Một số vấn đề pháp lý về sự điều hành của Chính phủ đối với Chính quyền địa phương

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN
NGUYỄN DUY HOÀNG
MỘT SỐ VÂN ĐỂ PHÁP LÝ VỂ SựĐlỂư HÀNH
CÚA CHÍNH PHỦ ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỂN đ ịa ph ương
LUẬN VĂN THẠC s ì KHOA HỌC LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2000
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XẴ HỘI VÀ NHẢN VÁN
NGUYỄN DUY HOÀNG
MỘT SỐ VÂN ĐỂ PHÁP LÝ VỀ SựĐIEU HÀNH
CỦA CHÍNH PHỦ ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỂN đ ịa ph ư ơ ng
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nưóc và pháp luậl
Mã số : 6.01.01
LUẬN VĂN THẠC s ĩ KHOA HỌC LUẬT HỤC
• ■ * ■
Người huứng dẫn khoa học:
TS ỉuật hục Phạm Tuân Khài
. r . Ị - . . \ Ị Ị
1 M-iữ/U
Hà Nội - 2000
2
M UC L U C
PHẦ N M Ở ĐẮU
CH U ƠN G 1. TÍNH TÂT y ê u k h á c h q u a n VỂ S ự Đ lỀ U HÀNH
CUA CH ÍNH PHÚ ĐỐI VỚI CHÍNH Q UY Ề N ĐỊA PHƯƠNG
1.1.2. M ục đích và nhiệm vụ của quản lý Iihà nước
1.2. Vị trí, vai írò của Chính phủ trong việc bảo đảm sự thốn« nhắt
của (ỊUíin íỷ nhà nướe
1.2.1. Chính phù- cơ quan hành chính nhà nước cao nhất
1.2.2. Sự thốp.ơ nhất quyền hanh pháp từ phía Chính phủ trong bộ máy

nhà nước
1.3. Chính r.uyền địa phương trong cư cấu hành chính-chính í rị
1.3. ]. Vi Ití và tính ehiìí cua chính quyền địa phương
1.3.2. Tính độc lập tương dối của chính quyền địa phương
! .3.3. Nhiệm vụ. quyển hạn của chính quyền địa phương
1.3.3.1. Hội đổng nhân dân.
! .3.3.2. u ỷ ban nhân dân.
CHUƠNCÌ 2. THỤC TRA N G CÁC QUI Đ ỊN H PH Á P LÝ VỀ VI TRÍ.
