Xây dựng cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
***


TRẦN VĂN DƯƠNG






XÂY DỰNG CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH
Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY


LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC









HÀ NỘI - 2010



ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT
***


TRẦN VĂN DƯƠNG




XÂY DỰNG CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH
Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY



Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số : 60 38 01



LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC



Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái




Hà Nội - 2010

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong số các quyền cơ bản của con người về chính trị, kinh tế, xã hội
thì quyền khiếu nại có vị trí quan trọng và liên quan chặt chẽ tới các quyền cơ
bản khác. Nghiên cứu lịch sử dân tộc ta cho thấy, các triều đại phong kiến
hưng thịnh trước đây đều chú ý tới việc đảm bảo cho người dân thực hiện
quyền khiếu nại. Phát huy truyền thống đó, ngay từ những ngày đầu giành độc
lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh 64-SL ngày 23/11/1945 thành lập
Ban Thanh tra đặc biệt, trong đó Điều 2 của Sắc lệnh quy định rõ một trong
những nhiệm vụ của Ban Thanh tra là tiếp nhận các đơn khiếu nại của nhân
dân. Quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật, quyền khiếu nại đã sớm
được ghi nhận tại Hiến pháp và trở thành một trong những quyền cơ bản của công
dân. Điều 74 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định:
Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước
có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước,
tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân hoặc
bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước
xem xét, giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định[21, tr.218].
Thực hiện quyền khiếu nại là phương thức để nhân dân giám sát và
tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước. Việc giải quyết khiếu nại
nói chung và khiếu nại hành chính nói riêng là bảo đảm quyền dân chủ của nhân
dân, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phòng chống các hành
vi tham nhũng, tiêu cực, góp phần phát triển kinh tế - xã hội.
Chính vì vậy, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm tới việc giải quyết
có hiệu quả các khiếu nại. Vì thế, những năm qua, công tác giải quyết khiếu
nại đã có những chuyển biến tích cực. Nhiều văn bản pháp luật được ban hành
đã tạo điều kiện thuận lợi cho công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền

2

khiếu nại. Đảng và Nhà nước đã có nhiều chỉ thị, nghị quyết nhằm tăng cường
hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại. Các cấp, các ngành đã xác định được
trách nhiệm của mình trong việc giải quyết khiếu nại và coi đây là một trong
những công tác trọng tâm, góp phần tạo điều kiện để nhân dân tham gia vào
quá trình quản lý nhà nước.
Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại cho thấy mặc dù các
cơ quan nhà nước đã có nhiều cố gắng trong công tác giải quyết khiếu nại
nhưng hiệu quả giải quyết các vụ việc chưa cao, nhất là việc giải quyết các
khiếu nại hành chính. Tình trạng đơn thư gửi tràn lan, vượt cấp, chuyển vòng
quanh diễn ra khá phổ biến; số vụ việc khiếu nại tồn đọng còn nhiều; còn biểu
hiện nể nang, né tránh, đùn đẩy trách nhiệm; còn có những cơ quan, cá nhân
có thẩm quyền trong một số trường hợp ban hành những quyết định giải quyết
khiếu nại không đúng hoặc có hành vi xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
công dân…
Tình trạng trên có nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân quan trọng là
do Việt Nam chưa có cơ quan chuyên trách thuộc hệ thống các cơ quan hành
pháp để thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại của công dân trong khi cơ
chế giải quyết khiếu nại tại Tòa án còn có những bất cập, chưa thực sự đi vào
cuộc sống.
Ngoài ra, để nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, tạo lập
hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi, đi vào cuộc sống,
ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị đã có Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến 2010, định hướng
2020. Theo tinh thần Nghị quyết thì việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống
pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi chính là xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Trong đó, nội dung quan trọng của Nghị quyết là:

3
Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm mọi quyết

định và hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có
thể bị khởi kiện trước toà án; đổi mới thủ tục giải quyết khiếu nại,
tố cáo và thủ tục giải quyết các vụ án hành chính theo hướng công
khai, đơn giản, thuận lợi cho dân, đồng thời bảo đảm tính thông
suốt, hiệu quả của quản lý hành chính [14]
Bên cạnh đó, để đẩy mạnh việc phát triển kinh tế, thời gian qua Đảng
và Nhà nước đã có nhiều chủ trương lớn về hội nhập kinh tế quốc tế. Theo
tinh thần Nghị quyết Trung ương 9 khoá IX thì chúng ta cần triển khai khẩn
trương và đồng bộ việc chuẩn bị đủ điều kiện để giành thế chủ động trong hội
nhập, nhất là sửa đổi và xây dựng mới các văn bản pháp luật phù hợp với yêu
cầu hội nhập và thông lệ quốc tế. Trên cơ sở đó, Nhà nước ta đã tiến hành
nhiều hoạt động cụ thể nhằm tạo điều kiện hơn cho quá trình hội nhập. Một
trong những yêu cầu quan trọng của hội nhập là Việt Nam cần phải hoàn thiện
pháp luật, đảm bảo các văn bản pháp luật có liên quan phù hợp các Hiệp ước
quốc tế, trong đó có các văn bản pháp luật về khiếu kiện và giải quyết khiếu
kiện hành chính.
Từ những phân tích trên cho thấy nghiên cứu đề tài "Xây dựng cơ quan
tài phán hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay" là cần thiết.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Xây dựng cơ quan tài phán hành chính là đề tài được những người làm
công tác nghiên cứu, xây dựng pháp luật quan tâm, đặc biệt là những người
làm công tác thanh tra. Trong phạm vi và mức độ nhất định đã có nhiều bài
viết, công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài này. Cụ thể là:
- Cơ sở khoa học của việc thiết lập hệ thống Toà án hành chính ở Việt
Nam, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ, nghiệm thu năm 1993;
- Dự án Luật tổ chức toà án hành chính, năm 1994 do Thanh tra Nhà
nước chủ trì xây dựng. Sau một thời gian khẩn trưởng nghiên cứu, ngày 10
tháng 9 năm 1994, Thanh tra Nhà nước đã trình Chính phủ Đề án này với ba

