Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay

1

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




NGUYỄN THỊ MINH PHƯƠNG




ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY




Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số : 60 38 01




LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Hoàng Thị Kim Quế




Hà Nội – 2011

3
Môc lôc
MỞ ĐẦU 1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CHÍNH QUYỀN XÃ 8
1.1.Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của chính quyền xã 8
1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của chính quyền xã
13
1.1.2 Vị trí vai trò của chính quyền xã trong bộ máy nhà nước
15
1.2 Quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cơ sở ở
Việt Nam. 17
1.2.1 Chính quyền cơ sở trong thời kỳ phong kiến
17
1.2.2 Quá trình phát triển chính quyền cơ sở từ năm 1945 đến nay.
20
1.3 Pháp luật hiện hành về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của chính
quyền xã. 23
1.3.1 Về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của HĐND xã.
23
1.3.2 Về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của UBND xã.
29

1.4 Thuận lợi và khó khăn trong tổ chức và hoạt động của chính quyền xã 34
1.5 Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cơ sở ở một số nƣớc trên thế giới . 36
1.5.1 Tổ chức chính quyền cơ sở ở Hàn Quốc
36
1.5.2 Chính quyền cơ sở ở Nhật Bản
37
1.5.3 Chính quyền cơ sở ở Phần Lan
40
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN XÃ Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI 42
2.1 Một số đặc điểm của Thủ đô Hà Nội. 42
2.1.1 VÒ d©n c- l·nh thæ
43
2.1.2 Về tình hình kinh tế- xã hội.
45
2.1.3 Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội đến năm
2030, tầm nhìn đến năm 2050
48
2.1.4 Quy định pháp lý đặc thù với Thủ đô Hà Nội
50

4
2.2 Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà
Nội 53
2.2.1 Thực trạng về tổ chức
53
2.2.2 Thực trạng về hoạt động
60
2.2.3 Nguyên nhân của thực trạng trên
66

Chương 3: QUAN ĐIỂM, PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở THÀNH
PHỐ HÀ NỘI 69
3.1 Phƣơng hƣớng đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành
phố Hà Nội. 69
3.2 Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Thành
phố Hà Nội. 70
3.2.1 Phải nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò của chính quyền xã trong hệ
thống đơn vị hành chính nhà nước nói chung và trong hệ thống chính
quyền của Thủ đô Hà Nội nói riêng.
70
3.2.2 Cần phân biệt sự khác nhau giữa chính quyền đô thị và chính
quyền nông thôn.
72
3.2.3 Cần phân cấp hợp lý nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cấp chính
quyền
73
3.3 Giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở Hà Nội 75
3.3.1 Giải pháp đổi mới về mặt tổ chức.
75
3.3.2 Giải pháp đổi mới hoạt động.
79
3.3.3 Giải pháp về tăng cường sự phối kết hợp nhằm nâng cao hiệu quả
hoạt động của chính quyền xã.
81
KẾT LUẬN 88
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 89

5
DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT



HĐND: Hội đồng nhân dân
UBND: Uỷ ban nhân dân


6
MỞ ĐẦU

1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu
Chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ
ban nhân dân (UBND). HĐND giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở
địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân.
HĐND với 2 chức năng chính là: quyết định và giám sát, hai chức năng này
bổ trợ cho nhau, giúp hoạt động của HĐND có hiệu quả.
Đảng và Nhà nước luôn đề cao vị trí, vai trò của HĐND, nhất là trong
giai đoạn đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền, xu thế dân chủ được phát
huy. Nghị quyết Đại hội đảng lần thứ X cũng đã khẳng định “phát huy vai trò
giám sát của Hội đồng nhân dân”, bên cạnh đó cũng đề ra định hướng “tổ
chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính
quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”, trong đó có chức năng giám sát của
HĐND ba cấp cũng cần được phân định cho hợp lý. Trong đổi mới, cải cách
bộ máy hành chính, UBND xã cũng là cấp mà nhà nước đặt ra yêu cầu phải
đổi mới. Trong đó mối quan hệ giữa HĐND và UBND được đặt ra như thế
nào, có nên giữ nguyên mô hình hiện nay hay thực hiện dân bầu trực tiếp Chủ

tịch UBND xã, hay cần có đổi mới triệt để, chỉ có một cơ quan đại diện ở xã
vừa là cơ quan đại diện, vừa là cơ quan hành chính.
Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã ban hành Luật tổ chức HĐND và
UBND (năm 2003), trong đó, một điểm mới là có riêng một chương quy định
về hoạt động giám sát của HĐND. Tiếp theo đó, Uỷ ban thường vụ Quốc hội
có Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02 tháng 4 năm 2005 ban
hành Quy chế hoạt động của HĐND với nhiều quy định hướng dẫn về hoạt
động giám sát của HĐND. Hiện nay, nước ta đang tiến hành cải cách bộ máy
Nhà nước theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội
chủ nghĩa, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tăng cường hiệu quả

7
quản lý đất nước bằng pháp luật. Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 01/8/2007
của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương (khóa X) về đẩy mạnh
cải cách hành chính, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà
nước đã đề ra phương hướng thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện,
quận, phường; qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương
sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp.
Tại kỳ họp thứ 4 QH khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về
thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; Nghị quyết số
25/2008/QH12 về việc kéo dài nhiệm kỳ hoạt động 2004-2009 của HĐND và
UBND các cấp. Trên cơ sở đó, UBTVQH ban hành Nghị quyết số
724/2009/UBTVQH12 về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện,
quận, phường; Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 điều chỉnh nhiệm vụ,
quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy
định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường
nơi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường.
Vị trí và vai trò của chính quyền xã càng trở nên quan trọng khi chúng ta
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân

và vì dân. Hoạt động của HĐND và UBND xã trong thời gian qua tuy đã có
đổi mới, được coi trọng hơn, toàn diện hơn và có tiến bộ, song chưa đáp ứng
được yêu cầu và mong đợi của người dân. Mặc dù Luật tổ chức HĐND và
UBND đã quy định tương đối cụ thể chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã
nhưng thực tiễn hơn 5 năm hoạt động cho thấy, nhiều địa phương còn vướng
mắc trong quá trình thực thi vì nhiều lý do. Những lý do này xuất phát từ sự
chưa hoàn thiện của quy định pháp luật cũng như từ thực tiễn hoạt động, tổ
chức bộ máy nhà nước
Hiện nay, đối với Thủ đô, là địa phương có dân cư đông, địa bàn lớn, do
sáp nhập tỉnh Hà Tây và Thành phố Hà Nội, với mục đích xây dựng Thủ đô là

