Quản lý cán bộ, công chức cấp quận qua thực tiễn tại địa bàn quận Hai Bà Trưng

1

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT





NGUYỄN LAN HƢƠNG






QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN
QUA THỰC TIỄN TẠI ĐỊA BÀN QUẬN HAI BÀ TRƢNG





LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2013






2

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT



NGUYỄN LAN HƢƠNG





QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN
QUA THỰC TIỄN TẠI ĐỊA BÀN QUẬN HAI BÀ TRƢNG

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật

Mã số : 60 38 01


LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC




Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái



Hà nội - 2013





3




Lời cam đoan


Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên
cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và
trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính
xác và trung thực. Những kết luận khoa học của

luận văn ch-a từng đ-ợc ai công bố trong bất kỳ
công trình nào khác.

Tác giả luận văn


Nguyễn Lan H-ơng












4
MỤC LỤC



Trang

Trang phụ bìa


Lời cam đoan

Mục lục


Danh mục các bảng


Danh mục các từ viết tắt


MỞ ĐẦU
1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI
CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN
8
1.1.
Khái niệm, đặc điểm, yêu cầu quản lý nhà nước đối với cán
bộ, công chức cấp quận
8
1.1.1.
Một số khái niệm cơ bản
8
1.1.1.1.
Quan niệm về cán bộ, công chức
8
1.1.1.2.
Quan niệm về quản lý, quản lý nhà nước, quản lý nhà nước
đối với cán bộ, công chức

10
1.1.1.3.
Về quản lý nhà nước
12
1.1.1.4.
Quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức chính quyền
cấp quận
13
1.1.2.
Đặc điểm và yêu cầu quản lý nhà nước đối với cán bộ, công
chức chính quyền cấp quận hiện nay
15
1.1.2.1.
Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức
của chính quyền cấp quận
15
1.1.2.2.
Yêu cầu quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức cấp quận
24
1.2.
Mục tiêu, nguyên tắc và nội dung cơ bản quản lý nhà nước
đối với cán bộ, công chức cấp quận
29




5
1.2.1.
Mục tiêu quản lý cán bộ, công chức

29
1.2.2.
Nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức
30
1.2.3.
Nội dung cơ bản của quản lý cán bộ, công chức
31

Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁN
BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN TẠI QUẬN HAI BÀ
TRƢNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI
35
2.1.
Khái quát tình hình kinh tế - xã hội tác động đến quản lý
nhà nước đối với cán bộ, công chức quận Hai Bà Trưng
35
2.1.1.
Điều kiện về tự nhiên
35
2.1.2.
Lịch sử hình thành
35
2.1.3.
Các đơn vị hành chính
36
2.1.4.
Tình hình kinh tế - xã hội
36
2.1.5.
Tình hình an ninh - chính trị

38
2.2.
Thực trạng quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức ở
quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội
39
2.2.1.
Thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức
39
2.2.2.
Thực trạng quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức ở
quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội
42
2.2.2.1.
Thực trạng về xây dựng thể chế và bộ máy quản lý đối với
cán bộ, công chức
42
2.2.2.2.
Thực trạng tổ chức thực hiện và xử lý vi phạm trong quản lý
nhà nước đối với cán bộ, công chức của quận Hai Bà Trưng
48
2.2.3.
Nguyên nhân của những kết quả đạt được
56
2.3.
Những hạn chế trong quản lý nhà nước đối với cán bộ, công
chức của quận Hai Bà Trưng
59
2.3.1.
Hạn chế về thể chế và bộ máy quản lý đối với cán bộ, công chức
59

6
2.3.2.
Hạn chế về tổ chức thực hiện và xử lý vi phạm trong quản
lý nhà nước đối với cán bộ, công chức của quận Hai Bà Trưng
61
2.3.3.
Nguyên nhân của hạn chế
64

Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUẢN LÝ
NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN
TẠI QUẬN HAI BÀ TRƢNG, THÀNH PHỐ HÀ NỘI
67
3.1.
Quan điểm quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức
67
3.1.1.
Những yếu tố tác động đến đội ngũ cán bộ, công chức và
quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức
67
3.1.2.
Quan điểm quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức
70
3.2.
Giải pháp bảo đảm sự quản lý nhà nước đối với cán bộ,
công chức cấp quận thuộc địa bàn Hai Bà Trưng, thành phố

Hà Nội
73
3.2.1.
Hoàn thiện thể chế pháp lý và kiện toàn bộ máy quản lý đối
với cán bộ, công chức cấp quận
73
3.2.2.
Tăng cường công tác tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý
nhà nước với cán bộ, công chức
80
3.2.3.
Xử lý vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước đối với cán
bộ, công chức
91
3.2.4.
Kết hợp chặt chẽ công tác quản lý cán bộ của cấp ủy đảng
với quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức
93
3.2.5.
Một số khuyến nghị với chính quyền Hà Nội trong quản lý
cán bộ, công chức
95