VA! TR O CU A CH ÍNH PI-IỦ TRO N G VIỆC Đ ỉỀ ư HÀ NH CHÍNH
QU Y ỂN ĐỊA PHUƠNG
2.1. Qui định cua phấp luật về vị trí, vai trò của Chính phú trưng việc
điều hành chính quyền địa phưưng
2.2. Thực tiễn sự điều hành cua Chính phủ đối vói chính quyền địa pliuoii«
2.2.1. Tập tning chỉ đạo những vấn đề m ang tẩm vĩ mô.
12
14
u
23
28
28
M
38
38
40
46
46
62
62
1.1. Tính thúng nhất cúa hoạt dong quán lý
I . I . I . Khái niệm quán lý nhà nước

5
2.2.2. Phíìn, giao một số CỊLiỵền hạn cụ thể cho chính quyền địa phương
CHUƠNG 3. HOÀN TH IỆN PHÁ P LU ẬT VỀ S ự Đ lỀ ư HÀNH CUA 74
CH ÍNH PHU ĐỐI VỚI CH ÍNH QUYỀN đ ị a p h ư ờ n g
3.1. Q ua n cliểiìi ho àn thiện 74
3.1.1. Quan điểm đổi mới của Đ áng cộng sản V iệt N am 74
3.1.2. Ọuan điểm khoa học, hệ thốnsu đồng bộ 74
3.1.3. Quan điểm kê thừa, phát triển 7í»
3.2. N guyên tắc ho àn thiện 77
3.2.1. Nau vén tắc tập trung dân chủ 77
3.2.2. Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ 78
3.2.3. Nguyên tắc m ở rộng quvển dân chủ ở cơ sở. 7‘)
3.2.4. Nguyên tắc pháp chế xã hội chù nghĩa 80
3.2.5. Nguyên tác tập quyền xã hội chủ nghĩa tiên cơ sở phân còtm. phân 80
eàp một cách hợp lý
3.3. M ột số phư ơng hướng ho àn thiện về sự điểu h àn h cu a C h ính phú 85
(lối với chính quyển (lịa phư ơng
3.3.1. Hoàn thiện pháp luật vé tổ chức, tham quyền của Chính phu 86
3.3.1.1. Vé tổ chức 86
3.3.1.2. Vé thẩm quyền 89
3.3.2. Hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương 91
3.3.2.1. Về ĩổ chức 92
3.3.2.2. Về thẩm quyền ‘)5
3.3.3. Hoàn thiện pháp luật về CO' chế tự quàn 100
KẾT LUẬN 109
DANH MỤC TÀI LIỆU TH A M KHẢO I 12
6
BẢNG CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND Hội đồng nhân dân
UBND Uỷ ban nhân dân

UBTVQH Uỷ ban thường vụ Quốc hội
XHCN Xã hội chủ nghĩa
3
PHẨN MỎ ĐẨU
1. rinh cấp thiết của đề tài
Quá trình đổi mới toàn điện ở nước ta trong -những năm qua đã íỉem lại
nhiều chuyển biến sâu sắc, quan trọng trong đời sống xã hội. Kẽt quá bước
đẩu của quá trình đổi mới đó đặt ra yêu cầu tiếp tục phải củng cố và nâng cao
hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước từ trung ương đêìì địa phương.
Cùng với cải cách kinh tế, chúng ta đang tiến hành một bước cái ciích
nền hành chính, tổ chức lại các cơ quan quản lý ở trung ương, các tinh, tiên tới
hợp Ịỷ hoá chê độ làm việc cửa các cơ quan quản lý, xây dựng chức íkmh và
tiêu chuẩn công chức, viên chức nhà nước Nghị quyết Hội nghị trung ươn»!
tám (Khoá Vi!) của Đáng đã nhấn mạnh cài cách một bước nền hành chính là
“ yen cần rất bức MIC và ỉà trọng tâm của việc xây dụng vầ h oà ỉì thiện Nhủ
nước Cộng lìtíà x ã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời gian tới. '’[Tổ,29]; Văn
kiện dại hội đại biểu toàn quốc lổn thứ VIII của Đảng cũng nhân mạnh: "Cài
cách nén hành chính nhà nước ìà trọng tâm của việc xây diỡiiị. hoàn thiện
Nhá nước trong nhữììg nấm trước m ắt ”[73,131]
Một trong những vấn đề quan trọng nhằm triển khai thực hiện nghị quyết
của Trung ương là việc xây tlựne và hoàn thiện tổ chức, họat dộng của chính
quyền địa phương nhiìm “ tỉchn bào sự cỉiểit hành lập trung thống lìlìàỉ, ỉhòiỉỊi
sitổỉ, (ó hiệu Ììíi lừ clỉính phú LỈéh chính quyền địa phỉỉonq, co' su. </<)’//ự thời
pỉiát huy tính rhú động, năn y (tộng của địa phương, cơ sớ. Xác dinh chức
nănạ, nhiệm vụ, quyên hành và trách nhiệm của mồi cấp chính (Ịìtyén ÍỈỊ<1
p h ư ơ ỉig v x 131].
