Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT




NGUYỄN NỮ PHƢƠNG THẢO



QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, UỶ BAN
NHÂN DÂN TỈNH QUA THỰC TIỄN TỈNH PHÚ THỌ





LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC





Hà Nội – 2013

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN NỮ PHƢƠNG THẢO


QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, UỶ BAN
NHÂN DÂN TỈNH QUA THỰC TIỄN TỈNH PHÚ THỌ


Chuyên ngành : Lý luận và Lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật
Mã số : 60 38 01



LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC



Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TSKH. Đào Trí Úc


Hà Nội – 2013
MỤC LỤC
Trang
Lời cam đoan
Danh mục các chữ viết tắt
Danh sách các bảng

MỞ ĐẦU 1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VÀ

BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 10
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân 10
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân 10
1.1.2. Đặc trưng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân 12
1.1.3. Tính chất văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân 15
1.1.4. Phân biệt các loại văn bản của cơ quan quản lý nhà nước ở địa
Phương 18
1.1.5. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và
Uỷ ban nhân dân trong quản lý Nhà nước và phát triển 22
1.2. Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật 26
1.2.1. Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 26
1.2.2. Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành Văn bản quy phạm pháp
luật 31
1.3. Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân tỉnh 39
1.3.1. Hệ thống các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục xây dung và
ban hành văn bản quy phạm pháp luật củ HĐND, UBND 39
1.3.2. Trình tự thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương 40
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH PHÚ THỌ 48
2.1. Những thành tựu và bất cập, hạn chế của công tác xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân tỉnh Phú Thọ 48

2.1.1. Những kết quả đạt được trong hoạt động xây dựng, ban hành văn
bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Phú Thọ 48
2.1.2. Những bất cập, hạn chế trong công tác xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh
Phú Thọ 65
2.2. Nguyên nhân của những bất cập hạn chế trong quy trình xây dựng
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân tỉnh Phú Thọ 81
2.2.1. Nguyên nhân khách quan 81
2.2.2. Nguyên nhân chủ quan 87
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỘNG NHÂN DÂN, UỶ BAN
NHÂN DÂN TỈNH PHÚ THỌ 92
3.1. Phương hướng 92
3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật 93
3.2.1. Bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật và các văn bản
hướng dẫn thi hành 93
3.2.2. Xây dựng và ban hành mới các văn bản pháp luật 97
3.3. Các giải pháp xây dựng và hoàn thiện quy trình xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương 98
3.4. Các giải pháp về cơ chế chính sách 104
3.4.1. Tăng cường vai trò và sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác xây
dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND 104
3.4.2. Củng cố và nâng cao trình độ, năng lực tổ chức, cán bộ làm công
tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND 105
3.4.3. Các điều kiện đảm bảo đối với công tác xây dựng và ban hành văn
bản QPPL của UBND, HĐND 107
3.4.4. Tăng cường việc phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong việc xây
dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND, HĐND 108

3.5. Các giải pháp khác 110

KẾT LUẬN 112
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 114







DANH SÁCH CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Kết quả ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh Phú
Thọ

Bảng 2.2 Kết quả ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp
huyện

Bảng 2.3 Kết quả ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã

Bảng 2.4 Kết quả công tác tự kiểm tra văn bản

Bảng 2.5 Kết quả kiểm tra văn bản theo thẩm quyền

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

Ủy ban nhân dân UBND

Hội đồng nhân dân HĐND

Quy phạm pháp luật QPPL

Văn bản Quy phạm pháp luật VBQPPL

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài:
Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001)
khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân
dân" "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường
pháp chế XHCN"[ 9,Đ 12] vì vậy Đảng và Nhà nước ta luôn xác định
việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, xây dựng Nhà
nước pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, chủ động hội
nhập quốc tế là những quyết sách quan trọng; Vấn đề này đã được khẳng
định trong nhiều văn kiện trọng đại như: Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày
02 tháng 01 năm 2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm
công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24
tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm
2020; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ
Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Nghị quyết Đại
hội Đảng toàn quốc lần thứ IX Trong đó việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật có một vị trí quan trọng trong hoạt động và quản lý của
các cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Văn bản quy phạm pháp