KẾT LUẬN
98

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
100

7



DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CBCC
: Cán bộ, công chức
CCHC
: Cải cách hành chính
CNH, HĐH
: Công nghiệp hóa, hiện đại hóa
HĐND
: Hội đồng nhân dân
QLNN
: Quản lý nhà nước
UBND
: Ủy ban nhân dân
XHCN
: Xã hội chủ nghĩa




8

DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu
bảng
Tên bảng
Trang
2.1
Biên chế phân bổ cụ thể qua các năm
50
2.2
Kết quả xếp loại CBCC từ năm 2006 đến năm 2011
52







9
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong sự nghiệp cách mạng của Đảng, trong xây dựng Đảng và tăng
cường sự lãnh đạo của Đảng, vấn đề cán bộ bao giờ cũng giữ một vị trí đặc
biệt quan trọng. Khi Đảng đã có đường lối đúng đắn thì công tác tổ chức nói
chung, công tác cán bộ nói riêng là nhân tố chủ yếu quyết định sự thắng lợi
của nhiệm vụ cách mạng. Chủ tịch Hồ Chí minh đã chỉ rõ: "Cán bộ là cái gốc
của mọi công việc" [21, tr. 269]; "Muôn việc thành công hoặc thất bại đều do
cán bộ tốt hoặc kém" [21, tr. 487]. Nghị quyết Trung ương 3 (Khóa VIII) "Về

chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước"
đã khẳng định: "Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng,
gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là khâu then chốt
trong công tác xây dựng Đảng" [8, tr. 34].
Trong giai đoạn cách mạng mới, toàn Đảng, toàn dân ta đang ra sức,
nỗ lực đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới đi lên chủ nghĩa xã hội, thực hiện mục
tiêu "Dân giàu, nước mạnh, xã hội dân chủ, công bằng, văn minh". Mục tiêu
đưa đất nước ta thoát khỏi tình trạng kém phát triển, cơ bản trở thành một
nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020, đòi hỏi phát huy cao
nhất mọi nguồn lực, tiềm năng, trí tuệ của dân tộc, đặc biệt là năng lực tổ
chức thực hiện của đội ngũ cán bộ các cấp. Mặt khác, trong bối cảnh tình hình
thế giới, khu vực, trong nước diễn biến phức tạp, chứa đựng nhiều nhân tố
tiềm ẩn gây gây mất ổn định; chủ nghĩa đế quốc và các thế lực thù địch tăng
cường đẩy mạnh chiến lược "Diễn biến hòa bình", chống phá cách mạng Việt
Nam, nhằm xóa bỏ sự lãnh đạo của Đảng, làm tê liệt hệ thống chính trị, thủ
tiêu chế độ chủ nghĩa xã hội ở nước ta, tập trung mũi nhọn tấn công chủ yếu
vào đội ngũ cán bộ, đảng viên. Bên cạnh đó, tình trạng suy thoái về phẩm chất
đạo đức, lối sống trong một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, tệ tham




10
nhũng, lãng phí, quan liêu; sự yếu kém trong quản lý, điều hành của nhiều
cấp, nhiều ngành làm giảm lòng tin của nhân dân đối với Đảng Nhà nước, đe
dọa sự ổn định, phát triển đất nước. Nghị quyết Trung ương 4 (khóa XI) "Một
số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng trong tình hình hiện nay" đã xác định
ba vấn đề đang thực sự cấp bách, cần làm ngay đó là:
(1) Ngăn chặn, đẩy lùi tình trạng suy thoái về tư tưởng
chính trị, đạo đức, lối sống của một bộ phận không nhỏ cán bộ,

đảng viên, nhất là cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp. (2) Xây dựng
đội ngũ cán bộ lãnh đạo quản lý đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp
công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế. (3) Xác định rõ
thẩm quyền trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cấp ủy, chính
quyền và mối quan hệ với tập thể cấp ủy, cơ quan, đơn vị [13, tr. 13].
Vì vậy trong giai đoạn hiện nay đã đề ra yêu cầu rất cao, có ý nghĩa đặc
biệt quan trọng và cấp thiết trong quản lý cán bộ, công chức (CBCC) các cấp.
Về mặt thể chế, năm 2008 Quốc hội đã ban hành Luật CBCC, Chính
phủ đã có các nghị định để triển khai thực hiện, Bộ Nội vụ và các cơ quan
chức năng đã có nhiều văn bản để hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên quá trình tổ
chức triển khai thực hiện còn nhiều khó khăn, vướng mắc nhất là ở cấp quận;
mỗi nơi có nhiều cách vận dụng khác nhau, chưa có sự thống nhất, đồng bộ
trong quản lý CBCC. Trong khi yêu cầu nhiệm vụ đẩy mạnh công nghiệp hóa,
hiện đại hóa (CNH, HĐH) và hội nhập quốc tế đòi hỏi đội ngũ CBCC phải có
bản lĩnh chính trị vững vàng, phẩm chất đạo đức tốt, trình độ chuyên môn
nghiệp vụ giỏi tinh thần trách nhiệm cao, hết lòng, hết sức phục vụ nhân dân.
Đồng thời cũng đặt ra yêu cầu rất cao đối với cơ quan quản lý CBCC và sử
dụng CBCC phải nâng cao chất lượng tuyển dụng, bổ nhiệm, nâng ngạch, giải
quyết các chế độ chính sách, phân công bố trí sử dụng CBCC có hiệu quả như
vậy mới xây dựng đội CBCC đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.
Đối với quận Hai Bà Trưng thành phố Hà Nội, các cấp ủy và chính
quyền rất chú trọng xây dựng bộ máy nhà nước vững mạnh, nhằm quản lý có




