Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay (Qua ví dụ tỉnh Hà Nam)

Đại học Quốc gia Hà nội
Khoa luật




Nguyễn Thị Ngọc Diễm





Đổi mới tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay
(qua ví dụ tỉnh Hà nam)




Luận văn thạc sĩ luật học







Hà nội - 2009

Đại học Quốc gia Hà nội
Khoa luật



Nguyễn Thị Ngọc Diễm




Đổi mới tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay
(qua ví dụ tỉnh Hà nam)

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số : 60 38 01


Luận văn thạc sĩ luật học



Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Đăng Dung


Hà nội - 2009

MỤC LỤC


Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan


Mục lục


MỞ ĐẦU
1

Chương 1: CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ TRONG HỆ THỐNG CHÍNH
QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở NƯỚC TA
6
1.1.
Nhận thức chung về chính quyền địa phương
6
1.1.1.
Khái niệm
6

1.1.2.
Đặc điểm của chính quyền cấp cơ sở
9
1.2.
Chính quyền cấp cơ sở từ lịch sử đến hiện tại
10
1.2.1.
Chính quyền cấp cơ sở trong lịch sử
10
1.2.1.1.
Chính quyền cấp cơ sở trước 1945
10
1.2.1.2.
Chính quyền cấp cơ sở từ sau Cách mạng tháng Tám đến nay
15
1.2.2.
Chính quyền cấp cơ sở trong hệ thống chính quyền địa phương
hiện nay
18
1.3.
Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp cơ sở
theo quy dịnh của pháp luật hiện hành
20
1.3.1.
Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân
20
1.3.1.1.
Tổ chức
20
1.3.1.2.

Nhiệm vụ, quyền hạn
21
1.3.2.
Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp
cơ sở
23
1.3.2.1.
Tổ chức
23
1.3.2.2.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp cơ sở
23
1.4.
Sự khác nhau giữa đô thị và nông thôn (giữa phường với xã
và thị trấn)
24
1.5
Tham khảo mô hình tổ chức chính quyền địa phương Nhật
Bản và Philippines
27
1.5.1.
Chính quyền địa phương Nhật Bản
28
1.5.2.
Chính quyền địa phương Philippines
30

Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN CẤP CƠ SỞ Ở TỈNH HÀ NAM
33

2.1.
Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Nam
33
2.1.1.
Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên
33
2.1.2.
Đặc điểm kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Nam
35
2.2.
Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở
ở tỉnh Hà Nam
37
2.2.1.
Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
cơ sở
37
2.2.1.1.
Về tổ chức
37
2.2.1.2.
Hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp cơ sở
37
2.2.2.
Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp
cơ sở
43
2.2.2.1.
Tổ chức
43

2.2.2.2.
Hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp cơ sở
45
2.2.2.3.
Một số hoạt động cụ thể của Ủy ban nhân dân
48
2.3.
Thực trạng đội ngũ cán bộ cấp cơ sở
56
2.3.1.
Đối với đại biểu Hội đồng nhân dân
56
2.3.2.
Cán bộ chủ chốt của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
58
2.3.3.
Cán bộ chuyên môn giúp việc Ủy ban nhân dân
61

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP
CƠ SỞ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY (TRONG ĐÓ CÓ TỈNH
HÀ NAM)
70
3.1.
Những yêu cầu của việc đổi mới
70
3.2.
Một số quan điểm chủ yếu khi nghiên cứu đổi mới tổ chức
và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở nói riêng, chính

quyền địa phương nói chung
75
3.3.
Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp cơ sở trong giai đoạn hiện nay trên địa bàn
tỉnh Hà Nam nói riêng, trong phạm vi cả nước nói chung
80
3.3.1.
Không tổ chức Hội đồng nhân dân phường
80
3.3.2.
Nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, thị trấn
90
3.3.3.
Tiếp tục đổi mới phương thức lãnh đạo, kiểm tra, giám sát
của Đảng đối với chính quyền cơ sở
101
3.3.4.
Đổi mới công tác tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao
chất lượng đội ngũ cán bộ cấp cơ sở
102
3.3.5.
Xây dựng mô hình tự quản ở thôn, tổ dân phố
104

KẾT LUẬN
106

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
109

1
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Tiến trình cải cách nền hành chính nói chung và cải cách bộ máy nhà
nước ta nói riêng trong những năm qua đã góp phần quyết định vào sự nghiệp
đổi mới kinh tế - xã hội của đất nước, trong đó chuyển biến tích cực nhất là
từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý vĩ mô của nhà nước, đời sống
nhân dân không ngừng được cải thiện. Tuy nhiên so với yêu cầu phát triển
trong thời kỳ mới, bộ máy nhà nước ta còn nhiều bất cập. Một trong những
nguyên nhân quan trọng dẫn đến tồn tại của công cuộc cải cách hành chính
nói chung, cải cách bộ máy nhà nước nói riêng, theo các chuyên gia đánh giá
là tiến trình cải cách chưa quan tâm đúng mức đến xây dựng và củng cố chính
quyền cơ sở, để cho cấp quản lý này hiện còn yếu kém nhất trong hệ thống
quản lý nhà nước. Quá trình lịch sử phát triển của bộ máy nhà nước ta cho
thấy cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) là nơi hội tụ các nguồn lực của đất nước,
là địa bàn hoạt động của các quy luật kinh tế - xã hội, là căn cứ thực tiễn để
hoạch định đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà
nước; là mắt xích quan trọng nhất để chuyển tải quyền lực giữa nhà nước và
nhân dân, đây cũng là nơi nhân dân có thể thông qua đó thực hiện quyền dân
chủ của mình và bày tỏ, đòi hỏi được đáp ứng các nguyện vọng của họ. Thực
tiễn cho thấy, ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ trương của Đảng,
pháp luật của nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của
nhân dân được phát huy, ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó phong
trào quần chúng kém phát triển, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn.
Với vị trí và vai trò quan trọng như vậy, chính quyền cấp cơ sở phải
được củng cố và hoàn thiện nhiều hơn nữa cả về tổ chức và hoạt động quản
lý, điều hành.