4

phương án: thứ nhất, thành lập Toà án hành chính là một hệ thống độc lập
thuộc Quốc hội; thứ hai, toà án hành chính thuộc Toà án nhân dân; thứ ba, toà
án hành chính là hệ thống thuộc Thủ tướng Chính phủ nhưng độc lập với các
cơ quan hành pháp. Tại Tờ trình số 1650/CP ngày 30 tháng 3 năm 1995,
Chính phủ trình Quốc hội Đề án này với hai phương án: thứ nhất, tổ chức Toà
án hành chính trong Toà án nhân dân (tổ chức Toà án hành chính thành phân
toà trong Toà án nhân dân, tổ chức Toà án hành chính thành hệ thống riêng
nhưng ở cấp Trung ương thuộc cơ cấu Toà án nhân dân tối cao); thứ hai, tổ
chức Toà án hành chính thành hệ thống độc lập với các bộ và Uỷ ban nhân
dân các cấp do Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo. Tại kỳ họp thứ…, Quốc hội
khoá IX đã thông qua Đề án này theo phương án tổ chức Toà án hành chính
thành phân toà trong Toà án nhân dân (như hiện nay);
- Việc giải quyết khiếu nại của công dân trong hệ thống các cơ quan
hành chính nhà nước sau khi toà án hành chính được thành lập, tác giả Lê
Đình Đấu, đề tài khoa học cấp ngành, nghiệm thu năm 1996;
- Toà án hành chính - những vấn đề lý luận và thực tiễn, đề tài khoa
học độc lập cấp nhà nước, nghiệm thu năm 1997;
- Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta hiện nay, Luận
văn thạc sỹ luật học của tác giả Phạm Văn Long, năm 2002;
- Hoàn thiện pháp luật về tài phán hành chính ở Việt Nam hiện nay,
Luận văn thạc sỹ luật học của tác giả Trần Quang Hiển, năm 2004;
- Đề án tài phán hành chính, năm 2009, do Thanh tra Chính phủ chủ trì
xây dựng;
- Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính
ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sỹ luật học của tác giả Văn Tiến Mai,
năm 2006;
- Thiết lập cơ quan tài phán hành chính góp phần hoàn thiện cơ chế
giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện này, Luận văn thạc sỹ luật
học của tác giả Trịnh Thị Hương Giang, năm 2008;

5
Ngoài các công trình nghiên cứu trên, còn một số các công trình nghiên
cứu khác cũng đề cập đến tài phán hành chính.
Nhìn chung, các công trình trên đây đã đề cập đến việc xây dựng cơ
quan tài phán hành chính ở Việt Nam, từ việc đưa ra những mô hình tổ chức,
nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tài phán hành chính; xác định địa vị pháp lý
của cơ quan tài phán trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước, đưa ra quy
định về trình tự, thủ tục giải quyết vụ việc, tài phán viên, việc thi hành quyết
định của cơ quan tài phán, mối quan hệ của cơ quan tài phán với các cơ quan
khác của nhà nước… Đồng thời, các công trình nghiên cứu trên cũng đưa ra
các kiến nghị, giải pháp và các điều kiện cần thiết để đảm bảo cho hoạt động
của cơ quan tài phán hành chính. Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu của các công
trình vẫn chưa được các nhà quản lý chấp nhận toàn bộ, mà chỉ sử dụng ở
mức độ nhất định.
Mặt khác, để giải quyết vấn đề khiếu kiện bức xúc hiện nay, Đảng và
Nhà nước có nhiều giải pháp cụ thể: tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của các
cấp uỷ đảng, chính quyền các cấp với công tác giải quyết khiếu kiện, coi công
tác giải quyết khiếu kiện là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị và các đoàn thể
quần chúng; đề cao trách nhiệm của Thủ trưởng các cấp đối với công tác này,
tăng cường sự vận động, tuyên truyền để mọi công dân có thể hiểu và chấp
hành nghiêm chỉnh pháp luật về khiếu nại… Đặc biệt, tiếp tục đổi mới cơ chế
giải quyết khiếu kiện, đáp ứng yêu cầu thực tiễn công tác giải quyết khiếu
kiện hiện nay và hội nhập quốc tế. Vì vậy, Quốc hội đã giao Chính phủ xây
dựng dự án Luật khiếu nại, giao Toà án nhân dân tối cao xây dựng dự án Luật
tố tụng hành chính theo hướng mở rộng thẩm quyền giải quyết các vụ việc
hành chính của Toà án, tăng cường công khai, khách quan, dân chủ trong
công tác giải quyết khiếu kiện… Các dự án luật nói trên đang được Quốc hội
xem xét cho ý kiến và thông qua vào kỳ họp tiếp theo của Quốc hội.
Tuy nhiên, qua nghiên cứu, tác giả cho rằng trước mắt có thể thực hiện
những giải pháp như trình bày ở phần trên để khắc phục tình trạng khiếu kiện

6
hiện nay, nhưng về lâu dài cần xây dựng cơ quan giải quyết khiếu nại hành
chính chuyên trách, độc lập với người, cơ quan có quyết định hành chính, hành
vi hành chính thuộc hệ thống cơ quan hành pháp. Do vậy, tác giả vẫn chọn đề tài:
“Xây dựng cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay”
làm luận văn thạc sỹ luật học của mình.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích của luận văn
Mục đích của luận văn là đề xuất quan điểm, giải pháp và nội dung
mang tính hệ thống nhằm xây dựng cơ quan tài phán hành chính với mục tiêu
bảo đảm cho nhân dân thực hiện quyền khiếu nại và bảo đảm hiệu lực, hiệu
quả việc giải quyết các khiếu nại hành chính ở nước ta trong giai đoạn hiện
nay cũng như về lâu dài. Đồng thời, đưa ra các giải pháp, kiến nghị cho việc
xây dựng cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ của luận văn
- Làm rõ khái niệm tài phán hành chính, đặc điểm của tài phán hành chính.
- Xây dựng cơ sở lý luận của việc xây dựng cơ quan tài phán hành
chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
- Đánh giá tình hình, kết quả việc giải quyết các khiếu kiện hiện nay và
nhận xét về cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính.
- Đề xuất các quan điểm, giải pháp và nội dung xây dựng cơ quan tài
phán hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
4. Phạm vi nghiên cứu của luận văn
Tài phán hành chính là khái niệm rộng và có nhiều cách hiểu khác
nhau, bao gồm cả việc giải quyết khiếu nại theo con đường hành chính và giải
quyết khiếu kiện theo con đường tư pháp. Tuy nhiên, trong khuôn khổ nghiên
cứu của luận văn, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu, làm rõ vấn đề khái niệm và
quan điểm tài phán hành chính của tác giả và khuyến nghị, giải pháp cho việc
xây dựng cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