X uất phát từ nhu cầu trên, đòi hỏi phải có sự nghiên cứu nhằm hoàn thiện
hơn nữa trong việc điều hành, chỉ đạo của Chính phủ đối vói chính quyền đui
phương bao gồm Hột đổng nhân dâu và Uv ban nhân dân các cáp. Bới lẽ nhu
chun a ta đã biết, trong điều kiện cải cách nền hàiih chính nhà nước. Chính plui

giữ vị trí, vai ì!Ò hết sức to lớn đối với các ngành, lĩnh vục nói clunm và dổi
7
với chính quyền địa phương nói riêng. Sự tác động trong việc chỉ đạo, điều
hành của Chính phủ đối với chính quyền địa phương ỉà nhân tố không thể
thiếu được đối với việc định hướng đúng đắn để chính quyền địa phương hoàn
thành được các mục tiêu chiến lược của m ình, đồng thời qua đó cũng xác định
rõ trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ
quyền hạn theo CỊUÌ định của pháp íuật. Vân đề trên cho đến nay v;ìn được dể
cập rất ít trong các công trình nghiên cứu khoa học pháp lý và nếu có. các túc
già cũng chỉ để cập đến các khía cạnh quản lý mang tính tác nghiệp, tổ chức
chứ chưa nghiên cứu m ột cách toàn diện những vấn đề m ang tính pháp lý về
sự điều hành của Chính phủ đối với chính quyền địa phương.
Từ những lý đo trên, tôi đã chọn đề tài: “M ộ t s ố vấn đé pháp lx về sự
đìéu hành của C hính phủ đối với chính quyến địữ phương” làm dề tài cho
bản luận văn thạc sĩ khoa học luột học của mình,
2. Phạm vỉ, mục đích nghiên cứu và nhỉệni vụ của luận vãn.
Đâv là vân đề có phạm vi rộng và hết sức khó cả về lý luận vò thực liễn,
với sự Mồ lực cùa ban thân và trong điểu kiện cho phép, tuân vãn chí íộp
nghiên cứu những qui định cụ thể của pháp luật về sự điều hành cùa Chính
phù đối với chính quyềĩi địa phương trên phương điện pháp luật thực định, qua
đó đưa ra các hạn chế, bất cập, tồn tại cần khắc phục và những kiên nghị nhằm
hoàn thiện các quí định pháp luật về vấn đề này. M ặt khác, chính quyền địa
phương ở đây theo cách hiểu của luật hành chính, chúng tôi cũng chỉ nghiên
cứu định chế Hội đồng nhân dăn và u ỷ ban nhân dân các cấp, còn dối, với Toà
án nha» dân và Viện kiểm sát nhân dân các cấp không phải là phạm vi cún
luận văn, và do đó, Toà án và Viện kiểm sát nhân dân chỉ được xem xét trong
quá trình so sánh với một số chức năng của HĐ N D và ƯBND.
3. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu.
X uất phát từ đối tượng và mục đích nghiên cím của luận văn . Tác già sử
dụng các phưoìig pháp !uộn và phương phẩp nghiên cứu chù yếu sau:

8
Chư nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghía duy vật lịch sử, phép biện
chứng duy vật chủ nghĩa M ác - Lênin.
* Phương pháp trừu tượng khoa học
* Phương pháp phân tích và tổng hợp.
• Phương pháp thống kê so sánh pháp luật, phân tích qui phạm pháp luật.
♦ Phương pháp xã hội học pháp luật.
4. Cái mứi và ỷ nghĩa của iuận văn.
Luận VÍU) có những điểm mới sau đây:
- Đ ây là công trình chuyên khảo trong khoa học pháp lỷ nước tí» đánh giá
m ột cách khái quát và phân tích một cách có hệ thống các qui định cun pháp
luật hiện hành về sự điều hành của Chính phủ đối với chính quyền địa phương.
- Chỉ rõ thực trạng về việc chỉ đạo và điều hành của Chính phủ dối với
chính quyển địa phương, (trên cơ sở phê phán đánh giá một rách khoa học).
- Từ nlìững phân tích về mặt lý luận và thực tiễn, ìuận văn rút ra những
điểm bấí cệp cần tháo EỮ và trên CƯ sờ đó đưa ra kiến nghị nhằm hoàn thiện về
măt pháp lÝ về sự chỉ đạo. điều hành cun Chính phủ đối với chính quyền địa
phương trong điều kiện đổi mới hiện nay.
Những kết quả nghiên cứu của luận vãn có thể được thcim kháo và vận
dụng vào việc xâv dựng các biện pháp hoàn thiện pháp ỉuật về sự chỉ đạo điều
hành của Chính phủ đối với chính quyền địa phương.
5. Cơ cấu luận văn.
Luận vãn bao gồm : Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh m ục tòi liệu tham
khảo, Luận văn có 3 chương.