2
Nhận thức được tầm quan trọng của chính quyền địa phương nói chung,
trong đó có chính quyền cấp cơ sở trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước, Đảng ta đã chủ trương đẩy mạnh việc xây dựng, củng cố chính
quyền địa phương đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa. Vấn đề này, Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X đã chỉ rõ:
Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân, đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai
trò giám sát của Hội đồng nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền
địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông
thôn, đô thị, hải đảo [18, tr. 127].
Đặc biệt tại kỳ họp thứ tư, Quốc hội khóa XII đã thông qua Nghị quyết
số 26/2008/NQ-QH12 ngày 15/11/2008 về thực hiện thí điểm không tổ chức
Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. Theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội
đã ra Nghị quyết số 724/2009/NQ-UBTVQH12 ngày 16/1/2009 về danh sách
huyện, quận, phường các tỉnh thí điểm; Nghị quyết số 725/2009/NQ-UBTVQH12
ngày 16/1/2009 điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân tỉnh, tổ chức bộ máy của Ủy ban nhân dân huyện, quận, phường nơi
không tổ chức hội đồng nhân dân. Kể từ ngày 25/4/2009 tiến hành thí điểm tại
67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Trước những vấn đề mang tính thời sự trên, để đáp ứng yêu cầu của
công cuộc đổi mới theo chủ trương của Đảng và Chương trình tổng thể cải
cách hành chính của Nhà nước, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý
của chính quyền địa phương nói chung thì việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp cơ sở là một đòi hỏi khách quan và là việc làm cấp
bách trong giai đoạn hiện nay. Vì vậy, tác giả đã lựa chọn đề tài: "Đổi mới tổ
chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay (qua ví dụ
tỉnh Hà Nam)" làm luận văn thạc sĩ Luật học.

3
2. Tình hình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp cơ sở
Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
nói chung và tổ chức, hoạt động chính quyền cấp cơ sở nói riêng không còn là
một vấn đề mới mẻ trong khoa học pháp lý. Hiện đã có rất nhiều các công
trình nghiên cứu khoa học đã được công bố, cụ thể như sau:
- Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã, Viện Khoa học tổ
chức Nhà nước - Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, 2000.
- Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, của
TS. Nguyễn Đăng Dung, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, Hà
Nội, 2001.
- Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt
Nam hiện nay, của PGS.TS Lê Minh Thông, PGS.TS Nguyễn Như Phát,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002.
- Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng
yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân,
của TS. Lê Minh Thông, Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, 2005.
- Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, Sách chuyên khảo, của Đào Trí Úc, 2007.
- Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay,
Sách chuyên khảo, của PGS.TS Bùi Xuân Đức, 2007.
- Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức
Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường) ở nước ta hiện nay, của TS. Văn
Tất Thu, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số tháng 3 năm 2009….
Các công trình nói trên đều nghiên cứu khá sâu sắc về tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng.
Người viết mong muốn luận văn này sẽ kế thừa những thành tựu mà những

4
công trình đi trước đã đạt được và sẽ tiếp nối những vấn đề mà thực tiễn đang
đặt ra mà các công trình nghiên cứu trước chưa có điều kiện giải quyết.
3. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề mang tính lý
luận về chính quyền địa phương ở nước ta, làm rõ vị trí, vai trò của chính
quyền cấp cơ sở trong lịch sử cũng như hiện tại; phân tích, đánh giá thực
trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta, trên cơ sở
nghiên cứu những vấn đề cụ thể về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân cấp cơ sở ở tỉnh Hà Nam từ đó đưa ra những kiến
nghị nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở tỉnh
Hà Nam nói riêng và cả nước nói chung.
4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, đường lối đổi
mới của Đảng Cộng sản Việt Nam, các quan điểm xây dựng Nhà nước và
pháp luật Việt Nam.
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp
phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử -
cụ thể và một số phương pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề.
5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Đưa ra bức tranh tổng thể về quá trình phát triển, thực trạng pháp
luật về cơ cấu tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta qua
thực tiễn tỉnh Hà Nam, từ đó rút ra một số nhận xét, đánh giá.
- Đưa ra những yêu cầu, quan điểm, một số giải pháp nhằm hoàn thiện
tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở trong cả nước nói chung, ở
tỉnh Hà Nam nói riêng, phù hợp với công cuộc cải cách hành chính của nước

5
ta trong giai đoạn hiện nay; có tham khảo mô hình tổ chức chính quyền địa

phương của một số quốc gia khác trên thế giới.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Chính quyền cấp cơ sở trong hệ thống chính quyền địa
phương ở nước ta
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ
sở ở tỉnh Hà Nam
Chương 3: Phương hướng và một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt
động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay (trong đó có tỉnh Hà Nam).

