyền ngoại giao chính trị và không được phép thành lập các quân
đội riêng.
Việc phân quyền chỉ được thực hiện tốt khi chúng ta xác lập đủ các điều
kiện sau:
- Phải có sự thống nhất chính trị mạnh và một nền kinh tế tương đối phát triển.

24
- Có đủ nguồn nhân lực và tài chính để tiến hành hoạt động phân quyền.
Trong đó đặc biệt đến năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ quản lý và năng
lực tác nghiệp của đội ngũ cán bộ chuyên môn trong các cơ quan chính quyền
địa phương.
- Phải có hệ thống pháp luật đủ mạnh, cụ thể, để xác định rõ thẩm quyền
của mỗi cấp trong hệ thống tổ chức.
- Phải có chính sách và chiến lược phân quyền trong từng giai đoạn. Trong
đó, chỉ rõ khi nào phân quyền, cái gì có thể phân quyền, mức độ phân quyền.
- Phải nâng cao trình độ dân trí để mọi người dân hiểu, ủng hộ và tham
gia các hoạt động quản lý nhà nước có hiệu quả nhất khi có một nền thể chế
phân quyền tốt.
- Phải kết hợp hài hoà giữa nguyên tắc tập trung với nguyên tắc dân chủ
để tạo ra sự cân bằng quyền hạn, trách nhiệm của các cấp.
Tập trung dân chủ, theo V.I. Lênin cần phải hiểu rõ rằng chế độ tập
trung dân chủ, một mặt thật khác xa chế độ tập trung quan liêu chủ nghĩa, và
mặt khác, thật khác xa chủ nghĩa vô chính phủ… Kỳ thực, chế độ tập trung
dân chủ không mảy may loại trừ chế độ tự trị, mà trái lại còn bao hàm sự cần

thiết phải có chế độ tự trị [34, tr.185-186]. Do vậy, tập trung hiểu theo nghĩa
thực sự dân chủ, đã bao hàm khả năng, khả năng này do lịch sử tạo ra lần đầu-
phát huy một cách đầy đủ và tự do không những các đặc điểm của địa
phương, mà cả những sáng kiến của địa phương, tính chủ động của địa
phương, tính muôn hình, muôn vẻ của các đường lối, của các phương pháp và
phương tiện để đạt đến mục đích chung [35, tr.186-187]. Trong nội dung khái
niệm tập trung dân chủ của V.I. Lênin, có hai yếu tố kết hợp biện chứng với
nhau: (i) sự lãnh đạo tập trung thống nhất; (ii) tính chủ động và tích cực sáng
tạo của địa phương.
Xét về nội dung công thức do V.I. Lênin đề ra đã bao hàm đầy đủ các nét
cơ bản của các nguyên tắc trên hợp lại. Nhưng sự giải thích, vận dụng nguyên
tắc đó như thế nào là công việc không đơn giản, vì các biểu hiện của nguyên
tắc vốn đã rất đa dạng, phức tạp, mà các lĩnh vực của cuộc sống lại vô cùng