11
hiệu quả công việc ở địa phương trong tình hình mới. Tuy nhiên, đội ngũ
CBCC của chính quyền cấp quận thời gian qua chưa đáp ứng được yêu cầu
hoạt động quản lý nhà nước (QLNN), sự phối hợp giữa các cơ quan chức năng

trong thực hiện công tác tổ chức, quản lý CBCC chưa nhịp nhàng và chặt chẽ.
Việc kiểm tra, giám sát, phát hiện các vi phạm của CBCC chưa được tiến
hành thường xuyên. Đội ngũ cán bộ làm công tác QLNN đối với CBCC chưa
đào tạo cơ bản về nghiệp vụ. Hiệu quả quản lý và sử dụng đội ngũ CBCC còn
nhiều yếu kém, hạn chế, bất cập.
Với những lý do trên, tác giả chọn đề tài "Quản lý cán bộ, công
chức cấp quận qua thực tiễn tại địa bàn quận Hai Bà Trưng" làm luận văn
Thạc sĩ, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Chủ đề về xây dựng và quản lý CBCC là chủ đề được nhiều nhà khoa
học quan tâm, nghiên cứu ở Việt Nam. Đã có nhiều công trình nghiên cứu, từ
các bài khoa học, luận văn, luận án, đề tài nghiên cứu các cấp, sách chuyên
khảo, trong đó có nhiều công trình có giá trị như:
+ Đề tài khoa học cấp nhà nước, "Luận cứ khoa học việc nâng cao
chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nước", năm 2001. Đề tài này dựa trên quan điểm lý luận và tổng kết
thực tiễn, đã được phân tích, lý giải, hệ thống hóa các căn cứ khoa học của
việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, đặc biệt là đội ngũ cán bộ lãnh đạo
chủ chốt các cấp.
+ Đề tài khoa học cấp Bộ Nội vụ: "Cải cách công vụ, công chức đúng
quy trình tiến độ tạo động lực phát triển kinh tế- xã hội ", 2008. Đề tài này chỉ
đề cập đến công tác xây dựng đội ngũ CBCC nói chung theo yêu cầu cải cách
công vụ, công chức nhà nước.




12
+ Luận án tiến sĩ Luật học của Mạc Minh Sản: "Hoàn thiện pháp luật
về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam", bảo vệ tại Học viện Chính trị-
Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2008. Đề tài mới chỉ làm rõ các khái
niệm công vụ, cán bộ. công chức, khái lược sự hình thành, phát triển và thực
trạng pháp luật về cán bộ chính quyền cơ sở, từ đó đưa ra một số giải pháp
hoàn thiện pháp luật cán bộ chính quyền cơ sở.
+ Sách chuyên khảo: "Công vụ, cán bộ, công chức nhà nước" của
GS.TS Phạm Hồng Thái, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004, tập trung làm rõ khái
niệm CBCC trên cơ sở phân tích pháp luật về CBCC ở Việt Nam, chỉ ra xu
hướng điều chỉnh của pháp luật về CBCC ở Việt Nam.
+ Sách chuyên khảo "Thể chế công vụ" của TS. Nguyễn Cảnh Hợp.
Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2011, trong đó tập trung làm rõ các khái niệm công vụ,
CBCC, khái lược sự hình thành, phát triển và thực trạng pháp luật về cán bộ,
công chức, từ đó đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật cán bộ, công
chức. Phân tích nội dung các quy định của pháp luật về công vụ, công chức,
nội dung pháp luật về quản lý CBCC ở tất cả các khâu.
+ Luận văn thạc sĩ Luật học của Phạm Minh Triết "Hoàn thiện pháp
luật về công chức hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay", bảo vệ tại Học
viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, năm 2003. Luận văn chỉ đề cập đến
thực trạng pháp luật, từ đó đề ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật công
chức hành chính.
Đề tài khoa học của Phòng Nội vụ, quận Hai Bà Trưng "Đánh giá
công chức hành chính tại quận Hai Bà Trưng, Thành phố Hà Nội, thực trạng
và giải pháp", hoàn thành năm 2010. Đề tài này chỉ tập trung nghiên cứu phần
đánh giá công chức hành chính của quận Hai Bà Trưng.
Nhìn chung, những công trình trên đã có những đóng góp trên phương
diện lý luận, thực tiễn về vấn đề CBCC và công tác CBCC. Tuy nhiên các

