Tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay.PDF

MỤC LỤC
Trang
Mở đầu

1

Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QLNN BẰNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC
GIÁO DỤC ĐẠI HỌC

1.1

7

Khái niệm và đặc điểm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực
giáo dục đại học

7

1.1.1. Khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục
đại học

7

1.1.2 Đặc điểm của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục
đại học
1.2

Nội dung của QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục
đại học

1.3

20
28

Những xu hƣớng QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực
giáo dục đại học trên thế giới

30

Chƣơng 2: THỰC TRẠNG QLNN BẰNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC
GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM

2.1
2.2

42

Thực trạng xây dựng pháp luật về QLNN trong
lĩnh vực giáo dục đại học

42

Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật

51

2.2.1 Về bộ máy tổ chức thực hiện pháp luật về giáo dục đại học

51

2.2.2 Thực trạng quá trình đưa pháp luật về giáo dục đại học vào
cuộc sống
2.3
2.4

54

Thực trạng công tác thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật
trong QLNN trong lĩnh vực giáo dục đại học

61

Đánh giá chung và nguyên nhân của những hạn chế

64


Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QLNN BẰNG
PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC ĐẠI HỌC
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1

Tăng cƣờng QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục
đại học- yêu cầu cấp bách hiện nay

3.2

69

Quan điểm tăng cƣờng QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực
giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay

3.3

69

75

Giải pháp tăng cƣờng QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực
giáo dục đại học

85

3.3.1 Tiếp tục đẩy mạnh cải cách giáo dục đại học nhằm tạo cơ sở
khoa học cho việc QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực
giáo dục đại học
3.3.2 Hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học

85
95

3.3.3 Tăng cường công tác tổ chức thực hiện pháp luật về giáo dục
đại học

100

3.3.4 Từng bước hoàn thiện bộ máy quản lý giáo dục đại học

102

3.3.5 Tăng cường công tác pháp chế trong lĩnh vực giáo dục đại học

104

Kết luận

109

Tài liệu tham khảo

113


NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

QLNN:

Quản lý nhà nước

UNESCO: Tổ chức văn hoá, khoa học, giáo dục của Liên Hợp Quốc
XHCN:

Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do
dân, vì dân ở nước ta ngày nay, pháp luật ngày càng phát huy mạnh mẽ vai trò

điều chỉnh các quan hệ xã hội. Việc tăng cường QLNN bằng pháp luật đối với
các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội trở thành một trong những yêu
cầu cơ bản nhằm bảo đảm ổn định trật tự kinh tế- xã hội, góp phần thực hiện
thắng lợi sự nghiệp cơng nghiệp hố, hiện đại hoá đất nước.
Phát triển giáo dục và đào tạo được Đảng và Nhà nước ta xác định là
một trong những động lực quan trọng thúc đẩy sự nghiệp cơng nghiệp hố,
hiện đại hố; là điều kiện để phát huy nguồn lực con người- yếu tố cơ bản để
phát triển xã hội, tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững. QLNN đối với lĩnh
vực giáo dục nói chung và lĩnh vực giáo dục đại học nói riêng, do đó, có vai
trị thực sự quan trọng trong thời kỳ đổi mới hiện nay. Khi nền kinh tế chuyển
từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường theo định hướng
XHCN, cùng với những lĩnh vực xã hội khác, giáo dục đại học đã có những
thay đổi to lớn, đặt ra những yêu cầu mới đối với hoạt động QLNN đối với
lĩnh vực này. Có thể nói, giáo dục đại học của nước ta trong những năm đổi
mới đã có bước phát triển rõ rệt về quy mơ, đa dạng hố về loại hình và hình
thức đào tạo, bước đầu điều chỉnh cơ cấu hệ thống, cải tiến chương trình, quy
trình đào tạo và huy động được nhiều nguồn lực xã hội. Số lượng sinh viên
đại học không ngừng gia tăng do nhu cầu học tập ở trình độ cao ngày càng
lớn. Sự tồn tại của nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần và xu hướng xã hội
hố giáo dục đã đa dạng hố các mơ hình đào tạo ở bậc đại học, từ chỗ chỉ có
một mơ hình đại học cơng lập thì cho đến nay, chúng ta đã có nhiều mơ hình