8
trung tâm chính trị- hành chính quốc gia, trung tâm lớn về văn hoá, khoa học,
giáo dục, kinh tế và giao dịch quốc tế của cả nước. Vì vậy, việc xây dựng
chính quyền các cấp càng cần phải được đặt ra, để đảm bảo quản lý nhà nước
theo mô hình đô thị với tính đặc thù kết hợp với quản lý nhà nước ở khu vực
nông thôn hiện chiếm 84,9% diện tích tự nhiên (2.841,8km2/3.348,5km2),
dân số chiếm 63,1% (4,07 triệu người/6,45 triệu người) với 408 xã phân bổ tại
19 huyện, thị. Với đặc thù riêng của mô hình chính quyền xã, đặt nặng yếu tố
tự quản, chính quyền xã ở thành phố Hà Nội không chỉ mang tính chất đơn
thuần là chính quyền nông thôn mà phải gắn với chính quyền đô thị một cách
mật thiết, phục vụ cho sự phát triển chung của cả Thủ đô, vì mục tiêu chung,
chính quyền xã phải có sự gắn bó mật thiết, hữu cơ với chính quyền đô thị,
bên cạnh đó đảm bảo sự chỉ đạo thông suốt từ thành phố xuống đến cấp cơ sở.
Nhất là khi việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đang
được triển khai.
Xuất phát từ các lý do trên, tác giả chọn đề tài "Đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện
nay" làm Luận văn Thạc sỹ luật học, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà
nước và pháp luật. Đây là đề tài cấp bách, có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận

và thực tiễn, góp phần trực tiếp vào việc đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt
động của bộ máy Nhà nước ở thành phố Hà Nội nói chung và hiệu quả hoạt
động của bộ máy chính quyền các xã ở thành phố nói riêng trong điều kiện
đổi mới hiện nay ở nước ta, đón đầu cho việc sửa đổi Luật chính quyền địa
phương trong thời gian tới.
2. Tình hình nghiên cứu
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là một đề tài thu
hút sự quan tâm của nhiều nhà luật học, bởi chính quyền cấp xã là chính
quyền cơ sở, gần dân nhất, chuyển tải mọi chủ trương, chính sách đến người
dân. Đã có đề tài tiến sĩ nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của

9
chính quyền cấp xã nói chung, bao gồm cả HĐND và UBND nhưng đề tài
này đã lâu (từ năm 2005) khi Luật tổ chức HĐND và UBND vừa mới được
ban hành, đề tài lại có phạm vi nghiên cứu rộng trên phạm vi cả nước và
không chỉ ở xã mà cả phường, thị trấn.
Một số sách, tạp chí, đề tài nghiên cứu đề cập đến tổ chức và hoạt động
của chính quyền cấp xã là:
- Tình hình các tổ chức chính trị ở nông thôn nước ta của giáo sư Hồ
Văn Thông được in trong cuốn sách "Kinh tế xã hội nông thôn Việt Nam ngày
nay", tập II, NXB Tư tưởng Văn hoá, Hà Nội, 1991.
- Lê Đình Chếch, Về Nhà nước xã hội chủ nghĩa và công tác cán bộ
chính quyền cấp xã ở Hải Hưng, Luận văn thạc sĩ triết học, Hà Nội, 1994.
Đặc biệt trong những năm gần đây, cải cách hành chính nhà nước là
một nội dung rất quan trọng của sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước, một số
đề tài khoa học, sách báo đề cập đến vấn đề này mang tính trực tiếp và hoàn
chỉnh hơn. Tiêu biểu là các cuốn sách:
- "Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay" của Học viện Chính trị Quốc
gia Hồ Chí Minh do tiến sĩ Nguyễn Văn Sáu và giáo sư Hồ Thông chủ biên,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001.

- "Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam" của Học
viện Hành chính Quốc gia do tiến sĩ Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên, Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội, 2001.
- "Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã" của Ban Tổ chức
Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước do tiến sĩ Chu Văn
Thành chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000.
- Một số vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
trong giai đoạn hiện nay do phó giáo sư, tiến sĩ Bùi Tiến Quý chủ biên.
- 55 năm xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân - Một số vấn đề lý
luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001.