13
công trình nghiên cứu đó hoặc mới dừng lại ở mặt phương pháp luận là chủ
yếu, hoặc chỉ tập trung vào mô tả thực trạng, cũng như đề cập đến một số giải
pháp trước mắt về CBCC và công tác CBCC. Đây là công trình nghiên cứu
một cách cơ bản và hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN đối với
CBCC chính quyền cấp quận
3. Mục đích, nhiệm vụ, đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
* Mục đích nghiên cứu
Luận giải góp phần làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về
QLNN đối với CBCC chính quyền cấp quận qua thực tiễn địa bàn quận Hai
Bà Trưng. Trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp bảo đảm QLNN đối với
CBCC chính quyền cấp quận, ở quận Hai Bà Trưng hiện nay.
* Nhiệm vụ của luận văn:
- Phân tích làm rõ cơ sở lý luận về quản lý CBCC chính quyền cấp quận.
- Đánh giá thực trạng và chỉ ra được những nguyên nhân, kết quả và
hạn chế trong quản lý CBCC chính quyền cấp quận ở quận Hai Bà Trưng,
thành phố Hà Nội.
- Đề xuất các giải pháp và những kiến nghị bảo đảm quản lý CBCC
chính quyền quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội hiện nay.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Về đối tượng nghiên cứu
Là những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý CBCC chính quyền
cấp quận thuộc địa bàn quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội.
- Phạm vi nghiên cứu
Là đội ngũ CBCC chính quyền cấp quận thuộc địa bàn quận Hai Bà
Trưng, thành phố Hà Nội. Các số liệu, tư liệu phục vụ cho luận văn giới hạn
chủ yếu từ năm 2006 đến nay.

14
5. Cơ sở lý luận, thực tiễn và phƣơng pháp nghiên cứu
* Cơ sở lý luận
Hệ thống những quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, Tư tưởng Hồ
Chí Minh về công tác cán bộ; các quan điểm của đảng và nhà nước Việt Nam
về xây dựng đội ngũ CBCC nhà nước trong thời kỳ CNH, HĐH được ghi
trong nghị quyết của Đảng, Nhà nước, nghị quyết của Thành ủy Hà Nội và
nghị quyết của Quận ủy Hai Bà Trưng.
* Cơ sở thực tiễn
Các văn bản liên quan tới công tác CBCC của Quận ủy, Hội đồng
nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) quận Hai Bà Trưng; thực tiễn
công tác quản lý CBCC chính quyền cấp quận trên địa bàn quận Hai Bà
Trưng; các tư liệu, số liệu báo cáo, điều tra, khảo sát thực tiễn của tác giả là
cơ sở thực tiễn của luận văn.
* Phương pháp nghiên cứu
Trên cơ sở phương pháp luận khoa học của chủ nghĩa Mác - Lênin; đề
tài sử dụng và kết hợp chặt chẽ phương pháp lôgíc với phương pháp lịch sử,
chú trọng phương pháp phân tích, tổng hợp, gắn lý luận với thực tiễn và tổng
kết thực tiễn, thống kê, so sánh.
Cụ thể: Chương 1 và chương 3: chủ yếu sử dụng phương pháp phân
tích, tổng hợp để xây dựng cơ sở lý luận và đề xuất các quan điểm, giải pháp.
Chương 2: Sử dụng tổng hợp các phương pháp phân tích, tổng hợp, phương
pháp lịch sử cụ thể, thống kê, so sánh.
6. Ý nghĩa của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần cung cấp những cơ sở
khoa học giúp cho Quận ủy, UBND quận Hai Bà Trưng trong lãnh đạo, quản
lý đội ngũ CBCC chính quyền cấp quận đạt hiệu quả cao hơn. Góp phần nâng
cao chất lượng quản lý đội ngũ CBCC đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.

15
Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu và
giảng dạy tại các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng công chức hành chính nhà nước,
đào tạo chuyên gia pháp luật ngành luật học.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với cán bộ, công
chức cấp quận.
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức cấp
quận tại quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp bảo đảm quản lý nhà nước đối với
cán bộ, công chức cấp quận tại quận Hai Bà Trưng, thành phố Hà Nội.






16
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
ĐỐI VỚI CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN

1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, YÊU CẦU QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI
CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN
Cán bộ, công chức là những bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước, là

nhân tố đảm bảo cho việc quản lý đất nước theo pháp luật và bằng pháp luật,
bảo đảm cho bộ máy nhà nước hoạt động thông suốt, thống nhất và có hiệu
quả. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương (khóa X) chỉ
rõ: "Xây dựng một nền hành chính dân chủ trong sạch, vững mạnh, từng bước
hiện đại; đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực, phẩm chất; hệ thống các
cơ quan nhà nước hoạt động có hiệu lực và hiệu quả…" [10, tr. 158]. Để đạt
được mục tiêu đó phải tăng cường QLNN đối với CBCC hiện nay. Trước hết
cần nghiên cứu, làm rõ một số khái niệm sau đây.
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản
1.1.1.1. Quan niệm về cán bộ, công chức
Trong tiếng Việt: Thuật ngữ cán bộ được sử dụng rất không xác định
với nhiều nghĩa khác nhau. Thời kỳ mới lập nước Việt Nam dân chủ cộng
hòa, được dùng để chỉ tất cả những người tham gia cách mạng, lãnh đạo nhân
dân giành chính quyền; những người giữ chức vụ, lãnh đạo, quản lý trong các
cơ quan, tổ chức nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đoàn thể v.v Thậm chí còn dùng để chỉ tất cả mọi
người làm việc trong khu vực công. Theo "Từ điển Tiếng Việt", Nhà xuất bản
Khoa học xã hội, Hà Nội, 1994, nêu rõ cán bộ có hai nghĩa: "1- Người làm
công tác nghiệp vụ chuyên môn trong cơ quan nhà nước; 2- Người làm công
tác có chức vụ trong một cơ quan, một tổ chức, phân biệt người thường không