Chương 1. Tính tất yêu khách quan về sự điều hành của Chính phú đối vói
chính quyển địa phương.
Chương 2 . Thực trạng các qui định pháp !ý về vị trí, vai trò cún Chính phu
trong việc điều hành chính quyền địa phương
Chương 3.Hoàn thiện pháp luật về sự điều hành của ơ iín h phũ đối với
chính quyền địa phương.

Chương 1.
TÍNH TẤT YẾU KHÁDH QUAN VÊ sự ĐIỂU HÀNH CỬA CHỈNH PHỦ
OỐK với OHỈNH QUYỂN ĐỊA PHUtMG
1.1. Tính thống nhất của quản lý nhà nước.
1.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước.
Khái niệm quản lý nhà nước gắn liền với khái niệm quản lý xã hội bời
vì quản lý nhà nước là một dạng của quản ỉý xẵ hội.
Thuật ngữ “Quản lý” có nhiều nghĩa khác nhau nhưng quan niệm chung
về quản lý !ằ do điều khiển học đưa ra, đó là sự tác động đinh hướng bất kỳ
lên một hệ thống nào đó nhằm trật tự hóa nó và hướnu Ỉ
1
Ó phát triển phù hợp
với nhữns quĩ định nhất định. Hệ thống được hiểu là tổng thể những yếu tố
cấu thành có những đạc trưng riêng mà những đặc trung đó không phải là
thuộc tính của mỗi yếu tố rièng rẽ nằm trong hệ thống .
Ọ uàn lý xâ hội (lói chung với tư cách là một chúc nâng xã hội độc biệt
tổn tai rrước khi có nhà nước, xuất hiện song SOIÌÌÍ với quá trình xã hội hóa lao
động. Các - M ác khẳng định rằng, quản lý xã hội là m ột chức năng đặc biệt
nảy sinh trước hết từ chính bản chất của quá trình ỉao động. Ô ng đã viết: “ bất
kỳ ỉao động x ã hội trự c tiếp hay lao động chung náo đó mà được tiến hành
trẽn một qui mô tươnq dố i lớn đểu cán có sự quản / v ớ mức ăộ nhiều hay ít
nhằm ph ố i họp nhữỉĩíỊ hoại dộng cá nhản và thực hiện những chức năng chung
phát sinh từ sự vận dộng của toàn bộ cơ thế sân xuất "[4,342]
Mọi xã hội đều có qui tắc cùa nó, những qui tắc này được xây dựng và
áp dụng dựa trên cơ sờ mối quan hệ quyền lực- phục tùrì
2
giữa chủ thể quản lý
với đối tượng quản lý. Mối quan hệ nàv chính là bàn chất của phương thức
quàn lý xã hội, ỉà nội dung của quyền iực quán lý và là đặc trưng của phưcmg
pháp quản iý xã hội. Khi xà hội chưa có nhà nước thì quyền lực đó mang tính

xã hội được bảo đảm thực hiện bằn
2
sự tôn tronu -ác qui phạm xã hội của các
10
thành viên trong cộng đồng: "Quản lý x ã hội ỉà thực hiện các chức nâng tò
chức nhơ nỉ tạo nhữỉỉg diều kiện cần thiết d ể đạt được những mục tĩính iỉặt ra
(rong quá trình hoạt dộng chung của con người ởỉớiắp mọi nơi, mọi lế h à o ỉ 0 1 }
nhò cùa .xã /?Ộ/"[77,85J. Như vộv, dù ỏ' xã hội nào thì mục đích cuòi cùng cún
sự thực hiện quyền lực xã hội đều nhằm quản lý xẵ hội m ột cách có hiệu qua
nhất.
Nhà nước ra đời với tất cả dấu hiệu của nó trờ thành một pháp nhân
công quyền iớn nhất, nắm chủ quyền quốc gia. Nhà nước vừa là cơ quan quyền
lực chính trị, vừa ì à cơ quan tổ chức điều hành công cuộc xây đựng, phát triển
kinh tế, văn hóa xã hội, và là tổ chức quản lý toàn bộ đất nước .