10
Bên cạnh đó cũng có một số đề tài thạc sĩ nghiên cứu riêng biệt về tổ
chức và hoạt động của HĐND hay UBND xã, phường hoặc nghiên cứu cả về
HĐND và UBND cấp xã nhưng ở các địa phương cụ thể như Ninh Bình,
Thanh Hóa trong giai đoạn gần đây, chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu
về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở địa bàn Hà Nội.
Ngoài ra, sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế
hoạt động của HĐND năm 2005 ra đời với nhiều quy định mới về hoạt động
giám sát thì hầu như chưa có nghiên cứu chuyên sâu nào về đề tài này.
3. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn không đi sâu nghiên cứu các chế định cụ thể liên quan đến tổ
chức bộ máy nhà nước mà Luận văn đề cập tới những vấn đề thông qua việc
phân tích, tổng hợp những nội dung liên quan trong các bản Hiến pháp, Luật tổ
chức HĐND và UBND cũng như Quy chế hoạt động của HĐND, để từ đó, đưa
ra những kiến giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã.
Luận văn cũng dùng quy định pháp luật để soi rọi hoạt động thực tiễn về
hoạt động của HĐND và UBND xã ở thành phố Hà Nội trước đây và sau khi
sáp nhập tỉnh Hà Tây, từ đó đánh giá tính hợp lý, khả thi của hệ thống pháp
luật, những vấn đề còn tồn tại, những quy định chưa phù hợp hay những nội

dung cần bổ sung trong văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của
HĐND, UBND để từ đó đề ra các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về
tổ chức và hoạt động chính quyền xã ở thành phố Hà Nội.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã trong điều kiện hiện
nay có nội dung rất rộng. Vì vậy, Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu những
vấn đề lý luận và thực tiễn để từ đó đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật,
hoàn thiện bộ máy và phương thức hoạt động của chính quyền xã.
4. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn.
4.1 Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn là xây dựng cơ sở lý luận và thực
tiễn để đề ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và

11
hoạt động của chính quyền cơ sở. Từ đó, góp phần nâng cao chất lượng và
hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở ở thành phố Hà Nội hiện nay.
4.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn
Với mục tiêu nghiên cứu nói trên, Luận văn có những nhiệm vụ chủ yếu
sau đây:
- Nghiên cứu về mặt lý luận nhiệm vụ của chính quyền xã, mối quan hệ
giữa HĐND và UBND xã.
- Xem xét tính đặc thù của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội, xét
trong điều kiện của Thủ đô, nhiệm vụ của Thủ đô, chính quyền Thủ đô nói
chung.
- Tổng kết thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã, đánh
giá những hạn chế và thành quả đạt được, từ đó làm rõ những nguyên nhân
ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của HĐND, UBND.
- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của HĐND,
UBND xã trên địa bàn Hà Nội, Luận văn đề xuất phương hướng và giải pháp
có tính khả thi, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, cách thức tổ chức
chính quyền xã trên địa bàn Hà Nội hiện nay.

5. Phƣơng pháp nghiên cứu của Luận văn.
Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng
Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, luận văn sử dụng các phương pháp
nghiên cứu sau đây:
- Tổng hợp, phân tích các thông tin, số liệu liên quan đến nội dung
nghiên cứu.
- So sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật qua các thời kỳ, từ đó
soi rọi vào thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã trên địa bàn
Hà Nội.


12
6. Ý nghĩa khoa học của Luận văn.
Dựa vào thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã trên cả
nước và ở thành phố Hà Nội nói riêng, Luận văn sẽ khái quát thành những
vấn đề lý luận; rút ra những giá trị lịch sử, những bài học kinh nghiệm về tổ
chức và hoạt động của HĐND, UBND xã ở Thành phố Hà Nội. Đây là những
đóng góp mới vào việc tổng kết thực tiễn hoạt động của chính quyền xã ở
Thành phố Hà Nội nhằm góp phần đổi mới tổ chức của bộ máy chính quyền
Thủ đô.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn.
Kết quả nghiên cứu của Luận văn có giá trị tham khảo đối với các hoạt
động nghiên cứu lý luận về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND xã trên
địa bàn Hà Nội. Kết quả nghiên cứu có thể ứng dụng cho quá trình tiếp tục
hoàn thiện các quy định pháp luật nói chung, đề ra những chủ trương, chính
sách đặc thù cho Thành phố Hà nội và đổi mới tổ chức của chính quyền xã
trên địa bàn Hà Nội chuẩn bị cho HĐND nhiệm kỳ mới bắt đầu năm 2011.
8. Kết cấu của Luận văn.
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, kết cấu của Luận văn gồm 3 chương:
Chương 1- Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền xã

Chương 2- Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền xã ở
Thành phố Hà Nội
Chương 3- Quan điểm, phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền xã ở Thành phố Hà Nội

13
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ
1.1 Khái niệm, đặc điểm, vị trí vai trò chính quyền xã
Bất kỳ một nhà nước nào đều có hình thức tổ chức quyền lực nhà nước
nhất định ở địa phương, hoạt động này bao gồm việc chia lãnh thổ quốc gia
thành các đơn vị (cấp) hành chính và thiết lập trên đó những cơ quan chính
quyền thích hợp để đảm bảo mối liên hệ thường xuyên, xuyên suốt từ trung
ương đến địa phương, thực hiện chính sách của nhà nước ở địa phương và
quản lý địa phương theo quy định của pháp luật. Tuỳ thuộc vào bản chất của
nhà nước mà mục đích và tổ chức cơ quan chính quyền địa phương khác
nhau, trong các nhà nước dân chủ, tổ chức chính quyền địa phương không
phải để cai trị mà còn là một hình thức để nhân dân tự tổ chức thành “nhà
nước”, tổ chức quản lý đời sống của mình. Do vậy, nhìn chung các nhà nước
đều có một tổ chức đại diện cho nhân dân quản lý hoạt động ở địa phương,
nhưng nguyên tắc hình thành, nguyên tắc tổ chức, nguyên tắc quản lý, nguyên
tắc hoạt động và nhiệm vụ, quyền hạn trong tổng thể bộ máy nhà nước được
xác định khác nhau.
1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của chính quyền xã
Trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta, cấp xã là cấp chính quyền
cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng. Xã là điểm cuối cùng của hệ thống chính
quyền nhà nước, là nơi hàng ngày chính quyền gắn bó, tiếp xúc mật thiết với
nhân dân, mọi chủ trương, chính sách của Nhà nước đều bắt nguồn từ đây và
cũng chính từ đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc sống. Nếu tỉnh là

cầu nối giữa chính quyền trung ương và địa phương, thì xã là cầu nối giưã
Nhà nước với nhân dân, là nơi nhân dân trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của
mình. Từ đó, việc nghiên cứu để đổi mới chính quyền nhà nước ở địa phương