17
có chức vụ" [24, tr. 236]. Đối với nước ta thuật ngữ "Công chức", đã được sử
dụng từ lâu và có nhiều văn bản đã quy định. Năm 1950, Chủ tịch Hồ Chí
Minh đã ký Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế công chức, nhưng trong thời
gian chiến tranh giải phóng dân tộc thường gọi và dùng là cán bộ. Trong
những năm của thập niên 90, cán bộ ở hai hệ thống: (Nhà nước) được gọi là

công chức và (Đảng, đoàn thể) được gọi là cán bộ. Năm 1991, Hội đồng Bộ
trưởng (nay là Chính phủ) ban hành Nghị định 169/HĐBT quy định đối tượng
công chức; đến ngày 9 tháng 3 năm 1998 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban
hành Pháp lệnh CBCC. Theo Điều 1 pháp lệnh CBCC thì: "Công chức là
những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, được tuyển dụng, bổ
nhiệm làm nhiệm vụ thường xuyên trong biên chế, được hưởng lương từ ngân
sách Nhà nước theo ngạch, bậc lương được Pháp luật quy định" [2, tr. 7].
Năm 2008, Quốc hội ban hành Luật CBCC trong đó quy định:
Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ
nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của
Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở
trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ở quận, huyện,
thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh trong biên chế và hưởng lương từ
ngân sách nhà nước [22, tr. 1];
Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ
nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng
Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung
ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội
nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công
nhân viên quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân
dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ
máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng
Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội, trong biên




18
chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức
trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì

lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập
theo quy định của pháp luật [22, tr. 1-2].
Như vậy, theo quy định của Luật CBCC thì tiêu chí để xác định cán
bộ gắn liền với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm chức vụ, chức danh theo
nhiệm kỳ; còn tiêu chí để xác định công chức gắn liền với cơ chế tuyển dụng,
bổ nhiệm vào ngạch chức vụ, chức danh. Đồng thời giữa cán bộ và công chức
có những tiêu chí chung là: Công dân Việt Nam; trong biên chế, hưởng hương
từ ngân sách nhà nước. Như vậy, Luật CBCC năm 2008, đã giải quyết căn
bản thế nào là cán bộ, thế nào là công chức và phân định rõ theo tiêu chí
riêng, gắn với cơ chế hình thành. Tuy nhiên, do đặc điểm của thể chế chính trị
ở Việt Nam, mặc dù đã được phân định rõ giữa cán bộ và công chức nhưng
điều đó cũng chỉ mang tính tương đối, giữa cán bộ và công chức có nhiều
điểm chồng lấn, trùng nhau. Thực tế cho thấy cùng một con người đều làm
việc trong cơ quan nhà nước nhưng giai đoạn này là cán bộ "vì được bầu cử,
phê chuẩn, bổ nhiệm theo nhiệm kỳ"; nhưng giai đoạn khác lại là công chức
vì do yêu cầu nhiệm vụ được điều động, bổ nhiệm vào ngạch và chức danh
khác (không qua bầu cử).
1.1.1.2. Quan niệm về quản lý, quản lý nhà nước, quản lý nhà nước
đối với cán bộ, công chức
Trong lịch sử phát triển xã hội loài người, khi lao động sản xuất phát
triển đến một trình độ nhất định đòi hỏi phải có sự phân công và hợp tác lao
động nhằm đạt hiệu quả, năng suất lao động cao hơn. Sự liên kết những cá
nhân người lao động riêng lẻ trong cộng đồng, tất yếu cần phải có hoạt động
chỉ huy, điều hành, kiểm tra chỉnh lý để phối hợp sự nỗ lực của các thành
viên nhằm đạt mục tiêu chung, các thao tác đó được gọi là thao tác quản lý
(lao động quản lý).

