Mô hình chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng Nhân dân

1

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




TRẦN THỊ YẾN






MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG
TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN




LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012



2

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT



TRẦN THỊ YẾN






MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG
TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC
HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số : 60 38 01


LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Bùi Xuân Đức



HÀ NỘI - 2012


3
MỤC LỤC



Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan


Mục lục


Danh mục các chữ viết tắt


MỞ ĐẦU
1

Chương 1: CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG VÀ BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN
PHƢỜNG - QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIỂN
8
1.1.
Chính quyền phường và bộ máy chính quyền phường trong hệ
thống chính quyền địa phương
8
1.2.
Quá trình tổ chức chính quyền phường từ trước đến nay
12
1.2.1.
Tổ chức quản lý "cấp phường" giai đoạn 1945 - 1980
12
1.2.2.
Tổ chức chính quyền phường giai đoạn Hiến pháp 1980 - 1992
21
1.3.
Tổ chức chính quyền phường theo pháp luật hiện hành
25
1.3.1.
Hội đồng nhân dân phường
26
1.3.2.
Ủy ban nhân dân phường
31
1.4.
Những hạn chế trong mô hình chính quyền phường hiện nay
34

Chương 2: MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRONG ĐIỀU
KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
36
2.1.
Sự cần thiết khách quan của việc thí điểm không tổ chức Hội
đồng nhân dân phường
36
2.1.1.
Vận dụng tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng chính quyền
dân chủ nhân dân
37
2.1.2.
Tổ chức chính quyền phường theo mô hình chính quyền đô thị
39

4
2.1.3.
Tinh giản bộ máy, biên chế, giảm các chi phí cho hoạt động
của chính quyền phường
42
2.1.4.
Đảm bảo quyền đại diện, quyền dân chủ của nhân dân ở phường
43
2.1.5.
Đảm bảo việc giám sát của các cơ quan nhà nước trên địa
bàn phường
46
2.1.6.
Đáp ứng yêu cầu xây dựng nền kinh tế thị trường
47

2.1.7.
Đáp ứng các yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, phù
hợp với thời đại khoa học công nghệ phát triển
48
2.2.
Mô hình chính quyền phường theo những văn bản thí điểm
không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường
49
2.2.1.
Tổ chức bộ máy chính quyền phường
51
2.2.2.
Cơ cấu tổ chức Ủy ban nhân dân phường
52
2.2.3.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân phường
54
2.2.4.
Hoạt động của Ủy ban nhân dân phường
60
2.3.
Một số khó khăn cần khắc phục khi bộ máy chính quyền
phường không tổ chức Hội đồng nhân dân
61
2.3.1.
Hoạt động giám sát đối với Ủy ban nhân dân và cán bộ công
chức phường
61
2.3.2.
Việc thu thập ý kiến, nguyện vọng của nhân dân đối với chính

quyền phường
63
2.3.3.
Gia tăng áp lực lên Ủy ban nhân dân phường
64
2.3.4.
Quy chế làm việc và phối hợp giữa Ủy ban nhân dân phường
và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể ở phường
65

Chương 3: KIẾN NGHỊ TIẾP TỤC HOÀN CHỈNH MÔ HÌNH CHÍNH
QUYỀN PHƢỜNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ
CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
67
3.1.
Về tổ chức và cách thành lập Ủy ban nhân dân phường
69

5
3.1.1.
Về tên gọi và chức danh
69
3.1.2.
Về cách thành lập Ủy ban nhân dân phường
70
3.2.
Về nhiệm vụ, quyền hạn
74
3.3.
Về phương thức hoạt động

76
3.3.1.
Chế độ độ hoạt động
76
3.3.2.
Tăng cường sự phối hợp giữa Ủy ban nhân dân phường, Mặt
trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể ở phường
77
3.3.3.
Nâng cao năng lực chuyên môn, tinh thần trách nhiệm của đội
ngũ cán bộ công chức phường
79

KẾT LUẬN
82

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
84


6




DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT


HĐND
: Hội đồng nhân dân

UBHC
: Ủy ban hành chính
UBND
: Ủy ban nhân dân
XHCN
: Xã hội chủ nghĩa


7
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Hơn 65 năm qua, hệ thống các cơ quan nhà nước ở nước ta không
ngừng được củng cố, đổi mới tổ chức và hoạt động nhằm tăng cường hiệu lực,
hiệu quả quản lý, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Dưới sự lãnh đạo của
Đảng, bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương đã nhiều lần được sắp
xếp, tổ chức lại theo hướng xây dựng và hoàn thiện mô hình Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của dân, do dân và vì dân.
Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả tích cực trong tiến trình cải cách,
nhưng nhìn chung, bộ máy nhà nước vẫn còn nhiều tầng nấc, tính thống nhất
của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước chưa cao; hiệu lực, hiệu quả quản
lý của bộ máy nhà nước còn có mặt hạn chế. Vì vậy, tiếp tục đổi mới, cải cách
để hoàn thiện bộ máy nhà nước đã trở thành một yêu cầu tất yếu của thực tiễn
cuộc sống. Việc cải cách bộ máy không chỉ dừng lại ở các cơ quan nhà nước
Trung ương, mà cần đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương các cấp nhằm đảm bảo tính thống nhất, thông suốt của hệ thống hành
chính nhà nước, xác định rõ vị trí, trách nhiệm của chính quyền địa phương
trong hệ thống cơ quan nhà nước.
Bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta bao gồm Hội đồng nhân
dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). Kể từ khi hình thành đến nay,