14
hiện nay, theo suy nghĩ của chúng tôi, trước hết phải được bắt đầu từ cơ sở, từ
việc củng cố và đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền xã.
Từ rất lâu trong lịch sử, xã đã xuất hiện, hình thành với ý nghĩa là tổ
chức hành chính cấp cơ sở, mặc dầu không liên tục nhưng nhiều nhà nước
phong kiến Việt nam và các chính quyền đô hộ đã sử dụng mô hình tổ chức
bộ máy nhà nước có cấp xã.
Sau Cách mạng tháng Tám thành công ngày 2 tháng 9 năm 1945,
Chính phủ lâm thời của nước Việt nam dân chủ cộng hoà đã xúc tiến các biện
pháp nhằm thành lập và hoàn chỉnh hệ thống cơ quan chính quyền địa phương
kiểu mới. Bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt nam mới, Hiến pháp 1946 đã
quy định xã là một cấp hành chính cơ sở trong hệ thống bộ máy nhà nước.
Tiếp đó, ngày 29 tháng 4 năm 1958, Quốc hội đã biểu quyết thông qua Luật tổ
chức chính quyền địa phương, quy định rõ về tổ chức và hoạt động, nhiệm vụ
quyền hạn của chính quyền địa phương trong đó có chính quyền cấp xã. Kể từ
đó đến nay, chính quyền cấp xã được duy trì và không ngừng được củng cố
qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật như Hiến pháp 1992.
Xuất phát từ đặc điểm cấp xã là đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất
trong hệ thống bộ máy nhà nước nên chính quyền xã có đặc điểm
như sau:
Một là, chính quyền xã là cấp cơ sở tiếp xúc trực tiếp với nhân dân.
Cán bộ xã từ cán bộ Đảng, đoàn thể tới cán bộ HĐND, UBND hàng ngày sinh
hoạt với dân trong mối quan hệ không chỉ là giữa chính quyền với dân mà còn
là quan hệ gia tộc và xóm làng lâu đời. Đây là những người thay mặt Nhà
nước giải quyết trực tiếp công việc hàng ngày. Bên cạnh đó, đối với đơn vị
hành chính phường, mối quan hệ gia tộc, xóm làng gần như không có, dân cư

di chuyển thường xuyên, địa bàn cư trú không gắn với địa bàn công tác. Cùng
là cấp cơ sở nhưng đặc điểm của cư dân, điều kiện kinh tế - xã hội của đơn vị
hành chính xã và phường có sự khác biệt rõ rệt.

15
Hai là, tổ chức bộ máy ở xã không giống như ở các đơn vị hành chính
cấp trên, ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện việc quản lý địa phương,
không có Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Vì thế chính quyền xã
phải quản lý nhà nước về chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã
hội theo thẩm quyền do pháp luật quy định. Nó có một vai trò nối liền trực
tiếp chính quyền với quần chúng nhân dân.
Ba là, chính quyền cấp xã gồm 3 loại: Chính quyền phường (đô thị) và
chính quyền xã, chính quyền thị trấn (nông thôn); một số nơi có chính quyền
xã đặc thù hơn, đó là xã ở các đảo mà nghề chính không phải làm nông mà là
đánh bắt thủy sản.
Đối với các xã đặc điểm khác biệt so với phường về nhiều phương
diện, như: tuy đều thực hiện việc quản lý địa phương về các mặt chính trị,
kinh tế - xã hội, phạm vi và mức độ quản lý kinh tế - xã hội khác nhau.
Bên cạnh đó, chính quyền xã có các hợp tác xã, công việc nông nghiệp của cư
dân có nhu cầu gắn kết chặt chẽ với nhau về giống, vật nuôi, thủy lợi, chăm
sóc … nên ngoài việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền xã nói
chung, còn phải thực hiện việc quản lý ngành nghề. Trong khi đó chính quyền
phường hầu như chỉ quản lý về mặt dân cư, cư dân làm nhiều nghề, không có
sự gắn bó với chính quyền phường, trình độ dân trí cao.
1.1.2 Vị trí vai trò của chính quyền xã trong bộ máy nhà nước
1.1.2.1 Vị trí vai trò của HĐND
Khi nói tới chính quyền cơ sở là đề cập tới chính quyền xã, thị trấn,
phường, trong đó, số xã chiếm tỷ lệ cao nhất. Nếu cấp tỉnh là cầu nối giữa
chính quyền trung ương và địa phương, thì cấp xã là cầu nối giữa Nhà nước
với nhân dân, là nơi thể hiện rõ nét nhất việc nhân dân trực tiếp thực hiện

quyền dân chủ của mình. Trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta, xã là
cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng, đó là cấp cuối cùng,
thấp nhất của hệ thống chính quyền nhà nước, là nơi chính quyền gắn bó, tiếp

16
xúc mật thiết với nhân dân, mọi chủ trương, chính sách của Nhà nước đều bắt
nguồn từ đây và cũng chính từ đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc
sống, xã là nơi sinh sống của phần lớn dân cư trong cả nước (khoảng 80%),
diện tích cũng chiếm tỷ lệ lớn so với khu vực đô thị.
Hiến pháp 1992, Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định:
“HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra,
chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên.
- HĐND xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là một bộ
phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nước thống nhất trong
cả nước, với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện
vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương. HĐND
xã có vai trò vừa là cơ quan nhà nước, vừa là cơ quan dân cử thể hiện quyền
tự quản ở địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa
phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. Trong tổ chức và
hoạt động của mình, vai trò của HĐND xã được biểu hiện:
Một mặt, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
HĐND xã được nhân dân giao quyền thay mặt thực hiện quyền lực Nhà nước,
quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, ra nghị quyết chứa quy
phạm pháp luật mang tính quyền lực nhà nước buộc UBND cùng cấp và
người dân thực hiện.
Mặt khác, với tư cách là cơ quan đại diện, HĐND xã là cơ quan do cử
tri bầu ra, HĐND thể hiện tiếng nói, ý chí của nhân dân địa phương khi đưa ra
các quyết định của mình. Quyết định của HĐND chứa đựng mong muốn của
nhân dân xã.