1


hoàn toàn mới như đại học dân lập, đại học bán công, đại học tư thục, đại học
liên kết với nước ngồi,v.v.. Các hình thức giáo dục đại học cũng ngày càng
trở nên phong phú, tạo rất nhiều cơ hội cho những người có nhu cầu học tập,
giúp họ tự do lựa chọn theo học những hình thức phù hợp như học tập chính
quy, tập trung, tại chức, đào tạo từ xa, du học tại chỗ,v.v.. Chất lượng giáo

dục đại học ở một số ngành, lĩnh vực, cơ sở giáo dục đại học có những
chuyển biến tích cực, từng bước đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội.
Đội ngũ cán bộ có trình độ đại học và trên đại học mà tuyệt đại đa số được
đào tạo tại các cơ sở giáo dục trong nước đã góp phần quan trọng vào công
cuộc đổi mới và xây dựng đất nước. Tuy nhiên, những thành tựu đó của giáo
dục đại học chưa vững chắc, chưa mang tính hệ thống và cơ bản, chưa đáp
ứng được những đòi hỏi của sự nghiệp cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất
nước, nhu cầu học tập của nhân dân và yêu cầu hội nhập quốc tế trong giai
đoạn mới. Trên thực tế, bên cạnh những khởi sắc như đã nói ở trên, trong lĩnh
vực giáo dục đại học đã phát sinh nhiều vấn đề tiêu cực, gây bức xúc trong xã
hội và khiến cho hoạt động của ngành giáo dục trở thành một trong những
điểm nóng của tồn xã hội trong thời gian vừa qua. Sự buông lỏng quản lý
của các cơ quan nhà nước, tình trạng tuân thủ pháp luật chưa nghiêm minh và
xu hướng thương mại hoá giáo dục đã dẫn đến nhiều hiện tượng không lành
mạnh trong lĩnh vực giáo dục đại học như “chạy điểm”, thi hộ để vào đại học,
mua-bán bằng cấp, chứng chỉ, tuyển sinh vượt quá khả năng đào tạo, cấp văn
bằng sai quy chế, chất lượng giáo dục chưa cao,v.v.. Bên cạnh đó, cịn tồn tại
những yếu kém, bất cập về cơ chế quản lý, cơ cấu hệ thống, cơ cấu ngành
nghề, mạng lưới cơ sở giáo dục đại học, quy trình đào tạo, phương pháp giảng
dạy, học tập, đội ngũ giảng viên và cán bộ quản lý giáo dục và hiệu quả sử
dụng các nguồn lực cho giáo dục đại học. Những hạn chế đó đã phần nào làm
giảm sút niềm tin của người dân đối với lĩnh vực giáo dục đại học, nơi cung

2


cấp nguồn nhân lực có tri thức cao, phục vụ trực tiếp cho công cuộc xây dựng
và bảo vệ đất nước. Một lần nữa, vai trò của nhà nước đối với giáo dục đại
học cần phải được nhìn nhận lại một cách nghiêm túc, vai trị đó khơng thể
giảm nhẹ mà phải được tăng cường hơn nữa trong điều kiện nền kinh tế thị

trường ở nước ta hiện nay. Tình hình nói trên đặt ra u cầu cấp bách trong
việc nghiên cứu, tìm tịi những giải pháp khả thi, từ đó bảm đảm tăng cường
QLNN trong lĩnh vực giáo dục đại học, đặc biệt là quản lý nhà nước bằng
pháp luật, nhằm góp phần vào sự nghiệp chấn hưng nền giáo dục nước nhà.
Với những lý do trên, tôi chọn đề tài “Tăng cường quản lý nhà nước
bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay để
nghiên cứu và viết luận văn thạc sĩ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Hiện nay đã có một số cơng trình nghiên cứu vấn đề QLNN bằng pháp
luật trong nhiều lĩnh vực. Ví dụ: “Tăng cường QLNN bằng pháp luật đối với
hoạt động du lịch ở Việt Nam hiện nay” (Trịnh Đăng Thanh, Luận án Tiến sĩ
Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2004); “Tăng cường
QLNN bằng pháp luật đối với bảo hiểm xã hội ở Việt Nam hiện nay” (Nguyễn
Kim Thái, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí
Minh, 2005); “Tăng cường QLNN bằng pháp luật đối với doanh nghiệp nhà
nước ở Việt Nam hiện nay” (Lê Văn Trung, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học
viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2001).... Tuy nhiên, chưa có cơng trình
nào nghiên cứu vấn đề QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học
ở Việt Nam.
Bên cạnh đó, cũng có một số cơng trình nghiên cứu vấn đề QLNN
trong lĩnh vực giáo dục đại học từ những góc độ khác nhau, như: “Mối quan
hệ giữa vai trò QLNN về giáo dục và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
các trường đại học” của Đặng Xuân Hải, Tạp chí Giáo dục, số 76/2004; “Vấn