HĐND các cấp về cơ bản đã phát huy vai trò của mình, làm tốt chức năng
theo quy định của pháp luật, đóng góp tích cực vào sự phát triển kinh tế - xã
hội của đất nước. Những năm gần đây, cùng với sự đổi mới về tổ chức và
phương thức hoạt động, HĐND các cấp đã có nhiều chuyển biến trong thực
hiện nhiệm vụ công tác, giảm bớt tính hình thức. Tuy nhiên, trong thực tiễn
hoạt động, bên cạnh những ưu điểm, kết quả đã đạt được, HĐND huyện,

8
quận, phường có những hạn chế nhất định mà nguyên nhân chủ yếu là do mô
hình tổ chức chính quyền địa phương chưa hợp lý. Cả ba cấp chính quyền địa
phương đều tổ chức HĐND, nhưng nhiệm vụ, thẩm quyền được quy định gần
như giống nhau, không phân định rõ ràng, dẫn đến trùng lắp, chồng chéo
trong tổ chức thực hiện, hiệu lực, hiệu quả hạn chế.
Vấn đề tổ chức lại chính quyền địa phương các cấp, đặc biệt là việc tổ
chức hay không tổ chức HĐND ở một số loại đơn vị hành chính đã được giới
học giả quan tâm và được Đảng và Nhà nước ta đề cập đến ngay từ cuối những
năm 90, cùng với việc nghiên cứu đổi mới hệ thống chính trị và ban hành
Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên, qua hai lần ban hành Luật Tổ chức HĐND và
UBND (năm 1994 và 2003) gắn với việc ban hành và sau đó là sửa đổi, bổ sung
một số điều của Hiến pháp năm 1992, vấn đề này hầu như chưa có sự thay đổi
lớn nào. Chỉ đến gần đây, do yêu cầu của công cuộc đẩy mạnh cải cách hành
chính, vấn đề này lại mới được đặt ra và hướng giải quyết đã có tính quyết liệt
hơn: Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn
quốc lần thứ IX của Đảng (2/2004) nhận định: "Một số vấn đề về tổ chức của
Hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới
một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô
thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao" [14].
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng (năm 2006) sau khi
nêu đánh giá "mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất là tổ chức Hội
đồng nhân dân, còn những điểm bất hợp lý" [15] đã đề ra việc phải "Điều

chỉnh cơ cấu chính quyền địa phương phù hợp với những thay đổi chức năng,
nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính
quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp" [15]. Gần đây nhất, vấn đề đã được
đặt ra một cách trực diện khi Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành
Trung ương khóa X (năm 2007) đã chỉ rõ: "Đối với chính quyền nông thôn
không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện; đối với chính quyền đô thị không
tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận và phường" [16].

9
Với tinh thần chủ động cải cách mô hình tổ chức chính quyền địa
phương, Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 01 tháng 8 năm 2007 của Hội nghị
Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính,
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra chủ trương
"Thực hiện thí điểm việc không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận,
phường. Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa
đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp" [16].
Tính đến nay, Đề án thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện,
quận, phường tại 67 huyện, 32 quận, 483 phường của 10 tỉnh, thành phố đã
được triển khai trên thực tế hơn 3 năm (bắt đầu từ ngày 25/04/2009). Đề án đã
đạt được mục tiêu đề ra, tạo bước đột phá trong cải cách hành chính, góp phần
tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, đảm bảo tính thống nhất, xuyên suốt,
hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước, thực hiện đúng nguyên
tắc tập trung dân chủ trong quản lý, điều hành của UBND đồng thời phát huy
tính chủ động, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính. Tuy
nhiên chủ trương này thời gian qua mới được thực hiện tại 10 trên tổng số 63
tỉnh, thành phố trong cả nước; và quá trình triển khai trên thực tế cũng đã phát
sinh những hạn chế, bất cập mới.
Chính vì vậy, nghiên cứu bộ máy chính quyền địa phương nói chung
và bộ máy chính quyền phường nói riêng trong điều kiện không tổ chức
HĐND là một yêu cầu khách quan, để từ đó đưa ra những cơ sở lý luận mang

tính thuyết phục cao về mặt nhận thức và tính khả thi về mặt thực tiễn, làm cơ
sở cho việc nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp, các Luật và văn bản liên quan về
việc hoàn thiện bộ máy nhà nước theo hướng không tổ chức HĐND huyện,
quận, phường.
Là một cán bộ của bộ máy chính quyền phường, tác giả lựa chọn nghiên
cứu đề tài: "Mô hình chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức
Hội đồng nhân dân" với mong muốn sẽ góp phần lý giải nhiều vấn đề cả về

10
lý luận và thực tiễn nhằm hướng tới một tổ chức hợp lý bộ máy chính quyền
phường trong điều kiện không tổ chức HĐND phường cũng như trong quá
trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta, góp
phần nâng cao hiệu quả của công cuộc cải cách bộ máy hành chính nhà nước
ở Việt Nam hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hiện nay, đã có nhiều đề tài nghiên cứu, các bài viết về tổ chức và
hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta. Có thể kể đến như:
"Tổ chức bộ máy và xây dựng chính quyền cấp xã" do TS. Nguyễn Đặng Đình
Lục chủ biên, được Nhà xuất bản Tư pháp ấn hành tháng 03 năm 2007; "Chính
quyền địa phương ở Việt Nam: quá trình hình thành, thay đổi và vấn đề đổi
mới hiện nay" của PGS.TS Trương Đắc Linh; "Đổi mới, hoàn thiện bộ máy
nhà nước trong giai đoạn hiện nay" của PGS.TS Bùi Xuân Đức…
Tuy nhiên, các đề tài nghiên cứu nói trên đều đề cập đến bộ máy chính
quyền địa phương trong điều kiện bộ máy chính quyền địa phương được tổ
chức bao gồm HĐND và UBND.
Tính đến thời điểm hiện nay, có thể kể đến Luận văn thạc sĩ Luật học
của Bùi Thị Thúy về "Mô hình tổ chức chính quyền huyện khi không còn Hội
đồng nhân dân". Ngoài ra, chưa có thêm các công trình nghiên cứu đầy đủ và
chuyên sâu về mô hình chính quyền địa phương trong điều kiện không tổ
chức HĐND được công bố rộng rãi. Các đề tài nghiên cứu chỉ tập trung ở các

