Một số vấn đề lý luận về cán bộ công chức cấp xã qua thực tiễn tại Nam Định

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
■
NGUYỄN THỊ MAI HOA
MỘT SỐ VẤN ĐỂ LÝ LUẬN
VỀ CÁN B ộ, CÔNG CHỨC CẤP XÃ
QUA THỰC TIỄN TẠI NAM ĐỊNH
Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật
Mã sô : 60 38 01
LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
*") A ! Hi ■ c • ! o c C:-’ 11 \ f : A NỌl
; TRUNC • ỉ a m t h õ n g ì in thu v iện
I í . ĩo7 ^ T o
NGƯỜI HUÓNG DẨN KHOA HỌC:
TS. LÊ THIÊN HƯƠNG
HÀ NỘI - NẢM 2007
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU 3
Chương ! 8
TỔNG QUAN VỂ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP XÃ
8
1.1. Quan niệm về cán bộ, công chức 8
1.1.1. Quan niệm về cán bộ, công chức ở một số quốc gia trên thếgiớiS
1.1.2. Quan niệm vê cán bộ, công chức theo pháp luật Việt nam

10
1.2. Quan niệm về cán bộ, công chức cấp xã
1.2.1. Khái niệm cán bộ, công chức cấp x ã

14
ỉ. 2.2. Đặc điểm của cán bộ, công chức cấp xã hiện n a y

17
1.2.3. Vai trò của cán bộ, công chức cấp xã đối với hoạt động của hệ
thống chính trị cơ sở 20
1.3. Cán bộ, công chức cấp xã theo qui định của pháp luật Việt Nam
hiện hành 26
1.3.1. Qui chế pháp lý vê' cán bộ, công chức cấp xã
1.3.2. Sự hình thành đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã 28
1.3.3. Quẩn lý, sử dụng cán bộ, công chức cấp xã

32
1.3.4. Quyền, nghĩa VW của cán bộ, công chức cấp xã

37
1.4. Một số nhận xét rút ra từ những qui định của pháp luật về cán bộ,
công chức cấp xà
40
1.4.1. Những bất cập trong các quy định của pháp luật về cán bộ, công
chức cấp xã 40
1.4.2. Một số vướng mắc trong quá trình áp dụng pháp luật vé cán bộ,
công chức cấp x ã 46
Chương 2

50
THỰC TRẠNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở TỈNH NAM
ĐỊNH 50
2.1. Thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xả ở nước ta hiện nay 50
2.1.1. Đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã trong cả nước

50

2.1.2. Đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã ở tình Nam Đ ịnh

53
2.1.2.1. Khái quát tình hình kinh tế chính trị xã hội của tỉnh Nam Định 53
2.1.2.2. Thực trạng đội ngũ cán bộ công chức cấp xã ở tỉnh Nam Định 56
1
2.2. Những nhận xét rút ra từ thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức
cấp xă ở Nam Đ ịnh 69
2.2.1. Những thuận lợi 69
2.2.2. Những bất cập 72
2.2.3. Nguyên nhân của những bất c ậ p 76
Chương 3 79
CÁC GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HIỆU QUẢ
HOẠT ĐỘNG CỦA CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP X Ã 79
3.1 Nâng cao chất lượng hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ, công
chức cấp xã là nhu cầu cấp thiết trong giai đoạn hiện nay:


79
3.2.Quan điểm và phương hướng của việc nâng cao chất lượng, hiệu
quả hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã trong giai đoạn
hiện nay 81
3.3. Các giải pháp cụ th ể 84
3.3.1. Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp x ã
84
3.3.2. Tích cực tổng kết rà soát, đánh giá, xếp loại cán bộ, công chức cấp
xã
.

.

89
3.3.3. Đẩy mạnh công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp xã.




.

.


.
1.90
3.3.4. Chủ động trẻ hoá, luân chuyển đội ngũ cán bộ, công chức cấp
xã cho phù hợp yêu cầu về chuyên môn, nghiệp v ụ 91
3.3.5. Thực hiện tốt các chủ trương vê tỉnh giản biên chế 92
3.3.6. Coi trọng công tác giáo dục đạo đức cách mạng, ý thức pháp
luật, tỉnh thần trách nhiệm với công việc; kết hợp thực hiện tốt quy chế
dàn chủ ởơsở, đấu tranh chống quan liêu tham nhũng trong đội ngũ
cán bộ, công chức cơ sỏ 92
KẾT LUẬN
.
93
TÀI LIỆU THAM KHẢO 94
2
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh rất chú trọng đến công tác cán bộ. Khi
đề cập đến công tác cán bộ, Người viết: "Cán bộ là cái gốc của mọi công việc",
công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hoặc kém, "có cán bộ tốt
việc gì cũng xong" [26, tr.5]
Nghị quyết hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khoá
VIII) về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh cống nghiệp hoá - hiện đại hoá
đất nước cũng khẳng định: "Cán bộ là nhân tô' quyết định sự thành bại của
cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là khâu
then chốt trong công tác xây dựng Đảng" [1, tr.34j.
Công tác cán bộ rất quan trọng, Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta đã dày
công đào tạo, huấn luyện xây dựng một đội ngũ cán bộ tận tuỵ, kiên cường,
hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ qua các giai đoạn cách mạng.
Đất nước ta đang bước vào thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá - hiện đại
hoá. Nhiệm vụ chính trị rất nặng nề, khó khăn và phức tạp, đòi hỏi Đảng ta
phải xây dựng được một đội ngũ cán bộ ngang tầm, góp phần thực hiện 2
nhiệm vụ chiến lược xây dựng và bảo vệ Tổ quốc xã hội chù nghĩa giai đoạn
hiện nay. Hơn lúc nào hết công tác cán bộ càng có ý nghĩa quan trọng trong sự
nghiệp đổi mới phát triển đất nước.
Trong ba cấp chính quyền ở địa phương, cấp xã (bao gồm xã, phường, thị
trấn) là nơi gần dân nhất, là nơi tuyệt đại đa số nhân dân sinh sống. Cán bô
công chức cấp xã trực tiếp tiếp xúc với nhân dân, gắn bó với nhân dân, là cầu
nối quan trọng giữa nhân đân với Đảng, Nhà nước. Do vậy cán bộ, công chức
cấp xã có vai trò rất quan trọng quyết định hiệu quả hoạt động của xã, phườne,
thị trấn và do đó ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cả bộ máy
Nhà nước, cả hệ thống chính trị.
3
Tnrớc đây, khi chưa có Nghị quyết Trung ương V khoá IX về "Đổi mới
và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn" và
Pháp lệnh Sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức

