Báo cáo " Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xấp xã, phường ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay " ppt

nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 4/2003 27



Pgs.Ts. Thái vĩnh thắng *
hớnh quyn cp xó phng l cp trc
tip a ng li chớnh sỏch ca ng
v phỏp lut ca Nh nc vo thc tin i
sng xó hi. Vỡ vy, nu chớnh quyn cp c
s khụng vng mnh thỡ mi s c gng ca
chớnh quyn cp trờn s b vụ hiu hoỏ,
quyn dõn ch ca nhõn dõn s khụng c
m bo. Tuy nhiờn, vic t chc v hot
ng ca chớnh quyn cp xó, phng
nc ta hin nay vn cũn nhiu yu kộm.
Hot ng ca hi ng nhõn dõn cp xó,
phng nhiu lỳc, nhiu ni cũn mang tớnh
hỡnh thc v kộm hiu qu. Hot ng qun
lớ ca UBND cũn mang tớnh nghip d, thiu
n nh v mt nhõn s, cỏn b UBND cha
c coi l cụng chc nh nc, h ch c
hng sinh hot phớ. Trỡnh qun lớ, s
hiu bit phỏp lut ca cỏn b cp xó phng
cũn hn ch. Mt s ni cũn cú tỡnh trng
UBND xó tip tay cho cỏc hnh vi tiờu cc
nh mua bỏn t trỏi phộp, bao che cho cỏc
hot ng xõy dng nh trỏi phỏp lut, ln
chim t cụng. c bit i vi a bn cỏc

thnh ph ln nh H Ni, thnh ph H
Chớ Minh, Nng, Hi Phũng, Cn Th,
Vinh do tc phỏt trin ụ th nhanh nờn
cỏc loi hỡnh sn xut kinh doanh v dch v
ngy cng phỏt trin phong phỳ v phc tp.
Vỡ vy, vic i mi t chc v hot ng
ca chớnh quyn cp xó, phng ụ th
cng tr nờn bc xỳc.
Bi vit ny nhm phõn tớch v lớ gii
nhng hn ch trong t chc v hot ng
ca chớnh quyn cp xó, phng hin nay v
phng hng i mi hon thin theo
hng tng cng hiu lc, hiu qu, phự
hp vi xu hng xõy dng nh nc phỏp
quyn XHCN ca nhõn dõn, do nhõn dõn, vỡ
nhõn dõn.
1. Thc trng t chc v hot ng
ca chớnh quyn cp xó, phng hin nay
Nn vn minh nụng nghip lỳa nc ly
lng xó lm n v qun c ch yu. Trong
lch s dng nc v gi nc, lng xó cú v
trớ, vai trũ quan trng trờn tt c cỏc lnh vc
chớnh tr, kinh t, vn hoỏ xó hi v chng
gic ngoi xõm. Cho n nay, lng xó vn
chim khong 85% dõn s v khong 80%
din tớch c nc, phng ch chim khong
15% dõn s v 20% din tớch. Dõn c nụng
thụn n gin, thun nht, gn kt vi nhau
t lõu i cú tớnh truyn thng v huyt
thng cao, to nờn nhng bn sc v phong

tc tp quỏn riờng. Cuc sng nụng thụn
ch yu l t cp v t tỳc. Mt dõn s
nụng thụn khụng u. Cỏc lng xó ng
bng thng ụng ỳc nhng min nỳi, vựng
sõu, vựng xa dõn c tha tht, t ai rng.
a hỡnh thnh ph, mt dõn s cao,
C

* Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc lut H Ni


nghiên cứu - trao đổi
28

tạp chí luật học số 4/2003

thnh phn dõn c phc tp, cú ngun gc
khỏc nhau, cú li sng v tp quỏn khỏc
nhau. Li sng ca dõn c phng phn
ln ph thuc vo th trng, ch yu thụng
qua phng thc mua bỏn, nhu cu i sng
vt cht v tinh thn phong phỳ v a dng.
Khu vc dõn c cp phng khụng thun
nht, s liờn kt lng lo.
Xột v phng din c cu kinh t
nụng thụn, kinh t ch o l sn xut nụng
nghip, chn nuụi, trng trt, tiu th cụng
nghip cũn thnh ph, kinh t ch yu l
cụng nghip, dch v, thng mi. Vi chớnh