Từ đủy, bộ phện quan hệ quản ỉý quan trọng nhất do nhà nước thực hiện
bằng quyền lực m ang tính nhà nước. Tuy lứìiên, trên thực tế,nhà nước không
thể và công không cẩn thiết quản lý toàn bộ công việc của xã hội. Như vậy.
luôn luôn có một phần công việc trong xã hội được thực hiện bởi tÁí cà các cơ
quan, tổ chức xã hội, gia đình và các đoàn thể khác. Do vai trò đặc biệt cún
nhà mrớc trong hệ thống chính trị nên quản lý nhà nước là hoạt động cơ bàn
trong toàn bộ hoạt động quản iý xã hội.
Q uàn lý nhà nước ở đây được hiểu: "không ph ải ỉà quẩn lý r á i lổ chức
chính trị qụị ỉ à Nhà nước mà ỉà sự quản lý có tính chất nhà nước, do Nlìà
nước íỉìực hiện ĩhônq qua bộ máy nhà nước, trên cơ sỏ quyền lực nhà nước
nhổm thực hiện các nhiệm vụ chức năng của Nhà nước” \ l l $ 6 ].
Hiểu theo nghĩa rộng thì hoạt động quản lý nhà nưổc bao trùm lên toàĩ)
bộ hoạt động của bộ m áy nhà nước, bao gồm hoạt động tổ chức nội bộ của các
cơ quan nhà nước khác: Tòa án, Viện kiểm sát và các cơ quan quyền lực,"XéW
dó Ịà hoạt dộng ĩoồn thể bộ máy nhà nước nhằm điều chỉnh quan hệ .xã hội (ở
(íây khôn ạ phủ nhận tính dộc lập ỉươỉìg đ ố i của các cơ quan chấp hành vò

tỉiềuhành)"[ 53,15].
1 1
Trong lình vực hành chính và luật hành chính, quản lý nhà nước chính
là hoạt động chấp hành và điều hành được thực hiện chù yếu bằng hệ thống
các cơ quan hành chính nhà nước đứng đầu là Chính phủ và hệ thống các cơ
quan của Chính phủ, thường được gọi là cơ quan quản ỉý nhằ nước (hoạt động
quản lý theo nghĩa hẹp).
Như vậy, quản lý nhà nước là sự tác động cổ đinh hướng và có tổ chức
của chủ thể quản lý (N hà nước) vào đối tượng quản ]ý- là các mối qunn hệ xã
hội nhằm đạt dược những m ục đích nhất định, thực hiện các chức nũng cùa
nhà nước.
N ghiên cứii vể quản lý nhà nước Việt N am dưới góc độ hẹp (qua bốn
bán hiến pháp và những văn bản pháp luật có ỉiên quan), giáo trình "Luật hành
chính Việt Nam" của khoa Luật trường Đại học Khoa học X ã hội và Nhũn văn
Đại học Quốc gia Hà Nội đã đưa ra định nghĩa: "Quản ỉý nhà nước Việt Nom
là hoạt dộng chấp hànlî và điều hành của các cơ quan nhà nước Việt Nơm
(hoặc các tổ chức xã hội nếu tỉnực nhổ nước ủy quyền) được tiến hòỉìh trên cơ
sỏ' và lìể thi hành luật nhằm thực hiện trotiíỊ cuộc sổng hàng ngùx các chức
nỡììỌ của nhờ nước trên mọi lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tẽ. vân hóa -
x à hội 177,103].
1.1.2. Mục đích và nhỉệm vụ của quản lý nhà nước*
Q uản lý ỉà hành động - m ột ỉoạì hoạt đông xã hội, nhằm đạt được mục
đích đề ra bằng việc thực hiện các nhiệm vụ, chức năng theo m ột phương pháp
quản lý phù hợp,
Q uản !ý là tác động có hướng, có m ục đíchy Vì vậy, quản lý xã hội I1ÓÍ
chung cũng như quản lý nhà nước Iiói riêng đều có m ục đích và nhiệm vụ của
mình. M ục đích của quản iý nhà nước là hoạt động m ang tính định hướng cua
các cơ quan nhà nước. Mục đích chune của hoạt động quản lý nhà nước, của
tất cả các co' quan quản lý nhà nước ỉà thống nhất. Tuy nhiên, mỏi cơ quan
nhà nước có mục đích hoạt động riêng được qui định trong pháp [uột, so với

mục dich chung thì m ục đích riêng là bộ phận hợp thành để đạt mục đích
12
chung. Mục đích chung cùa hoạt động quản !ý nhà nước !à xây dựng một nhà
nước Việt Nam giàu mạnh, phồn vinh, dộc Ịệp, tự đo, hạnh phúc vì) dân chu.