6
1 Chương 1
CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ
TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở NƢỚC TA

1.1. NHẬN THỨC CHUNG VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
1.1.1. Khái niệm
Có thể nhận thấy rằng, từ khi xuất hiện Nhà nước cho đến nay, dù là
hình thức Nhà nước cát cứ hay tập quyền thì việc phân chia lãnh thổ thành các
đơn vị hành chính để nhà nước Trung ương thực hiện quyền quản lý, điều hành
luôn tồn tại. Điều này mang tính khách quan "bởi một lẽ thông thường rằng,
không một Chính phủ của một Nhà nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước
của mình ở một chỗ, nơi tọa ngự của các cơ quan nhà nước trung ương. Vì vậy
bất cứ chế độ chính trị nào cũng phải lo việc quản lý địa phương" [13, tr. 297].
Tương tự như các quốc gia trên thế giới, nền hành chính quốc gia
nước ta cũng được phân theo thứ bậc: chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương, bởi:
Thứ nhất: Các cơ quan nhà nước Trung ương không thể tự mình trực
tiếp quản lý, điều hành, xử lý tất cả mọi công việc, tình huống nảy sinh ở các

địa phương. Thông qua việc phân cấp trong quản lý, chính quyền địa phương
sẽ thay mặt Nhà nước trung ương thực hiện công việc quản lý tại địa phương.
Chính quyền địa phương vừa thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình do Nhà
nước trung ương giao vừa căn cứ vào điều kiện cụ thể của địa phương để xây
dựng chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho địa phương, giải
quyết các vấn đề nảy sinh phù hợp với hoàn cảnh thực tế của địa phương mình.
Thứ hai: Thông qua chính quyền địa phương, Nhà nước Trung ương sẽ
gần dân hơn, nâng cao năng lực nắm bắt thực tiễn để có cơ sở và căn cứ hoạch định
chính sách hoặc điều chỉnh, bổ sung, bãi bỏ các chính sách không còn phù hợp

7
trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Và cũng thông qua chính quyền địa phương,
các mệnh lệnh, quy định của Nhà nước Trung ương được thực thi trong cuộc sống.
Như vậy, cho dù cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước hay cơ cấu tổ chức hệ
thống chính quyền địa phương của mỗi nước có những đặc thù khác nhau, song
dù tổ chức theo kiểu nào thì chính quyền địa phương cũng đều là một bộ phận
hợp thành và tất yếu của hệ thống chính quyền nhà nước của bất cứ quốc gia nào.
Ở Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, gắn
bó hữu cơ với chính quyền Nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông
qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương, là một thiết
chế quyền lực được tổ chức trên một phạm vi lãnh thổ nhất định của Quốc
gia, nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài
hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
Xét về mặt khái niệm, mặc dù từ trước đến nay thuật ngữ "chính
quyền địa phương" được sử dụng khá rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện
của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước, trong các sách báo chính trị -
pháp lý cũng như thực tiễn cuộc sống nhưng cho đến nay, chưa có một văn
bản, tài liệu nào giải thích rõ, đầy đủ về khái niệm chính quyền địa phương, về
cơ cấu tổ chức, mối quan hệ hay cơ chế hoạt động của các bộ phận cấu thành.
Trong khoa học pháp lý, khái niệm "chính quyền địa phương" (Local

Authorities) được nghiên cứu dưới hai khía cạnh: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, khái niệm "chính quyền địa phương" bao gồm tất cả
các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương với phạm vi hoạt động
và thẩm quyền giới hạn trong địa phương đó. Ở góc độ nghiên cứu này, khái
niệm "chính quyền địa phương" đồng nhất với khái niệm "hệ thống các cơ quan
nhà nước ở địa phương", tức là gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan
hành pháp, cơ quan tư pháp hoạt động trong vùng lãnh thổ địa phương đó.
Theo nghĩa hẹp, "chính quyền địa phương" được hiểu chỉ gồm cơ
quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tức

8
là bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp như hiện nay ở
nước ta. Các Tòa án, Viện kiểm sát về nguyên tắc tổ chức và hoạt động độc
lập chỉ tuân theo pháp luật nên không trực thuộc địa phương mà trực thuộc
trung ương, cho dù địa bàn hoạt động nằm trên lãnh thổ địa phương.
Trong hai quan niệm trên, tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu hay cách
tiếp cận vấn đề lý luận hoặc thực tiễn mà người ta sẽ xem xét chính quyền địa
phương theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp. Tuy nhiên, quan điểm được nhiều nhà
nghiên cứu, nhà quản lý và các nhà làm công tác thực tiễn đồng thuận cao hiện nay
là tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp. Tức là, chỉ bao gồm
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Trong các văn kiện, văn bản của Đảng
và Nhà nước, khái niệm chính quyền địa phương cũng được dùng chủ yếu để chỉ
tổ chức và hoạt động của hai cơ quan Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương tại Đại hội X của
Đảng (tháng 4/2006) đã nêu "mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất
là tổ chức hội đồng nhân dân còn những điểm bất hợp lý, cải cách hành chính
chưa đạt yêu cầu". Đồng thời báo cáo khẳng định cần phải:
Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai

trò giám sát của Hội đồng nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền
địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền nông
thôn, đô thị, hải đảo [18].
Xuất phát từ bản chất của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là Nhà nước mà mọi quyền lực nhà nước đều bắt nguồn từ nhân dân, hay
nói cách khác nhân dân là chủ thể thiết lập nên Nhà nước. Vì vậy, cách hiểu
chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là
những cơ quan trực tiếp hay gián tiếp do nhân dân địa phương bầu ra thông
qua con đường bầu cử cũng là điều phù hợp với cả lý luận và thực tiễn.