sỏch chuyn i c cu kinh t nụng thụn,
bc u ó to lp c nn kinh t hng
hoỏ trong sn xut nụng nghip, mc sng
vt cht v tinh thn ca nụng dõn c
nõng lờn ỏng k. C s h tng nụng thụn
nh ng sỏ, in chiu sỏng, nc sch,
trng hc, bnh vin c ci to nõng cp
ngy mt tt hn.
Chớnh quyn cp xó phng l cp gn
dõn nht. Tuy nhiờn cn phi lu ý chớnh
quyn cp xó cú tớnh cht t qun cao. Khỏc
vi chớnh quyn cp phng, xó l n v
hnh chớnh cú tớnh c lp, mi hot ng
u din ra trong a gii hnh chớnh ca xó.
T liu sn xut (t ai) v i tng sn
xut do chớnh quyn xó trc tip qun lớ,
iu hnh. Mi hot ng ca chớnh quyn
xó liờn quan trc tip n ngi dõn trong
xó. Vỡ vy, bờn cnh chc nng l c quan
hnh chớnh nh nc a phng, chớnh
quyn cp xó cũn l c quan t qun ca xó.
Chớnh quyn cp xó thc hin chc nng
nhim v ca mỡnh trờn hai phng din.
Trc ht, chớnh quyn cp xó l c quan
nh nc úng ti a phng, l mt b
phn ca quyn lc nh nc thng nht,
thc hin cỏc quyt nh, ch th ca c quan
nh nc cp trờn, mt khỏc, chớnh quyn
cp xó l c quan i din cho cng ng
dõn c c s, gii quyt nhng vn ni

b a phng, l nhng phỏp nhõn thc
hin quyn lm ch ca nhõn dõn trờn mt
n v hnh chớnh lónh th nht nh. Tớnh
t qun, t tr l nột c thự ca chớnh quyn
cp xó.
Khỏc vi chớnh quyn cp xó, chớnh
quyn cp phng ch thc hin mt s vic
qun lớ hnh chớnh nh nc theo phỏp lut
v mt s nhim v cp trờn giao. Chớnh
quyn cp phng khụng thc hin chc
nng qun lớ ton din. cp phng nhiu
lnh vc c qun lớ theo ngnh dc nh
in, nc, giao thụng, trt t ng ph
V quy mụ dõn s gia cỏc xó phng
cú s chờnh lch khỏ ln. Theo Niờn giỏm
thng kờ H Ni nm 2000, thnh ph H
Ni 7% tng s xó cú quy mụ dõn s di
5.000 dõn; 49% tng s xó cú quy mụ t
5.000 dõn n 10.000 dõn v 44% xó cú quy
mụ dõn s trờn 10.000 dõn. Cỏc t chc di
xó cú tờn gi khụng thng nht. Cú ni di
xó l lng, cú ni l thụn, l xúm. S cỏc n
v t qun trong tng xó cng khỏc nhau. Cú
38% tng s xó cú t 2 - 4 thụn (lng, xúm)
30% tng s xó cú t 5 - 7 thụn; 17% tng s
xó cú t 8 - 10 thụn; 14% tng s xó cú trờn
10 thụn
(1)
nhng cng cú xó ch cú 1 thụn
(lng xúm). Xó cú nhiu thụn cụng vic qun

lớ phc tp hn, nhiu khú khn hn cỏc xó
ớt thụn.
Theo quy nh ca phỏp lut hin hnh
b mỏy giỳp vic ca UBND cp xó cú 8
ban: Kinh t, ti chớnh, vn hoỏ xó hi, quõn


nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 4/2003 29

sự, dân số, y tế, thú y, văn phòng và một số
chức danh khác như cán bộ truyền thanh xã,
cán bộ kĩ thuật bảo vệ thực vật. Tuy nhiên,
ngoại trừ một số ban như ban tài chính, công
an xã, y tế, thú y, ban chỉ huy quân sự còn các
ban khác chỉ mới có tên, chưa xác định rõ
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, chưa làm
việc theo đúng nghĩa một tổ chức.
- Về trình độ học vấn của cán bộ cấp xã,
phường chúng ta có thể nhận xét là còn thấp,
chưa đáp ứng được nhu cầu công nghiệp
hoá, hiện đại hoá của đất nước ta hiện nay. Ở
khu vực đô thị, cán bộ cấp xã phường có
trình độ cao hơn ở nông thôn. Tuy nhiên,
theo số liệu Niên giám thống kê Hà Nội năm
2000, ở ngoại thành Hà Nội chỉ có 6,02%
cán bộ cấp xã, phường tốt nghiệp đại học,
22,7% cán bộ đủ tiêu chuẩn về quản lí nhà
nước.
Ở nông thôn, cán bộ cấp xã có trình độ