(ngày 29/4/2006) thì cán bộ xã, phường, thị trấn không được coi là cán bộ,
công chức cấp xã và hưởng lương theo ngạch bậc từ ngân sách nhà nước như
các đối tượng khác được quy định trong Pháp lộnh Cán bộ, công chức (ngày
26/2/1998). Khi đó, cán bộ xã, phường, thị trấn được gọi chung là cán bộ cấp
xã và được hưởng sinh hoạt phí. Do đó, rất nhiều vấn đề liên quan đến cán bộ
cấp xã như quyển lợi, nghĩa vụ; các yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ, vấn đề
tuyển dụng, sử dụng cán bộ cấp xã không được quy định rõ.
Sau khi có các văn bản kể trên và Nghị định số 114/2003/NĐ-CP ngày
10/10/2003 của Chính phủ vể cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn thì các vấn đề
như: nghĩa vụ, quyền lợi, các yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ cũng như các vấn
đề về tuyển dụng, sử dụng cán bộ, công chức cấp xã đã trở nên rõ ràng hơn.
Tuy nhiên, trên thực tế, do nhiều nguyên nhân cả khách quan lẫn chủ
quan nên hoạt động của cán bộ, công chức cấp xã chưa đạt được yêu cầu của
việc xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do
nhân dân, vì nhân dân.
VI lý do trên, để tài "Một số vấn đề lý luận vê' cán bộ, công chức cấp xã
qua thực tiễn tại Nam Đ ịnh" bên cạnh việc làm rõ một số vấn để lý luận về
cán bộ, công chức cấp xã (thông qua việc phân tích các qui định pháp luật),
còn hướng tới việc nghiên cứu thực trạng hoạt động của cán bộ, công chức cấp
xã qua thực tiễn tại tỉnh Nam Định, qua đó tìm ra các nguyên nhân của những
bất cập còn tồn tại, từ đó đưa ra một số giải pháp, nhầm khắc phục những tồn
tại, nâng cao hiệu quả hoạt động của cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn,
góp phần cải cách bộ máy xây dựng hệ thống chính trị ở cơ sở vững mạnh.
4
2. Tình hình nghiên cứu
Vấn đề cán bộ, công chức nói chung và cán bộ, công chức cấp xã nói
riêng là vấn đề đã và đang được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu. Đã có
nhiều công trình khoa học nghiên cứu, để cập đến vấn đề này, dưới nhiều góc
độ, khía cạnh khác nhau như: "Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức
nhà nước ở nước ta" của TS. Nguyễn Văn Tâm; "Công chức và vấn đề xây

dựng đội ngũ cán bộ công chức hiện nay" của tác giả Tô Từ Hạ; "Đội ngũ cán
bộ chính quyển cơ sở - thực trạng & giải pháp" của PGS.TS. Hà Quang Ngọc;
"Một số giải pháp tăng cường năng lực đội ngũ cán bộ cơ sở" - GS.TSKH. Vũ
Từ Huy; "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức" - TS.
Thang Văn Phúc, TS. Nguyễn Minh Phương; "Chế độ công chức Việt Nam" -
Luận văn Thạc sỹ của tác giả Lương Đức Tư; "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công
chức trong điều kiện cải cách nền hành chính ở nước ta hiộn nay" - Luận văn
thạc sĩ của tác giả Lê Tuấn Sơn; "Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công
chức chính quyền cấp xã ở Quảng Trị hiện nay" - Luận văn thạc sỹ của tác giả
Dương Hương Sơn; "Nâng cao năng lực của đội ngũ công chức cấp xã trong
giai đoạn hiện nay - Luận văn thạc sĩ của tác giả Đỗ Thu Hằng; "Pháp luât về
công chức Việt Nam trong giai đoạn hiện nay" - Luận văn thạc sĩ của tác giả
Nguyễn Thị Kim Oanh; "Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã ở
nước ta hiện nay" - Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Thị Thanh
Các công trình khoa học trên khai thác, đề cập đến vấn đề cán bộ công
chức và cán bộ công chức cấp xã dưới nhiều khía cạnh, góc độ khác nhau.
Có đề tài nghiên cứu dưới góc độ các quy định pháp lý và hoàn thiện các
quy định pháp luật về cán bộ công chức cấp xã; có đề tài nghiên cứu dưới
góc độ quản trị nguồn nhân lực; có đề tài nghiên cứu về cán bộ, công chức
trong bối cảnh công cuộc cải cách nền hành chính đang diễn ra ở nước ta
hiện nay; có đề tài nghiên cứu về cán bộ, công chức nói chung và cũng có
5
đề tài chỉ đề cập, nghiên cứu sâu về riêng đối tượng là cán bộ, công chức
cấp xã
Các công trình khoa học trên là ncuồn tư liệu quý cho tác giả khi nghiên
cứu thực hiện đề tài này.
3. Mục đích nghiên cứu
Đê tài này bên cạnh việc nghiên cứu các vấn đề lý luận về cán bộ, công
chức cấp xã (thông qua việc phân tích các quy định của pháp luật) còn nghiên
cứu việc áp dụng các quy định đó trong thực tiễn, từ đó rút ra những mặt được

và chưa được trong các quy định của pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã.
Ngoài ra, trên cơ sở nghiên cứu thực tiễn tại tỉnh Nam Định, đẽ tài đánh
giá những mặt đạt được và những bất cập còn tồn tại trong đội ngũ cán bộ
công chức xã, phường, thị trấn, phân tích nguyên nhân của những bất cập đó,
từ đó đưa ra một số giải quyết để nâng cao chất lượng của cán bộ, công chức
cấp xã trong giai đoạn hiện nay.
4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là:
- Những quy định của pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã.
- Thực tiễn áp dụng pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã và thực trạng
hoạt động của cán bộ, công chức cấp xã tại tỉnh Nam Định.
- Tim hiểu nguyên nhân của những vấn đề còn tổn tại, để từ đó có cơ sở
đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của cán bộ, công
chức xã, phường, thị trấn.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài này được giới hạn bởi:
- Pháp luật về cán bộ, công chức (thuộc ngành Luật Hành chính là chủ
yếu), mà cụ thể là các quy định pháp lý về cán bộ, công chức cấp xã.
6
- Luận văn không đi vào nghiên cứu về cán bộ, công chức nói chung mà
chỉ nghiên cứu, đề cập các vấn đề liên quan đến cán bộ, công chức cấp xã - là
đối tượng được qui định tại điểm g, điểm h - Điều 1 Pháp lộnh Cán bộ công
chức sửa đổi, bổ sung năm 2003.
5. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình nghiên cứu, luận văn vận dụng phương pháp luận của
chủ nghĩa Mác - Lênin, Tư tưởng Hồ Chí Minh, các đường lối, chính sách của
Đảng về cán bộ, công chức cấp xã.
Để tài sử dụng các phương pháp chủ yếu sau đây:
- Phương pháp duy vật biện chứng;