bài viết, các bài luận ngắn được đăng trên báo, tạp chí như: "Cơ sở lý luận và
thực tiễn của việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện, quận và
phường" của PGS.TS Bùi Xuân Đức (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 14
(130) tháng 09/2008); "Cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện không tổ chức
Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường" của TS. Văn Tất Thu (Tạp chí
Cộng sản số 817 (tháng 11/2010)); "Thực hiện thí điểm không tổ chức Hội
đồng nhân dân huyện, quận, phường: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn" của

11
PGS.TS.Trương Đắc Linh (Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường Đại học Luật
Thành phố Hồ Chí Minh Số 2(51)/2009)…
Vì vậy, với mong muốn xây dựng một công trình nghiên cứu chuyên
sâu và đầy đủ về bộ máy chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức
HĐND, tác giả lựa chọn và thực hiện nghiên cứu đề tài nghiên cứu này.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn
Với mong muốn xây dựng một công trình nghiên cứu chuyên sâu và
đầy đủ về bộ máy chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức HĐND,
luận văn sẽ tập trung phân tích để làm rõ những nội dung sau đây:
Thứ nhất, nêu, phân tích và đánh giá về quá trình tổ chức bộ máy
chính quyền phương trong hệ thống bộ máy nhà nước.
Tập trung làm rõ cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền phường trong hệ
thống bộ máy nhà nước kể từ thời điểm xây dựng chính quyền địa phương
trong cuộc Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến thời điểm hiện nay theo
pháp luật hiện hành. Trên cơ sở đó, đưa ra các đánh giá, nhận định về cách
thức tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền
phường nói riêng.
Thứ hai, nêu, phân tích và đánh giá tổ chức bộ máy chính quyền
phường trong điều kiện không tổ chức HĐND.
Luận văn đưa ra những cơ sở lý luận và thực tiễn để chứng minh sự
cần thiết khách quan thực hiện không tổ chức HĐND phường trong bộ máy

chính quyền phường.
Ngoài ra, căn cứ vào các văn bản thí điểm không tổ chức HĐND
huyện, quận, phường, luận văn sẽ tập trung phân tích cách thức tổ chức bộ
máy chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức HĐND.
Trên cơ sở các văn bản nói trên và tình hình thực tế triển khai không
tổ chức HĐND phường, luận văn sẽ đề cập đến những vấn đề mới đặt ra khi bộ
máy chính quyền phường không tổ chức HĐND.

12
Thứ ba, kiến nghị các giải pháp để tiếp tục hoàn chỉnh bộ máy chính
quyền phường trong điều kiện không tổ chức HĐND.
Trên cơ sở các quy định pháp luật hiện hành cũng như thực tế triển
khai thực hiện không tổ chức HĐND phường, luận văn sẽ đưa ra những kiến
nghị để tiếp tục hoàn chỉnh bộ máy chính quyền phường trong điều kiện mới
và hoàn chỉnh tổ chức chính quyền địa phương trong hệ thống bộ máy nhà
nước ở nước ta.
Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ đưa ra cơ sở lý luận và thực tiễn về
mô hình bộ máy chính quyền phường trong điều kiện không tổ chức HĐND,
phù hợp với yêu cầu đẩy mạnh cải cách hành chính; Nâng cao nhận thức của
cán bộ lãnh đạo, quản lý và của người dân về vai trò, tác dụng của HĐND
phường cũng như đánh giá về nguyên nhân của những hạn chế trong tổ chức
và hoạt động của HĐND; là một trong những cơ sở để các nhà làm luật
nghiên cứu xem có nên đề xuất sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, luật và các văn
bản có liên quan đến tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương để triển
khai trong phạm vi cả nước.
4. Phạm vi nghiên cứu
Trên cơ sở mục tiêu và nhiệm vụ nêu trên, luận văn xác định phạm vi
nghiên cứu là tổ chức bộ máy chính quyền phường trước và sau khi thực hiện
không tổ chức HĐND phường.
Luận văn sẽ không tập trung phân tích tổ chức bộ chính quyền huyện,

quận - là các cấp chính quyền thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND cũng
như các cấp chính quyền khác trong bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta.
Tuy nhiên, quá trình phân tích tổ chức bộ máy chính quyền phường
không đặt riêng bộ máy chính quyền phường ra khỏi tổ chức bộ máy chính
quyền địa phương mà sẽ được đặt trong một thể thống nhất để đảm bảo tính
hợp lý và phù hợp.

13
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài được sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử trong việc nghiên cứu. Mọi vấn đề nghiên cứu luôn phải xem xét trong
trạng thái vận động biến đổi không ngừng, luôn đặt trong quan hệ tổng thế tác
động qua lại giữa hiện tượng nghiên cứu với các hiện tượng khác. Các hiện
tượng luôn được xem xét trong cả quá trình từ sự hình thành đến sự phát triển
qua các giai đoạn khác nhau. Một số phương pháp tiếp cận cụ thể được áp
dụng như: phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp so
sánh, phương pháp điều tra…
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Chính quyền phường và bộ máy chính quyền phường - quá
trình xây dựng và phát triển.
Chương 2: Mô hình chính quyền phường trong điều kiện không tổ
chức Hội đồng nhân dân.
Chương 3: Kiến nghị để tiếp tục hoàn chỉnh mô hình chính quyền
phường trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân.