đại học là hiện tượng hiếm có. Theo thống
kê của Ban tổ chức chính quyền tỉnh Đắk
Lắk ngày 25/11/2001 hiện nay cán bộ chủ
chốt và cán bộ chuyên môn của chính quyền
cấp xã gồm các chức danh chủ tịch, phó chủ
tịch HĐND, chủ tịch, phó chủ tịch UBDN và
các thành viên của UBND cùng các chức
danh chuyên môn của 207 xã, phường, thị
trấn thuộc tỉnh Đắk Lắk là 2.126 cán bộ.
Trong nhiệm kì HĐND năm 1999 - 2004 số
cán bộ chính quyền cấp xã có trình độ như
sau: Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn:
Cấp I: 4,9%, cấp II: 36%, cấp III: 59,1%,
còn chủ tịch HĐND: Cấp I chiếm 5,5,%; cấp
II chiếm 47,0%; cấp III chiếm 47,5%. Như
vậy, cán bộ cấp xã ở đây chủ yếu là cấp II,
cấp III. Ở các xã miền núi, nơi 100% dân số
là đồng bào dân tộc, trình độ văn hoá còn
thấp hơn. Ví dụ, ở xã Eayông của huyện
Krôngpak, Đắk Lắk 2/3 cán bộ xã trình độ
cấp II, 1/3 trình độ cấp I. Do trình độ văn
hoá còn thấp, thiếu đào tạo chuyên môn về
quản lí hành chính nên không ít cán bộ đã xử
lí, giải quyết công việc, áp dụng pháp luật
sai. Ở một số xã vùng sâu, vùng xa, cán bộ
cấp xã còn áp dụng luật tục để giải quyết các
vụ việc như tranh chấp đất đai, li hôn, tranh
chấp dân sự, tự đặt ra các quy định xử phạt,
quy định đóng góp của nhân dân và chi tiêu
không đúng nguyên tắc, không phù hợp với

quy định của pháp luật. Có nơi, ngay cả các
tỉnh đồng bằng, trưởng công an xã tuỳ tiện
không cho con em trong xã đi học, chủ tịch
xã giải quyết li hôn, đặt ra lệnh nội bất xuất,
ngoại bất nhập giữa làng này và làng khác
sau 11 giờ đêm.
Về độ tuổi, phần lớn cán bộ chính quyền
cấp xã, phường có độ tuổi từ 41 - 50. Ở
thành phố Hà Nội theo Niên giám thống kê
Hà Nội năm 2000 chỉ có 23,58% cán bộ ở độ
tuổi 30 - 40. Ở tỉnh Đắk Lắk, theo Báo cáo
của Ban tổ chức chính quyền tỉnh ngày
25/11/2001 tuổi bình quân của chủ tịch
HĐND là 44,8, của chủ tịch UBND là 43,
tuổi từ 31 đến 40 tỉ lệ tương ứng là 21,3% và
25,6%. Cấp xã là nơi cần những cán bộ trẻ
để tạo nguồn cho cán bộ chính quyền cấp
trên, tốt nhất là ở độ tuổi từ 31 đến 40 nhưng
tỉ lệ này hiện nay còn thấp, khó có thể tạo
nguồn cho cán bộ chính quyền cấp trên.
Điều này hầu như là mâu thuẫn với tình
trạng có hàng nghìn sinh viên đã tốt nghiệp
đại học không có việc làm đang tìm việc ở
thành phố.
Bên cạnh những thành tựu đạt được do
công cuộc đổi mới mang lại như điện khí