19
Khi bàn về quản lý, các nhà khoa học đã đưa ra nhiều khái niệm khác
nhau về quản lý:
- Quản lý là quá trình hoàn thành công việc thông qua con người và
làm việc với con người.
- Quản lý là hoạch định, tổ chức, bố trí nhân sự, lãnh đạo và kiểm soát
công việc thông qua con người và làm việc với con người.
- Quản lý là vận dụng khai thác các nguồn nhân lực (hiện hữu và tiềm
năng) kể cả nguồn vật lực để đạt đến những kết quả mong muốn.
- Quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý
(con người và tập thể người) nhằm làm cho hệ thống quản lý hoạt động có
hiệu quả, giải quyết được những nhiệm vụ đề ra, là sự trông coi, gìn giữ, tổ
chức và điều khiển hoạt động theo những yêu cầu, nhiệm vụ nhất định.
- Quản lý là sự tác động chỉ huy, điều khiển, hướng dẫn hành vi, quá
trình xã hội để chúng phát triển hợp qui luật, đạt mục đích đề ra và đúng ý
định của người quản lý…
Như vậy, quản lý là một quá trình xã hội, là một thuộc tính nội tại của
mọi quá trình lao động xã hội. Bất cứ lao động xã hội nào cũng cần có ở một
chừng mực quản lý nhất định, để xác lập sự tương tác giữa công việc cá thể
và hoàn thành những chức năng chung xuất hiện trong vận động của toàn bộ
cơ chế sản xuất; qui mô lao động xã hội càng rộng lớn thì đòi hỏi càng cao về
chất lượng của quản lý. Cho nên, có thể coi quản lý như là lao động để "điều
khiển lao động" là điều kiện quan trọng làm cho xã hội loài người vận hành
và phát triển. Bởi tính đặc thù của loại lao động này mà sự phân công lao
động xã hội dẫn tới việc tách quản lý thành một chức năng độc lập.
Bản chất quản lý của xã hội là quản lý con người và các mối quan hệ
của họ, nó bảo đảm sự phù hợp tối đa giữa nhân tố chủ quan tức hoạt động tự
giác của con người với tính tất yếu khách quan, sự vận động hợp qui luật của

20
mỗi lĩnh vực hoạt động thực tiễn của con người. Vì vậy, có thể coi quản lý
như là công cụ, cơ chế để điều hành hoạt động của con người trong mỗi lĩnh
vực của đời sống xã hội nhằm thực hiện mục đích đề ra.
Hoạt động quản lý bao gồm hai bộ phận quan hệ gắn bó khăng khít
với nhau, đó là chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Chủ thể quản lý là một
tổ chức hay một tác nhân có chức năng điều khiển hệ thống quản lý, làm cho
nó vận hành tới mục tiêu dự kiến và bộ phận bị quản lý (đối tượng quản lý);
đối tượng quản lý gồm những người thừa hành trực tiếp các nhiệm vụ và tuân
theo những qui định của việc quản lý. Giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản
lý có mối quan hệ qua lại thông qua quan hệ quản lý, phương pháp và phương
tiện quản lý làm cho toàn bộ hệ thống quản lý vận hành. Các yếu tố chủ thể,
đối tượng, mục tiêu, phương pháp, phương tiện là cơ cấu chung của mỗi hệ
thống quản lý. Khẳng định vấn đề này, V.I. Lênin đã viết: "Muốn quản lý tốt
mà chỉ biết thuyết phục không thôi thì chưa đủ, mà cần phải biết tổ chức về
mặt thực tiễn nữa" [18, tr. 473].
Như vậy, quản lý theo nghĩa chung nhất: Là một quá trình bao gồm
tổng thể các tác động, điều khiển, phối hợp hoạt động của chủ thể và đối
tượng quản lý nhằm đạt được mục tiêu đề ra.
1.1.1.3. Về quản lý nhà nước
Khi xã hội đã phân chia thành các giai cấp tất yếu đòi hỏi phải có một
hình thức tổ chức và phương thức quản lý mới, như vậy Nhà nước ra đời. Một
trong những đặc điểm cơ bản của nhà nước là công cụ chuyên chính của giai
cấp thống trị, nhà nước ban hành pháp luật và quản lý xã hội bằng pháp luật.
nhà nước là tổ chức duy nhất ban hành pháp luật và áp dụng pháp luật để
quản lý xã hội.
Có ý kiến cho rằng, QLNN là "sự tác động của chủ thể mang quyền
lực nhà nước, chủ yếu bằng pháp luật tới đối tượng quản lý nhằm thực hiện

các chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước" [25, tr. 258]. Và như vậy,




21
tất cả các cơ quan nhà nước đều làm chức năng QLNN, "Pháp luật trở thành
phương tiện chủ yếu để quản lý nhà nước. Đồng thời bằng pháp luật Nhà
nước có thể trao quyền cho các tổ chức hoặc cá nhân để họ thay mặt Nhà
nước tiến hành các hoạt động quản lý" [23, tr. 12].
Theo Từ điển Luật học, quản lý nhà nước được hiểu theo hai nghĩa.
Theo nghĩa rộng, QLNN được hiểu là tác động của nhà nước với các hình
thức hoạt động của bộ máy nhà nước lên các quan hệ xã hội để bảo đảm cho
các quan hệ xã hội phát triển theo đúng mục tiêu đã định, ngăn ngừa các
khuynh hướng phát triển sai lệch, ngăn chặn kịp thời các biểu hiện phát triển
sai trái. Theo nghĩa hẹp, QLNN là tác động của nhà nước bằng hình thức
hoạt động của một loại cơ quan trong bộ máy nhà nước gọi là cơ quan
QLNN (cũng thường gọi là cơ quan hành chính hay hành pháp) mà nhiệm
vụ là chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản dưới luật của cơ quan quyền
lực nhà nước.
Cũng có quan điểm cho rằng, QLNN là thực hiện quyền lực nhà nước
về chính trị, kinh tế và hành chính để quản lý công việc chung của quốc gia.
Nói cách khác, QLNN là việc tổ chức, thực thi quyền lực của nhà nước trong
việc quản lý các nguồn lực xã hội và kinh tế, phục vụ cho phát triển đất nước.
Như vậy, các quan niệm về QLNN có thể khác nhau về cách diễn đạt,
song đều thể hiện nội dung cơ bản của QLNN là: Sự tác động mang tính
quyền lực nhà nước của chủ thể QLNN lên các đối tượng QLNN nhằm thực
hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
1.1.1.4. Quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức chính quyền
cấp quận