14
Chương 1
CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG VÀ BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG -

QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIỂN

1.1. CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG VÀ BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG
TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
Khác với chế độ tự quản địa phương của một số nước, chính quyền địa
phương của Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước
thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân
dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập
trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật
nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở
nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa
phương với lợi ích chung của cả nước.
Khái niệm chính quyền địa phương trong khoa học pháp lý cũng như
các khoa học khác của Việt Nam vẫn chưa được thống nhất. Ở nghĩa rộng, tất
cả các cơ quan nhà nước đóng trên lãnh thổ địa phương, mà hoạt động của
chúng có tác động trong phạm vi lãnh thổ địa phương đều được gọi là bộ phận
cấu thành chính quyền nhà nước ở địa phương. Vì vậy, ngoài HĐND các cấp
cùng các UBND, còn các cơ quan quản lý khác của trung ương, viện kiểm sát,
tòa án địa phương đều được gọi là những bộ phận cấu thành của chính quyền
địa phương. Nhưng ở nghĩa hẹp, chính quyền địa phương chỉ gồm có HĐND,
UBND và các ban, ngành của UBND. Các tòa án, viện kiểm sát về nguyên tắc
tổ chức hoạt động là độc lập, chỉ tuân theo pháp luật nên không trực thuộc địa
phương mà trực thuộc trung ương, cho dù địa bàn hoạt động nằm trên lãnh
thổ địa phương.
Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước Việt Nam, khái niệm
chính quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ

15
quan là HĐND và UBND. Nghị quyết lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương
Đảng (khóa VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III, mục 4 về tiếp tục cải

cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa phương chỉ đề cập tới việc
kiện toàn củng cố HĐND và UBND các cấp và hướng cải cách tổ chức và
hoạt động của hai cơ quan này mà không đề cập tới các cơ quan nhà nước
khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương.
Quan niệm về chính quyền địa phương trên đây cho đến nay vẫn là
quan niệm được thừa nhận chung. Theo đó, HĐND và Ủy ban hành chính
(UBHC) (hoặc UBND) là các cơ quan do nhân dân lập ra để thực hiện quản lý
các công việc địa phương tạo thành khái niệm chính quyền địa phương. Các
cơ quan khác như Tòa án, Viện kiểm sát…tuy có thực hiện các công việc của
nhà nước trên lãnh thổ địa phương nhưng không do nhân dân địa phương lập
ra không được xem là các cơ quan thuộc thuật ngữ "chính quyền địa phương".
Như vậy, chính quyền địa phương là chính quyền do nhân dân địa phương lập
ra xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước ở địa phương, phục vụ nhân dân địa
phương. Cơ quan nhà nước nào có được đặc điểm đó thì được xem là cơ quan
nhà nước địa phương.
Thời Pháp thuộc, nước ta chia ra làm ba kỳ, kỳ chia ra tỉnh, tỉnh chia
ra phủ, phủ chia ra huyện, huyện chia ra tổng và cuối cùng là xã. Việc tổ chức
lại hệ thống đơn vị hành chính nhằm mục tiêu xóa bỏ hệ thống cai trị, xây
dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới và vận dụng các
nguyên tắc phân chia mới. Có thể thấy những hoạt động phân chia lại như sáp
nhập (tỉnh, huyện (những năm 1960), xã (sau 1945)), lập thêm đơn vị hành
chính (thị trấn (1951), khu tự trị (1959), phường (1980)) chính là thể hiện sự
vận dụng nguyên tắc kinh tế (làm to đơn vị hành chính), dân tộc (có khu tự
trị) và gần dân (áp xuống khu phố).
Như vậy, mô hình chính quyền phường được ghi nhận thông qua Hiến
pháp năm 1980. Chính quyền phường cùng với chính quyền xã, thị trấn được
gọi chung là chính quyền cấp xã.

16
Tuy nhiên, chính quyền phường được xác định là đơn vị hành chính ở

đô thị. Theo nghĩa thông thường, "đô thị được hiểu là nơi dân cư đông đúc, là
trung tâm thương nghiệp, có thể cả nông nghiệp" [48, tr. 388]. Trải qua hàng
nghìn năm lịch sử, dù diễn biến một cách chậm chạp, kéo dài trong điều kiện
nền nông nghiệp tiểu nông, các đô thị ở Việt Nam được hình thành và phát
triển. Lịch sử còn nhắc đến các đô thị lớn đương thời của đất nước như: thành
Cổ Loa, Thăng Long, đô thị Phố Hiến, Hội An, cố đô Huế.
Lần theo dấu vết lịch sử, cho thấy việc tổ chức đơn vị hành chính kiểu
đô thị (thành phố, thị xã, thị trấn) xuất hiện khá muộn. Cho đến nửa đầu thế
kỷ XV, các thành (với nghĩa là pháo đài), phố (nơi tập trung làm ăn buôn bán)
vẫn đang được đặt trực thuộc các huyện, lộ. Về sau này, từ những nơi tập
trung dân cư (và là nơi đóng đô hay thủ phủ của bộ máy chính quyền Nhà
nước các cấp) ban đầu đó, hình thành nên các đô thị lớn bé khác nhau và được
Nhà nước đặt thành các đơn vị hành chính độc lập tách khỏi các huyện, lộ
đương thời với một diện tích bao gồm khu pháo đài - hành chính, phố phường
buôn bán, có thể bao quát cả vùng ngoại vi nhưng không quá nhiều. Số lượng,
tên gọi các đơn vị hành chính đó khác nhau theo từng giai đoạn lịch sử.
Đơn bị hành chính đô thị riêng biệt đầu tiên có lẽ chính là phủ Trung
Đô được đặt ra vào thời Hậu Lê (đời Lê Thánh Tông, thế kỷ XV), (Lệnh
tháng 4/1466 chia nước thành 12 đạo thừa tuyên và phủ Trung Đô). Đây có
thể là đơn vị hành chính kiểu thành phố trực thuộc trung ương đầu tiên tương
đương với đạo, xứ. Phủ này được hình thành từ hai huyện ở kinh kỳ là Thọ
Xương và Vĩnh Thuận (Quảng Đức). Cách tổ chức bộ máy cai quản cũng có
những điểm khác: trong khi ở đạo (sau gọi là xứ) có cơ quan cai trị là Ty
tuyên chính xứ do Tuyên chính xứ đứng đầu, tiếp đến là Tham chính xứ và
Chủ sự, thì ở Phủ có Phủ Doãn, Thiếu Doãn và Thị trung. Về sau ở xứ đặt
thêm 2 ty là Đô ty và Hiếu ty, tổng cộng có 3 ty: Thừa ty, Đô ty và Hiến ty do
Thừa chính xứ, Tổng binh và Hiến sát ty đứng đầu thì ở phủ không thấy nói
tới thay đổi như vậy.