Mặc dù vậy, trong quá trình nghiên cứu, đề tài có tham khảo về tài phán hành

7
chính của một số nước trên thế giới và quan niệm về tài phán hành chính của
Việt Nam để làm rõ nội dung nghiên cứu của luận văn.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-
Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về
nhà nước và pháp luật, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu duy vật biện chứng của
triết học Mác - Lênin và những phương pháp cụ thể như: phân tích, tổng hợp,
so sánh, thống kê, tổng kết thực tiễn.
6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
Mặc dù đã có một số đề tài đề cập tới việc xây dựng cơ quan tài phán
hành chính nhằm nâng cao chất lượng hiệu quả công tác giải quyết khiếu kiện,
nhưng trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam,
tăng cường hội nhập quốc tế hiện nay, thông qua việc nghiên cứu đề tài này,
tác giả đi sâu làm rõ hơn những vấn đề lý luận và thực tiễn về tài phán hành
chính. Từ đó, đưa ra khuyến nghị cụ thể nhằm xây dựng cơ quan tài phán
hành chính ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, đáp ứng yêu cầu công tác
giải quyết khiếu kiện hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước vì mục
tiêu phát triển kinh tế đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam của dân, do dân và vì dân.
7. Kết cấu của luận văn
Theo một kết cấu thông thường của luận văn thạc sỹ và đảm bảo tính
hài hoà giữa nội dung và hình thức, ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục
tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương, 8 tiết.

8
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC XÂY DỰNG CƠ QUAN TÀI PHÁN
HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
1.1. Quan niệm tài phán hành chính
1.1.1. Quan niệm về tài phán hành chính
Trong xã hội, sự tồn tại mâu thuẫn, bất đồng, tranh chấp về lợi ích giữa
các chủ thể cũng như việc vi phạm những chuẩn mực xử sự chung là một điều
không thể tránh khỏi. Để ổn định xã hội, giải quyết một cách thoả đáng các
tranh chấp nói trên thì cần có những hoạt động tài phán. Ở góc độ chung nhất,
tài phán được hiểu là việc “phân xử phải trái, đúng sai” [43, tr.1483]. Theo
quan niệm này, tài phán có nội dung và phạm vi rộng. Theo đó, hoạt động của
bất kỳ ai được giao nhiệm vụ phân xử phải trái, đúng sai dựa trên những
chuẩn mực đã được thừa nhận đều được coi là hoạt động tài phán.
Nhà nước quản lý xã hội, tiến hành rất nhiều các hoạt động khác nhau
nhằm xây dựng, duy trì, bảo vệ trật tự xã hội, bảo vệ lợi ích của các thành
viên trong xã hội, trong đó phương tiện có hiệu quả nhất được nhà nước sử
dụng để quản lý xã hội là pháp luật. Bên cạnh, việc xây dựng hệ thống pháp
luật, tổ chức thực hiện pháp luật, Nhà nước còn thực hiện các công việc đảm
bảo cho pháp luật được thực hiện trong thực tế. Pháp luật chỉ được phát huy
tác dụng khi nó được thực hiện nghiêm chỉnh trên thực tế. Để làm được điều
này, Nhà nước phải thực hiện hàng loạt các hoạt động khác nhau, trong đó
vấn đề quan tâm nhất là cách hành xử theo yêu cầu được pháp luật đề ra của
các chủ thể trong xã hội. Với tư cách là chủ thể ban hành pháp luật, Nhà nước
sẽ phán xét các hành xử đó của các thể là đúng hay sai so với quy định của
pháp luật, trên cơ sở đó áp dụng các biện pháp xử lý thích hợp. Như vậy, Nhà
nước đã thực hiện hoạt động tài phán. Đó chính là sự phán quyết của Nhà
nước về tính hợp pháp, tính hợp lý của các chủ thể khi thực hiện hành vi trong

9

xã hội cũng như các biện pháp xử lý thích hợp đối với các chủ thể này nhằm
bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng và thực hiện trên thực tế [17, tr.8-9].
Có nhiều cách phân loại tài phán, theo cách thông thường, tài phán có
hai dạng là tài phán bắt buộc và tài phán tự nguyện. Tương ứng với nó là hai
hình thức tài phán, đó là tài phán nhà nước và tài phán phi nhà nước (phi
Chính phủ - trọng tài). Tài phán hành chính, tài phán tư pháp, tài phán hiến
pháp… là tài phán nhà nước.
Có nhiều quan niệm về tài phán hành chính, có quan niệm cho rằng,
“tài phán hành chính” nằm trong hệ thống các cơ quan tài phán…, tài phán
hành chính là tổng hợp tất cả các tranh chấp phát sinh trong việc thực hiện
hoạt động quản lý nhà nước [27, tr.16]. Quan niệm đã đồng nhất tài phán
hành chính là một loại hoạt động nhà nước với cơ quan thực hiện hoạt động
đó, hoặc đã đồng nhất tài phán hành chính với đối tượng hoạt động là giải
quyết các tranh chấp phát sinh trong việc thực hiện hoạt động quản lý nhà
nước bị hoạt động đó tác động tới. Hơn nữa, trong quá trình thực hiện hoạt động
quản lý nhà nước thường phát sinh nhiều tranh chấp khác, không chỉ Toà án mà
một số cơ quan khác cũng có thẩm quyền xem xét, giải quyết theo những trình tự,
thủ tục khác nhau.
Một quan niệm khác coi “tài phán hành chính” là hoạt động xét xử các
tranh chấp hành chính phát sinh giữa Nhà nước (mà người đại diện là cơ
quan, nhân viên nhà nước) và các tổ chức, cá nhân trong xã hội do cơ quan tài
phán hành chính thực hiện theo trình tự tố tụng [37, tr.104].
Tài phán là một chức năng vốn có của Nhà nước, khi Nhà nước sử
dụng pháp luật làm phương tiện chủ yếu để quản lý xã hội thì đồng thời cũng
xuất hiện các hoạt động tài phán. Do xã hội có tính đa dạng, phức tạp về quan
hệ nên bản thân các hoạt động tài phán của Nhà nước cũng rất phong phú,
phức tạp về nội dung và hình thức. Gắn liền với hoạt động quản lý hành chính
nhà nước là hoạt động tài phán hành chính.