luật vừa là phương tiện, vừa là công cụ để các cơ quan nhà nước thể chế
hoá các chủ trương, đường lối của Đảng thành pháp luật của Nhà nước
và là cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức và
công dân.
Để xây dựng nhà nước pháp quyền, quản lý xã hội bằng pháp luật,
đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh về nội dung và hình thức
và pháp luật phải được thực hiện một cách nghiêm minh từ trung ương
đến cơ sở.
Trong bối cảnh chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải
cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương
các cấp, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương
trong quản lý nhà nước. Các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng
pháp luật như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển.
Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ban hành cũng
đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế- xã hội ở địa
phương.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004, Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân các cấp được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm
quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định để thực hiện việc quản lý nhà
nước ở địa phương.
Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đang rất quan tâm
tới việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm
quyền, các văn bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hoá và thực
hiện những quy định của các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
nhà nước ở Trung ương cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa
phương hoặc quy định những vấn đề mà chính quyền địa phương được
ủy quyền ban hành. Tuy nhiên, trong hoạt động ban hành văn bản của cơ
quan quản lý nhà nước ở địa phương nói chung và của Uỷ ban nhân dân,

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng cũng bộc lộ những hạn chế, vướng
mắc về lý luận, pháp luật và thực tiễn. Một số cơ quan quản lý nhà nước
ở địa phương ban hành văn bản trong một số trường hợp vượt quá thẩm
quyền, vi phạm các quy định của luật và các văn bản của cơ quan nhà
nước cấp trên; quá trình xây dựng, ban hành không tuân theo một trật tự,
thủ tục nghiêm ngặt, hợp lý và khoa học, thiếu thống nhất về hình thức
văn bản và kỹ thuật soạn thảo ban hành văn bản.
Từ những tồn tại như vậy của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa
phương trong việc ban hành văn bản nên đã gây những hậu quả tiêu cực
về nhiều mặt, làm giảm hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà
nước ở địa phương. Vì vậy cần có sự nghiên cứu đổi mới hoạt động xây
dựng, ban hành văn bản của cơ quan quản lý nhà nươc ở địa phương mà
đặc biệt là văn bản quy phạm pháp luật.
Về ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung đã được đề cập
trong nhiều công trình nghiên cứu, sách báo khoa học, đặc biệt từ sau khi
có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm
2004; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, nhưng chưa
có một công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống về trình tự, thủ
tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ.
Việc nghiên cứu về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương (đặc biệt là cơ quan
quản lý nhà nước cấp tỉnh trực thuộc trung ương) là một yêu cầu cần
thiết đặt ra hiện nay. Vì vậy, tác giả đã chọn đề tài "Quy trình xây dựng
và ban hành văn bản Quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ" làm luận văn thạc sỹ của
mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu:
2.1. Mục tiêu tổng quát:
Mục tiêu tổ quát của đề tài “Quy trình xây dựng và ban hành văn

bản Quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh
qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ” nhằm phản ánh thực trạng quy trình xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, qua đó đưa
ra các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng quy trình ban hành và
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
2.2. Mục tiêu cụ thể:
Trên cơ sở lý luận về văn bản quy phạm pháp luật, các quy định của
pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thông qua việc khảo
sát nghiên cứu hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Tỉnh Phú Thọ; chỉ ra mối quan hệ của
các loại văn bản này trong hệ thống văn bản của chính quyền địa
phương; nêu những khuyến nghị về các quy định của pháp luật liên quan
đến thẩm quyền và trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; nêu những kiến nghị cụ thể nhằm hoàn
thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân, Uỷ ban nhân dân tỉnh Phú Thọ.
Để thực hiện mục đích trên, tác giả tập trung thực hiện những nhiệm vụ
sau:
- Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về quy trình xây dựng
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật;
- Phân tích thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương qua khảo sát thực tiễn tại
tỉnh Phú Thọ, từ đó rút ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết;
- Xây dựng và kiến giải các biện pháp nhằm hoàn thiện quy trình
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương.
3. Tính mới và những đóng góp của đề tài:
Luận văn là chuyên khảo nghiên cứu tương đối toàn diện về quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ. Vì vậy, luận văn có những

đóng góp khoa học mới như sau:
Thứ nhất, đưa ra và luận giải được những điểm cơ bản về văn bản
quy phạm pháp luật, Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân
Thứ hai, từ khó khăn và thực trạng trong quy trình xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh
qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ, phân tích các nguyên nhân và những vấn đề
còn tồn tại;
Thứ ba, trên cơ sở khoa học và thực tiễn, đưa ra giải pháp, kiến
nghị nhằm đổi mới, nâng cao chất lượng quy trình xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu:
* Đối tượng nghiên cứu:
Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Phú Thọ ban hành; thực
tiễn hoạt động xây dựng, ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ
* Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: trên địa bàn tỉnh Phú Thọ với 13 huyện, thị
xã, thành phố trong tỉnh.
- Phạm vi thời gian: Trong 7 năm ( từ năm 2004 khi Luật ban hành
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
có hiệu lực cho đến nay)
5. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực đề tài:
Ở nước ta hiện nay có nhiều công trình nghiên cứu về các vấn đề về
xây dựng pháp luật trong đó có văn bản quy phạm pháp luật, văn bản
hành chính, quyết định quản lý nhà nước đã và đang được nhiều nhà
khoa học (luật học, hành chính học, ngôn ngữ học. . .) quan tâm và có
nhiều công trình nghiên cứu, như:
- Các công trình nghiên cứu được thực hiện trong khuôn khổ

Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật ( gọi tắt là Chương trình 909) được
Bộ Tư pháp triển khai trong 3 năm 2003 – 2005 với mục tiêu được xác
định là : Tiếp tục đổi mới và hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật; đề cao trách nhiệm của từng cơ quan trong
công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm sự
lãnh đạo của Đảng, phát huy dân chủ nhằm ban hành kịp thời, đầy đủ và
ngày càng nâng cao chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật. Chương
trình đã tổ chức các hoạt động nghiên cứu, khảo sát thực trạng hoạt động
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cả trung ương và
địa phương. Qua đó, phân tích, đánh giá các ưu điểm, hạn chế và tìm ra
nguyên nhân của những tồn tại hạn chế; đề xuất các giải pháp cụ thể
nhằm đổi mới và nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật.
- Báo cáo sơ kết Triển khai Kế hoạch số 900/UBTVQH11 của Ủy
ban Thường vụ Quốc hội thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ
Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt
Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 của Chính phủ. Bên cạnh
việc thống kê kết quả xây dựng pháp luật nhằm thực hiện Nghị quyết 48-
NQ/TW, báo cáo cũng chỉ ra những thành công và hạn chế, bất cập trong
hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam trong thời gian qua, đưa ra
định hướng, kiến nghị, giải pháp cho giai đoạn 2011-2020.
Một số công trình nghiên cứu khác như:
- Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện cơ chế thẩm định
của Bộ Tư pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật,
thông tin khoa học pháp lý số 9/2002;
- Xây dựng chính sách trong hoạt động lập pháp, thông tin khoa
học pháp lý số 7/2008;
- Kinh nghiệm pháp điển hóa trên thế giới và nhu cầu pháp điển
hóa ở Việt Nam, thông tin khoa học pháp lý số 6/2009;

- TS. Nguyễn Thị Như Mai “Chính sách và xây dựng pháp luật”,
ban Xây dựng pháp luật, Văn phòng Chính phủ: chỉ ra những bất cập và
nguyên nhân của quy trình hình thành chính sách pháp luật của nước ta
hiện nay;
- Ths. Tào Thị Quyên So sánh quy trình lập pháp của Việt Nam và
Thụy Điển, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 12/2006 phân tích quy trình
lập pháp của Việt Nam và Thụy Điển để làm rõ sự giống nhau và khác
nhau giữa các văn bản do Chính phủ chuẩn bị.
- Nguyễn Chí Dũng, Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân
dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật , Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp, (số 12/2005), tr. 25.
- Phạm Tuấn Khải, Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật:
vai trò, ý nghĩa và thực trạng, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số 14,
tháng 6/2006), tr. 20.
- Nguyễn Công Long (2005), Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà
Nội, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công.
- TS. Nguyễn Thế Quyền (2005), Hiệu lực của văn bản pháp luật
những vấn đề lý luận và thực tiễn, Tạp chí Luật học, (số 2/2005), tr.31.
- PGS.TS. Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tr.77, NXB Công
an nhân dân, Hà Nội.
- Hà Quang Thanh (2000), Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản
lý nhà nước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Luận văn Thạc
sĩ Quản lý nhà nước.
- PTS. Lưu Kiếm Thanh (1999), Hướng dẫn soạn thảo văn bản
quản lý hành chính nhà nước, Nhà xuất bản Thống kê.
- Luật gia Nguyễn Văn Thông ( 2001), Hướng dẫn kĩ thuật soạn
thảo văn bản, Nhà xuất bản Thống kê.
- GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Giáo trình Lý luận và kĩ thuật soạn

thảo văn bản, Nhà xuất bản đại học Quốc Gia Hà Nội.
Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng
trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý Nhà nước; Tạp chí Cộng
sản; Tạp chí Luật học.
Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của
văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước. Tuy nhiên
chưa có nhiều công trình nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương.
6. Nội dung nghiên cứu đề tài:
- Nghiên cứu các vấn đề lý luận và quy định của pháp luật hiên
hành về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân;
- Nghiên cứu các vấn đề thực tiễn về về quy trình xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân;
- Nghiên cứu các đề xuất, giải pháp để nâng cao chất lượng quy
trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân.
7. Phƣơng pháp nghiên cứu:
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của
Chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp
luật, về Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ
trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam của
nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng
thời sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như:
các phương pháp phân tích; phương pháp so sánh; phương pháp tổng
hợp; phương pháp thống kê.
Cơ cấu của luận văn:
Kết cấu đề tài ngoài phần giới thiệu mở đầu, kết luận và danh mục

tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:
Chương 1 - Cơ sở lí luận và pháp luật về xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật
Chương 2 - Thực trạng quy trình xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua
thực tiễn tỉnh Phú Thọ
Chương 3 – Phương hướng và các giải pháp hoàn thiện quy trình
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ





CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân
Cho đến nay, văn bản được dùng với nhiều phạm vi, góc độ khác
nhau. Với nghĩa thông thường, văn bản là tên gọi chỉ những tài liệu, bài
viết được in ấn, lưu hành hàng ngày trong giao tiếp (một bài báo, một
công văn, một tập tài liệu, một quyết định…). Với nghĩa là một thuật
ngữ ngôn ngữ học, văn bản là một trong những đơn vị phức tạp, có nhiều
cách hiểu và định nghĩa khác nhau.
Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích
văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng: văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận

và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác
[33,tr.8] Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ.
Theo cách hiểu này, bia đá, hoành phi, câu đối ở đền, chùa; chúc thư,
văn khế, thư tịch cổ; tác phẩm văn học hoặc khoa học kỹ thuật; công căn,
giấy tờ khẩu hiệu, băng ghi âm, bản vẽ… ở cơ quan đều được gọi là văn
bản. khái niệm này được sử dụng một cách phổ biến trong giới nghiên
cứu về văn bản học, ngôn ngữ học, sử học ở nước từ trước tới nay.
Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ, hồ sơ
được hình thành trong quá trình hoạt động của các cơ quan nhà nước, các
tổ chức xã hội, các tổ chức kinh tế. Theo nghĩa này, các loại giấy tờ dùng
để quản lý và điều hành các hoạt động của cơ quan, tổ chức như chỉ thị,
thông tư, nghị quyết, quyết định, đề án công tác, báo cáo… đều được gọi
là văn bản. Ngày nay, khái niệm được dùng một cách rộng rãi trong hoạt
động của các cơ quan, tổ chức. Khái niệm văn bản dùng trong luận văn
được hiểu theo nghĩa hẹp nói trên.[ 40]
Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 1
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Quốc Hội thông qua năm
1996; sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc
xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.
Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban
hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ
tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có
quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo
đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho văn bản quy phạm pháp luật
của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản
quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và
văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban
hành.
Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở
Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan
chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân số
31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định
khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ
ban nhân dân như sau:
“Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban
hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó
có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà
nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa
phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.
Theo định nghĩa trên, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND về nguyên tắc, hoàn toàn là một văn bản quy phạm pháp luật theo
định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và điều này
đã được chính Luật năm 2008 khẳng định tại Điều 1; văn bản quy phạm
pháp luật do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng thể hệ thống
pháp luật quốc gia. Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND có những đặc điểm chung của văn bản quy phạm pháp luật theo
quy định của Luật năm 2008, chỉ khác về chủ thể có thẩm quyền ban
hành là HĐND, UBND các cấp và phạm vi áp dụng văn bản là tại địa
phương.
Tuy nhiên, định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật nói chung
cũng như văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND nói riêng

chưa thực sự thoả mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì,
trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường gặp khó khăn
khi xác định một văn bản cụ thể có phải là văn bản quy phạm pháp luật
hay không. Chính vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của văn
bản quy phạm pháp luật là cần thiết, cho phép nhận diện rõ một văn bản
quy phạm pháp luật.
1.1.2. Đặc trƣng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân
Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND có các dấu hiệu
sau đây:
a, Chứa đựng “quy phạm pháp luật”
Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định văn
bản quy phạm pháp luật. Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có
chứa đựng “quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên được xác định trong
toàn bộ quá trình ban hành văn bản. Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ
tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nói cách khác, nếu
không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản
cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy
phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan
nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm
quyền hiến định. Việc chứa quy phạm pháp luật là đặc trưng của văn bản
quy phạm pháp luật, ngay cả khi văn bản đó chỉ có duy nhất một quy
phạm pháp luật.
b, Có hiệu lực trong khoảng thời gian dài và có tính bắt buộc chung
Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trong nhiều năm và có
tính ổn định; có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho
người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng
ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối tượng thi
hành. Các quy phạm pháp luật được áp dụng đối với những người thuộc