- Phương pháp duy vật lịch sử;
- Phương pháp so sánh;
- Phương pháp phân tích tài liệu;
- Phương pháp tổng hợp đánh giá;
- Phương pháp điéu tra xã hội học
6. Đóng góp của luận văn (ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn)
- Nghiên cứu để tài này góp phần vào xây dựng hoàn thiện lý luận về cán
bộ công chức nói chung và cán bộ, công chức cấp xã nói riêng.
- Đề tài đánh giá việc áp dụng các quy định của Pháp lệnh về cán bộ,
công chức cấp xã và thực tiễn đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, chỉ ra nguyên
nhân của những vấn đé còn tồn tại.
- Trên cơ sở những nguyên nhân đó đề xuất một số giải pháp nhằm nâng
cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của cán bộ, công chức cấp xã tại tỉnh Nam
Định nói riêng, cán bộ, công chức cấp xã nói chung.
7. Kết cấu của luận văn
Luận văn được kết cấu gồm phần mở đầu, 3 chương, kết luận và danh mục
tài liệu tham khảo
7
Chương 1
TỔNG QUAN VỂ
VỂ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CÂP XÃ
1.1. Quan niệm về cán bộ, công chức
l.ỉ.l. Quan niệm về cán bộ, công chức ở một số quốc gia trên thế giới
Cán bộ, công chức là hạt nhân của các cơ quan, tổ chức nhà nước. Thuật
ngữ "cán bộ, công chức" được sử dụng phổ biến trên thế giới, với nhiều cách
hiểu khác nhau.
Chẳng hạn, đối với nước Pháp - là nước có nền hành chính truyền thống,
"công chức" được hiểu theo nghĩa rất rộng, bao gồm tất cả những người làm
việc trong các cơ quan nhà nước có tư cách pháp nhân công quyền, trong các
cơ quan lạp pháp, hành pháp, tư pháp, trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước,

nhân viên hành chính trong các đơn vị quân đội và trong Quốc hội [35].
ở Vương quốc Anh, lần đầu tiên thuật ngữ "công chức" được sử dụng
vào năm 1859, trong "Luật hưu trí". Theo đó, công chức bao gồm những
người:
+ Do vua Anh trực tiếp bổ nhiệm hoặc được Uỷ ban dân sự cấp giấy
chứng nhận cho phép tham gia công vụ ở cơ quan dân sự.
+ Được hưởng lương từ ngân sách thống nhất cùa Vương quốc hoặc từ
các khoản được Nghị viện thông qua.
Năm 1977, Hạ viện Anh khẳng định: Công chức là những người thay mặt
Nhà nước giải quyết việc công, công chức chỉ bao gồm những nhân viên làm
việc trong ngành hành chính như nội chính và ngoại giao [35].
Theo quan niệm của người Mỹ, tất cả các nhân viên trong bộ máy hành
chính của Chính phủ đều được gọi chung là công chức, bao gồm:
8
+ Những người được giữ các chức vụ chính trị như: Bộ trưởng, Thứ
trưởng, trợ lỷ Bộ trưởng (gọi là công chức chính trị hay công chức chức
nghiệp).
+ Những người đứng đầu bộ máy độc lập và những quan chức của ngành
hành chính. Luật công chức Mỹ chỉ điều chỉnh những vấn đề liên quan đến
công chức không phải được bổ nhiệm vế chính trị. Quan hệ giữa Chính phủ và
công chức là quan hệ giữa chủ thuê và người làm thuê (Ngoài việc điều chỉnh
theo quy phạm pháp luật hành chính còn được điều chỉnh bằng hợp đồng dân
sự) [35].
Đối với Cộng hòa Liên bang Đức, công chức là một nhóm người có nghề
nghiệp đặc biệt trong xã hội so với các nhóm nghề nghiộp khác. Theo Điều 2
Luật Công chức liên bang, đó là những người phục vụ ở các đoàn thể xã hội,
đoàn thể xây dựng cơ sở vật chất và tài chính có quan hộ làm việc và tín nhiộm
theo luật chung, bao gồm:
+ Những người chịu sự chỉ huy, kiểm tra, đôn đốc trực tiếp của liên bang
là công chức liên bang.

+ Những người phục vụ ở các đoàn thể xã hội, đoàn thể xây dựng cơ sở
vật chất và tài chính theo luật chung, trực tiếp thuộc Chính phủ liên bang là
công chức gián tiếp.
Ngoài ra, Luật công chức còn dùng cho cả công chức trong Quốc hội,
Thượng viện và Toà Hiến pháp liên bang [35].
Ở Nhật Bản, khái niộm công chức bao hàm cả công chức nhà nước và
công chức địa phương [35], theo đó:
+ Công chức nhà nước gổm những nhân viên giữ những chức vụ trong bộ
máy của Chính phủ Trung ương, ngành Tư pháp, Quốc hội, Quân đội, nhà
trường và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh, được
hưởng lương từ ngân sách nhà nước, được chia ra hai loại: công chức chung và
công chức đặc biệt (được bổ nhiệm không qua thi cử theo luật định).
9
+ Công chức địa phương được hưởng lương từ ngân sách địa phương [35].
1.12. Quan niệm về cán bộ, công chức theo pháp luật Việt nam
Ở Việt Nam, thuật ngữ "cán bộ, công chức" có quá trình hình thành và
phát triển lâu dài, trong mỗi giai đoạn khác nhau thì thuật ngữ này được hiểu
theo nghĩa khác nhau:
Thuật ngữ "cán bộ" vốn có nội hàm rất rộng, không xác định theo ý
nghĩa thông dụng của ngôn từ tiếng Việt, bao gồm: những người làm việc
công, hoặc người có thẩm quyển, hoặc người lãnh đạo ở một cương vị cao,
thấp bất kỳ, không chỉ trong bộ máy nhà nước, mà cả trong các tổ chức chính
trị, chính trị xã hội, tổ chức xã hội khác đéu có thể được gọi là cán bộ [24,
tr.265].
Có quan niệm cho rằng, “cán bộ” là khái niệm dùng để chỉ những người
có chức vụ, vai trò và cương vị nòng cốt trong một tổ chức, có ảnh hưởng đến
hoạt động của tổ chức và các quan hệ trong lãnh đạo, chỉ huy, quản lý diều
hành, góp phần định hướng phát triển của tổ chức. Còn “công chức” là những
người được nhà nước tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên,
làm việc liên tục trong cơ quan nhà nước và được xếp vào một ngạch lương