10

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động tổ chức thực hiện quyền
hành pháp, là hoạt động có vai trò quan trong nhằm duy trì, thúc đẩy sự phát
triển của mọi mặt đời sống xã hội. Để thực hiện chức năng quản lý hành chính
nhà nước, các chủ thể quản lý được trao những quyền năng nhất định, trên cơ
sở quyền hạn được trao, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có quyền
đơn phương ra các quyết định quản lý hoặc thực hiện các hành vi liên quan
đến đối tượng quản lý và các đối tượng chịu sự quản lý phải phục tùng các
mệnh lệnh, yêu cầu của nhà quản lý đưa ra. Vì nhiều lý do khác nhau, các tổ
chức, cá nhân trong xã hội cho rằng quyết định hành chính hoặc hành vi hành
chính của chủ thể quản lý nhà nước là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến
quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Thực tế quản lý nhà nước cho thấy,
không ít các quyết định hành chính, hành vi hành chính vi phạm pháp luật,
xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Để
bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình, các tổ chức, cá nhân khiếu
nại đến các cơ quan nhà nước để yêu cầu các cơ quan này thực hiện những
hành vi nhất định. Những tranh chấp giữa nhà nước với cơ quan, tổ chức, cá
nhân nảy sinh, những tranh chấp này gọi là tranh chấp hành chính.
Những tranh chấp hành chính có nhiều khác biệt với các tranh chấp
khác trong đời sống xã hội do nảy sinh từ quan hệ bất bình đẳng giữa một bên
là chủ thể quản lý và một bên là đối tượng chịu sự quản lý. Sự tồn tại của các
tranh chấp hành chính là hoàn toàn khách quan. Nhà nước, không phân biệt
chế độ chính trị, đều xuất hiện các tranh chấp và giải quyết những tranh chấp.
Việc giải quyết những tranh chấp này nhằm loại bỏ sự chuyên quyền, độc
đoán, vi phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền
trong các cơ quan nhà nước để bảo vệ lợi ích chính đáng của các cơ quan, tổ
chức, cá nhân trong xã hội. Thực tế đã xuất hiện nhiều phương pháp, cách
thức giải quyết khác nhau để giải quyết các tranh chấp hành chính hoặc do
các chủ thể hành chính tự mình giải quyết hoặc Nhà nước trao quyền cho các

11

cơ quan độc lập với chủ thể quản lý hành chính nhà nước đứng ra giải quyết
các tranh chấp này. Trên cơ sở quyền lực Nhà nước trao, các cơ quan có thẩm
quyền giải quyết các tranh chấp hành chính sẽ xem xét, giải quyết các vấn đề
phát sinh từ tranh chấp đó, như: xác định tính hợp pháp của các quyết định
hành chính, hành vi hành chính, xác định thiệt hại, trách nhiệm phát sinh nếu
có vi phạm pháp luật xẩy ra… Các loại hoạt động này được thực hiện theo
trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.
Mặt khác, để thực hiện các hoạt động quản lý hành chính nhà nước,
Nhà nước đã ban hành hàng loạt các văn bản pháp luật quy định về quyền và
nghĩa vụ cho các đối tượng quản lý hành chính nhà nước. Việc tuân thủ đầy
đủ, nghiêm chỉnh các quy định nêu trên đảm bảo cho trật tự quản lý hành
chính được tôn trọng và giữ vững. Tuy vậy, việc tồn tại các vi phạm pháp luật
trong quản lý hành chính nhà nước là vấn đề không thể tránh khỏi. Để bảo vệ
trật tự quản lý, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia
quan hệ, nhà nước cần xử lý những hành vi vi phạm. Thông qua việc ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật, Nhà nước đã trao quyền cho cơ quan
có thẩm quyền xem xét, đánh giá tính chất, mức độ vi phạm của các chủ thể
để áp dụng biện pháp xử lý.
Từ những phân tích trên cho thấy, theo nghĩa rộng, tài phán hành chính
là việc xem xét, giải quyết tranh chấp phát sinh giữa cơ quan, tổ chức, công
dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành
chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước. Vì thế, sẽ là hợp lý và đầy đủ nếu quan niệm tài phán hành chính không
chỉ giới hạn ở việc giải quyết các vụ án hành chính của Toà án hành chính mà
còn bao gồm cả hoạt động giải quyết các khiếu nại hành chính dưới các hình
thức khác nhau [37, tr.104].
Nghiên cứu kinh nghiệm về tổ chức thực hiện việc giải quyết tranh
chấp hành chính của các nước trên thế giới cho thấy, tổ chức và hoạt động tài

12

phán hành chính ở mỗi quốc gia là rất khác nhau tuỳ thuộc vào điều kiện kinh
tế - xã hội, thiết chế quyền lực Nhà nước, các yếu tố về truyền thống pháp lý,
văn hoá, tâm lý dân tộc của từng quốc gia. Tuy nhiên, trên bình diện chung
thì tổ chức và hoạt động tài phán hành chính thường được thể hiện thông qua
một số mô hình chủ yếu sau:
- Tài phán hành chính được thực hiện chủ yếu bởi các toà án hành
chính. Toà án hành chính là một hệ thống độc lập song song với toà án tư
pháp. Mô hình này điển hình là Pháp, Đức, Thuỵ Điển, Phần Lan Ở Đông
Nam Á có Thái Lan theo mô hình này.
- Việc giải quyết tranh chấp hành chính cũng được thực hiện tại Toà án
nhưng không tổ chức thành hệ thống độc lập mà Toà hành chính là một bộ
phận của Toà án (Trung Quốc và một số nước khác theo mô hình của Trung
quốc - tương tự như ở Việt Nam hiện nay).
- Ở những nước chỉ có một hệ thống Toà án (Anh, Mỹ và một số nước
khác theo mô hình của Anh, Mỹ như Oxtrâylia, Xingapo, Philipine…). Về
nguyên tắc, ở các nước này Toà án có thẩm quyền giải quyết mọi tranh chấp,
trong đó có tranh chấp hành chính. Tuy nhiên, do nhu cầu giải quyết tranh
chấp hành chính ngày càng nhiều và tính đặc thù của tranh chấp hành chính
thể hiện ở chỗ bên bị kiện luôn là cơ quan công quyền cho nên dần dần các
nước này có xu hướng thiết lập các cơ quan giải quyết tranh chấp trong chính
hệ thống hành pháp. Các cơ quan này được gọi là cơ quan tài phán hành
chính để phân biệt với Toà án tư pháp cũng xét xử hành chính. Hơn nữa,
những người thực hiện nhiệm vụ tài phán tại các cơ quan này, ngoài kiến thức
luật pháp cần thiết, còn phải có nhiều kinh nghiệm, kiến thức về quản lý để
khi giải quyết các vụ việc mới có thể đánh giá cả tính hợp pháp và tính hợp lý
của quyết định hay hành vi bị khiếu kiện, bảo đảm sự cân bằng giữa lợi ích
của công dân và lợi ích chung của cả cộng đồng theo nhu cầu quản lý. Xuất