1.1.2.2 Vị trí vai trò của UBND
Vị trí pháp lý và vai trò của UBND được quy định rõ trong Hiến pháp
và Luật Tổ chức HĐND và UBND. Điều 123 Hiến pháp 1992 quy định: “Uỷ

17
ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng
nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm
chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên
và nghị quyết của Hội đồng nhân dân”.
UBND xã có 2 tư cách: là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan
hành chính nhà nước ở cấp cơ sở. UBND xã có vai trò quan trọng, là cơ quan
đại diện cho quyền lực của nhà nước trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ
quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp
luật, theo pháp lụât. Tổ chức và chỉ đạo việc thi hành pháp luật, Nghị quyết
của HĐND cùng cấp.
Còn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND
xã có vai trò trong việc quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời
sống kinh tế - xã hội ở địa phương mình. UBND vừa chịu trách nhiệm theo
trục dọc của cơ quan hành chính cấp trên, vừa tuân thủ nghị quyết của HĐND
theo trục ngang.
1.2 Quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cơ sở ở
Việt Nam.
1.2.1 Chính quyền cơ sở trong thời kỳ phong kiến
1.2.1.1 Một số mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cơ sở thời kỳ
đầu tiên
Nguyên nhân, mô hình nhà nước đầu tiên là sự kiện quan trọng có ảnh
hưởng đến toàn bộ quá trình phát triển lịch sử sau này. Lịch sử hơn 2600 năm
còn ghi lại cho thấy chính quyền cơ sở ở Việt Nam có nhiều mô hình khác
nhau, từ Nhà nước Văn Lang, Âu Lạc thời Hùng Vương, An Dương Vương ở
miền Bắc, nhà nước Chămpa ở miền Trung và nhà nước Phù Nam ở Nam bộ.

Nhà nước Văn Lang, Âu Lạc xuất hiện rất sớm, cách thời đại ngày nay
khoảng 2500-2700 năm, có sự phân hóa xã hội rõ nét, tổ chức chính quyền
khá đơn sơ. Nhà nước cai quản bằng cách dựa vào bộ máy tự quản ở các làng

18
xã. Luật tục làng xã được thể chế hóa thành phép nước, người dân có đời sống
chính trị khá tự do và dân chủ kiểu làng xã, nhà nước khó có sự can thiệp vào
làng xã. Bộ máy tự quản làng xã phát triển, là cấp trung gian thực hiện quyền
lực nhà nước.
Nhà nước Chămpa trên vùng đất miền Trung từ Đèo Ngang đến Phan
Rang, tổ chức chính quyền cơ sở chịu sự ảnh hưởng của mô hình Ấn Độ và tư
tưởng nền tảng là Ấn Độ giáo.
Nhà nước Phù Nam trên cơ sở văn hóa Đồng Nai, hình thành vào đầu
Công nguyên dưới tác động của văn minh Ấn Độ giáo.
Đặc trưng của chính quyền cơ sở là: Cơ cấu tổ chức mang tính đại diện
làng xã, chức năng hoạt động chủ yếu là liên kết xã hội, các chế định nhà
nước thực chất từ luật tục, ứng xử chính trị lấy hòa đồng làng – nước làm
nguyên tắc.
1.2.1.2 Tổ chức chính quyền cơ sở qua các thời kỳ phong kiến
- Thời kỳ Ngô – Đinh – Tiền Lê: Sử sách lưu lại không ghi chép về
chính quyền cơ sở thời kỳ này, nhưng cấp giáp và cấp xã từ thời kỳ họ Khúc
vẫn được giữ nguyên, tùy từng thời kỳ mà cấp cơ sở là giáp, hương hay dưới
giáp là xã.
- Thời Lý – Trần – Hồ: Năm 1242 nhà Trần chi lại các đơn vị hành
chính, có các cấp Lộ - Phủ (miền xuôi) hoặc Châu (miền núi) – xã. Thời kỳ
sau này, lập thêm cấp huyện trên cấp xã. Thời kỳ này, chính sách tổ chức liên
xã (gồm 2 hay 3 xã có đặc điểm chung được gộp lại) bắt đầu được thực thi.
Đứng đầu Liên xã là chức quan Đại tư xã (quan ngũ phẩm) hay Tiểu tư xã
(quan lục phẩm) do nhà vua bổ nhiệm. Đứng đầu mỗi xã là một xã quan với
tên gọi Xã chính, ngoài ra còn có Xã xử, Xã giám giúp việc. Đến thời Hồ,

nhìn chung không có sự thay đổi về mô hình tổ chức chính quyền cơ sở. Một
trong những vấn đề đặt ra với nhà Trần là các điền trang, thái ấp của quý tộc,
quan lại nằm ngoài tầm kiểm soát của nhà nước. Thời kỳ Lý – Trần nổi trội