9
Trong phạm vi luận văn này, tác giả cũng tiếp cận thuật ngữ "chính
quyền địa phương" nói chung, chính quyền cấp cơ sở nói riêng theo nghĩa
hẹp, bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, bộ máy nhà nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam được thiết lập ở 4 cấp hành chính lãnh thổ, đó là: cấp
Trung ương; cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương); cấp huyện
(huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) và cấp xã hay còn gọi là chính
quyền cấp cơ sở (bao gồm xã, phường, thị trấn). Trong đó cấp tỉnh, cấp
huyện, cấp xã được gọi là các cấp chính quyền địa phương. Cấp xã chính là
cấp cơ sở, là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền bốn cấp ở nước ta.
1.1.2. Đặc điểm của chính quyền cấp cơ sở
Trong luận văn này, khi đề cập đến "chính quyền cấp cơ sở" chính là
tiếp cận với tư cách một cấp quản lý nhà nước trong hệ thống quản lý hành
chính nhà nước hiện hành. Cơ sở đó phải được nhìn nhận là nơi diễn ra mọi
hoạt động và cuộc sống của dân, nơi chính quyền trong lòng dân, nơi thể hiện
rõ nhất nghị quyết của Đảng được tổ chức thực hiện và đi vào cuộc sống như
thế nào, có tác dụng gì và hiệu quả ra sao. Chính quyền cấp cơ sở là hình ảnh
thu nhỏ của xã hội và đời sống xã hội, là cấp sâu nhất, là địa chỉ quan trọng
nhất không thể thiếu, đòi hỏi sự vận hành tổng thể của hệ thống chính trị

trong cả nước phải đến được một cách thông suốt, nhanh chóng, không ách
tắc, trì trệ. Vì vậy, chính quyền cấp cơ sở có những đặc điểm sau:
Chính quyền cấp cơ sở được hình thành trên một cộng đồng dân cư,
cộng đồng lãnh thổ bền vững, xác định, dưới cấp này không hình thành một cấp
chính quyền nào khác, nếu có lại chỉ là cấp trung gian, nhằm mục đích chuyển
tải hoặc thực hiện các quyết định của chính quyền cấp trên [14, tr. 471]. Như
vậy chính quyền cơ sở phải hiểu theo nghĩa đầy đủ là có pháp nhân công
quyền đầy đủ, không phụ thuộc vào quy mô to nhỏ về diện tích, dân số mà
theo vị trí, chức năng, nhiệm vụ để tổ chức ổn định lâu dài.

10
Chính quyền cấp cơ sở là cấp đầu tiên đối mặt với những bức xúc, yêu
cầu của dân chúng, những mâu thuẫn nảy sinh trong đời sống nhân dân và vì
vậy đây là nơi bằng các bộ phận cấu thành của nó giải quyết trực tiếp các
quyền lợi của nhân dân, các vấn đề có liên quan đến đời sống của người dân,
mà không thông qua bất cứ một cấp trung gian nào. Công việc hàng ngày của
chính quyền là công việc của dân và công việc của dân cũng chính là công
việc của chính quyền. Cán bộ, công chức cấp cơ sở hàng ngày sinh hoạt cùng
với nhân dân trong mối quan hệ không chỉ với tư cách đại diện cho chính
quyền với nhân dân mà còn có những mối quan hệ gia tộc, làng xóm lâu đời
với những ràng buộc về truyền thống, phong tục, tập quán.
Chính quyền cấp cơ sở có nguồn lực, tài lực riêng, được phân cấp,
phân quyền thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn mà pháp luật quy định, tức là
tổ chức và hoạt động mang tính tự quản cao.
Chính quyền cấp cơ sở là cấp có bộ máy đơn giản nhất, có đội ngũ cán
bộ biến động nhất, ít tính chuyên nghiệp, trực tiếp chịu sự chi phối của nhân dân.
Chính quyền cấp cơ sở là cấp triển khai tổ chức thực hiện trên thực tế
các đường lối, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước (không còn là
chủ trương, chính sách trên văn bản, giấy tờ nữa mà là những xử sự cụ thể của
người dân và cán bộ. Đây là cấp chính quyền mà chức năng thẩm quyền gắn

liền với việc thực hiện phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm
tra", đồng thời cũng là cơ sở bảo đảm cho việc thực hiện phương châm này
một cách có hiệu quả nhất.
1.2. CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ TỪ LỊCH SỬ ĐẾN HIỆN TẠI
1.2.1. Chính quyền cấp cơ sở trong lịch sử
1.2.1.1. Chính quyền cấp cơ sở trước 1945
Làng xã Việt Nam với tư cách là đơn vị chính quyền cấp cơ sở có từ thời
rất xa xưa và có ý nghĩa rất quan trọng đối với đời sống của nhân dân Việt Nam