3


đề kiểm định chất lượng giáo dục đại học nước ta” của Phạm Thành Nghị.
Tạp chí Giáo dục, số 10/2002, “Thực trạng xã hội hoá giáo dục đại học Việt
Nam” của Nguyễn Cơng Giáp. Tạp chí Giáo dục, số 61/2003;... Các cơng

trình này chủ yếu tập trung nghiên cứu dựa trên phương diện chuyên môn
thuần tuý về quản lý giáo dục hoặc chỉ đề cập đến một vài khía cạnh QLNN
đối với giáo dục đại học, mà chưa có cơng trình nào luận giải một cách tồn
diện và có tính hệ thống về những vấn đề pháp lý liên quan đến việc QLNN
trong lĩnh vực giáo dục đại học.
Mặc dù vậy, có thể nói, tất cả những cơng trình nêu trên đều là những
tài liệu tham khảo có giá trị để tác giả nghiên cứu và hoàn thành luận văn này.
3. Phạm vi nghiên cứu
QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học là một vấn đề
rộng lớn và phức tạp, trong khn khổ có giới hạn, luận văn chỉ tập trung vào
một số khía cạnh pháp lý chủ yếu liên quan đến vấn đề này, đặc biệt là hoạt
động xây dựng, thực hiện và bảo đảm thực hiện pháp luật trong lĩnh vực giáo
dục đại học. Thời gian nghiên cứu của đề tài được giới hạn từ những năm đổi
mới đến nay, trong đó chủ yếu từ năm 1998, khi Luật Giáo dục đầu tiên được
ban hành.
4. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của
QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam, từ đó đề xuất
quan điểm và một số giải pháp chủ yếu nhằm tăng cường QLNN bằng pháp luật
trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay.
- Để thực hiện mục đích trên, luận văn có những nhiệm vụ sau:

4


+ Phân tích cơ sở lý luận về QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo
dục đại học và luận chứng yêu cầu khách quan của việc tăng cường QLNN
bằng pháp luật trong lĩnh vực này ở Việt Nam hiện nay.
+ Phân tích, đánh giá khái quát thực trạng của QLNN bằng pháp luật
trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam từ năm 1998, khi Luật Giáo dục

đầu tiên được ban hành.
+ Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm tăng cường QLNN bằng
pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay.
5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin,
tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng
Cộng sản Việt Nam về đổi mới giáo dục nói chung và giáo dục đại học nói
riêng.
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu của triết học MácLênin, như: phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn, phương pháp phân
tích và tổng hợp, phương pháp lịch sử- cụ thể; bên cạnh đó cịn vận dụng một
số phương pháp của các bộ môn khoa học khác như phương pháp thống kê,
phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp luật học so sánh, v.v..
6. Điểm mới của luận văn:
Luận văn là chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu một cách tương đối tồn
diện, có hệ thống vấn đề QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại
học. Vì vậy, luận văn có những đóng góp mới khoa học cụ thể sau:
- Luận giải và đưa ra các khái niệm, nêu các đặc điểm và nội dung của
QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học.

5


- Bước đầu đánh giá được các ưu, khuyết điểm và nghiên cứu công tác
xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và công tác kiểm tra, xử lý vi
phạm pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học của Việt Nam thời gian qua.
- Nêu và luận giải một số quan điểm và giải pháp nhằm tăng cường
QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay.
7. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của luận văn:
- Kết quả của luận văn góp phần làm phong phú thêm một số vấn đề lý
luận về QLNN bằng pháp luật nói chung và lý luận về QLNN bằng pháp luật

đối với giáo dục đại học nói riêng.
- Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý
giáo dục nói chung và giáo dục đại học nói riêng cũng như dành cho những
người quan tâm nghiên cứu về những vấn đề liên quan đến QLNN bằng pháp
luật và QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học.
8. Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
gồm 3 chương.

6


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QLNN BẰNG PHÁP LUẬT
TRONG LĨNH VỰC GIÁO DỤC ĐẠI HỌC
1.1 Khái niệm và đặc điểm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực
giáo dục đại học
1.1.1. Khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại học
1.1.1.1 Khái niệm QLNN
Quản lý là một hiện tượng xã hội, đồng thời cũng là một dạng hoạt
động của con người. Hoạt động quản lý chỉ phát sinh khi con người kết hợp
với nhau thành tập thể, trong một tổ chức để thực hiện những mục tiêu chung.
Quản lý đã trở thành đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học tự nhiên
và khoa học xã hội như điều khiển học, ngôn ngữ học, khoa học quản lý, khoa
học pháp lý, v.v..
Về mặt ngôn ngữ, thuật ngữ “quản lý” được hiểu là hành động điều
khiển, tổ chức hoạt động của một cơ quan, đơn vị nào đó [7, tr. 1363].
Theo quan điểm của hành chính cơng, quản lý là việc thực hiện một số
chức năng như soạn thảo chính sách, quy hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm soát
và đánh giá; sử dụng một số kỹ năng như ra quyết định, thông tin liên lạc, đổi

mới, giải quyết xung đột và các kỹ năng thương thuyết [62, tr. 274].
Dưới góc độ khoa học quản lý, quản lý được định nghĩa là phương thức
làm cho những hoạt động được hồn thành với một hiệu suất cao, bằng và
thơng qua những người khác [57, tr. 3]. Nói cách khác, quản lý là một cơng
việc có mục tiêu làm cho một hiện trạng đang ở tình hình hiện nay được
chuyển sang trạng thái sắp tới, mà trạng thái sắp tới phải tốt hơn, hiệu quả
hơn và có chất lượng hơn so với tình trạng ban đầu.