17

Đến thời các chúa Nguyễn, gọi Ái Tử (Quảng Trị) và sau đó là Phú Xuân,
nơi đóng đô, là Chính dinh với bộ máy cai quản gồm Chúa, 4 viên quan đại thần
(nội tả, hữu tả, nội hữu, ngoại hữu) và các ty. Sau đó lại đổi gọi là đô thành.
(Các lãnh thổ khác chia thành các Dinh đứng đầu là Trấn thủ và dưới dinh có
phủ, huyện, châu, xã đứng đầu là Tri phủ, Tri huyện, Tri châu và xã trưởng).
Thời Pháp thuộc, các đô thị được mở mang và phát triển. Chúng được
gọi chung là thành phố hay thành phố tự quản và phân theo các cấp khác nhau.
Từ sau Cách mạng tháng Tám, tên đô thị và cách tổ chức chính quyền
có nhiều thay đổi. Về tên gọi, các đô thị (thời kỳ đầu gọi là các thị trấn) được
đặt những tên gọi và với vị trí khác nhau.
- Thành phố là tên gọi chỉ các thị trấn lớn như Hà Nội, Nam Định,
Vinh - Bến Thủy, Huế, Đà Nẵng, Sài Gòn - Chợ Lớn. Thành phố nói chung,
theo quy định, được chia ra các khu phố - đơn vị tương đương huyện (đối với
Hà Nội) và tương đương xã (đối với các thành phố, thị xã khác).
- Thị xã là tên gọi các tỉnh lỵ và những nơi đô hội về mặt hành chính,
là nơi tập trung công thương nghiệp, cửa hàng, giao thông vận tải được biệt
lập và quan hệ trực tiếp với tỉnh. Thị xã được quy định có thể chia ra khu phố
(cũng tên là khu phố nhưng tương đương như cấp xã - con dấu tạm theo
khuôn khổ dấu của UBHC xã) nhưng nơi nào dân số còn ít (chưa tới 1 vạn)
thì không nên chia. Dưới đơn vị hành chính này có các tổ chức nhân dân là
"tiểu khu và tiếp đến là tổ nhân dân" [41]. Về sau, từ năm 1980 thì thị xã,
thành phố thuộc tỉnh đều được chua ra phường và xã.
- Thị trấn là đơn vị hành chính được tổ chức sau này (từ năm 1952)
trên địa bàn dân cư vốn trước đó được đặt dưới sự quản lý của xã, do dân cư
tập trung làm ăn, giao thương buôn bán trở nên đông đúc, cần một sự quản lý
độc lập mà thành.
- Ngoài ra, còn một đơn vị dân cư có tính đô thị là xóm phố hay thị tứ.
Theo quy định trước đây, xóm phố là một loại đơn vị dân cư có tính đô thị

18

như thị trấn nhưng số dân cư tập trung còn ít, chưa có tính chất ổn định đặt
trực thuộc xã, mỗi xã có thể có nhiều xóm phố. Chúng không phải là đơn vị
hành chính.
- Quận, phường: được phân định (tổ chức) bên trong đô thị. Quận được
tổ chức tại thành phố trực thuộc trung ương (trước năm 1980 gọi là khu phố,
đơn vị tương đương cấp huyện). Phường (trước được gọi là tiểu khu) được tổ
chức ở thành phố, thị xã (trước cũng được gọi là khu phố nhưng tương đương
xã). Về địa vị pháp lý chúng được xếp tương đương theo cấp: quận tương
đương huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã; phường tương đương xã, thị trấn.
1.2. QUÁ TRÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TỪ TRƯỚC
ĐẾN NAY
1.2.1. Tổ chức quản lý "cấp phƣờng" giai đoạn 1945 - 1980
1.2.1.1. Tổ chức chính quyền phường theo Sắc lệnh số 63, Sắc lệnh
số 77 năm 1945 và Hiến pháp năm 1946
Ở nước ta, chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được
thành lập trong cuộc đấu tranh cách mạng của quần chúng vũ trang giành
chính quyền trong cuộc Cách mạng tháng Tám 1945. Các ủy ban giải phóng
ra đời trong cuộc đấu tranh cách mạng, khởi nghĩa giành chính quyền ở các
huyện, các làng là hình thức chính quyền "tiền Chính phủ" của nhân dân các
địa phương khi ta chưa giành được chính quyền trong cả nước. Cách mạng
tháng Tám 1945 thành công, các ủy ban giải phóng đã trở thành các ủy ban
nhân dân là tổ chức chính quyền tiền thân của các HĐND và UBND sau này.
Để xây dựng ngay cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương, chỉ vài
tháng sau khi đọc bản Tuyên ngôn độc lập khai sinh ra Nhà nước Việt Nam
dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký hai Sắc lệnh đầu tiên về tổ
chức chính quyền địa phương là:
- Sắc lệnh số 63 ngày 22 tháng 11 năm 1945 về tổ chức HĐND và ủy
ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ ("Sắc lệnh số 63");