13
phát từ ưu thế của mô hình này, hoạt động của cơ quan tài phán hành chính

khá hiệu quả. Việc giải quyết của cơ quan tài phán hành chính nhanh gọn, đơn
giản, đỡ tố kém hơn thủ tục của toà án. Vì thế, phần lớn các tranh chấp hành
chính được giải quyết tại cơ quan tài phán hành chính, chỉ một số ít tiếp tục bị
khởi kiện tại Toà án tư pháp và kể cả khi bị kiện thì Toà án cũng chỉ xem xét
lại việc áp dụng pháp luật chứ không xem xét lại toàn bộ vụ việc, Toà án chỉ
phán quyết một lần mang tính chất của một bản án giám đốc thẩm. Khi có cơ
quan tài phán hành chính, việc giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng các cơ
quan hành chính nhà nước thường chỉ được coi là một giai đoạn tự xem xét lại
quyết định, hành vi của mình bị khiếu nại và không khác nhiều so với các thủ
tục hành chính thông thường. Đây chính là mô hình có nhiều điểm phù hợp
với mô hình mà chúng ta đang nghiên cứu để vận dụng trong những năm tới
[4, tr.1-2].
Tóm lại, tài phán và tài phán hành chính có các quan niệm cơ bản như sau:
“Tài phán” là các hoạt động, hành vi của tổ chức, cơ quan hay cá nhân
có thẩm quyền theo luật định trong việc giải quyết các tranh chấp pháp lý. Về
bản chất, tài phán là việc xem xét và ra quyết định giải quyết một tranh chấp
của chủ thể được Nhà nước trao quyền hoặc thừa nhận.
“Tài phán hành chính” là hoạt động giải quyết các tranh chấp hành
chính, các tranh chấp nảy sinh trong quá trình điều hành quản lý của các cơ
quan hành chính nhà nước, chủ yếu là việc xem xét phán quyết về tính đúng
đắn của các quyết định hoặc hành vi quản lý của cơ quan quản lý nhà nước.
Tài phán và tài phán hành chính ở Việt Nam: xuất phát từ những đặc
điểm về trị trí, địa lý, phong tục tập quan và truyền thống văn hoá của mình…
Chúng ta có những đặc điểm riêng trong tổ chức bộ máy nhà nước. Điều 2
Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 quy định:

14
Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước
của dân, do dân và vì dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về
nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp

nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có
sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp [21, tr.128].
Quy định này cho thấy nhà nước Việt Nam được xây dựng không dựa
trên mô hình nhà nước tam quyền phân lập như các nhà nước khác (phân chia
ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp), nghĩa là trong tổ chức bộ máy nhà
nước của chúng ta không có sự phân chia tuyệt đối giữa ba quyền lập pháp,
hành pháp và tư pháp. Quyền lực nhà nước là thống nhất và được tập trung
vào cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân đó là Quốc hội. Dựa trên sự thống
nhất đó, quyền lực nhà nước được phân công, phân nhiệm và phối hợp chặt
chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền năng cơ bản.
Theo đó, Quốc hội thực hiện ba chức năng, đó là: lập hiến, lập pháp và
giám sát tối cao. Về công tác lập hiến, từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng
hoà được thành lập, đến nay Quốc hội đã soạn thảo, sửa đổi, bổ sung, ban
hành 4 bản hiến pháp để đáp ứng các nhiệm vụ cách mạng của từng thời kỳ
lịch sử. Nội dung của hoạt động lập pháp là ban hành các văn bản quy phạm
pháp luật dưới hình thức văn bản luật, pháp lệnh. Quốc hội nắm toàn quyền
xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật. Đây là hoạt động chủ yếu, quan
trọng nhất của hoạt động xây dựng pháp luật, nhằm mục đích tiếp tục hoàn
thiện pháp luật một cách đồng bộ, phục vụ yêu cầu quản lý đất nước, tạo ra
hành lang pháp lý, nhất là trong thời kỳ phát triển kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa và đa phương hoá, đa dạng hoá các quan hệ đối
ngoại. Đồng thời, Quốc hội còn thực hiện chức năng giám sát tối cao đối với
tất cả các hoạt động của bộ máy nhà nước, xã hội và công dân. Điều này được

15
thể hiện qua quyền chất vấn các đại biểu Quốc hội, Chủ nhiệm Uỷ ban
Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối
cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cáo và đối với những người giữ
các chức vụ cấp cao khác trong bộ máy nhà nước. Nhờ các hoạt động chất vấn