nhất định [36, tr.8].
Theo Từ điển Tiếng Việt (Trung tâm Từ điển học, NXB Đà Nẵng ấn hành
năm 1995) thì định nghĩa: Cán bộ là người làm công tác có nghiệp vụ chuyên
môn trong cơ quan nhà nước.
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam (Trung tâm biên soạn Từ điển Bách
khoa Việt Nam ấn hành năm 1995) định nghĩa: Công chức là những người
được tuyển dung qua thi tuyển và bổ nhiệm chính thức vào một chức vụ trong
một ngạch của các cơ quan, công sở hành chính sự nghiệp của nhà nước làm
việc thường xuyên , toàn bộ thời gian được hưởng lương từ ngân sách nhà
n ư ớ c .
10
Sau khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà ra đời, ngày 20/5/1950, Chủ
tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 76/SL quy định chế độ công chức. Theo
quy định của sắc lệnh thì chỉ những người là "công dân Việt Nam dược chính
quyền cách mạng tuyên bố giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan
Chính phủ" mới được coi là công chức (trừ những trường hợp đặc biệt do
Chính phủ quy định) [38, tr. 193,194].
Với quy định trên, thuật ngữ công chức được hiểu theo nghĩa rất hẹp, chỉ
bao gổm những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước, mà không
bao gồm những người do bầu cử, những người làm việc trong tổ chức đảng và
các tổ chức chính trị - xã hội khác.
Sắc lệnh số 76/SL được coi là quy định đầu tiên về công chức của nước ta.
Song từ năm 1954, Nhà nước thực hiện chế độ cán bộ nên sắc lệnh 76/SL hầu
như không được áp dụng, mặc dù không có vãn bản nào chính thức bãi bỏ nó.
Khi đó, thuật ngữ thường được sử dụng là thuật ngữ "cán bộ, viên chức". Đó là
những người có trình độ trung cấp trở lên, được giao giữ một nhiệm vụ lâu dài
trong các cơ quan nhà nước, trong các tổ chức chính trị, xã hội, trong các
doanh nghiệp nhà nước và sĩ quan trong lực lượng vũ trang nhân dân. Cán bộ,
viên chức được hình thành nên từ bầu cử, tuyển dụng, bổ nhiộm, phân công
công tác khi tốt nghiệp các trường từ trung cấp trở lên. Theo quan niệm

này,"Cán bộ, viên chức" khác với "công nhân" về vị trí làm việc và trình độ.
Phạm vi khái niệm "cán bộ, viên chức" rất rộng, nguồn hình thành đội
ngũ này cũng rất phong phú. Nhưng cũng đo vậy, khái niệm này không phản
ánh được đặc điểm nghề nghiệp, tính chất công việc, trình độ chuyên môn
Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến những khó khăn trong việc đào
tạo, bồi dưỡng, bố trí công tác, đánh giá và thực hiện chính sách đối với cán
bộ, viên chức.
Đến thời điểm năm 1991, với việc ra đời của Nghị định 169/HĐBT ngày
25/5/1991 thì công chức nhà nước được hiểu là công dân Việt Nam được
11
tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của
nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được
xếp vào một ngạch, hưởng lương đo ngân sách nhà nước cấp. Theo Nghị định
này thì cóng chức không chỉ bao gồm những người được tuyển dụng hay bổ
nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ mà cả
những người ở các cơ quan khác của nhà nước, theo đó những đối tượng sau
thuộc phạm vi công chức:
- Những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung
ương, ở các tỉnh, huyện và cấp tương đương;
- Những người làm việc trong các đại sứ quán, lãnh sứ quán của nước
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài;
- Những người làm việc trong các trường học, bộnh viện, cơ quan nghiên
cứu khoa hoc, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của nhà nước và nhận
lương từ ngân sách;
- Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ quốc phòng;
- Những người được tuyển đụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường
xuyên trong bộ máy của Văn phòng quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng
nhân dân các cấp;
- Nhũng trường hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng quy định.
Nghị định 169 đã thể hiện quan niệm đúng với tư duy mới điều chỉnh

riêng tách bạch chế độ công chức - những người làm công ăn lương trong bộ
máy Chính phủ - không lẫn lộn với các cán bộ được bầu trong bộ máy nhà
nước và những người làm việc trong bộ máy Đảng, các tổ chức chính trị - xã
hội, tổ chức khác, doanh nghiệp
Năm 1997 - 1998 được coi là mốc quan trọng đánh dấu một bước tiến
vược bậc về pháp luật điều chỉnh đối với cán bộ công chức [24, tr.249], thể
hiện thông qua sự ra đời của Pháp lệnh Cán bộ, công chức và một loạt văn bản
hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Cán bộ, công chúc. Tuy pháp lệnh không chỉ rõ
12
đâu là cán bộ, đâu là công chức mà gộp chung cả cán bộ và công chức vào
một điều, song theo tinh thần Pháp lệnh, “cán bộ” được hiểu là người được
bầu để đảm nhiệm một chức vụ theo nhiệm kỳ nhất định tại cơ quan nhà nước,
tổ chức chính trị, chính trị - xã hội.
Còn “công chức” được hiểu là những người trong biên chế nhà nước, họ
được tuyển dụng hoặc bổ nhiệm để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ
quan nhà nước, tổ chức đảng, tổ chức chính trị, xã hội, được xếp vào ngạch
nhất định và hưởng lương từ ngân sách [13].
Theo qui định của Pháp lệnh này, cán bộ, công chức là công dân Việt
Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm:
1. Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong
các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;
2. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ
thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;
3. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ
•hường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được
xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi
ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu
chuẩn riêng;
4. Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân;
5. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ

thường xuyến làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân
mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng;
ỉàm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là
sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp.
Như vậy theo qui định này, những người làm việc ở cấp xã không được
gọi là cán bộ, công chức.
13
1.2. Quan niệm về cán bộ, công chức cấp xã
ỉ.2.1. Khái niệm cán bộ, công chức cấp xã
Theo Hiến pháp 1992, các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:
- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
- Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực
thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã.
- Huyện chia thành xã, thị trấn? thành phố thuộc tỉnh; thị xã chia thành
phường và xã; quận chia thành phường [6].
Như vậy, cấp xã, phường, thị trấn là một trong bốn cấp chính quyền (cấp
cơ sở), là cấp thấp nhất trong hộ thống chính trị, là cấp có bộ máy đơn giản
nhất (xét theo khía cạnh thứ bậc có tính pháp lý của hệ thống chính trị) và là
cấp gần dân nhất. Bàn về vị trí, vai trò của cơ sở, Bác Hồ đã chỉ rõ: Cấp xã là
cấp gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính; cấp xã làm được thì
mọi việc đều xong xuôi [26, tr.5].
Tuy nhiên, Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 đã không đề cập đến
đối tượng là cán bộ, cỏng chức cấp cơ sở, một đối tượng rất đông đảo với vai
trò rất quan trọng. Điều đó làm ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động của cán bộ
cấp cơ sở.
Khắc phục hạn chế trên, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của
Pháp lệnh Cán bộ, công chức nãm 2003 đã sửa đổi về khái niệm “cán bộ, công
chức”. Theo đó, đối tượng là cán bộ, công chức đã mở rộng đến cán bô cấp cơ
sở. “Cán bộ, công chức” quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam,

trong biên chế, làm việc trong các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân,
đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, chính trị xã hội [14]. Lần đầu tiên đối
tượng làm việc ở cấp cơ sở (trong Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong
tổ chức chính trị, tổ chức chính trị, xã hội) được dề cập tới và gọi chung là cán
bộ, công chức cấp xã.
14
Pháp ỉệnh Sửa đổi bổ sung một số điếu của Pháp lộnh cán bộ, công chức
mới quy định chung về các đối tượng là cán bộ, công chức. Để cụ thể hoá
Pháp lệnh, ngày 10/10/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định 114/2003/NĐ-
CP vể cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn. Nghị định này quy định về chức
danh, tiêu chuẩn, nghĩa vụ, quyền lợi, những việc không được làm, chế độ,
chính sách và quản lý cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn (gọi chung là cán
bộ, công chức cấp xã). Đối tượng điều chỉnh của Nghị định này là cán bộ,
công chức quy định tại điểm g và điểm h khoản 1 - điều 1 của Pháp lệnh Cán
bộ, công chức, làm việc tại Hội đồng nhân dân, Ưỷ ban nhân dân, tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị - xã hội của cấp xã. Tại Nghị định này đã chỉ đích
danh những ai được gọi là cán bộ chuyên trách cấp xã, ai là công chức cấp xã.
Cán bộ, cồng chức cấp xã bao gồm các đối tượng sau:
1. Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ (gọi
chung là cán bộ chuyên trách cấp xã), gồm có:
- Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ, Thường trực Đảng uỷ (nơi không có Phó Bí
thư chuyên trách công tác Đảng), Bỉ thư, Phó Bí thư chi bộ (nơi chưa thành lập
Đảng uỷ cấp xã);
- Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân;
- Chủ tịch, Phó Chủ tịch ủy ban nhân dân;
- Chủ tịch Ưỷ ban Mặt trân Tổ quốc, Bí thư đoàn thanh niên cộng sản Hồ
Chí Minh, Chủ tịch Hội liên hiệp phụ nữ, Chủ tịch Hội Nông dân, Chủ tịch
Hội Cựu chiến binh.
2. Những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn,
nghiệp vụ thuộc Ưỷ ban nhân dân cấp xã (gọi chung là công chức cấp xã) gồm

có:
- Trưởng Công an (nơi chưa bố trí lực lượng Công an chính quy);
- Chỉ huy trưởng quân sự;
- Vãn phòng - thống kê;
15
- Địa chính - xây dựng;
- Tài chính - kế toán;
- Tư pháp - hộ tịch;
- Văn hoá - Xã hội.
Ngoài các đối tượng được coi là cán bộ, công chức cấp xã đã liệt kê ờ
trên, Nghị định 121/2003/NĐ-CP (ngày 21/10/2003) về chế độ, chính sách đối
với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn còn quy định thêm một đối tượng
nữa cũng làm việc ở cấp xã gọi là cán bộ không chuyên trách cấp xã. Khoản 3
- Điều 2 Nghị định này quy định cán bộ không chuyên trách cấp xã bao gồm:
- Trưởng ban tổ chức Đảng, chủ nhiệm uỷ ban kiểm tra Đảng, Trưởng
ban Tuyên giáo và 01 cán bộ văn phòng Đảng uỷ;
- Phó trưởng công an (nơi chưa bố trí lực lượng công an chính quy).
- Phó chỉ huy trưởng quân sự;
- Cán bộ kế hoạch, giao thông, thuỷ lợi, nông, lâm, ngư, diêm nghiệp;
- Cán bộ lao động - thương binh và xã hội;
- Cán bộ dân số - gia đình và trẻ em;
- Thủ quỹ - văn thư - ỉưu trữ;
- Cán bộ phụ trách đài truyền thanh;
- Cán bộ quản lý nhà văn hoá;
- Phó Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc; Phó các đoàn thể cấp xã, Đoàn
thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp phụ nữ, Hội Nông dân, Hội
Cựu chiến binh.
- Chủ tịch Hội người cao tuổi, Chủ tịch Hội chữ thập đỏ Việt Nam.
Cán bộ không chuyên trách ở cấp xã được hưởng chế độ phụ cấp hàng
tháng, căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương, do Ưỷ ban nhân dân cấp