19

- Sắc lệnh số 77 ngày 21 tháng 12 năm 1945 về tổ chức HĐND và ủy
ban hành chính thành phố, khu phố ("Sắc lệnh số 77").
Theo hai Sắc lệnh này, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ
chức ở 4 cấp: cấp kỳ - cấp tỉnh, thành phố - cấp huyện, khu phố - cấp xã.
Nhưng trong 4 cấp chính quyền địa phương nói trên chỉ có cấp tỉnh và cấp xã
ở địa bàn nông thôn, cấp thành phố ở địa bàn đô thị được xác định là cấp
chính quyền hoàn chỉnh có HĐND và UBHC. Còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ là
cấp trung gian; ở kỳ, huyện và khu phố chỉ tổ chức UBHC, không có HĐND.
Chính quyền cấp kỳ: cấp kỳ được xem là cấp chính quyền trung gian
giữa Chính phủ với các cấp chính quyền địa phương. Ở cấp này chỉ có UBHC
do đại biểu HĐND các tỉnh và thành phố trong kỳ bầu ra. UBHC kỳ gồm 5 ủy
viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký và 2 ủy viên) và 2 ủy
viên dự khuyết. UBHC kỳ có nhiệm vụ chủ yếu là: thi hành các mệnh lệnh
của Chính phủ; kiểm soát các UBHC và HĐND cấp dưới; ra lệnh điều động
quân đội trong những trường hợp tối khẩn cấp để bảo vệ đất nước (Điều 90,
Điều 84 Sắc lệnh số 63).
Chính quyền cấp tỉnh là cấp chính quyền hoàn chỉnh, có HĐND và UBHC.
HĐND tỉnh có từ 20 đến 30 đại biểu chính thức và một số đại biểu dự
khuyết tương đương với mỗi đơn vị bầu cử. HĐND tỉnh có quyền quyết nghị
về tất cả các vấn đề thuộc phạm vi tỉnh mình nhưng không được trái với chỉ
thị của các cấp trên (Điều 80 Sắc lệnh số 63).
UBHC tỉnh do HĐND tỉnh bầu trong số các đại biểu HĐND tỉnh. UBHC
tỉnh gồm 3 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 ủy
viên dự khuyết. UBHC tỉnh có trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh của cấp
trên, thi hành các nghị quyết của HĐND tỉnh sau khi đã được cấp trên chuẩn
y, chỉ huy các công việc hành chính cấp dưới (Điều 88 Sắc lệnh số 63).
Chính quyền cấp huyện được xác định là cấp trung gian. Ở huyện chỉ
tổ chức UBHC. UBHC huyện do đại biểu của HĐND các xã trong huyện bầu

20

ra, gồm: 1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký và 2 ủy viên dự khuyết. UBHC
huyện có nhiệm vụ thi hành và kiểm soát sự thi hành mệnh lệnh của cấp trên,
kiểm soát HĐND và UBHC các xã trong huyện; giải quyết các công việc
trong phạm vi huyện và điều khiển đội cảnh binh đặt ở huyện để lo việc tuần
phòng và trị an ở huyện (Điều 78 Sắc lệnh số 63).
Chính quyền cấp xã được xác định là cấp chính quyền cơ sở có cả
HĐND và UBHC. HĐND xã do cử tri trong xã bầu có từ 15 đến 25 hội viên
và có từ 5 đến 7 Hội viên dự khuyết. HĐND xã có quyền quyết định những
vấn đề ở xã, nhưng có những vấn đề phải được UBHC cấp huyện hoặc UBHC
cấp tỉnh chuẩn y (Điều 70 Sắc lệnh 63).
UBHC xã do HĐND xã bầu trong số các Hội viên HĐND xã. UBHC
xã gồm: 5 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký, 1 Thủ
quỹ và 1 ủy viên) và 2 ủy viên dự khuyết. Nhiệm vụ của UBHC xã là: thi
hành các mệnh lệnh của cấp trên, thực hiện nghị quyết của HĐND xã; triệu
tập các kỳ họp HĐND xã; giải quyết các công việc trong xã
Khác với tỉnh, tổ chức chính quyền thành phố theo Sắc lệnh số 77
gồm hai cấp là cấp thành phố và khu phố. Nhưng chỉ cấp thành phố là cấp
chính quyền hoàn chỉnh, có HĐND và UBHC, còn khu phố chỉ có UBHC.
Riêng thành phố Đà Lạt không có HĐND và UBHC thành phố mà chỉ có
UBHC khu phố (Điều 3, Điều 4 Sắc lệnh 77).
HĐND thành phố do nhân dân bầu, gồm 20 Hội viên chính thức và 4
Hội viên dự khuyết. HĐND thành phố có quyền quyết định mọi vấn đề của
thành phố, nhưng có những quyết định của HĐND thành phố phải được
UBHC kỳ hoặc Chính phủ chuẩn y trước khi thi hành (Điều 17 và Điều 18
Sắc lệnh 77).
UBHC thành phố là cơ quan do HĐND thành phố bầu trong số các Hội
viên HĐND thành phố. UBHC thành phố gồm 3 ủy viên chính thức (1 Chủ
tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết. Riêng UBHC thành