11
mà có người đã cho rằng: "Muốn tìm hiểu lịch sử hình thành dân tộc Việt Nam
thì phải tìm hiểu cộng đồng làng xã và muốn xây dựng lại đất nước Việt Nam
thì cũng phải bắt đầu bằng từ việc xây dựng lại cộng đồng làng xã. Vì không
có làng xã Việt Nam, thì không có quốc gia Việt Nam" [25, tr. 318].
Theo các nhà sử học thì những nhân tố đầu tiên tạo nên làng, xã là
những thiết chế gia đình, dần dần tạo nên các tụ điểm dân cư, ở đó con người
gắn bó, liên kết với nhau bằng quan hệ huyết thống, quan hệ láng giềng, quan
hệ lao động, cùng nương tựa, giúp đỡ lẫn nhau để giải quyết các nhu cầu chung
của mỗi cộng đồng. Có thể nói các thiết chế tổ chức làng, xã ra đời, bền vững tồn
tại từ thời Hùng Vương dựng nước với tên gọi bấy giờ là các "Chiềng, Chạ, Kẻ".
Đây là các làng tiểu nông mà tên gọi còn lưu lại đến ngày nay ở các vùng Bắc
bộ và Bắc trung bộ. Đó là các đơn vị hành chính cơ sở do các "già làng" đứng
đầu cai quản của Nhà nước thời đại các Vua Hùng [52, tr. 17].
Xã được hình thành bởi sự tác động của Nhà nước phong kiến nhằm
thiết lập các đơn vị hành chính. Để thực hiện chức năng quản lý của mình, các
nhà nước phân định lãnh thổ quốc gia. Tuy với tên gọi khác nhau song đều
được coi là đơn vị hành chính cấp cơ sở.
* Chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam từ thời Bắc thuộc đến trước thời
thực dân Pháp đô hộ
Nước ta dưới thời nhà Đường đô hộ, đã phân định các cấp hành chính

địa phương gồm các châu, huyện. Dưới châu, huyện có hương và xã. Xã là đơn
vị hành chính cấp cơ sở và được phân loại thành Đại xã (có từ 40 đến 60 hộ)
và Tiểu xã (có từ 10 đến 30 hộ) [29, tr. 41].
Sau khi giành độc lập, các triều đại phong kiến Việt Nam bắt đầu tiến
hành tổ chức lại bộ máy chính quyền địa phương trong đó có cấp cơ sở. Từ
đây, đơn vị hành chính làng - xã mới có thể được coi là đơn vị hành chính cơ
sở của nền hành chính nhà nước Việt Nam một cách chính thức.

12
Thế kỷ thứ X (thời kỳ họ Khúc, Đinh, Tiền Lê): Cả nước chia thành
các đơn vị hành chính từ lộ, phủ, châu, giáp, xã. Đơn vị hành chính cơ sở vẫn
là xã do Chánh lệnh trưởng và Tư lệnh trưởng (các chức xã quan) là những
chức thừa hành lệnh trên để phân công đóng góp thuế ruộng và huy động lực
dịch [29, tr. 48].
Thời Lý - Trần - Hồ từ thế kỷ XI đến đầu thế kỷ XV: Tên gọi các
đơn vị hành chính dưới Trung ương ở nước ta gồm có: lộ, châu, huyện và xã.
Xã là đơn vị hành chính cơ sở và phân loại xã lớn, xã nhỏ. Xã lớn có các
chức vị Đại tư xã, xã quan, xã chính; xã nhỏ có Tiểu tư xã, xã quan và xã
chính… [29, tr. 73]. Khi nhà Minh (Trung Quốc) xâm lược, việc tổ chức xã dập
khuôn theo mô hình của Trung Quốc. Đứng đầu cấp xã là Lý trưởng do viên
cai sứ Trung Quốc bổ nhiệm.
Thời Lê sơ (1428-1527): Bộ máy nhà nước là một hệ thống chính
quyền chặt chẽ nhằm chi phối xuống tận cơ sở, đồng thời tập trung quyền lực
tối cao vào bộ máy trung ương, đứng đầu là nhà vua. Năm 1428, cả nước chia
làm 5 đạo, dưới đạo có các đơn vị hành chính như trấn, lộ rồi đến phủ, huyện,
châu. Đơn vị hành chính nhỏ nhất là xã: đại xã (100 hộ trở lên), có 3 xã quan;
trung xã (50 hộ trở lên), có 2 xã quan và tiểu xã (có 10 hộ trở lên), có 1 xã
quan [29, tr. 89]. Đến đời Lê Thánh Tông, bộ máy nhà nước từ trung ương
đến địa phương có một số thay đổi đáng kể, định lại đơn vị hành chính cấp xã
trong đó đại xã gồm 500 hộ trở lên; trung xã gồm 300 hộ trở lên và tiểu xã

gồm 100 hộ trở lên [29, tr. 92].
Trải qua những năm tháng bi hùng của dân tộc, thời kỳ nội chiến phân
liệt cũng như thời Tây Sơn, xã vẫn giữ được vị trí quan trọng của nó trong hệ thống
tổ chức hành chính nhà nước và vẫn được xem là đơn vị hành chính căn bản.
Đến thời nhà Nguyễn, từ đầu thế kỷ XIX đến khi thực dân Pháp xâm
lược nước ta (1858): Nhà Nguyễn đã xây dựng được một bộ máy nhà nước có
quy mô lớn nhất, có tính thống nhất và hoàn thiện nhất trong lịch sử phong