tỉnh quyết định.
Nghị định 114 và Nghị định 121 nói trên đã có sự quy định rõ ràng về
cán bộ, công chức cấp xã, có sự phân biệt giữa cán bộ chuyên trách và cán bộ
16
không chuyên trách. Đây có thể coi là bước tiến vượt bậc trong các văn bản
quy phạm pháp luật quy định vẻ cấp xã.
Việc quy định rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ
công chức cấp xã là hoàn toàn đúng đắn, cần thiết và tương đối phù hợp với yêu
cầu của viộc xây dựng một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Bởi vì, cấp
xã là một trong bốn cấp chính quyền, là nơi tuyột đại bộ phận nhân dân sinh
sống, là nơi thực thi đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước.
Cán bộ, công chức cấp xã là những người hoạt động theo thẩm quyển được
pháp luật quy định, phải chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước nhân dân và cơ
quan nhà nước cấp trên. Đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có vai trò rất quan
trọng trong sự phát triển của địa phương cũng như của cả hệ thống chính trị
1.2.2. Đặc điểm của cán bộ, công chức cấp xã
Như đã trình bày, cấp xã là cấp thấp nhất trong hệ thống chính trị, là cấp
có bộ máy đơn giản nhất. Vì vậy, đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã cũng chịu
ảnh hưởng từ khía cạnh này.
Các cán bộ cấp xã hiện nay (trừ 7 chức danh công chức) hoàn toàn phụ
thuộc vào lá phiếu trong các cuộc bầu cử. Đặc điểm này vừa mang tính thể chế,
vừa mang tính thực tế. Từ thời phong kiến thuộc Pháp, bộ máy làng xã mặc dù
về bản chất là một cấp chính quyền, song Nhà nước vẫn cho phép làng xã tự
chọn người thông qua bầu cử. Cùng với việc duy trì lệ làng, làm cho làng xã
về mặt hình thức có vẻ là tự quản, song với những ràng buộc bằng pháp luật
(phê chuẩn, tước bằng, triện của lý trưởng ) thì thực chất làng xã không còn
tự quản nữa [23, tr. 106,107].
Hệ thống chính trị cơ sở ở nước ta từ sau Cách mạng tháng 8/1945 cho
đến nay về cơ bản cũng mang đặc điểm đó. Cấp xã là cấp gần dân nhất, dù là
một cấp chính quyền, song khác với chính quyền cấp trên, Nhà nước cho phép

nhân dân trong xã tự lựa chọn những người xứng đáng lãnh đạo chính quyển
thông qua bầu cử. Hiện nay, trừ 7 chức danh công chức xã, còn lại các cán bộ
; OAi HOC O u ỏ c
í TRUNG ÍÁM TH.; ị\G
c GlA HÀ (MÕI
\ 'G ÌĨISi FHí
I
\/!Ẻ/sj
17
đều được hình thành thông qua bầu. Do vậy, đội ngũ cán bộ cấp xã thiếu tính
ổn định, dễ thay đổi sau mỗi kỳ bầu cử.
Một đặc điểm nữa của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã hiện nay so với
cán bộ, công chức khác là thiếu tính chuyên nghiệp và ít được đào tạo nhất,
trình độ văn hoá, lý luận chính trị và chuyên môn thấp nhất trong hộ thống
chính trị. Điểu này cũng một phần do hệ quả của việc hay thay đổi nhân sự
qua bầu cử. Mặt khác, là do hệ quả lịch sử, những người có học vấn cao
thường ít ở lại địa phương công tác, con em địa phương đi học ở các nơi
thường lập nghiệp ở nơi khác ít trở về địa phương. Chính quyền cấp trên lại
không thể điểu động, bổ nhiệm cán bộ chủ chốt ở cơ sở được. Trừ bẩy chức
danh công chức. Trên thực tế, nhiều người đã trở thành cán bộ xã vì trước đó
phải ở lại quê hương với lý do như: gia cảnh, sức khỏe yếu không thoát ly
được; thanh niên không thi đỗ đại học, cao đẳng, thương binh, bộ đội xuất ngũ,
cán bộ về hưu, mất sức
Tất cả những nguyên nhân đó khiến cho hiện nay chất lượng đội ngũ cán
bộ, công chức ở cơ sở là thấp nhất trong đội ngũ cán bộ, công chức nói chung.
Đặc điểm thứ ba của đội ngũ cán bộ công chức cấp xã là đội ngũ này có
thu nhập rất thấp. Tuy đội ngũ này đã được hưởng lương thay cho chế độ
hưởng sinh hoạt phí trước kia, song thực tế thu nhập của họ vẫn còn rất hạn
hẹp. Trong khi đó khối lượng công việc lại nhiểu. Điều đó làm ảnh hưởng tơi
chất lượng và hiệu quả hoạt động của cán bộ công chức cấp xã.

Trong chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn
2001 - 2010 ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg (ngày
17/9/2001) thì vấn đề cải cách tiền lương và các chế độ chính sách đãi ngộ đối
với cán bộ công chức là một vấn đề rất quan trọng. Cải cách tiền lương theo
quan điểm coi lương là hình thức đầu tư trực tiếp cho con người, đầu tư cho
phát triển kinh tế - xã hội, góp phần nâng cao chất lượng cán bộ, công chức và
hoạt động công vụ [16].
18
Đối tượng cán bộ công chức cấp xã là một bộ phận cán bộ công chức
chịu sự điều chỉnh của vãn bản nói trên. Do vậy, tăng thu nhập cho cán bộ
công chức cấp xã sẽ là động lực thúc đẩy, nâng cao hiệu quả làm việc của họ.
Bên cạnh đó, xét trên khía cạnh chi phí tài chính cho một bộ máy hoạt
động thì chi phí cho cấp xã là thấp nhất (tính bình quân trẽn đầu cán bộ, công
chức). Trụ sở làm việc, trang thiết bị làm việc của cán bộ, công chức cấp xã
chưa đáp ứng được yêu cầu của việc hiện đại hoá nền hành chính. Điều này
cũng làm ảnh hưởng tới chất lượng, hiệu quả công việc của đội ngũ này.
Cán bộ, công chức cấp xã hiộn nay còn có một đặc điểm nữa đó là trong
công việc họ thường bị ảnh hưởng, tác động của các quan hệ dòng họ, vãn hoá
ứng xử truyền thống, phong tục tập quán và lối sống riêng của địa phương.
Phần lớn đội ngũ này xuất thân từ địa phương, trực tiếp sinh sống và làm việc
ngay tại địa phương. Hàng ngày họ vừa sản xuất, kinh doanh vừa làm việc
trong hệ thống chính trị địa phương. Các quan hộ này vừa là thuận lợi, vừa là
khó khăn cho cán bộ, công chức cấp xã trong quá trình thực thi công vụ. Cán
bộ, công chức cơ sở có thể dễ dàng nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của nhân dân
địa phương để làm việc đáp ứng tâm tư nguyện vọng chính đáng đó, dễ dàng
thuyết phục nhân dân địa phương thực hiện theo đúng chủ trương, đường lối
của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước.
Tuy nhiên, có một thực tế ở cấp xã đã và hiện chưa hết tình trạng "chi bộ
họ ta". Tình trạng thành viên cấp uỷ được phân bố theo dòng họ, theo cánh,
theo làng vẫn còn [23, tr.112]. Quan hộ anh em, họ hàng trong Đảng uỷ,