21

phố Hà Nội và thành phố Sài Gòn - Chợ Lớn có 5 ủy viên chính thức (1 Chủ
tịch, 2 Phó Chủ tịch, 2 Thư ký) và 3 ủy viên dự khuyết.
Còn UBHC khu phố do cử tri trong khu phố trực tiếp bầu. UBHC khu
phố gồm 3 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 ủy
viên dự khuyết. Riêng UBHC khu phố ở Hà Nội có 5 ủy viên chính thức và
2 ủy viên dự khuyết.
Về nhiệm vụ, quyền hạn của UBHC thành phố và khu phố cũng như
UBHC các cấp khác, đều là những cơ quan hành chính ở thành phố và khu
phố, có trách nhiệm thi hành mệnh lệnh cấp trên, thi hành nghị quyết HĐND
thành phố, giải quyết các công việc trên địa bàn thành phố.
Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến
pháp đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương
ở nước ta. Mặc dù Điều 2 Hiến pháp 1946 khẳng định: "Đất nước Việt Nam là
một khối thống nhất Trung Nam Bắc không thể phân chia" [27], nhưng về
phương diện hành chính, theo Hiến pháp năm 1946 nước ta vẫn gồm ba bộ:
Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, thành phố; mỗi tỉnh chia thành
huyện, thành phố chia thành khu phố; mỗi huyện chia thành xã. Tổ chức
chính quyền ở mỗi cấp hành chính nói trên về cơ bản vẫn như hai Sắc lệnh
năm 1945 đã quy định (Điều 58 - Điều 61 Hiến pháp năm 1946).
Khi cuộc kháng chiến toàn quốc bùng nổ, chúng ta không có điều kiện
ban hành một đạo luật để quy định chi tiết tổ chức HĐND và UBHC như
Điều 62 Hiến pháp năm 1946 quy định, nên tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương vẫn chủ yếu theo hai Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 năm
1945. Nhưng để phù hợp với điều kiện kháng chiến, Chính phủ đã ban hành
hàng chục sắc lệnh sửa đổi, bổ sung Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77 cho phù hợp
với điều kiện kháng chiến.
Trong suốt 9 năm kháng chiến chống thực dân Pháp các cơ quan chính
quyền địa phương cả ở vùng tự do cũng như vùng địch tạm chiếm đã giữ vai

22

trò quan trọng trong việc thực hiện các mệnh lệnh, chỉ thị của Chính phủ, tổ
chức nhân dân thực hiện nhiệm vụ kháng chiến, làm nhiệm vụ hậu phương
đối với tiền tuyến, chăm lo đời sống nhân dân, vận động nhân dân đóng góp
sức người, sức của cho cuộc kháng chiến đến thắng lợi mà đỉnh cao là chiến
dịch Điện Biên Phủ.
Hòa bình lập lại trên miền Bắc, Chính phủ ban hành Sắc lệnh số
004/SL ngày 20.7.1957 về bầu cử HĐND và UBHC các cấp. Ngày 31.5.1958
Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ban bố Luật số 110-SL/L về tổ
chức chính quyền địa phương (được Quốc hội thông qua tại khóa họp thứ VIII).
Nhưng sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp 1959, năm 1962 Quốc
hội thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp đã đánh dấu một giai
đoạn mới về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta.
Nghiên cứu tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn này cho thấy:
Một là, để tổ chức chính quyền địa phương, Đảng và Chính phủ đứng
đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng cơ sở
pháp lý cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Bắt đầu là 2
Sắc lệnh số 63 và số 77 năm 1945 về tổ chức HĐND và UBHC các cấp. Khi
xây dựng và thông qua Hiến pháp năm 1946, những vấn đề quan trọng về
phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ, về tổ chức các cơ quan chính quyền
địa phương ở mỗi cấp đã được quy định rõ trong một chương riêng với 6 điều
(Chương V từ Điều 57 đến Điều 62) trên tổng số 7 chương 70 điều của Hiến
pháp năm 1946.
Hai là, Hiến pháp năm 1946 và các văn bản pháp luật về tổ chức
chính quyền địa phương được ban hành trước và sau khi có Hiến pháp năm
1946 đều quy định về một loại đơn vị hành chính với tên gọi khác nhau (Kỳ
rồi Bộ hoặc khu hay liên khu) có tính chất vùng, miền và thiết lập ở đó một cơ
quan hành chính là UBHC hoặc Ủy ban kháng chiến hành chính gọn nhẹ
nhưng có những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, rõ ràng, đại diện cho Chính phủ -

23

"cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc" để kịp thời chỉ đạo và kiểm soát
được hoạt động của các cấp chính quyền địa phương, bảo đảm thông suốt nền
hành chính thống nhất từ trung ương đến địa phương.
Ba là, ngay từ những ngày đầu mới giành được chính quyền, chúng ta
đã phân biệt rõ sự khác nhau trong việc quản lý và tổ chức bộ máy chính
quyền ở vùng nông thôn với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị.
Vì vậy, Chính phủ đã ban hành 2 Sắc lệnh riêng để quy định về hai mô hình
tổ chức chính quyền địa phương ở địa bàn nông thôn (xã, huyện, tỉnh theo Sắc
lệnh số 63) và mô hình tổ chức chính quyền ở đô thị (thành phố, khu phố theo
Sắc lệnh số 77) là khác nhau.
Bốn là, trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương, cả các quy định
của pháp luật cũng như thực tiễn hoạt động của HĐND và UBHC, nhất là
trong thời kỳ kháng chiến (1946 - 1954) vị trí, vai trò và thẩm quyền của Ủy
ban hành chính các cấp được tăng cường, đề cao hơn HĐND. HĐND các cấp
đặt dưới sự giám sát tương đối chặt chẽ và toàn diện cả về tổ chức, cả về hoạt
động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (cơ quan hành chính cấp
trên chuẩn y kết quả bầu UBHC cấp dưới, chuẩn y các nghị quyết HĐND cấp
dưới về nhiều vấn đề…). Sự giám sát này được xem như sự giám hộ hành
chính do các cơ quan hành chính cấp trên thực hiện với tư cách người đại diện
cho Chính phủ bảo đảm cho nền hành chính hoạt động thống nhất và thông
suốt và nhằm xây dựng và thực hiện "một chính quyền mạnh mẽ của nhân
dân", nhưng chính quyền đó vẫn là "chính quyền sáng suốt của nhân dân". Vì
HĐND các cấp có quyền quyết định về mọi vấn đề của địa phương nếu không
trái với mệnh lệnh của cấp trên, tất cả UBHC các cấp đều do HĐND cùng cấp
hoặc các HĐND cấp dưới bầu ra, riêng UBHC khu phố còn do cử tri trực tiếp
bầu ra.
Năm là, cơ cấu tổ chức HĐND và UBHC các cấp gọn nhẹ. HĐND chỉ
từ 15 đến 25 hội viên đối với cấp xã, hoặc 20 đến 30 hội viên đối với cấp tỉnh.