19
với mô hình tập quyền thân dân, dựa vào dân, trên dưới đồng lòng, anh em
hòa thuận, cả nước góp sức.
- Thời Lê, mô hình tổ chức từ Trung ương – Đạo thừa tuyên – Trấn –
Huyện (Châu) – Xã (Động, Sách, Nguồn). Xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở
được phân thành 3 loại, xã lớn 100 người (hộ) trở lên được đặt 3 xã trưởng, xã
vừa 50 người (hộ) trở lên thì đặt 2 xã trưởng, xã nhỏ 10 người (hộ) trở lên thì
đặt 1 xã trưởng. Trong cải cách chính quyền nhà Lê, đối với cấp cơ sở, tiến
hành phân định lại xã, một xã gồm 1 hoặc vài làng; đại xã được xác định từ
500 hộ trở lên. Cai quản xã là Xã trưởng, giúp việc là Xã xử, Xã tử, Xã giám.
Việc phân bổ cán bộ xã (Xã trưởng dựa theo dân số đây là một nét cần học tập
cho cải cách chính quyền cơ sở hiện nay phân bổ còn theo phương pháp bình
quân); Xã trưởng do dân bầu và cấp trên chuẩn y, tuy nhiên, nhà vua đặt ra
tiêu chuẩn của Xã trưởng, anh em họ hàng không được cùng làm Xã trưởng
trong 1 xã.
- Vua Lê chúa Trịnh: Chính quyền Đàng trong được tổ chức thành 4
cấp, chính quyền xã gồm Xã trưởng và Tướng thần (giốn Khán thư – người
trông coi trật tự an ninh, sau này công việc chuyển sang cho Trương tuần và
Phó lý trưởng). Xã dưới 1000 người có 18 Tướng thần và Xã trưởng; xã dưới
400 người có 8 Tướng thần và Xã trưởng, dưỡi 200 người có 2 Tướng thần và
Xã trưởng. Do bộ máy phình to, chức tước bị mua nên chức Xã trưởng dần
không được coi trọng, nhà nước không quản lý được chính quyền xã.
- Triều Nguyễn, Vua Gia Long thừa nhận việc tổ chức làng xã như cũ,
dân bầu Xã trưởng, thừa nhận sự tự trị của làng. Xã trưởng được xếp hàng
quan lại phẩm cấp thấp nhất, dưới Xã trưởng có 3 kỳ hào: Hương trưởng
(trông coi hành chính), Hương mục (trông coi ruộng đất, tài sản), Trùm

trưởng (giữ gìn an ninh, trật tự). Từ 1832 đến 1884 có sự thay đổi căn bản ở
chính quyền xã, bao gồm cơ quan quyết nghị (Hội đồng kỳ mục, Hội đồng
xã…) và cơ quan chấp hành. Người đứng đầu Hội đồng là Tiên chỉ, nhân vật

20
uy tín nhất trong làng (mà không phải Lý trưởng), có quyền xét xử vụ án hình
sự nhỏ. Hội đồng kỳ mục không do dân bầu, không giới hạn số lượng, không
có nhiệm kỳ. Tham gia Hội đồng là người có danh tiếng trong xã như người
đỗ đạt trong các kỳ khoa cử, người có phẩm hàm vua ban, người có tài sản,
người cao niên có uy tín. Lý trưởng, Phó lý, Trương tuần. Lý trưởng và Phó
lý do dân bầu và cấp trên phê chuẩn với nhiệm kỳ 3 năm. Trương tuần do Hội
đồng kỳ mục chỉ định. Điểm khác biệt là mỗi xã chỉ có 1 Lý trưởng.
1.2.2 Quá trình phát triển chính quyền cơ sở từ năm 1945 đến nay.
Trong lịch sử phát triển của Việt Nam, xã đã xuất hiện, hình thành với
ý nghĩa là tổ chức hành chính cấp cơ sở, nhiều nhà nước phong kiến Việt nam
và cả các chính quyền đô hộ đã sử dụng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước có
cấp xã. Về mặt văn hoá, cơ sở cũng là hình thức cộng đồng làng xã.
Bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt nam Dân chủ cộng hoà, Hiến
pháp 1946, đã quy định xã là một cấp hành chính cơ sở trong hệ thống bộ máy
nhà nước. Tiếp đó, ngày 29 tháng 4 năm 1958, Quốc hội đã biểu quyết thông
qua Luật tổ chức chính quyền địa phương, quy định rõ về tổ chức, hoạt động,
nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương, trong đó có chính quyền
xã. Kể từ đó đến nay, chính quyền xã được duy trì và không ngừng được củng
cố qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật như Hiến pháp các năm 1959,
1980 và các văn bản liên quan, Hiến pháp 1992, Luật tổ chức Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân (sửa đổi) năm 1994, Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền
hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp ngày 25
tháng 6 năm 1996 và các nghị định của Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003
Ngay từ thời kỳ đầu tiên, xã và Hội đồng nhân dân xã đã được coi

trọng, có vị trí quan trọng trong hệ thống đơn vị hành chính-lãnh thổ. Tổ chức
cơ sở bắt buộc là đơn vị xã, thị trấn và tổ chức bộ máy phải bao gồm HĐND

21
và UBHC, ngoài xã còn có đơn vị hành chính là khu phố (trực thuộc thành
phố). Điều 78 Hiến pháp 1959 quy định:
“Các đơn vị hành chính trong nước Việt Nam dân chủ cộng hoà phân
định như sau:
Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh
chia thành huyện, thành phố, thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn…”
Điều 79 quy định: “Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính. Các thành phố có thể chia thành khu
phố có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính theo quyết định của Hội
đồng Chính phủ”.
Đến Hiến pháp 1980 mới có quy định đơn vị hành chính phường (khu
phố): “Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia
thành phường và xã; quận chia thành phường. Các đơn vị hành chính kể trên
đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân” (Điều 113). Mô hình
này tồn tại đến ngày nay.
Với ý nghĩa là cấp cơ sở, với những đặc trưng riêng biệt về địa bàn, văn
hoá, tâm lý, cơ sở kinh tế-xã hội xã có một vai trò quan trọng trong hệ thống
các đơn vị cơ sở so với đơn vị hành chính phường và thị trấn.
Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước được tổ chức đơn giản dần từ trung
ương xuống địa phương và ở xã, bộ máy nhà nước có hình thức tổ chức đơn
giản nhất. Xã không có hệ thống cơ quan tư pháp (Viện kiểm sát nhân dân và
Toà án nhân dân), tuy nhiên, hai cơ quan không thể thiếu được trong bộ máy
nhà nước vẫn được hình thành, đó là cơ quan đại diện của nhân dân (Hội đồng
nhân dân) và cơ quan hành pháp (Uỷ ban nhân dân), nhưng tổ chức của hai cơ
quan này cũng được đơn giản hoá. Hội đồng nhân dân chỉ có Chủ tịch và Phó
Chủ tịch, không có cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân, cũng không