giữa các cán bộ công chức cấp xã không phải là hiếm. Điều đó ảnh hưởng
đáng kể tới quan hệ trong nội bộ tổ chức. Có khi vì quan hệ chú bác, anh em
mà nể nang, né tránh đấu tranh. Ngược lại, có khi vì quan hệ dòng họ mà đấu
tranh phe cánh kịch liệt. Thêm vào đó, trong công tác với quần chúng nhân
dân, chính vì các quan hệ dòng tộc, láng giềng dẫn đến trong khi thực thi công
vụ có hiện tượng nể nang, khó thực hiện theo đúng qui định của pháp luật.
19
Ngoài ra, đối với cấp xã, hiộu quả hoạt động của hệ thống chính trị phụ
thuộc rất lớn vào cá nhân người lãnh đạo. Khác với cấp trên, ở cấp xã mức độ
phụ thuộc của tổ chức Đảng, chính quyền, đoàn thể vào cá nhân người lãnh
đạo lớn hơn rất nhiều. Bởi lẽ quần chúng ở nông thôn trong phạm vi làng xã
thường thụ động hơn, các đoàn viên, hội viên của các đoàn thể thường không
chủ động đề xuất ý kiến mà thường chờ chỉ đạo, gợi mở, tác động của lãnh
đạo. Chính VI vậy, đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã cũng bị ảnh hưởng bởi
đặc điểm này.
Với những đặc điểm trên đây của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã hiện
nay, đòi hỏi Nhà nước phải có những quy định rõ ràng với những chính sách
đãi ngộ cụ thể để cán bộ, công chức cấp xã yên tâm thực thi công vụ tốt hơn.
Đổng thời phải tạo những điều kiộn về thời gian, vật chất để họ được học tập
nâng cao trình độ về mọi mặt (trình độ văn hoá, trình độ chuyên môn nghiệp
vụ, trình độ lý luận chính trị, trình độ ngoại ngữ, tin học). Ngoài ra cần quan
tâm đầu tư các cơ sở vật chất, trụ sở ỉàm việc cũng như trang bị các phương
tiện làm việc hiộn đại để đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có điều kiện làm
việc tốt hơn. Tất cả các điều trên nhằm mục đích phát huy tốt hơn những
thuận lợi, hạn chế tối đa những khó khăn của cán bộ, công chức cấp xã. Qua
đó, nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã góp
phần vào việc "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực
đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước" [16] như mục
tiêu của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 -
2010 đã đề ra.

1.2.3. Vai trò của cán bộ, công chức cấp xã đối với hoạt động của hệ
thống chính trị cơ sở
Trong hệ thống tổ chức hành chính 4 cấp theo qui định của Hiến pháp,
cấp xã là cấp cơ sở nhưng có vai trò, vị trí đạc biệt quan trọng không chỉ trong
cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước, mà còn là yếu tố chi phối mạnh mẽ đến
20
đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội của cộng đổng dân cư và của toàn
thể địa bàn [37].
Thực tế chứng minh rằng, hệ thống chính trị cơ sở có vai trò rất quan
trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối cùa Đảng,
chính sách pháp luật của Nhà nước; tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát
huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động mọi khả nãng phát triển kinh tế -
xã hội, tổ chức cuộc sống cùa cộng đồng dân cư. Nhưng suy cho cùng, hiệu
quả hoạt động của hệ thống chính trị cơ sở được quyết định bởi nhân tố con
người: "Con người là vốn quý nhất, là lực lượng to lớn nhất [26, tr.310],"muôn
việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hoặc kém" [26, tr.273].
Con người, mà chủ yếu là cán bộ, công chức là yếu tố không thể thiếu
được của hệ thống chính trị cơ sở. "Mấu chốt của cơ sở là chất lượng cán bộ,
là hiộu quả hoạt động của hộ thống chính trị sao cho giữ được dân, làm cho
dân yên ổn, phấn khởi làm ăn sinh sống, cố kết cộng đồng, quan tâm và bảo
vệ thể chế, phát triển xã hội, phát triển sức dân" [22, tr. 178].
Cấp cơ sở là cấp trực tiếp truyền đạt triển khai chủ trương, đường lối
chính sách của Đảng, Nhà nước với nhân dân, phản ánh tâm tư nguyên vọng
của nhân dân với Đảng, Nhà nước.
Hệ thống chính trị bao gồm ba bộ phận cấu thành. Đó là: Đảng (với vai
trò lãnh đạo, Nhà nước (chính quyền - với vai trò quản lý trung tâm của hệ
thống chính trị) và các tổ chức chính trị - xã hội (là cơ sở chính trị của chính
quyền nhân dân). Để hệ thống chính trị cơ sở có thể vận hành đồng bộ theo cơ
chế: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân lao động làm chủ, cán bộ
công chức cấp xã có vai trò rất quan trọng.