24

UBHC các cấp có số thành viên không nhiều, nhiều nhất là 5 thành viên, số
Phó Chủ tịch chỉ có 1, trừ UBHC thành phố Hà Nội là 2 Phó Chủ tịch.
Sáu là, Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 có sự phân định rõ HĐND và
UBHC của từng cấp, đối với mỗi cấp, mỗi loại cơ quan đều có những mục
riêng để quy định về: cách tổ chức, quyền hạn, cách làm việc. Những quy định
về tổ chức quyền hạn và cách làm việc nói trên rất rõ ràng, chặt chẽ, cụ thể và
dễ hiểu. Ví dụ: khi UBHC cấp dưới trình nghị quyết của HĐND cấp mình lên
UBHC cấp trên để chuẩn y theo quy định, sau thời gian nhất định (5 ngày đối
với UBHC huyện và 15 ngày đối với UBHC kỳ) UBHC cấp trên phải chuẩn y
hoặc thủ tiêu. Nếu thủ tiêu hoặc sửa đổi phải nói rõ nguyên nhân cho cấp
dưới. Nếu quá thời hạn theo quy định không có văn bản trả lời thì cấp dưới có
quyền thi hành.
1.2.1.2. Tổ chức chính quyền phường theo Hiến pháp năm 1959 và
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp năm 1962
Theo quy định của Điều 78 và Điều 79 Hiến pháp 1959, các đơn vị
hành chính nước ta gồm: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị (năm 1975, hai khu
tự trị Việt Bắc và Tây Bắc được bãi bỏ theo Nghị quyết của Quốc hội ngày
27/12/1975), thành phố trực thuộc Trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố trực thuộc
trung ương chia thành khu phố. Ở mỗi đơn vị hành chính nói trên đều tổ chức
HĐND và UBHC. UBHC cấp nào do HĐND cấp đó bầu ra.
Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và
UBHC các cấp năm 1962 quy định: "Các thành phố có thể chia thành khu
phố ở nội thành và huyện ở ngoại thành Các đơn vị hành chính kể trên đều
có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính" [29, Điều 1].
Từ năm 1974 theo Quyết định số 78-CP ngày 10.4.1974 của Hội đồng
Chính phủ các khu phố của thành phố Hà Nội và Hải Phòng được chia ra
nhiều khu nhỏ gọi là tiểu khu, với quy mô từ 2.000 đến 5.000 nhân khẩu.

25

Ở mỗi tiểu khu thành lập một cơ quan đại diện của UBHC khu phố gọi
là Ban đại diện hành chính tiểu khu là tổ chức mang tính tự quản của nhân
dân tiểu khu, không phải là một cấp chính quyền.
Khác với trước đây, Hiến pháp 1959 và Luật năm 1962 xác định: "Hội
đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương". Còn UBHC
được xác định là "cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, đồng thời là cơ
quan hành chính của Nhà nước ở địa phương" (Điều 80 và Điều 87 Hiến
pháp; Điều 2 và Điều 3 Luật năm 1962). Những quy định hiến pháp đánh dấu
xu hướng tổ chức chính quyền địa phương bắt đầu theo và chịu ảnh hưởng
của mô hình tổ chức chính quyền Xô viết địa phương, thể hiện rõ nguyên tắc
tập quyền XHCN, đề cao vị trí và vai trò của HĐND trước UBHC cùng cấp
và trong hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung. Bằng những quy định này,
HĐND không còn đơn thuần là các "cơ quan thay mặt cho nhân dân địa
phương" mà nó còn là cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt cho Nhà nước ở
địa phương.
Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở giai đoạn này
được điều chỉnh bằng một đạo luật, - Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp
năm 1962, như tên gọi của nó là văn bản pháp lý duy nhất quy định tổ chức
chính quyền địa phương ở cả tỉnh cũng như thành phố trực thuộc trung ương.
Để phân biệt quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở nông thôn (tỉnh, huyện
ngoại thành) với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị (thành phố,
khu phố), Luật năm 1962 một mặt quy định những nhiệm vụ, quyền hạn chung
của HĐND và UBHC các cấp, mặt khác có những quy định riêng về nhiệm
vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBHC thành phố, khu phố (Điều 46 và
Điều 47 của Luật).
Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 cũng xác định rõ hơn mối
quan hệ giữa HĐND với UBHC cùng cấp, giữa HĐND cấp dưới với các cơ
quan hành chính cấp trên theo hướng đề cao vị trí và vai trò của HĐND. Ví