Nhiệm vụ của quàn !ý nhà nước là cái đích cụ thể cần ct.1t đirơc với
nhũng nội dung được vạch ra tương ứng vói quản ỉỹ ngành, lình vực cụ thể.
Như vậy, để đạt được mục đích quản iý, phải thực hiện nhiều nhiệm vụ khác
nhau ở nhiều cấp độ khác nhau. Nhiệm vụ của quản lý nhà nước có thể phan
thành những nhiệm vụ cơ bản, thường xuyên được qui định trong các văn bà?]
pháp luật, và nhiệm vụ m ang tính tạm thời, không cơ bản chí tổn tại trong
từng giai đoạn, từng thời điểm nhất định. Các m ục đích và nhiệm vụ quán lý
đạt được là nhờ các chức năng quản lý, tức là các loại, phương diên hoạt động
quàn lý. Vì vậy, chức năng quàn lý là phương tiện thực hiện nhiêm vụ quàn K.
Các chức năim quan lý nằm trong một thể thống nhất liên quan chặ! chẽ với
nhau, Chức năng này có thể là khách thể cua chức năng khác và ngược lọi.
Tính thống nhất này xuất phát từ sự thống nhất các nhiệm vụ VĨ1 mục đích
chung cùa quàn lý. ^Hệ thống các chức năng của quản lý nhà nưức được thực
hiện thông qua các cơ quan quản ỉý nhà nirớc (còn gọí là cơ quan hành chính).
Các cư quan hành chính nhà nước tạo thành một chinh thể thống nhất, toàn
vẹn, có quan hệ ràng buộc chặt chẽ vói nhau. M ỗi cơ quan hành chính l.ì một
khâu, một mắt xích không thể thiếu được trong hệ thống các cơ quan quán lý
nhà nước. Tính thống nhất cao của nó được thể hiện bằng sự bền chặt, liên tục.
thường xuvên hơn bất kỳ một hệ thống cơ quan khác trong bộ m áy nhà imớe
(cơ CỊimn quvền lực nhỉ) nước, toà án, viện kiểm sát). Tính th ố n2 nhât cún hệ
thông các cơ quan hành chính nhà nước được quyết định bởi tính thống Iiluìt
về n gh iệ^ v ụ, chức năng quản lý nhà nước - chức năng chấp hành và điểu hành
đo các cơ quan đó thực hiện. Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước hoạt
động dưới sự lãnh đạo, điều khiển chung từ một trung tâm là Chính phủ. người
đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ. Cơ sở tổ chức, hoạt dộng cua các
cơ quan đó được quy định trong Hiến pháp.

Theo Hiên pháp 1992, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước lỉổm:
13
- Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất (Chính phủ)- Điều 109.
- Cơ quan hành chính nhà nước của Chính phủ, Gơ quan quàn K ớ
Trung ương (Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chíiửi pluu- Đicu [ 16.
- Cơ quan hành chính nhà nước ớ địa phương- Đ iều 123.
Tính thống nhất cũa quàn lý nhà nước còn được thể hiện ớ hệ (hong
thẩỊVỊ3 Íp cùa bộ máy quán lý. Quán lý lĩnh vực nào, cơ quan nào có thum
quyên quán lý, ớ trung ương hay địa phương, cấp tinh, cấp h m ệ n h;iy ciìp
xã Mỗi một cấp quản lý đều được trao m ột thẩm quyền nhất định theo qui
định cùa pháp luật. Hệ thống thẩm cấp này là môt tiêu chí đặc biệt, chỉ lổn tại
trong hệ thống các cơ quan quản ỉý, “ t ạo thành một cơ c h ế độc lập và tn>ỉĩỉ>
nhiều trườỉĩg hop nó (hệ thống cơ quan quản lý) chi phối các hoại ííộtiỊĩ inaniỉ
tính hành chính của các bộ máy nhở /W'ór” [81,278].