7


Có thể nói, tuỳ theo cách tiếp cận khác nhau mà người ta có những định
nghĩa khác nhau về quản lý. Tuy nhiên, cho đến nay, quan điểm của ngành
điều khiển học đang được xem là quan niệm chung nhất về quản lý, theo đó
quản lý được hiểu là “sự tác động định hướng bất kỳ lên một hệ thống nào đó
nhằm trật tự hố nó và hướng nó phát triển phù hợp với những quy luật nhất
định. Hệ thống được hiểu là những yếu tố cấu thành có những đặc trưng riêng
mà những đặc trưng đó khơng phải là thuộc tính của mỗi yếu tố riêng rẽ nằm
trong hệ thống” [60, tr. 85]. Quan niệm này không những phù hợp với sự vận
động của thiết bị tự động hoá, máy móc cơ giới, với cơ thể sống, mà cịn phù
hợp với một tập thể người, một tổ chức hay một cơ quan nhà nước nhất định,
tức là cũng phù hợp với quản lý xã hội, bởi trong đó đã xác định tương đối
đầy đủ chủ thể, đối tượng và mục đích của hoạt động quản lý.
Với quan điểm trên, có thể nói rằng, quản lý xã hội chính là sự tác động
có định hướng lên các q trình xã hội và hành vi hoạt động của con người,
làm cho chúng vận động phù hợp với quy luật, đạt tới mục đích và theo ý chí
của người quản lý. Do chỗ đối tượng tác động của quản lý xã hội là hành vi
của con người, là hoạt động của các cơ quan, tổ chức của con người bao giờ
cũng đa dạng, phức tạp nên bản thân quản lý xã hội cũng là một q trình đa
dạng, phức tạp khơng kém. Trong quá trình quản lý xã hội, các chức năng tổ

chức ln địi hỏi phải được thực hiện một cách hiệu quả, sao cho có thể đạt
được những mục đích đề ra trong quá trình hoạt động chung của con người ở
khắp mọi nơi, mọi tế bào lớn, nhỏ của xã hội. Theo nghĩa này, quản lý xã hội
là một khái niệm rộng bao hàm quản lý các công việc nhà nước và quản lý các
công việc của xã hội.
Quản lý các công việc của xã hội được thực hiện bởi tất cả các tổ chức
xã hội, các cơ quan xã hội, gia đình, tổ chức tư nhân, v.v. và cơ sở của nó là
quyền lực xã hội. Trong khi đó, quản lý các cơng việc của nhà nước ( hay còn

8


gọi là “QLNN” theo nghĩa rộng”) được thực hiện chủ yếu bởi các cơ quan nhà
nước và dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước, có nghĩa là được ghi nhận, củng
cố bằng pháp luật và được đảm bảo thực hiện bằng sự cưỡng chế của nhà
nước. QLNN chỉ xuất hiện cùng với sự ra đời của nhà nước trong lịch sử
nhằm bảo vệ và duy trì quyền lực của giai cấp thống trị trong xã hội. Tuy
nhiên, QLNN không chỉ được thực hiện bởi một chủ thể duy nhất là nhà
nước, mà nó cịn được tiến hành bởi nhiều chủ thể khác, chẳng hạn như khi
nhân dân trực tiếp thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu tồn dân, hoặc do các tổ
chức, cơ quan xã hội thực hiện khi được nhà nước giao quyền thực hiện chức
năng nhà nước. Theo nghĩa hẹp, QLNN là hoạt động chấp hành và điều hành
của nhà nước (hay còn gọi là hoạt động quản lý hành chính nhà nước), là một
trong bốn loại hoạt động cơ bản của nhà nước. Đó là những hoạt động chủ
yếu do hệ thống các cơ quan nhà nước, mà đứng đầu là Chính phủ thực hiện.
Tính chất chấp hành thể hiện ở mục đích QLNN là đảm bảo thực hiện
trên thực tế các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước. Mọi
hoạt động quản lý hành chính nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở pháp
luật và để thực hiện pháp luật.
Tính chất điều hành của quản lý hành chính nhà nước thể hiện ở chỗ để

đảm bảo cho các văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước được
thực hiện trên thực tế, các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước phải tiến
hành hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc
quyền.
Đặc trưng của hoạt động điều hành là ra văn bản dưới luật mang tính
chất pháp lý (hay còn gọi là hoạt động lập quy). Hoạt động chấp hành đồng
thời bao hàm sự điều hành, bởi trong đa số trường hợp, thiếu hoạt động điều
hành thì khơng thể chấp hành pháp luật một cách nghiêm chỉnh được.