và trả lời chấp vấn đã tác động tích cực vào hoạt động lập pháp và tạo cơ sở
cho đại biểu Quốc hội thực hiện các nguyện vọng của cử tri, cũng như quyết
định những vấn đề quan trọng của đất nước; phát hiện những khiếm khuyết
của các văn bản pháp luật để nhanh chóng sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với
sự phát triển của kinh tế-xã hội.
Quyền hành pháp là quyền chấp hành pháp luật và điều hành xã hội
theo pháp luật nhằm tổ chức đời sống xã hội và hoạt động của cơ quan nhà
nước phù hợp với chính sách và nguyện vọng của nhân dân. Theo pháp luật
hiện hành, quyền hành pháp ở nước ta chủ yếu tập trung vào các cơ quan hành
chính nhà nước. Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ta có đặc điểm là
đều do cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân hoặc cơ
quan hành chính nhà nước cấp trên) lập ra; có thẩm quyền ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật (lập quy) và các văn bản cá biệt cụ thể (điều hành
trực tiếp); kiểm tra việc thực hiện văn bản và xử lý khi có vi phạm pháp luật;
cưỡng chế khi có sự lẩn tránh hoặc cố tình không thực hiện quyết định hành
chính, xem xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các
quyết định hành chính, hành vi hành chính làm phương hại đến quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân; kiến nghị các biện pháp tư pháp khác, tạo thành
một hệ thống thống nhất, tập trung, thứ bậc.
Quyền tư pháp chủ yếu được thực hiện bằng hoạt động xét xử, công tố
và các công tác bổ trợ tư pháp (kiểm tra, công chứng, luật sư, trợ giúp pháp
lý…). Chức năng trên được thực hiện bởi Toà án và Viện kiểm sát và các cơ
quan nhà nước khác theo trật tự tố tụng tư pháp. Như vậy, khâu trọng tâm của
quyền tư pháp là việc xét xử của Toà án, mọi hoạt động tư pháp khác cũng

16
đều nhằm phục vụ việc xét xử được công minh, đúng pháp luật để bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân.
Trong tác phẩm nổi tiếng “Tinh thần pháp luật”, nhà tư tưởng Pháp
Montesquieu nhận định rằng:

Khi mà quyền lập pháp và quyền hành pháp lại trong tay
một người hay một Viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do
nữa, vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật
độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu
quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành
pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì người ta
sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân; quan toà
sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành
pháp thì ông quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp [19, tr.101].
Như vậy, theo tư tưởng đó, cần trao ba quyền lập pháp, hành pháp và tư
pháp cho ba cơ quan khác nhau để đảm bảo sự đối trọng, kiểm soát và ngăn
chặn sự lạm quyền trong quá trình thi hành các quyền năng ấy.
Với bản chất là một nhà nước của dân, do dân và vì dân, dựa trên nền
tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.
Bộ máy nhà nước ta được xây dựng và tổ chức theo nguyên tắc phân công,
phân nhiệm hợp lý, đảm bảo mỗi cơ quan nhà nước có một địa vị pháp lý nhất
định trong việc thực hiện các quyền lực nhà nước, thể hiện ý chí, nguyện
vọng của nhân dân và vì lợi ích nhân dân. Việc phân công rành mạch các
quyền năng trên trong bộ máy nhà nước ta chính là việc xác định thẩm quyền
của mỗi hệ thống cơ quan trong hệ thống bộ máy nhà nước với những quyền
riêng (quyền mà chỉ cơ quan đó mới được thực hiện), các quyền được làm
nhưng phải có sự phê chuẩn của một cơ quan, một cấp có thẩm quyền (quyền
được bảo hộ) và các quyền không được làm (quyền bị cấm). Đồng thời, cũng

17
đảm bảo không một cơ quan nhà nước nào có thể thực hiện trọn vẹn một
quyền năng của bộ máy nhà nước. Như vậy, sẽ không dẫn đến sự lộng quyền,
mà tạo ra một cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan trong bộ
máy nhà nước trong quá trình hoạt động, điều hành, quản lý xã hội.
Trên nguyên tắc, chức năng xét xử thuộc quyền tư pháp được phân cho

toà án, nhân danh Nhà nước phán quyết, giải quyết các tranh chấp phát sinh
trong đời sống xã hội. Trong các tranh chấp, tranh chấp liên quan đến hoạt
động quản lý hành chính (tranh chấp giữa cơ quan nhà nước với công dân và
cơ quan nhà nước với nhau) được giải quyết ban đầu tại các cơ quan hành
chính. Khi việc giải quyết không đạt kết quả như mong muốn, tranh chấp sẽ
được đưa ra giải quyết tại cơ quan Toà án (Toà hành chính). Cơ chế này chưa
thực sự thoả mãn nguyên tắc xây dựng nhà nước pháp quyền với các cơ chế
kiểm tra, kiểm soát nhân danh quyền lực nhà nước.
Vì thế, thiết lập một cơ quan tài phán hành chính trong hệ thống cơ
quan nhà nước, bên cạnh cơ quan hành chính và toà hành chính để tập trung
giải quyết các khiếu kiện hành chính là một biện pháp có nhiều ưu việt trong
tình hình hiện nay ở nước ta, vừa đảm bảo nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà
nước, vừa đảm bảo quyền của công dân cũng như sự công bằng, khách quan
trong quá trình giải quyết khiếu kiện của công dân.
Theo quy định của Hiến pháp, Chính phủ có thể thiết lập các cơ chế
giải quyết khiếu kiện khác ngoài cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay tại cơ
quan hành chính. Điều này được quy định tại Điều 127 và 134 Hiến pháp năm
1992 (được sửa đổi năm 2001), cho phép tách tài phán hành chính ra khỏi tài
phán tư pháp và Khoản 7 Điều 112 về việc Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức và
lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra nhà nước, công tác giải quyết khiếu
nại, tố cáo của công dân. Đây là những cơ sở Hiến định cho việc thành lập cơ
quan tài phán hành chính trong hệ thống các cơ quan hành pháp và dưới sự
chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ. Ngoài ra, theo quy định của pháp

18
luật về thanh tra và khiếu nại, tố cáo, các khiếu kiện hành chính hiện nay đều
được giải quyết lần đầu ở cơ quan hành chính trước khi đưa ra cơ quan tư
pháp (Toà án hành chính) nếu cần thiết.
Theo nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước và cơ chế giải quyết khiếu
kiện hành chính hiện nay ở nước ta, cơ quan hành chính nhà nước sẽ thực