có các ban chuyên môn như cấp tỉnh và cấp huyện. Uỷ ban nhân dân xã cũng
không có các cơ quan chuyên môn mà chỉ bao gồm Chủ tịch, các Phó Chủ

22
tịch và các uỷ viên, khác với cấp tỉnh và cấp huyện, các uỷ viên nhìn chung
đều đứng đầu các cơ quan chuyên môn giúp việc cho Uỷ ban nhân dân.
Theo mô hình tổ chức chung, Hội đồng nhân dân xã thành lập ra Uỷ ban
nhân dân, ra các nghị quyết quyết định những vấn đề quan trọng ở địa
phương, giám sát hoạt động thực hiện nghị quyết Hội đồng nhân dân, văn bản
của cơ quan nhà nước cấp trên của Uỷ ban nhân dân và các tổ chức, công dân
trên địa bàn xã. Hội đồng nhân dân xã cũng quyết định tất cả các vấn đề quan
trọng ở địa phương thuộc thẩm quyền của mình trong các lĩnh vực: kinh tế;
văn hoá, giáo dục, xã hội và đời sống; quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã
hội; thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; thi hành pháp luật;
xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính; hoạt động
giám sát (Các Điều từ 57 đến 63 Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp, ban hành năm 1996). Nhìn
chung, pháp luật của chúng ta không có sự phân biệt khác nhau về vị trí, vai
trò, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã, phường và thị trấn. Tại
Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân ở mỗi cấp quy định 7 Điều về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân
xã và thị trấn, Hội đồng nhân dân phường cũng có nhiệm vụ, quyền hạn tương
tự như xã và thị trấn và có một Điều quy định Hội đồng nhân dân phường
thực hiện thêm 3 nhiệm vụ, quyền hạn so với Hội đồng nhân dân xã (Điều 64)
Hội đồng nhân dân xã có nhiệm vụ, quyền hạn tập trung vào 3 chức
năng chủ yếu sau:
- Chức năng quyết định. Hội đồng nhân dân căn cứ vào Hiến pháp,
luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nhu cầu và điều kiện cụ thể
của địa phương, trong phạm vi thẩm quyền theo quy định của pháp luật, quyết
định các chủ trương, biện pháp quan trọng nhằm xây dựng và phát triển kinh

tế- xã hội ở địa phương.


23
- Chức năng xây dựng chính quyền địa phương.
- Chức năng giám sát.
Như vậy, những lĩnh vực mà Hội đồng nhân dân xã có quyền quyết định
đã bao trùm toàn bộ mọi vấn đề liên quan đến đời sống, kinh tế -xã hội, văn
hoá, giáo dục, quốc phòng, an ninh của người dân địa phương và các vấn đề
liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước ở xã. Các hoạt động của Uỷ ban nhân
dân xã mang tính chất chấp hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Theo quy định của Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND,
HĐND có Thường trực HĐND nhưng không có các Ban chuyên môn, UBND
có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên. Nhìn chung, tổ chức chính quyền
địa phương đã được định hình rõ nét.
1.3 Pháp luật hiện hành về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của chính
quyền xã.
1.3.1 Về tổ chức, thẩm quyền và chức năng của HĐND xã.
1.3.1.1 Tổ chức HĐND xã
Luật bầu cử đại biểu HĐND (sửa đổi) quy định: Số lượng đại biểu
HĐND xã được bầu căn cứ theo dân số, loại đơn vị hành chính và vùng miền.
Số đại biểu tối thiểu là 15 đại biểu đối với xã miền núi, hải đảo có số dân nhỏ
dưới 1000 người. Nhìn chung, số đại biểu cơ bản là 25 đại biểu, nếu dân số
tăng thì số đại biểu cũng được tăng tương ứng tùy vào vùng miền nhưng tổng
số đại biểu không quá 35 người. Cụ thể, Điều 9 Luật bầu cử đại biểu HĐND
quy định:
- Xã, thị trấn miền xuôi có từ bốn nghìn người trở xuống được bầu hai
mươi lăm đại biểu, có trên bốn nghìn người thì cứ thêm hai nghìn
người được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi
lăm đại biểu;

- Xã, thị trấn miền núi và hải đảo có từ ba nghìn người trở xuống đến
hai nghìn người được bầu hai mươi lăm đại biểu, có trên ba nghìn