9


Nghiên cứu các tài liệu hiện hành cho thấy, so với các dạng quản lý xã
hội khác, hoạt động QLNN có những đặc điểm khác biệt sau đây:
Thứ nhất, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chức cao và tính
mệnh lệnh đơn phương của Nhà nước. QLNN được thiết lập trên cơ sở mối
quan hệ “quyền uy” và “sự phục tùng”. Quyền lực nhà nước được ghi nhận,
củng cố bằng pháp luật và đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế
của nhà nước.
Thứ hai, QLNN là hoạt động, tác động mang tính tổ chức và điều
chỉnh. Tổ chức ở đây được hiểu như là một khoa học về sự thiết lập những
mối quan hệ giữa con người với con người để thực hiện quá trình quản lý xã
hội. Tính điều chỉnh là sự tác động của nhà nước trên cơ sở pháp luật và bằng
các quyết định quản lý cụ thể nhằm tạo sự cân bằng, cân đối các mặt hoạt
động của các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người.
Thứ ba, QLNN là hoạt động mang tính kế hoạch, tính khoa học, do đó
một mặt cơng tác QLNN phải có chiến lược, chương trình, kế hoạch, có các
chỉ tiêu khả thi và các biện pháp tổ chức hữu hiệu. Mặt khác, do đối tượng
quản lý, mơi trường pháp lý... ln có sự vận động, biến đổi nên QLNN phải
có sự linh hoạt, sáng tạo, ứng biến kịp thời khi hoàn cảnh thay đổi, tránh gị

bó, cứng nhắc nhằm đạt được hiệu quả cao nhất trong việc thực hiện các mục
tiêu quản lý đã được trù liệu từ trước.
Thứ tư, QLNN bao gồm những tác động mang tính liên tục lên các q
trình xã hội, khơng có sự gián đoạn, ngắt qng, bởi lẽ ngay chính đối tượng
quản lý cũng ln nằm trong trạng thái vận động thường xuyên, không ngừng.
Đặc trưng này cho thấy lối làm việc theo “phong trào” hay theo các “chiến
dịch” rầm rộ có tính chất ngắn hạn không thể đáp ứng được yêu cầu của hoạt
động QLNN. Chỉ có sự tác động mang tính nối tiếp mới thúc đẩy sự phát triển

10


của các quá trình xã hội sao cho phù hợp với tính chất, mức độ cũng như địi
hỏi khách quan do cuộc sống đặt ra.
Qua những phân tích trên, có thể nói QLNN (hiểu theo nghĩa hẹp) là
hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước, là một loại hoạt động cơ
bản của nhà nước, do các cơ quan hành chính nhà nước và bộ máy trực thuộc
thực hiện, trong một số trường hợp nhất định có thể được thực hiện bởi các
chủ thể khác khi được Nhà nước trao quyền. Đó là sự tác động có tổ chức và
điều chỉnh bằng pháp luật của các cơ quan nhà nước đối với các quá trình xã
hội, các hành vi hoạt động của con người để duy trì, phát triển các mối quan
hệ cũng như trật tự pháp luật nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của
Nhà nước.
1.1.1.2 Khái niệm QLNN bằng pháp luật
QLNN bằng pháp luật đối với mọi mặt của đời sống xã hội được hiểu là
sự tác động của chủ thể quản lý (Nhà nước) lên đối tượng quản lý (các quá
trình xã hội, các hành vi của con người) nhằm đạt mục tiêu của quản lý thông
qua hệ thống pháp luật do Nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện trong
cuộc sống.
Pháp luật có vị trí đặc biệt quan trọng trong QLNN. Mặc dù Nhà nước

thực hiện các chức năng và nhiệm vụ quản lý của mình thơng qua nhiều
phương tiện, cơng cụ quản lý khác nhau, nhưng trong đó pháp luật ln là
cơng cụ quan trọng nhất, có ý nghĩa quyết định đối với hiệu lực, hiệu quả của
hoạt động QLNN.
Ngay từ thời cổ đại, các nhà tư tưởng lớn của thế giới, ở phương Đông
cũng như phương Tây, đã nhận thức được vai trò to lớn của pháp luật trong
việc cai trị đất nước. Chẳng hạn, ở Trung Hoa thời cổ đại, Hàn Phi Tử, đại
diện tiêu biểu cho trường phái Pháp gia đã đề cao pháp luật, coi đó là một tiêu