hiện đồng thời hai chức năng, đó là hành chính quản lý và hành chính tài
phán. Trong đó, hành chính quản lý là chức năng chính của cơ quan hành
chính nhà nước, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Thực hiện chức năng
này, cơ quan hành chính nhà nước sẽ quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, tổ
chức thực hiện, kiểm tra, giám sát việc thực hiện các kế hoạch về phát triển
kinh tế, xã hội.
Pháp luật hành chính, mang tính một chiều, không bình đẳng giữa một
bên là cơ quan nhà nước (hay người có thẩm quyền) và một bên là công dân
có quyền và nghĩa vụ được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật, phải tuân
thủ pháp luật, chịu sự quản lý của cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên,
mối quan hệ này vẫn có yếu tố bình đẳng ở góc độ về phía cơ quan nhà nước
cần phải tuân thủ pháp luật để thực hiện hiệu quả quản lý nhân danh nhà
nước, bảo vệ các lợi ích nhà nước và đạt các mục tiêu quản lý mà nhà nước đã
đặt ra để ổn định xã hội. Về phía công dân, việc chấp hành đúng và đầy đủ
các mệnh lệnh hợp pháp của cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền cũng
đồng nghĩa với việc tuân thủ pháp luật của nhà nước. Vì thế, nếu không chấp
hành mệnh lệnh của cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền nhân danh
nhà nước thì sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật.
Mặc dù vậy, trong mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước và công dân có
thể phát sinh mâu thuẫn do lợi ích của hai bên đối nghịch nhau. Để giải quyết
vấn đề này, cần có một cơ quan trung gian (mang tính hoà giải) nhằm đảm
bảo hài hoà lợi ích chính đáng của hai bên (mục tiêu quản lý của cơ quan nhà
nước và quyền, lợi ích của công dân). Quan hệ đó, thực chất thực hiện chức

19
năng tài phán hành chính để bảo vệ tốt hơn quyền, lợi ích của công dân khi bị
các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại. Đồng thời, là biện
pháp để đưa chức năng tài phán hành chính ra khỏi hoạt động của cơ quan
hành chính, qua đó giúp cơ quan này thực hiện tốt hơn chức năng quản lý,
đảm bảo nguyên tắc tổ chức của bộ máy nhà nước về sự phân công, phân

nhiệm hợp lý giữa các cơ quan nhà nước.
Tài phán hành chính được xây dựng dựa trên học thuyết về trách nhiệm
của Nhà nước trước công dân (gắn liền với học thuyết nhà nước của dân, do
dân và vì dân), nghĩa là phủ nhận học thuyết quyền miễn trừ cho Nhà nước
trong các quyết định của mình. Tài phán hành chính nhằm bảo vệ quyền lợi
hợp pháp của công dân, bảo vệ những hành vi công vụ đúng pháp luật trong
quá trình giải quyết các tranh chấp giữa công dân với cơ quan hành chính nhà
nước. Việc đầu tiên của hoạt động tài phán hành chính là xác định trách
nhiệm công vụ. Cũng giống với những loại trách nhiệm khác (hình sự, dân
sự…) là một khái niệm chỉ ra các yếu tố cấu thành hành vi vi phạm, nhưng
khác các loại trách nhiệm khác ở chỗ không được ghi nhận trong các đạo luật,
bộ luật. Mặc dù không có một bộ phận hành chính để quy định rõ trách nhiệm
công vụ là gì, song về cơ bản có thể hiểu trách nhiệm công vụ là:
Trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước; viên chức
nhà nước khi thực hiện một hành vi hành chính trong quá trình thi
hành công vụ mà hành vi đó trái pháp luật hoặc quyết định của cơ
quan cấp trên, không đúng thẩm quyền hoặc quá quyền hoặc không
hợp với lẽ công bằng xã hội mà hành vi này hoặc gây thiệt hại hoặc
làm thiệt thòi cho một hoặc một vài công dân cụ thể [29, tr.2].
Công dân có quyền và lợi ích bị xâm phạm bởi các quyết định hay hành
vi hành chính đó có thể khởi kiện ra các cơ quan tài phán hành chính đòi “xác
định trách nhiệm công vụ” của cơ quan đã ban hành quyết định đó hoặc cá
nhân đã thực hiện hành vi hành chính đó.

20
Hoạt động quản lý và hoạt động tài phán của cơ quan hành chính có
mối liên hệ mật thiết với nhau. Thực tiễn cho thấy, khiếu kiện hành chính có
nhiều điểm đặc biệt, rất khác so với các khiếu kiện khác. Vì thế, để có cơ chế
giải quyết tương ứng cần phân biệt rõ hai lĩnh vực này trên cơ sở đó có sự
phân định giữa luật công và luật tư.

Về hoạt động tài phán của cơ quan hành chính, Hiến pháp Việt Nam
quy định khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được
Hiến pháp quy định. Giải quyết khiếu nại và nghĩa vụ và trách nhiệm của các
cơ quan nhà nước. Việc giải tốt khiếu nại góp phấn ổn định tình hình chính trị
xã hội, thúc đẩy phát triển kinh tế. Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm
đến công tác giải quyết khiếu nại của công dân, thể hiện trong các thời kỳ lịch
sử khác nhau đã ban hành nhiều chỉ thị, nghị quyết, văn bản quy phạm pháp
luật để quy định về vấn đề này. Ngày sau khi nước ta giành độc lập, Chủ tịch
Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL năm 1945 về việc thành lập Ban thanh
tra đặc biệt, trong đó quy định rõ việc “xét các đơn khiếu nại của dân”. Các
văn bản pháp luật sau đó đã tiếp tục quy định về vấn đề giải quyết khiếu nại
của công dân, nhất là Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991,
Thông qua các văn bản quy phạm pháp luật này cho thấy, thanh tra như một
cơ quan thứ ba đóng vai trò quan trọng trong công tác giải quyết khiếu nại
giữa công dân và nhà nước. Tiếp đó, để nâng cao công tác giải quyết khiếu
nại của công dân, Quốc hội đã ban hành Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998,
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005.
Đặc biệt, năm 1996, Quốc hội đã quyết định thành lập Toà án hành chính
thuộc Toà án nhân dân, đồng thời ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các
vụ án hành chính năm 1996 để giải quyết các khiếu kiện hành chính (được
sửa đổi, bổ sung năm 2006).