Theo quy định hiện hành, cán bộ, công chức cấp xã bao gồm các đối
tượng làm việc trong hệ thống chính trị cơ sở. Cụ thể Bí thư, Phó Bí thư Đảng
uỷ, Thường trực Đảng uỷ (nơi không có Phó Bí thư chuyên trách công tác
21
Đảng), Bí thư, Phó Bí thư chi bộ (nơi chưa thành lập Đảng uỷ cấp xã) chính là
hạt nhân lãnh đạo điều hành Đảng uỷ. Họ chính là những con người quyết
định đến tính đúng đắn của những chù trương chính sách mà Đảng uỷ cơ sở đề
ra đê lãnh đạo chính quyền, lãnh đạo các tổ chức chính trị - xã hội ở địa
phương. Họ là "cán bộ chuyên trách công tác Đảng bộ, Chi bộ (nơi chưa thành
lập Đảng bộ) xã, phường, thị trấn; có trách nhiệm ỉãnh đạo, chỉ đạo hoạt động
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Đảng bộ, chi bộ cùng tập thể Đảng uỷ, chi
uỷ lãnh đạo toàn diện đối với hệ thống chính trị ở cơ sở trong việc thực hiện
đường lối, chủ trương, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước trên địa
bàn xã, phường, thị trấn". Vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã
hội đã được khẳng định tại Điều 4 Hiến pháp 1992 Đảng lãnh đạo thông qua
việc đề ra chủ trương, đường lối chính sách, định hướng cho sự phát triển của
xã hội trong từng thời kỳ, trên các lĩnh vực; Đảng lãnh đạo thông qua việc
vạch ra những phương hướng và nguyên tắc cơ bản làm cơ sở cho việc xây
dựng và hoàn thiện Nhà nước, củng cố và phát triển hệ thống chính trị; đồng
thời, Đảng đề ra những quan điểm và chính sách về công tác cán bộ.
Đảng thực hiện sự lãnh đạo của mình thông qua sự gương mẫu, vai trò
tiên phong của các đảng viên và Đảng lãnh đạo thông qua hoạt động kiểm tra,
giám sát việc chấp hành và tổ chức thực hiện đường lối của Đảng. Chính các
cá nhân - các cán bộ chuyên trách làm việc trong Đảng uỷ cơ sở giữ vai trò
quyết định tới chất lượng hiệu quả hoạt động của Đảng uỷ cơ sở.
Đối với chính quyền cơ sở (Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân), các
cán bộ, công chức thực thi công vụ tại đó bao gồm: Chủ tịch, Phó Chủ tịch
Hội đồng nhân dân; Chủ tịch, Phó Chủ tịch ưỷ ban nhân dân, Trưởng Công an,
chỉ huy trưởng quân sự, Vãn phòng thống kê, Địa chính - xây dựng, Tài chính
- kế toán, Tư pháp - hộ tịch, Văn hoá - xã hội. Các cán bộ, công chức này có ý

nghĩa quyết định tới hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương. Bởi họ
chính là những người trực tiếp triển khai chính sách pháp luật, trực tiếp giải
22
quyết các công việc của Nhà nước và nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ quyền
hạn của mình.
Điều 8 - Luật tổ chức Hội đổng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003
quy định:
"Hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân được đảm bảo bằng hiệu
quả của các kỳ họp Hội đồng nhân dân, hiệu quả hoạt động của Thường trực
Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân và của
đại biểu Hội đồng nhân dân.
Hiệu quả hoạt động của Ưỷ ban nhân dân được đảm bảo bằng hiệu quả
hoạt động của tập thể Uỷ ban nhân dân, các thành viên khác của u ỷ ban nhân
dân và của các cơ quan chuyên môn thuộc Ưỷ ban nhân dân".
Đổng thời, điều 52 Luật này cũng qui định:
" Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch
Hội đồng nhân dân".
Còn tại điều 119 quy định:
"Ưỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra gồm có Chủ
tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ viên".
"ưỷ ban nhân dân cấp xã có từ 3 đến 5 thành viên.
"Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là người lãnh đạo và điều hành công việc của
Uỷ ban nhân dân
Phó Chủ tịch và các thành viên khác của Ưỷ ban nhân dân thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân phân công và phải chịu
trách nhiệm trước Chủ tịch Ưỷ ban nhân dân về việc thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn đã được giao " [7]
Ngoài ra, trong bản quy định Tiêu chuẩn đối với cán bộ, công chức xã,
phường, thị trấn (ban hành kèm theo Quyết định số 04/2004/QĐ-BNV ngày
16/01/2004) quy định rất rõ ràng về chức danh, nhiệm vụ, tiêu chuẩn của các

23
đối tượng cán bộ, công chức cấp xã làm việc trong chính quyền cơ sở (Hội
đồng nhân dân, Ưỷ ban nhân dân). Theo đó:
Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân là cán bộ chuyên trách của
Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn, chịu trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo tổ
chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp xã, đảm bảo
phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn
xã, phường, thị trấn.
Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân là cán bộ chuyên trách lãnh đạo
Ưỷ ban nhân dân cấp xã, chịu trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo điều hành hoạt
động của ưỷ ban nhân dân và hoạt động quản lý Nhà nước đối với các lĩnh
vực kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng đã được phân cấp trên địa bàn xã,
phường, thị trấn.
Còn đối với các đối tượng phụ trách Tài chính, Tư pháp, Địa chính, Văn
phòng, Văn hoá - Xã hội, Công an, Quân sự là công chức làm công tác chuyên
môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã; có trách nhiệm giúp Uỷ ban nhãn dân cấp
xã quản lý Nhà nước về lĩnh vực công tác.
Như vậy, từ các quy định trên ta có thể thấy các cán bộ, công chức làm
viộc trong Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã có vai trò đặc biệt
quan trọng, quyết định hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân cấp cơ sở. Phẩm chất đạo đức trình độ về lý luận chính trị, về chuyên
môn nghiệp vụ, về quản lý nhà nước, ý thức trách nhiệm đối với công vụ của
họ chính là yếu tố làm nên chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân cấp xã.
Nói đến hệ thống chính trị từ cơ sở thì một bộ phận không thể thiếu đó là
các tổ chức chính trị - xã hội là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân (Mặt
trận Tổ quốc; Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Hội Liên hiệp Phụ
nữ; Hội Nông dân; Hội Cựu chiến binh). Những người đứng đầu các đoàn thể
này là cán bộ chuyên trách ở xã, phường, thị trấn; chịu trách nhiệm lãnh đạo,
24