11


chuẩn để phân biệt đúng sai, là công cụ quan trọng của nhà nước để duy trì
trật tự xã hội theo ý chí của mình: “sửa chữa được sai lầm của người trên, trị
được cái gian của kẻ dưới, trừ được loạn, sửa được điều sai, thống nhất đường
lối của dân khơng gì bằng pháp luật” [29, tr. 49].
Trong giai đoạn cách mạng tư sản, sự ra đời và phát triển của lý thuyết
về nhà nước pháp quyền cũng khẳng định, trong hoạt động của nhà nước, pháp
luật có vị trí thượng tơn và nhà nước phải thực hiện việc quản lý xã hội bằng
pháp luật.
Đối với nhà nước ta, tư tưởng Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật
tuy được nhận thức muộn, song có thể nói, đó là đường lối đúng đắn của
Đảng và Nhà nước ta trong lý luận và thực tiễn xây dựng nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Ngay từ Đại hội tồn quốc
lần thứ VI, khi quyết định xoá bỏ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung để
chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, Đảng ta chỉ rõ: “Quản
lý đất nước bằng pháp luật, chứ không phải bằng đạo lý. Pháp luật là thể chế
hoá đường lối, chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân, phải được
thực hiện thống nhất trong cả nước”. [11, tr. 120]. Cương lĩnh xây dựng đất
nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội cũng nêu: “Nhà nước ta phải

có đủ quyền lực và đủ khả năng định ra luật pháp và tổ chức, quản lý mọi mặt
đời sống xã hội bằng pháp luật” [12, tr. 19]. Như vậy, QLNN bằng pháp luật
là một yêu cầu, đòi hỏi đối với nhà nước. Thể chế hoá đường lối của Đảng về
việc quản lý đất nước bằng pháp luật, Điều 12 Hiến pháp 1992 (đã được sửa
đổi, bổ sung năm 2001) ghi nhận: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật,
không ngừng tăng cường pháp chế XHCN”.
Trong nhà nước Việt Nam pháp quyền XHCN hiện nay, vai trò của
pháp luật trong việc QLNN được đảm bảo bởi các yếu tố sau:

12


- Pháp luật của Nhà nước là pháp luật XHCN, thể hiện ý chí và nguyện
vọng của đơng đảo nhân dân lao động, cho nên dễ được mọi người tôn trọng
và thực hiện. Đây là một ưu thế quan trọng của công cụ pháp luật trong quản
lý kinh tế- xã hội ở nước ta.
- Pháp luật là công cụ do Nhà nước ban hành và tổ chức thực hiện bằng
sức mạnh cưỡng chế của bộ máy nhà nước nên hiệu lực của nó vơ cùng mạnh
mẽ, tác động to lớn đến mọi mặt của đời sống kinh tế- xã hội.
- Pháp luật ở nước ta có quan hệ mật thiết với đường lối, chủ trương
của Đảng, theo đó, phương hướng, nội dung và việc tổ chức thực hiện pháp
luật được sự chỉ đạo quan trọng của Đảng. Đồng thời, nhờ đó, đường lối của
Đảng được triển khai một cách nhanh chóng, cụ thể và tiến hành trên quy mơ
rộng lớn nhất. Thực tiễn pháp lý là môi trường để kiểm nghiệm tính đúng đắn
và hiệu quả thực hiện các đường lối, chính sách và quan điểm của Đảng.
- Điều quan trọng để pháp luật được coi là công cụ hàng đầu trong
QLNN về kinh tế- xã hội không chỉ ở những đặc tính ưu việt của nó mà cịn ở
chỗ, pháp luật là công cụ chuyển tải và pháp lý hố nội dung của các cơng cụ
khác vào thực tiễn QLNN. Các công cụ khác như kế hoạch, cơ chế, chính
sách, các nguồn lực của khu vực kinh tế nhà nước, các cơng cụ địn bẩy kinh

tế, nếu khơng được chuyển hố bằng một hình thức pháp luật nhất định thì
hiệu lực và hiệu quả của việc thực hiện chúng sẽ khơng đảm bảo, thậm chí
khơng thể tiến hành được. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong một nhà
nước pháp quyền, ở đó yêu cầu quan trọng hàng đầu là Nhà nước quản lý mọi
mặt đời sống xã hội bằng pháp luật, thơng qua pháp luật.
Nói tóm lại, QLNN bằng pháp luật là hoạt động quản lý của nhà nước,
sử dụng cơng cụ quản lý riêng có của nhà nước là pháp luật (thông qua các
hoạt động xây dựng luật pháp, tổ chức thực hiện và bảo vệ pháp luật) để thực