21
Theo các văn bản pháp luật quy định về khiếu kiện và giải quyết khiếu
kiện hiện hành, việc giải quyết khiếu kiện hành chính ở việt Nam được thực
hiện bởi hai cách, đó là việc giải quyết khiếu nại ở cơ quan hành chính và việc
giải quyết khiếu kiện ở Toà án hành chính. Tuy nhiên, việc giải quyết khiếu
nại ở cơ quan hành chính không đảm bảo tính công bằng, khách quan, vì
người có quyết định hành chính, hành vi hành chính lại cũng chính là người
có thẩm quyền giải quyết đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính

bị khiếu nại. Do vậy, cần thiết phải tách chức năng tài phán ra khỏi chức năng
hành chính quản lý.
Có thể nói rằng hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta đã
phần nào mang yếu tố tài phán, song chưa đầy đủ và cần phải được hoàn
thiện. Tài phán hành chính là một đề tài hấp dẫn, được nhiều nhà khoa học ở
nước ta quan tâm, nghiên cứu. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có quan điểm
thống nhất về vấn đề này. Từ kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học cho thấy,
khái niệm tài phán hành chính còn có nhiều ý kiến khác nhau [16, tr.9-10].
- Cách hiểu thứ nhất, tài phán hành chính chỉ là hoạt động xét xử các
tranh chấp hành chính phát sinh giữa các cơ quan hành chính nhà nước (cơ
quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính
nhà nước) với các tổ chức, cá nhân trong xã hội do Toà án nhân dân thực hiện
theo trình tự tố tụng. Theo cách hiểu này thì tài phán hành chính đồng nghĩa
với xét xử hành chính.
- Cách hiểu thứ hai, tài phán hành chính là toàn bộ các hoạt động phán
xét tính đúng đắn của các quyết định hoặc hành vi quản lý khi nảy sinh khiếu
kiện, tranh chấp. Như vậy, tài phán hành chính sẽ bao gồm xét xử hành chính
của Toà án và các cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính khác, đặc biệt là
việc giải quyết của chính hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước (như cơ
chế giải quyết khiếu nại hiện nay).

22
- Cách hiểu thứ ba, tài phán hành chính là việc giải quyết các khiếu nại
hành chính được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách thuộc hệ thống hành
pháp theo một trình tự, thủ tục có tính chất tư pháp, phù hợp với đặc điểm và
yêu cầu của việc giải quyết các tranh chấp hành chính [33, tr.7-8]
Từ các quan niệm nêu trên, có thể rút ra nhận định: tài phán là các hoạt
động, hành vi của tổ chức, cơ quan hay cá nhân có thẩm quyền theo luật định
trong việc giải quyết các tranh chấp pháp lý. Điểm đặc thù của tài phán hành
chính so với các hoạt động giải quyết tranh chấp khác là giải quyết các tranh

chấp phát sinh giữa cơ quan, tổ chức, công dân đối với các quyết định hành
chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của những
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Nếu chỉ quan niệm
Toà hành chính là cơ quan duy nhất thực hiện chức năng tài phán hành chính
là chưa đủ tài phán của nền hành chính nhà nước. Theo nguyên lý chung, để
giải quyết tranh chấp phải có một bên thứ ba giữ vai trò trọng tài và ra phán
quyết, song việc giải quyết khiếu nại hành chính trong giai đoạn hành chính
lại chưa thể hiện rõ nguyên tắc này. Từ những suy nghĩ trên, “tài phán hành
chính” trong đề tài này được hiểu là việc giải quyết khiếu nại của nền hành
chính được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách, độc lập với cơ quan đã
có quyết định hành chính, hành vi hành chính với trình tự, thủ tục công khai,
khách quan, nhanh chóng, việc ra quyết định giải quyết theo cơ chế hội đồng.
1.1.2. Đặc trưng của tài phán tại Việt Nam
Như đã trình bày ở các phần trên, dù được tổ chức dưới hình thức nào
thì, để bảo đảm hiệu quả giải quyết các tranh chấp hành chính, tài phán hành
chính đều có các đặc trưng cơ bản sau:
- Việc giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện bởi một cơ quan
chuyên trách, độc lập với cơ quan hành chính đã có quyết định, hành vi hành chính.
- Việc giải quyết khiếu nại mang tính chuyên nghiệp, do thẩm phán
hoặc tài phán viên thực hiện.

23
- Thủ tục giải quyết khiếu nại nhanh gọn, công khai, minh bạch, khách
quan, dân chủ, phù hợp với đặc thù của nền hành chính.
- Đảm bảo sự bình đẳng giữa các bên, sự tham gia của luật sư trong quá
trình giải quyết.
-Việc xem xét, quyết định giải quyết khiếu nại được thực hiện bởi một
Hội đồng, được đảm bảo bằng các biện pháp chế tài và cơ chế xử lý trách
nhiệm rõ ràng, chặt chẽ.
1.2. Quan niệm về cơ quan tài phán hành chính

1.2.1. Quan niệm về cơ quan tài phán hành chính
Cơ quan nhà nước là một bộ phận cấu thành của Bộ máy nhà nước,
được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật, có vị trí, vai trò,
chức năng, nhiệm vụ cụ thể. Cơ quan nhà nước có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, có
biên chế xác định với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức được sắp xếp theo
ngạch, bậc. Việc thành lập hay giải thể cơ quan nhà nước xuất phát từ yêu cầu
thực tế các chức năng, nhiệm vụ được xác định trong một thời kỳ nhất định.
Số lượng các cơ quan nhà nước ít hay nhiều, đội ngũ cán bộ, công chức, viên
chức ít hay nhiều phụ thuộc vào yếu tố khách quan, chủ quan, nhu cầu xã hội,
năng lực cán bộ và cách nhìn nhận vấn đề từ phương diện tổ chức.
Cơ quan nhà nước luôn đặt trong hệ thống các cơ quan nhà nước có
mối liên hệ mật thiết với nhau tạo thành thứ bậc trong tổ chức bộ máy nhà
nước, cơ quan nhà nước cấp dưới, phục tùng cơ quan nhà nước cấp trên và
làm việc theo chế độ thủ trưởng. Tuy nhiên, cơ quan nhà nước có tính độc lập
tương đối trong việc thực hiện nhiệm vụ, chức năng do pháp luật trao cho.
Mỗi cơ quan nhà nước dù nhỏ cũng là một chức hoàn chỉnh bao gồm những
bộ phận khác nhau, vừa bảo đảm tính chính trị, vừa bảo đảm tính chuyên
nghiệp để thực hiện những công việc cụ thể. Quyền lực nhà nước được trao
cho mỗi cơ quan được giới hạn bởi không gian phạm vi lãnh thổ, thời gian và