Xuát phát từ đặc tính pháp lý- quyền lực của quản lý nhà nước, mục
dich của quản lý nhà mrớc, bước đầu có thể khẳng định hoạt độim Cịuán lý nh.ì
nước là thống nhất, tập trung vào một đrtu mối cao nhất đó ]à Chính phú- cơ
quan hành chính nhà nước cao nhát.
Như vậy, quàn ỉý nhà nước ỉà một hoạt động đòi hỏi tính thống nhât
cao. Tính thống nhất này được qui định và cũng là điểu kiện đảm báo cho việc
{hực hiện chính các chức năng và nhiệm vụ của quản lý nhà nước.
1.2. Vị trí, vai trò của Chính ph ủ tro n g việc bảo đ ảm sự {hống nlưit
của q u ản !Ý nh à nước
1.2.1. Chính pliti- CƯ quan hành chính nhà nước cao nhat
Chính phủ. tiếng Anh là “G overnment”, có nghĩa là “cai trị". Trong nì
điển tiens, Việt !à '"'cơ quan hành pháp cao nhất quản lí các còtìi> việc hành
pháp''[5\). Tươiig tự, trong các từ điển tiếng Pháp» tiếng Đức. khái niệm
Chính phủ cũng có một nghía chung là cơ quan thực hiện quyền hành pháp
cao nhất ở một đất nước, là “ cơ quan hiện thực hoá hiến pháp rà các dạo luật
cùa cơ quan lập pháp và báo đâm. các quyền, tự do của các chủ thê ịtỉìâ nhân,

pháp nhân) theo khuôn khổ của pháp ỉuật, và trong chừnẹ mực nào dỏ, Chính
phủ thực hiện quyền lực của mình một cách dộc ỉập trong cơ cấn hành chính -
chính ///"[21,68]. Nhà khai sáng người Pháp J.J.Rousseau ờ thê kỉ 18 viêí:
“Chính phủ là một cơ th ể trung gian giữa các thần dân và cơ quan quyến lực
tối cao d ể hơi bên tương ứng với nhau thi hành pháp luật, qỉữ ẹìn quyền lự do
dân sư cũng như tự dơ chính r ậ ”[55,92J
Trong một nhà nước hiện đại, Chính phủ là cơ quan hành pháp cao iihíìt
của quyển lực nhà nước. Từ những quan niệm khác Iihau về sự thòng nhất hay
sự phản lập các quyền, trong các thiết chế Iihà nước khác nhau có CÍÍC mô hình
tổ chức Chính phủ khác nhau. Có những nưó'c, nguyên thù quốc gia là Chính
phủ, là người đứng đầu Chính phủ mà không có Thủ tướng; có nước có nguyên
thủ quốc gia và có Chính phủ, trong đó Chính phủ gồm có nguyên thủ quốc
gia và nội các, nội cốc gồm có Thủ tướng và các Bộ trưởng; có nước có
nguyên thủ quốc gia riêng, Chính phủ riêng, nguyên thủ quốc gia không tham
dự Chính phủ. ở Việt N am, qua các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và ghi
nhân của Hiến pháp 1992 về Chính phủ là kết quả của quá trình tìm kiếm một
mô hình tổ chức Chính phủ gọn nhẹ, nhầm nâng cao hiệu lực, hiệu quà hoại
động của Chĩnh phủ. Chế định Chĩnh phủ trong hiến pháp là sự (hể chế hoá
đường lối đổi mới của Đảng, được khẳng định trong vãn kiện Đại hội đại biểu
toàn quốc lần thứ VII: cải cách hệ thống hành chính nhằm xây dựng một hệ
thống hành pháp và quản lý hành chính nhà nước vững mạnh từ ftrung ương
đến cơ sở; thể hiện quan điểm của Đảng về quyền lực nhà nước là thống nhất
có sự phân công rành m ạch giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Đổng thòi, chế định Chính phủ quy định trong H iến pháp 1992 thể hiện
tính kế thừa và phát triển các chế định về Chính phủ ưong các Hiến pháp 1946,
1959 và Hiến pháp 1980, bên canh đó có tính đêh các tư tưởng về phAn công,
phân nhiệm một cách hợp lí giữa 3 loại quyền trong giai đoạn hiện nay.