13


hiện sự tác động điều chỉnh mang tính quyền lực nhà nước lên các quá trình
xã hội và hành vi của con người nhằm tăng cường pháp chế, thiết lập một trật
tự các quan hệ xã hội trong khuôn khổ luật pháp, thực hiện mục tiêu xây dựng
một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Trong điều kiện hiện nay, đây còn
là một yêu cầu tất yếu khách quan thể hiện đặc trưng cơ bản trong nội dung
hoạt động quản lý đất nước của nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân
và vì dân.
1.1.1.3 Khái niệm QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực giáo dục đại
học
Giáo dục đại học không chỉ là đối tượng nghiên cứu của khoa học pháp
lý, mà còn được nghiên cứu bởi nhiều ngành khoa học khác nhau, đặc biệt là
khoa học quản lý giáo dục. Để tìm hiểu khái niệm QLNN bằng pháp luật
trong lĩnh vực giáo dục đại học, trước hết cần phải làm rõ khái niệm giáo dục
đại học. Giáo dục đại học trước hết phải được xem như một bộ phận không
thể thiếu của hệ thống giáo dục quốc dân và nếu hình dung hệ thống giáo dục
quốc dân như một hình chóp nhọn thì giáo dục đại học là phần đỉnh cao của
hình chóp giáo dục ấy. Phần đỉnh này bao giờ cũng nhỏ hơn phần đáy nhiều
và nó cho thấy rằng trong hệ thống giáo dục quốc dân, càng lên cao thì càng

thu hẹp dần, nhất là về số lượng, nhưng đồng thời cũng phản ánh thực tế giáo
dục đại học là tinh hoa của giáo dục quốc dân. Từ góc độ pháp lý, chúng ta có
thể viện dẫn quy định của Điều 38 Luật Giáo dục 2005 về giáo dục đại học
như sau:
“Giáo dục đại học bao gồm:
1. Đào tạo trình độ cao đẳng được thực hiện từ hai đến ba năm học tuỳ
theo ngành nghề đào tạo đối với người có bằng tốt nghiệp trung học phổ

14


thông hoặc bằng tốt nghiệp trung cấp; từ một năm rưỡi đến hai năm học đối
với người có bằng tốt nghiệp trung cấp cùng chuyên ngành;
2. Đào tạo trình độ đại học được thực hiện từ bốn đến sáu năm tuỳ theo
ngành nghề đào tạo đối với người có bằng tốt nghiệp trung học phổ thông
hoặc bằng tốt nghiệp trung cấp; từ hai năm rưỡi đến bốn năm học đối với
người có bằng tốt nghiệp trung cấp cùng chuyên ngành; từ một năm rưỡi đến
hai năm học đối với người có bằng tốt nghiệp cao đẳng cùng chuyên ngành;
3. Đào tạo trình độ thạc sĩ được thực hiện từ một đến hai năm học đối
với người có bằng tốt nghiệp đại học;
4. Đào tạo trình độ tiến sĩ được thực hiện trong bốn năm học đối với
người có bằng tốt nghiệp đại học, từ hai đến ba năm học đối với người có
bằng thạc sĩ. Trong trường hợp đặc biệt, thời gian đào tạo trình độ tiến sĩ có
thể được kéo dài theo quy định của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo.
Thủ tướng Chính phủ quy định cụ thể việc đào tạo trình độ tương
đương với trình độ thạc sĩ, trình độ tiến sĩ ở một số ngành có chun mơn đặc
biệt”.
Mỗi trình độ đào tạo của giáo dục đại học sẽ giúp cho người học có
được kiến thức chuyên môn và kỹ năng thực hành tương ứng để giải quyết
những vấn đề thực tế thuộc chuyên ngành được đào tạo. Luật Giáo dục năm

2005 còn quy định, mục tiêu của giáo dục đại học là đào tạo người có phẩm
chất chính trị, đạo đức, có ý thức phục vụ nhân dân, có kiến thức và năng lực
thực hành nghề nghiệp tương xứng với trình độ đào tạo, có sức khoẻ, đáp ứng
yêu cầu xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.
Như vậy, có thể thấy, giáo dục đại học là hoạt động giáo dục ở bậc cao,
là sự tiếp nối của giáo dục phổ thông. Không thể đồng nhất giáo dục đại học
chỉ với giáo dục ở trình độ đại học hay hoạt động đào tạo cử nhân của các