13
kiến Việt Nam và rất coi trọng vai trò của làng xã trong quốc sách trị nước.
Cụ thể, đơn vị hành chính cơ sở là xã có lý trưởng đứng đầu, phó lý giúp việc,
do kỳ lão và chức sắc trong xã bầu cử ra. Mỗi xã là một đơn vị độc lập và chịu
trách nhiệm về thuế đinh điền, phu, tạp dịch đối với nhà nước. Bộ máy quản lý
làng xã được trao nhiều quyền hành; vai trò và vị trí của lý trưởng rất to lớn,
nhưng lý trưởng không phải là quan lại triều đình, triều đình khoán trắng mọi
việc cho lý trưởng, thông qua lý trưởng để quản lý làng xã. Vì thế, dưới triều
Nguyễn nạn cường hào hoành hành mạnh mẽ. Nhiều xã gần nhau hợp lại thành
tổng có chánh, phó tổng làm cấp trung gian giữa huyện và xã. Chánh, phó tổng
có quyền hành lớn và kiêm cả việc kiện tụng nhỏ trong tổng [29, tr. 138].
Tóm lại, quan hệ giữa làng, xã với chính quyền Nhà nước Việt Nam
thời phong kiến là quan hệ "phép vua" và "lệ làng", ở đó "phép Vua" nhường
chỗ cho "lệ làng" trong giải quyết các vấn đề địa phương hay pháp luật Nhà
nước, nói cách khác là lệ làng hóa pháp luật Nhà nước. Pháp luật Nhà nước
muốn thực thi xuống dân chúng phải thông qua lệ làng.
Do đó đặc điểm nổi bật của bộ máy chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam
thời phong kiến là tính độc lập, tự trị, tự quản cao, song sự tự trị vẫn nằm trong
sự cai quản trực thuộc của triều đình. Sự tồn tại của tổ chức chính quyền cơ sở
là một nhu cầu thiết yếu được các Nhà nước phong kiến quan tâm củng cố duy
trì bộ máy nhà nước quân chủ trung ương tập quyền, đảm bảo cho chính quyền
cấp cơ sở đủ mạnh để thực thi và triển khai các chủ trương, chính sách cai trị

nhằm bảo vệ chế độ đương thời. Chính quyền cấp cơ sở khá gọn nhẹ. Việc
quản lý làng xã tập trung vào một đầu mối thể hiện qua các chức danh, được
chọn đặt từ trong dân, không nằm trong hệ thống quan chức của triều đình. Đó
là những đặc điểm riêng có của chính quyền cấp cơ sở ở Việt Nam.
* Chính quyền cơ sở thời Pháp thuộc
Ngay từ khi mới đặt sự đô hộ trên đất nước ta, các nhà cầm quyền
người Pháp đã nhanh chóng thấy tầm quan trọng của cấp xã, chú trọng ngay

14
đến việc tổ chức chính quyền cấp xã. Viên toàn quyền Đông Dương Pier
Pasquie đã nhận định về cấp xã Việt Nam cuối thế kỷ XIX như sau: "Xã hợp
thành một khối hoàn bị đến nỗi người ta không thể sửa đổi một điểm nhỏ
nào…Chúng ta không có lợi gì khi trực tiếp, hoặc gián tiếp phá bỏ một cơ
quan hiện là một lợi khí mầu nhiệm, mà nên để nó nguyên vẹn và tôn trọng
các hình thức của nó" [14, tr. 456].
Theo Nghị định ngày 12/8/1921 của Thống sứ Bắc Kỳ, Tổ chức bộ
máy của xã được quy định: Hội đồng tộc biểu từ 4 đến 20 người, đứng đầu là
chánh hương hội và phó hương hội. Quản lý về hành chính nhà nước có lý
trưởng; phó Lý và trương tuần. Nhưng chẳng bao lâu người Pháp thấy rõ Hội
đồng tộc biểu hoạt động kém hơn Hội đồng kỳ mục vì các người đại diện cho
các dòng họ thường không phải là những người có phẩm hàm, có bằng cấp
như Hội đồng kỳ mục trước đây. Thực dân Pháp lại phải thực hiện thiết chế
cũ, tức là lập ra Hội đồng kỳ mục ở xã.
Theo đạo dụ của Vua Bảo Đại ngày 23/5/1941 quy định: Xã có Hội
đồng kỳ mục do tiên chỉ và thứ chỉ đứng đầu; quản lý hành chính có lý
trưởng, phó lý và trương tuần.
Như vậy làng xã ở Việt Nam thời kỳ này vẫn được duy trì, tồn tại với
tư cách là đơn vị hành chính cơ bản. Cấp xã có quan viên hàng xã chịu trách
nhiệm các mặt đối nội và đối ngoại của xã. Số lượng chức dịch ở làng xã có
tăng lên so với thời kỳ trước vì chính quyền xã được giao thêm nhiều công

việc phát sinh mới do yêu cầu của việc quản lý hành chính theo tiêu chuẩn
của phương Tây như khai sinh, khai tử, lập giá thú. Song tựu trung lại vai trò
chính vẫn là xã trưởng, lý trưởng. Các chức dịch xã cũng chỉ là nhân viên
trong làng xã, làm việc cho làng xã, hưởng lộc của làng xã mà không phải là
quan chức của nhà nước. Tính cách cổ truyền tự trị của làng xã Việt Nam
vẫn được các nhà cầm quyền người Pháp duy trì cơ bản như thời phong kiến
trước đây.