nghiªn cøu - trao ®æi
30

t¹p chÝ luËt häc sè 4/2003

hoá nông thôn, gạch hoá, bê tông hoá, đường
nhựa hoá giao thông nông thôn, trường học,
trạm xá xây dựng khang trang, tỉ lệ hộ nghèo
ngày càng giảm, tỉ lệ hộ giàu ngày càng
tăng, ở các đơn vị hành chính lãnh thổ xã,
phường ở nước ta hiện nay vẫn còn rất nhiều
điều bất cập. Việc quản lí xã, phường hiện
nay còn có các nhược điểm sau đây:
- Công tác dự toán chưa đảm bảo yêu
cầu, còn thiếu căn cứ khoa học và hợp lí.
- Tình trạng chi vượt mức còn khá phổ
biến, công tác thu thuế còn yếu kém để tỉ lệ
thất thu thuế còn khá cao.
- Việc quản lí sử dụng đất đai còn lỏng
lẻo, còn để xảy ra tình trạng lấn chiếm, mua
bán trái phép đất công, sử dụng sai mục đích
quy định, chuyển đổi đất thổ canh sang thổ
cư rất phổ biến.
- Công tác quy hoạch đất đai và kiến trúc
xây dựng chậm, thiếu đồng bộ và không nhất
quán, chậm phổ biến rộng rãi cho nhân dân
biết.
- Chính quyền phường, xã nhiều lúc,
nhiều nơi còn chưa phối hợp tốt với các cơ
quan chức năng để phát hiện, xử lí những
trường hợp sản xuất hàng giả, làm ăn phi
pháp, trốn thuế, các tụ điểm ma tuý, cờ bạc,

mại dâm.
- Thủ tục hành chính còn rườm rà, gây
phiền nhiễu cho nhân dân.
- Một số chính quyền cơ sở xã, phường
còn thiếu tính chủ động, sáng tạo trong việc
tiếp thu các kiến thức khoa học kĩ thuật và
công nghệ mới trong việc phổ biến, tuyên
truyền giáo dục pháp luật, trong việc hướng
dẫn các công dân, tạo điều kiện thuận lợi cho
họ trong việc tiếp xúc, giải quyết các thủ tục,
hành chính để được hưởng các lợi ích mà
nền khoa học, kĩ thuật, công nghệ hiện đại
có thể mang lại.
2. Phương hướng và giải pháp cơ bản
nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương cấp xã, phường
2.1. Đối với hội đồng nhân dân
- Muốn nâng cao hiệu quả của HĐND
trước hết phải đổi mới công tác bầu cử. Việc
lựa chọn, bầu cử đại biểu HĐND xã cần tiến
hành thật sự dân chủ, công khai không nên
nặng về cơ cấu mà nên coi trọng phẩm chất
đạo đức và năng lực công tác, khả năng đại
diện cho cộng đồng dân cư và năng lực tham
vấn, quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền
của HĐND. Việc giới thiệu ứng cử viên
HĐND xã phường từ trước đến nay được
tiến hành trên cơ sở hiệp thương của ủy ban
mặt trận tổ quốc, đảng uỷ và chính quyền xã,
phường, do đó, khả năng giới thiệu ứng cử

viên bị hạn chế trong phạm vi hẹp, nhiều khi
thiếu khách quan và chất lượng ứng cử viên
chưa cao. Cần phải đổi mới quy trình này
theo hướng để cho nhân nhân các làng (ở
nông thôn), các tổ dân phố (ở thành thị) tự
bầu lấy các đại biểu của mình. Các đại biểu
này với tư cách là các đại cử tri sẽ bầu ra
HĐND.
- Việc xác định số lượng đại biểu HĐND
xã phải căn cứ vào dân số. Theo đó dân số
càng lớn thì số đại biểu HĐND càng nhiều,
tùy theo quy mô của từng xã, phường, không
nên hạn chế con số tối thiểu là 19 tối đa là 25
như hiện nay. Muốn cho hoạt động giám sát
của HĐND đối với UBND thực sự khách
quan và có hiệu quả phải giảm tỉ lệ đại biểu
HĐND là thành viên của UBND và các ban
của UBND; tăng số đại biểu HĐND là công
dân đại diện cho các tổ chức tự quản trong


nghiên cứu - trao đổi
tạp chí luật học số 4/2003 31

cng ng dõn c (lng, xúm nụng thụn), t
dõn ph thnh th).
- hot ng ca HND xó, phng
gia hai kỡ hp cú hiu qu hn, ngoi ch
tch, phú ch tch HND cn cú thờm mt
thng trc HND. Vỡ chc danh ch tch