15


trường đại học, bởi nội hàm của khái niệm giáo dục đại học rộng hơn, nó bao
gồm giáo dục ở các trình độ cao đẳng, đại học và trên đại học. Tuy nhiên, trên
thực tế, trong cơ cấu số lượng người theo học giáo dục đại học, những người
theo học ở trình độ đại học ln chiếm số lượng áp đảo, tỷ lệ những người
theo học ở trình độ trên đại học (thạc sĩ và tiến sĩ) bao giờ cũng ít hơn do yêu
cầu thi tuyển đầu vào cao hơn, chỉ tiêu của các cơ sở đào tạo về loại đối
tượng này cũng ít hơn. Chính vì vậy, giáo dục ở trình độ đại học ln giành
được sự quan tâm lớn nhất khi người ta bàn tới giáo dục đại học nói chung và
nói đến giáo dục đại học thơng thường người ta hay nói tới giáo dục ở trình
độ đại học.
Giáo dục đại học bao gồm những đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, giáo dục đại học là giáo dục sau trung học phổ thơng. Đó là
đặc điểm cơ bản do tổ chức UNESCO đưa ra và được thừa nhận chung trên
toàn thế giới. Giáo dục đại học là sự tiếp nối của giáo dục trung học phổ
thông ở một trình độ cao hơn, là một bước tiến mới về chất so với giáo dục
phổ thông. Giáo dục đại học và giáo dục trung học phổ thơng có mối quan hệ
chặt chẽ với nhau, giáo dục trung học phổ thông là tiền đề, là nền tảng cho
giáo dục đại học, còn giáo dục đại học là sự kế thừa của giáo dục trung học
phổ thơng, nhờ đó giáo dục là một quá trình liên lục, lâu dài và học tập cũng

vì thế mà trở thành mục tiêu suốt đời của người học.
Thứ hai, giáo dục đại học hiện được phát triển theo xu hướng xã hội
hố về hình thức và mở rộng về phạm vi, khơng cịn giới hạn ở giáo dục tinh
hoa như đại học truyền thống. Trước đây, giáo dục bậc đại học chỉ thu hút
một bộ phận nhỏ người theo học bởi tính chất phức tạp và u cầu cao của nó
đối với người học. Khơng phải ai cũng đáp ứng đủ điều kiện về năng lực cá
nhân, về khả năng tài chính và một số địi hỏi khác để có thể theo đuổi giáo

16


dục ở bậc đại học. Hơn nữa, những ngành đào tạo của giáo dục đại học không
được phong phú và đa dạng như hiện tại, chỉ tập trung ở một số ngành học cơ
bản và vì lẽ đó thu hẹp khả năng tiếp cận giáo dục đại học của nhiều người.
Giáo dục đại học được xem là đỉnh cao của quá trình giáo dục đào tạo và chỉ
những thành phần tinh hoa trong xã hội mới có khả năng hưởng thụ nền giáo
dục đại học. Ngày nay, cùng với sự phát triển của khoa học kỹ thuật, cuộc
sống đặt ra nhiều yêu cầu mới và trong xu thế đó, giáo dục đại học đã mở
rộng cả về quy mô ngành nghề đào tạo cũng như số lượng người được đào
tạo. Từ chỗ là khu vực của giới trí thức tinh hoa, giáo dục đại học đã dần
mang tính đại trà, phổ cập đến người dân trên diện rộng và người ta có nhiều
cơ hội hơn trong việc tiếp cận nền giáo dục bậc cao này.
Hai đặc điểm nói trên khơng hạ thấp yêu cầu cao của tri thức và
phương pháp đào tạo đại học, mà đó là bước tiến của kinh tế-xã hội, thể hiện
sự dân chủ hoá đại học và địi hỏi của dân trí.
Thứ ba, giáo dục đại học luôn gắn với giáo dục dạy nghề, là giáo dục
dạy nghề bậc cao nhất. Mỗi trường đại học đều đào tạo những ngành nghề cụ
thể nhất định. Danh mục ngành nghề đào tạo này khơng cố định, khép kín, mà
ln thay đổi, có tính mở, tuỳ theo u cầu của đời sống xã hội. Người học
theo đuổi giáo dục đại học khơng chỉ thuần t tìm kiếm kiến thức mà quan

trọng hơn là trang bị cho mình một nghề nghiệp trong tương lai. Việc tách rời
giáo dục dạy nghề và giáo dục đại học sẽ gây khó khăn cho cả cơ sở đào tạo
lẫn người học, khi đó giáo dục đại học chỉ là giáo dục kinh viện thuần t và
xã hội khơng thu được lợi ích nào từ giáo dục đại học (trong khi giáo dục đại
học là nơi cung cấp nguồn nhân lực trình độ cao cho xã hội). Mối quan hệ
chặt chẽ giữa giáo dục dạy nghề và giáo dục đại học cũng là cơ sở nhận thức
quan trọng đối với việc QLNN trong lĩnh vực giáo dục đại học, đặc biệt là

17