15
Như vậy, thời phong kiến, đế quốc, xã là một đơn vị hành chính được
hình thành và phát triển lâu dài, bền vững bởi nhiều yếu tố: địa lý tự nhiên,
phong tục tập quán, truyền thống lịch sử, văn hóa, kinh tế xã hội và bao trùm
lên trên hết là yếu tố chính trị, bởi vì chính nó mới quy định nên quan hệ Nhà
nước, quan hệ chính quyền các cấp, từ cấp cơ sở là xã lên đến cấp Trung
ương. Xã là một đơn vị hành chính căn bản của nước ta, qua các thời đại luôn
giữ được địa vị quan trọng trong tổ chức hành chính nhà nước. Người đứng
đầu quản lý làng xã không phải là quan chức triều đình nhưng vừa thực hiện
cả chức năng tổ chức quyền lực nhà nước vừa thực hiện chức năng tự quản
của cộng đồng cư dân làng xã.
1.2.1.2. Chính quyền cấp cơ sở từ sau Cách mạng tháng Tám đến nay
* Giai đoạn từ 1946-1959
Sau thành công của Cách mạng tháng Tám, nhận thấy tầm quan trọng
và vai trò to lớn của chính quyền địa phương nên ngay từ khi mới thành lập,
Nhà nước đã ban hành Sắc lệnh số 63 ngày 22-11-1945 quy định việc tổ chức
Hội đồng nhân dân, Ủy ban hành chính các cấp ở nông thôn và Sắc lệnh số 77
ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố.
Nội dung của hai sắc lệnh này đã quy định tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn
của các cấp chính quyền địa phương, có sự phân biệt rõ ràng giữa chính
quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Đây là cơ sở để xây dựng bộ máy
chính quyền địa phương.

Ngày 09/11/1946, Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ
cộng hòa ra đời quy định rõ hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Ở địa
phương, cơ quan chính quyền nhà nước gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban
hành chính. Nhân dân phổ thông đầu phiếu và trực tiếp bầu ra Hội đồng nhân
dân ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã. Ở cấp bộ và cấp huyện không tổ chức Hội
đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân bầu ra Ủy ban hành chính và quyết nghị
những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái

16
với chỉ thị của cấp trên. Ủy ban hành chính thi hành các mệnh lệnh của cấp
trên và các nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Có thể nói, những nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của hệ thống
chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp 1946 thể hiện tinh
thần dân chủ và tiến bộ của nhà nước ta. Song, do hoàn cảnh chiến tranh nên
những quy định này chưa được áp dụng trong thực tế. Do tình hình chiến sự
lan rộng và phức tạp, hoạt động của chính quyền cơ sở phải linh hoạt và năng
động, đáp ứng được đòi hỏi của tình hình lúc bấy giờ nên việc tổ chức chính
quyền địa phương còn có nhiều những điểm đặc biệt. Bộ máy chính quyền địa
phương lúc này chính là bộ máy hành chính địa phương. Ủy ban không phải
là cơ quan hành chính đơn thuần do cấp trên bổ nhiệm mà là cơ quan kết hợp
cả tính đại diện và tính hành chính. Như vậy trong giai đoạn trước và sau khởi
nghĩa, cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta là các Ủy ban nhân dân
cách mạng và Ủy ban công nhân cách mạng vừa đại diện cho nhân dân vừa
đại diện cho cấp trên. Đây là cách thức tổ chức chính quyền địa phương độc
đáo, phù hợp với điều kiện hiện tại của cách mạng nước ta: vừa là cơ quan
hành chính để thực hiện chức năng quản lý nhà nước như mọi bộ máy nhà
nước, vừa thể hiện tính dân chủ (chính quyền của nhân dân, với sự tham gia
rộng rãi của nhân dân) [23, tr. 54].
Trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp, bộ máy chính quyền
địa phương có những thay đổi nhằm đáp ứng với tình hình mới.

Sắc lệnh số 254/SL ngày 19/11/1948 quy định việc tổ chức chính
quyền địa phương trong thời kỳ kháng chiến và Sắc lệnh số 255/SL ngày
19/11/1948 về tổ chức chính quyền địa phương ở những vùng tạm thời bị địch
kiểm soát hay uy hiếp quy định cụ thể đầy đủ hơn tổ chức bộ máy hành chính
địa phương các cấp thời kỳ này. Ủy ban kháng chiến hành chính (được thành
lập theo Sắc lệnh số 149/SL ngày 29/3/1948) được tăng cường thêm nhiều
quyền hạn phù hợp với thời chiến. Bộ máy hành chính địa phương thời kỳ này

17
có những nhiệm vụ, quyền hạn cao hơn trong mối quan hệ với Hội đồng nhân
dân. Ủy ban kháng chiến hành chính dưới sự chỉ huy của cấp trên hầu như
quyết định mọi vấn đề. Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân nếu có đều
phải phê chuẩn chặt chẽ mới được thi hành. Những thay đổi này xét dưới góc
độ tân dân chủ thì có những mặt hạn chế về sự tham gia của nhân dân. Tuy
nhiên, sự hạn chế này là do hoàn cảnh kháng chiến bắt buộc [23, tr. 60-61].
Giai đoạn sau khi cuộc kháng chiến đi vào kết thúc, Chính phủ đã có
những biện pháp củng cố chính quyền nhân dân, khôi phục lại các định chế
dân chủ. Cùng với việc khẳng định rõ ràng vị trí, vai trò của Hội đồng nhân
dân "là cơ quan chính quyền tối cao, quyết định mọi công việc của địa
phương" thì Ủy ban kháng chiến hành chính cũng được xác định rõ là "cơ
quan chấp hành của Hội đồng nhân dân". Như vậy việc tổ chức bộ máy chính
quyền địa phương đã chuyển theo đúng quỹ đạo tổ chức chính quyền địa
phương trong chế độ mới.
* Giai đoạn 1959-1980
Lần đầu tiên, Hiến pháp 1959 quy định việc thành lập Hội đồng nhân
dân và Ủy ban hành chính ở tất cả các đơn vị hành chính (Điều 79). Hội đồng
nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Hội đồng nhân dân các
cấp do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương (Điều 80). Ủy ban hành chính các cấp là cơ quan chấp hành của Hội
đồng nhân dân, là cơ quan hành chính của nhà nước ở địa phương. Điểm mới