24
người thì cứ thêm một nghìn người được bầu thêm một đại biểu,
nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu; xã, thị trấn có dưới
hai nghìn người trở xuống đến một nghìn người được bầu mười chín
đại biểu; xã, thị trấn có dưới một nghìn người được bầu mười lăm đại
biểu;
Về cơ cấu tổ chức, so với quy định trong Luật trước đây thì HĐND xã
đã có Thường trực HĐND tuy chỉ có 2 người gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch
(trong khi Thường trực HĐND cấp huyện và cấp tỉnh có 3 người). Xét dưới
góc độ Thường trực HĐND làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa
số thì số lượng chỉ có 2 người rất khó đảm bảo nguyên tắc này. HĐND xã
không thành lập các Ban chuyên môn như HĐND cấp tỉnh và huyện.
Nhiệm kỳ mỗi khoá HĐND các cấp là 5 năm.
1.3.1.2 Chức năng, thẩm quyền của HĐND xã
HĐND các cấp nói chung và HĐND xã nói riêng đều có 2 chức năng, đó là
chức năng giám sát và chức năng quyết định.
HĐND xã thực hiện chức năng quyết định thông qua việc xem xét, ban hành
nghị quyết tại kỳ họp HĐND, nội dung, quyền quyết định của HĐND xã trên các
mặt sau:
- Trong lĩnh vực kinh tế: Quyết định biện pháp thực hiện kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội hàng năm; biện pháp thực hiện chương trình khuyến nông, khuyến
lâm, khuyến ngư, khuyến công và chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cây trồng, vật nuôi
theo quy hoạch chung. Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự
toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê
chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; các chủ trương, biện pháp để triển khai
thực hiện ngân sách địa phương và điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương theo
quy định của pháp luật; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân

dân quyết định. Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng hợp lý, có hiệu quả quỹ
đất được để lại nhằm phục vụ các nhu cầu công ích của địa phương. Quyết định

25
biện pháp xây dựng và phát triển hợp tác xã, tổ hợp tác, kinh tế hộ gia đình ở địa
phương. Quyết định biện pháp quản lý, sử dụng và bảo vệ nguồn nước, các công
trình thuỷ lợi theo phân cấp của cấp trên; biện pháp phòng, chống, khắc phục hậu
quả thiên tai, bão lụt, bảo vệ rừng, tu bổ và bảo vệ đê điều ở địa phương. Quyết định
biện pháp thực hiện xây dựng, tu sửa đường giao thông, cầu, cống trong xã và các
cơ sở hạ tầng khác ở địa phương. Quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống
lãng phí, chống tham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại.
- Trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội và đời sống, văn hoá, thông tin, thể
dục thể thao, bảo vệ tài nguyên, môi trường: Quyết định biện pháp bảo đảm các
điều kiện cần thiết để trẻ em vào học tiểu học đúng độ tuổi, hoàn thành chương trình
phổ cập giáo dục tiểu học; tổ chức các trường mầm non; thực hiện bổ túc văn hoá
và xoá mù chữ cho những người trong độ tuổi. Quyết định biện pháp giáo dục,
chăm sóc thanh niên, thiếu niên, nhi đồng; xây dựng nếp sống văn minh, gia đình
văn hoá, giáo dục truyền thống đạo đức tốt đẹp; giữ gìn thuần phong mỹ tục của
dân tộc; ngăn chặn việc truyền bá văn hoá phẩm phản động, đồi trụy, bài trừ mê tín,
hủ tục, phòng, chống các tệ nạn xã hội ở địa phương. Quyết định biện pháp phát
triển hoạt động văn hoá, văn nghệ, thể dục thể thao; hướng dẫn tổ chức các lễ hội cổ
truyền, bảo vệ và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hoá và danh lam thắng
cảnh ở địa phương theo quy định của pháp luật. Quyết định việc xây dựng, tu sửa
trường lớp, công trình văn hoá thuộc địa phương quản lý. Quyết định biện pháp bảo
đảm giữ gìn vệ sinh, xử lý rác thải, phòng, chống dịch bệnh, biện pháp bảo vệ môi
trường trong phạm vi quản lý; biện pháp thực hiện chương trình y tế cơ sở, chính
sách dân số và kế hoạch hoá gia đình. Quyết định biện pháp thực hiện chính sách,
chế độ đối với thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ, những người và gia đình có
công với nước, thực hiện công tác cứu trợ xã hội và vận động nhân dân giúp đỡ gia
đình khó khăn, người già, người tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa; biện pháp

thực hiện xoá đói, giảm nghèo.

26
- Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội: Quyết định
biện pháp bảo đảm thực hiện chế độ nghĩa vụ quân sự; xây dựng lực lượng dân
quân, tự vệ và quốc phòng toàn dân; thực hiện nhiệm vụ hậu cần tại chỗ; thực hiện
chính sách hậu phương quân đội và chính sách đối với các lực lượng vũ trang nhân
dân ở địa phương. Quyết định biện pháp bảo đảm giữ gìn an ninh, trật tự công cộng,
an toàn xã hội; phòng, chống cháy, nổ; đấu tranh phòng ngừa, chống tội phạm và
các hành vi vi phạm pháp luật khác trên địa bàn.
- Trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo: Quyết
định biện pháp thực hiện chính sách dân tộc, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần,
nâng cao dân trí của đồng bào các dân tộc thiểu số; bảo đảm thực hiện quyền bình
đẳng giữa các dân tộc, tăng cường đoàn kết toàn dân và tương trợ, giúp đỡ lẫn nhau
giữa các dân tộc ở địa phương. Quyết định biện pháp thực hiện chính sách tôn giáo,
bảo đảm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của nhân dân địa phương theo quy định
của pháp luật.
- Trong lĩnh vực thi hành pháp luật: Quyết định biện pháp bảo đảm việc thi
hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của
mình ở địa phương. Quyết định biện pháp bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân
phẩm, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân. Quyết định biện pháp bảo
vệ tài sản, lợi ích của Nhà nước; bảo hộ tài sản của cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa
phương. Quyết định biện pháp bảo đảm việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công
dân theo quy định của pháp luật.
- Trong việc xây dựng chính quyền địa phương: Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm
Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và thành viên
khác của Uỷ ban nhân dân cùng cấp; bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân và chấp
nhận việc đại biểu Hội đồng nhân dân xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu theo quy định
của pháp luật. Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân
bầu. Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị trái pháp luật của Uỷ ban