đối tượng được các quy phạm pháp luật đó điều chỉnh.
c, Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định
Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận
dạng đó là văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ở địa
phương ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức
văn bản nhất định. Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ
thuộc vào dấu hiệu “chứa đựng quy phạm pháp luật”
d, Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND,
UBND bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung
+ Thẩm quyền về hình thức
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho mỗi cơ
quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu
việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền. Thẩm
quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND gắn với hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật đó là:
HĐND ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Nghị quyết;
UBND ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Quyết định, Chỉ
thị.
+ Thẩm quyền về nội dung
Khác với thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung không
được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà
thẩm quyền về nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền
hạn của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước.
Theo đó thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND, UBND căn cứ vào Luật tổ chức HĐND, UBND năm 2003.
Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã
được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn

bản quy phạm pháp luật khác của Chính Phủ. Cũng chính vì vậy mà
ngay cả thẩm quyền đặt ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan
hệ xã hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền
ban hành.
e, Được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã
hội:
Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các
biện pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết
phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài
chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế
bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm. Các chế tài
có thể rất đa dạng: chế tài hình sự như hình phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài
dân sự như hủy bỏ hợp đồng dân sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài
hợp đồng Như vậy, bất luận là văn bản quy phạm pháp luật do cơ
quan nào có thẩm quyền ban hành hay bất luận là hình thức văn bản nào
(Luật, pháp lệnh, Nghị quyết, Nghị định, Quyết định do cơ quan Nhà
nước trung ương hay các cấp chính quyền địa phương ban hành) thì đều
phải được tuân thủ và thực hiện.
Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là văn bản quy phạm
pháp luật hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa “ quy phạm
pháp luật” hay không cần đặc biệt chú ý đến các dấu hiệu đặc trưng của
quy phạm pháp luật gồm: tính áp dụng chung (quy tắc ràng buộc chung
và được tôn trọng chung); tính phi cá nhân (không nhằm vào một đối
tượng, một con người nào cụ thể hay một nhóm đối tượng cụ thể); tính
bắt buộc – tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thực hiện,
không thể thoái thác) và được cơ quan có thẩm quyền ban hành (chủ thể
được pháp luật trao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật).
1.1.3. Tính chất văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân
Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND (văn bản của các

cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương) ban hành có những tính chất
chủ yếu sau:
Một là, các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quản lý
nhà nước ở địa phương là những văn bản dưới luật, được ban hành trên
cơ sở để thực thi Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan nhà
nước cấp trên.
Thuộc tính này của văn bản các cơ quan quản lý nhà nước địa
phương là xuất phát từ vị trí và tính chất pháp lý của của các quan quản
lý Nhà nước địa phương trong bộ máy Nhà nước, xuất phát từ nguyên
tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc pháp chế XHCN trong tổ chức và
hoạt động của các cơ quan Nhà nước, trong đó có các cơ quan nhà nước
địa phương.
Cũng như các cơ quan nhà nước khác, hoạt động ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước địa phương là một trong
những hoạt động chủ yếu nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
quyền hạn theo luật định. Những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của
các cơ quan Nhà nước địa phương được Hiến pháp, Luật và các văn bản
của các cơ quan nhà nước cấp trên quy định. Cho nên những văn bản do
các cơ quan Nhà nước địa phương ban hành phải căn cứ vào quy định
của Luật, phải trên cơ sở và nhằm thi hành luật và các văn bản của các
cơ quan Nhà nước cấp trên được thực hiện trên thực tế và đi vào đời
sống xã hội và thể hiện ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phương.
Vì vậy trong rất nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước ở
địa phương ban hành các văn bản trên cơ sở thi hành trực tiếp các quy
định của Luật và các văn bản của các cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên
(những văn bản cá biệt). Cụ thể hoá các quy định của Luật và các văn
bản của các cơ quan quản lý cấp trên để thi hành ở địa phương. Tuy
nhiên cũng có những trường hợp khác, khi không có quy định của luật và
các văn bản của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên về những vấn đề
mới phát sinh tại địa phương để kịp thời điều chỉnh những quan hệ xã

hội mới phát sinh này, các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương căn
cứ vào chức năng quyền hạn của mình theo Luật định có quyền ban hành
các văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng những văn bản đó không được
trái với Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên.
Chính vì vậy, tính dưới Luật của văn bản do các cơ quan quản lý
nhà nước địa phương ban hành thể hiện ở hiệu lực pháp lý của những
văn bản này thấp hơn Luật và phạm vi áp dụng của nó. Mặt khác, các
văn bản của cơ quan nhà nước địa phương ban hành còn phải căn cứ vào
các quy định của các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, nhằm