so với Hiến pháp 1946 là Hiến pháp 1959 đã quy định thẩm quyền của tập thể
Ủy ban hành chính. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính
các cấp năm 1962 đã khẳng định Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước
nhân dân địa phương (Điều 1). Luật đã có chế định cụ thể về thẩm quyền của
Hội đồng nhân dân cấp cơ sở, căn cứ vào kế hoạch kinh tế, văn hóa cấp trên;
quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - văn hóa của cấp cơ sở. Ủy ban hành

18
chính xã với chế độ làm việc tập thể lãnh đạo phân công phụ trách. Khu phố
(sau này gọi là phường) được tổ chức ở các thành phố trực thuộc trung ương.
* Giai đoạn 1980 - 1992
Theo Hiến pháp 1980 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân các cấp năm 1983 thì ở cấp cơ sở có Ủy ban nhân dân xã, Ủy ban nhân dân
thị trấn, Ủy ban nhân dân phường. Như vậy phường với tính chất là đơn vị hành
chính cấp cơ sở ở khu vực đô thị lần đầu tiên được chế định trong Hiến pháp 1980.
Điều 114 Hiến pháp 1980 đã đề cập cụ thể hơn về vị trí của Hội đồng
nhân dân: Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và chính quyền cấp trên. Trong giai đoạn này, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội
đồng nhân dân tiếp tục được mở rộng và quy định cụ thể hơn. Ví dụ: Hội
đồng nhân dân quyết định các vấn đề về sản xuất, phân phối, lưu thông. Về
Ủy ban nhân dân, Điều 121 Hiến pháp đã xác định mang tính khoa học hơn về
thuật ngữ: "Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương". Tuy nhiên có thể nói giai đoạn
đầu của thời kỳ này vai trò của chính quyền cấp cơ sở mờ nhạt do việc đề cao
chính quyền cấp huyện (thời kỳ này huyện được coi là pháo đài của chủ nghĩa
xã hội, được quan tâm đầu tư toàn diện từ bộ máy đến cơ sở vật chất).
Đến Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994,
về cơ cấu tổ chức Hội đồng nhân dân cấp cơ sở đã hình thành chức Chủ tịch,

Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, thực hiện chức năng thường trực Hội đồng
nhân dân. Về thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp xã đã được phản ánh
tương đối toàn diện các quan hệ kinh tế - xã hội ở địa phương.
1.2.2. Chính quyền cấp cơ sở trong hệ thống chính quyền địa
phƣơng hiện nay
Theo Điều 118 Hiến pháp 1992 (được sửa đổi bổ sung năm 2001) quy
định cơ cấu và cấp đơn vị hành chính ở nước ta:

19
Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam được phân định như sau:
- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
- Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã;
thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;
- Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh chia
thành phường và xã; quận chia thành phường [37].
Như vậy, chính quyền cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) là cấp thứ tư
trong hệ thống chính quyền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam,
bao gồm: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn quyết định những chủ trương,
biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và
phát triển địa phương về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không
ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm
tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.
Hội đồng nhân dân cấp cơ sở thực hiện quyền giám sát đối với hoạt
động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp cơ sở; giám
sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân
theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và của
công dân ở địa phương.
Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn chịu trách nhiệm chấp hành

Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của
Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương,
biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực
hiện các chính sách xã hội khác trên địa bàn.
Ủy ban nhân dân cấp cơ sở thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở
địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy
hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở.

20
Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX đã chỉ rõ:
Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại bộ phận
nhân dân cư trú, sinh sống. Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò
rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện
đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng
cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy
động mọi khả năng phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống
của cộng đồng dân cư [17].
Với vị trí, vai trò của cấp cơ sở nêu trên đã cho thấy tính chất đặc thù
của chính quyền cấp cơ sở, vì vậy đòi hỏi các cơ quan chính quyền cấp cơ sở
ngày càng phải được củng cố và hoàn thiện nhiều hơn nữa.
1.3. TỔ CHỨC VÀ NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP
CƠ SỞ THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH
1.3.1. Tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân
1.3.1.1. Tổ chức
Điều 119 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Điều 1 Luật
Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 quy định: "Hội đồng
nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra,
chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên".
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 quy

định Hội đồng nhân dân cấp cơ sở không tổ chức thành các ban, có Thường
trực Hội đồng nhân dân gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân.
Thường trực Hội đồng nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra. Kết quả
bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp cơ sở phải được Thường trực
Hội đồng nhân dân cấp huyện trực tiếp quản lý phê chuẩn (Điều 5).