Pháp luật là ý chí của nhân dân được cụ thể hóa thành các quy định
mang tính quyền lực nhà nước, nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, hành
vi của tất cả các tổ chức chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và của mọi công
dân. QLNN có thể phân chia theo các lĩnh vực quản lý sau:




22
Thứ nhất, QLNN trong lĩnh vực quan hệ xã hội: Nhà nước sử dụng
pháp luật để tổ chức, điều hành các hoạt động chính trị, kinh tế, văn hóa, xã
hội, quốc phòng, an ninh… đưa pháp luật vào đời sống nhằm duy trì, giữ gìn
trật tự, an ninh xã hội, phục vụ lợi ích công dân.
Thứ hai, QLNN trong lĩnh vực tổ chức nhà nước: Nhà nước sử dụng
pháp luật để xây dựng và hoàn thiện BMNN, gồm cơ cấu tổ chức, xây dựng
định biên trong tổ chức, chỉ đạo vận hành của tổ chức, quản lý sự thay đổi của
tổ chức.
Thứ ba, QLNN đối với CBCC nhà nước: với tư cách là chủ thể quản
lý, nhà nước sử dụng pháp luật để tác động lên đối tượng quản lý là CBCC.
Nước ta có bốn cấp chính quyền: cấp trung ương; cấp tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương; cấp huyện, quận, thị xã và cấp xã, phường,thị trấn.
Trong đó CBCC chính quyền các cấp từ trung ương đến xã, phường đều nằm
trong số lượng CBCC hành chính. Tuy nhiên, đối tượng nghiên cứu của luận
văn này là CBCC chính quyền cấp quận, cụ thể là CBCC thuộc diện quản lý
của Ban Thường vụ Quận ủy, UBND quận Hai Bà Trưng.
Quản lý nhà nước đối với CBCC là một bộ phận chuyên biệt của khoa
học quản lý nói chung, quản lý con người nói riêng. Đây là quá trình nghiên
cứu, tìm hiểu, xem xét CBCC, đánh giá đúng đắn từng người, cả đội ngũ
CBCC làm cơ sở đào tạo, bồi dưỡng CBCC được chính xác; bố trí, sử dụng
CBCC đúng chỗ, thích hợp, đảm bảo bộ máy nhà nước vận hành đạt hiệu quả

cao. QLNN đối với CBCC bao hàm từ quản lý hệ thống đến quản lý các phân
hệ của nó và đặc biệt là quản lý từng người và cả đội ngũ CBCC; theo hệ
thống thống nhất từ Trung ương đến địa phương. Trên thực tế quản lý CBCC
ở các cấp phải nhằm mục tiêu tạo điều kiện tối ưu để xây dựng đội ngũ CBCC
vững mạnh, phục vụ cho sự phát triển của đất nước. Quản lý CBCC có thể coi
là một chuỗi tác động hợp lý (có mục đích, có kế hoạch, có hệ thống) mang




23
tính tổ chức, của chủ thể quản lý đến đội ngũ CBCC để làm cho qui trình này
vận hành tốt, hoàn thành những mục tiêu dự kiến.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu QLNN với CBCC chính quyền
cấp quận là một dạng của QLNN, có đầy đủ các đặc điểm chung của QLNN,
đồng thời có những đặc điểm riêng xuất phát từ mục đích, yêu cầu quản lý và
đặc thù của đối tượng quản lý là CBCC chính quyền cấp quận. QLNN đối với
CBCC chính quyền cấp quận trong tiến trình đổi mới ở nước ta hiện nay phải
thể hiện được cơ chế tác động mang tính quyền lực trong hoạt động quản lý
của nhà nước, thông qua các cơ quan hành chính trong bộ máy nhà nước
nhằm đạt mục đích quan trọng là vừa bảo đảm cho CBCC phát huy được vai
trò, trách nhiệm và quyền hạn trong thực hành công vụ, vừa nâng cao hiệu
lực, hiệu quả trong QLNN đối với CBCC.
Tóm lại, QLNN đối với CBCC chính quyền cấp quận được hiểu là
hoạt động của nhà nước trong việc tổ chức thực hiện pháp luật về CBCC và
xử lý các vi phạm pháp luật nhằm tác động lên hoạt động của CBCC theo
những phương thức nhất định để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý
của nhà nước nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ ngày một chính quy, chuyên
nghiệp, có tinh thần, thái độ phục vụ trong công vụ.
1.1.2. Đặc điểm và yêu cầu quản lý nhà nƣớc đối với cán bộ, công

chức chính quyền cấp quận hiện nay
1.1.2.1. Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với cán bộ, công chức
của chính quyền cấp quận
Thứ nhất: QLNN đối với cán bộ, công chức trên cơ sở pháp luật.
Để quản lý xã hội, nhà nước dùng nhiều phương tiện, biện pháp nhưng
pháp luật là phương tiện cơ bản nhất. Thông qua các quy định của pháp luật,
các nguyên tắc tổ chức và hoạt động, quyền hạn và nghĩa vụ, các chế độ, thể
lệ, quy chế của các cơ quan QLNN, quy chế CBCC nhà nước, tổ chức bộ máy