hoc phú ch tch HND trờn thc t thng
l nhng ngi kiờm nhim.
2.2. i vi UBND
- i vi chc danh ch tch UBND xó,
phng nờn cho nhõn dõn trong xó,
phng bu c trc tip. Vic nhõn dõn trc
tip bu c ch tch UBND xó, phng theo
nhim kỡ cú ý ngha c bit quan trng bi
khi c nhõn dõn trc tip tn phong ngi
gi cng v ch tch xó, phng cú y
uy tớn v lũng tin ca nhõn dõn. Do vy, vic
ỏp dng ng li ch trng chớnh sỏch v
phỏp lut ca nh nc vo xó, phng s cú
nhiu thun li, s chp hnh ca nhõn dõn
s trit hn. Mt khỏc, ch tch xó,
phng cng s lm vic tn ty hn, cú
trỏch nhim cao hn i vi xó, phng.
õy cng l hỡnh thc phỏt trin dõn ch
c s mt cỏch cú hiu lc, hiu qu nht.
ng thi õy cng l hỡnh thc khụi phc
li truyn thng t tr, t qun ca lng xó
Vit Nam.
- Cn phi cụng chc hoỏ mt s chc
danh trong UBND nh u viờn ph trỏch a
chớnh, ngõn sỏch, t phỏp. Vic cụng chc
hoỏ lm cho b mỏy ca UBND xó, phng
cú tớnh n nh lõu di, mc dự ch tch
UBND cú th thay i theo nhim kỡ.
- Cn phi xõy dng ch tin lng
cho cỏn b UBND xó thay th cho ch

ph cp hin nay.
2.3. Cn phi phõn bit chc nng,
nhim v ca c quan chớnh quyn a
phng cp xó vi cp phng
Do s khỏc bit i sng gia nụng thụn
v ụ th nờn chc nng nhim v gia chớnh
quyn xó nụng thụn v chớnh quyn
phng ụ th phi khỏc nhau. Vỡ vy,
chỳng tụi kin ngh phi xõy dng lut v t
chc chớnh quyn a phng ụ th v
lut v t chc chớnh quyn a phng
nụng thụn. Thnh ph ch nờn cú 2 cp l
thnh ph v phng cũn nụng thụn nờn
duy trỡ c 3 cp tnh, huyn, xó. nụng thụn
do a bn rng, dõn c khụng tp trung nờn
phi duy trỡ c 3 cp cũn thnh ph a bn
tp trung khụng cn thit phi duy trỡ c 3
cp chớnh quyn nh hin nay.
2.4. Tng cng cụng tỏc o to bi
dng i ng cỏn b cú y phm cht
o c, nng lc cụng tỏc b sung cho
chớnh quyn cp xó, phng
Hin nay, i ng cỏn b chớnh quyn
cp xó phng cú trỡnh vn hoỏ v trỡnh
qun lớ nh nc cũn thp, vỡ vy, cn
phi thng xuyờn m cỏc lp o to ngn
hn v di hn bi dng kin thc phỏp lut
v qun lớ nh nc cho cỏn b xó. Ngoi ra,
Nh nc cn cú chớnh sỏch khuyn khớch
vt cht v tinh thn cho cỏc cỏn b tr tỡnh

nguyn v cụng tỏc cỏc xó, phng trong
thi gian nht nh. Cỏn b cp xó, phng
l mt trong nhng ngun quan trng ca
cỏn b chớnh quyn, nh nc cp trờn. Vỡ
vy, cn phi tr hoỏ i ng cỏn b xó,
phng. Hin nay cú hng nhỡn thanh niờn
ó tt nghip i hc nhng cha cú vic
lm theo ngh mỡnh c o to. Nh nc
nờn cú chớnh sỏch u ói nhng cỏn b ó tt
nghip i hc cụng tỏc vựng nỳi, vựng


nghiªn cøu - trao ®æi
32

t¹p chÝ luËt häc sè 4/2003

sâu, vùng xa để bổ sung lực lượng cán bộ
trẻ, có năng lực cho chính quyền cấp cơ sở ở
các địa bàn nói trên./.

(1).Xem: Niên giám thống kê Hà Nội năm 2000.