24
nhà nước để thực thi quản lý CBCC. Đồng thời qua đó nhà nước tự hoàn thiện
chính bản thân mình.
Như vậy, pháp luật là phương tiện để nhà nước sử dụng tác động lên
đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu đã đề ra. Thực tiễn QLNN đối với
CBCC cho thấy có thể sử dụng đồng thời nhiều biện pháp khác nhau như:
hành chính, giáo dục, thuyết phục, vận động, nêu gương…, song tất cả những
biện pháp trên vẫn phải nằm trong khuôn khổ pháp luật cho phép. Vì vậy; là
cơ sở pháp lý là yếu tố quan trọng, chủ yếu, quyết định hiệu lực, hiệu quả
quản lý.
Chủ nghĩa Mác - Lênin khẳng định, sự vận động của xã hội là tuyệt
đối, bản chất của sự vận động là cái cũ mất đi, cái mới ra đời, cái mới thay thế
cái cũ có sự kế thừa và phát triển. Sự vận động của xã hội sẽ nảy sinh nhiều
vấn đề mới, để quản lý xã hội nhà nước phải có các quy phạm pháp luật điều
chỉnh những vấn đề mới nảy sinh. Như vậy pháp luật nhà nước bao giờ cũng
sau những hiện tượng, hành vi của xã hội. QLNN đối với CBCC cũng phải
tuân thủ theo quy luật ấy. Nó vừa mang đầy đủ những yếu tố của QLNN nói
chung, nhưng cũng mang đặc điểm riêng đòi hỏi phải có cơ sở pháp lý phù

hợp với sự vận động của xã hội, qua đó chủ thể quản lý và đối tượng được
quản lý mới phát huy được vai trò, chức năng, nhiệm vụ của mình trong quản
lý và thực hành công vụ
Thực tế ở nước ta, Ngày 26/02/1998, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã
thông qua Pháp lệnh CBCC, để đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội ngày
13/11/2008 Quốc hội ban hành Luật CBCC. Đây là sự kiện pháp lý, đánh dấu
bước phát triển hết sức quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện
pháp luật về CBCC ở nước ta. Cùng với sự ra đời của Pháp lệnh, Luật CBCC
Chính phủ đã ban hành các nghị định, thông, tư hướng dẫn thi hành; Bộ
Chính trị, cấp ủy đảng, các tổ chức đoàn thể chính trị xã hội ban hành quy chế
quản lý CBCC, qua đó đã trở thành một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật




25
về CBCC nhà nước rõ ràng hơn, có hiệu lực pháp lý cao. Từ Pháp lệnh CBCC
đến Luật CBCC hệ thống pháp luật về CBCC đã có những thay đổi đáng kể,
điều này đã góp phần tạo cơ sở pháp lý cho hoàn thiện và nâng cao chất lượng
đội ngũ CBCC nhà nước, nâng cao chất lượng hoạt động công vụ, từng bước
đáp ứng yêu cầu của cơ chế QLNN trong giai đoạn mới
Thứ hai, đặc điểm về chủ thể quản lý.
Chủ thể quản lý xã hội nói chung là bộ máy điều khiển, quản lý công
việc hành chính nhà nước với các phương pháp quản lý và hoạt động mang
tính chất quyền lực nhà nước. Đó là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
được pháp luật quy định để nhân danh nhà nước sử dụng quyền lực được giao
nhằm điều hành, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình vận động theo ý chí
của mình nhằm đạt được mục đích đã được định trước. Chủ thể quản lý có
quyền hạn và trách nhiệm thực hiện hành vi quản lý được giao, tác động lên
đối tượng quản lý nhằm phối hợp hoạt động riêng lẻ của từng cá nhân, tạo

thành hoạt động chung thống nhất trong tập thể hướng theo một mục tiêu nhất
định. Chủ thể quản lý thực hiện nhiệm vụ quản lý thông qua việc sử dụng
phương tiện là pháp luật, điều lệ, nội quy, quy chế để tác động lên đối tượng
quản lý.
Luật CBCC, điều 67 quy định chủ thể QLNN đối với CBCC như sau:
(1) Việc quản lý cán bộ công chức được thực hiện theo quy
định của luật này, các quy định khác của pháp luật liên quan, Điều
lệ của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội và văn
bản của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. (2) Chính phủ thống nhất
quản lý về công chức. Bộ nội vụ chịu trách nhiệm trước Chính phủ
thực hiện quản lý nhà nước về công chức. Bộ và các cô quan ngang
bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn
của mình thực hiện quản lý nhà nước về công chức theo phân công,
phân cấp của Chính phủ. Ủy ban nhân dân cấp huyện trong phạm vi