Nội đung cơ bản của chế định Chíiih phủ trong Hiên pháp và ừong
Luật tổ chức Chính phủ do Q uốc hội thông qua tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội
15

khoá IX, ngày 10-9-1992 là nhằm phát huy hơn nữa vai trò cua Chính phũ
trong hê thống các cơ quan nhà nước, tăng cường chức năng quản lý toài) diện,
tâp trung, thống nhất của Chính phủ trong phạm vi cả nước đối với nển kinh tê
quốc dãn và các mặt của đời sống xẵ hội. Đổng thời, nêu cao vai trò người
lãnh đạo, điều hành của người đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng, những
người đứng đầu cơ quan thuộc Chính phủ.
Để hiểu m ột cách có hệ thống về chế định Chính phủ, cần xem xét khái
quát sự hình thành, phát triển của chế định này qua các bản hiến pháp nước ta.
Theo Điều 43 Hiến pháp 1946: "Chính phủ là cơ quan hành chính cao
nhất của Ịoàn quốc". Như vậy, Chính phủ được xác đinh là cơ quan cao nh.1t
cùa quyền hành phấp. Quy định này có tính tới nguyên lý cơ bần của thuyết
"Phân lập các quyền”. Nhưng vì "Nghị viện nhân dân ỉả cư quan có quyền cao
nhứĩ của nước Việĩ Nam Dân chủ Cộng hoà" (Điều 22- Hiến pháp 1946), do
đó quyền hành pháp chịu sự kiểm tra và giám sát của quyền lập pháp. Đó là
đặc điểm của việc áp đụng tư tưởng phân quyền vào điều kiện Việt Natn.
Theo Hiến pháp 1946, các cơ quan hành chính nhà nước tạo thành một
hệ thống thông nhất từ trung ương xuống địa phương, đứng đầu là Chính phu.
thực hiện toàn bộ chức năng quản lý nhà nước. Chính phu là cơ quan (hi hành
các dạo luật và nghị quyết của Nghị viện, để nghị nhũng dự án luật ra trước
Nghị viên bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành
chính hoặc chuyên m ôn (Điểu 52). Người đứng đầu Chính phu !à Chu tịch
nước (Điểu 44).
Hiến pháp 1959 có nhiều thay đổi vể chế định Chính phủ, quy định:
"Hội lĩồnq Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước
cao nhất, Ví} ỉà cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam
Dân chủ CỘIÌÍỊ hoa'' (Điều 71). Người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng.
Quyền hạn, nhiệm vụ của Chính phủ chủ yếu được quy định tại Điều 74. Chế
định Chủ tịch nước tách thành một chế định độc lập. Chủ tịch nước khôns
đứng đầu Chính phủ, nhưng nhiều quyền hạn của Chủ (ịch nước mang tính
16

chất hoạt động chấp hàiih và điều hành. So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp
1959 đã quy định Chính phủ có khối ỉượng quyền hạn bao hàm nhiều lĩnh vực.
trong đó có cả lĩnh vực quản ỉý kinh tế.
Hiến phdp 1980 đa có những thay đổi căn bàn trong quy định về tổ
chức bộ m áy Nhà nước. C hế định Chú tịch nước h oàn hập với chế định ú y ban
Thường vụ Q uốc hội thành chế định Hội đồng Nhà nước. Hội đồng Chính phũ
đổi tên thành "H ội LỈồng b ộ trưởng". Nhưng không chi thuần tuý đổi tên, mà
còn thay đổi cách thành lập, ch ế độ làm việc, v ề mặt pháp lỵ, vai trò cá nhân
người đứng đầu Hội đổng Bộ trưởng bị hạn chế so với quyển hạn của Tliỉi
tướng Chĩnh phủ quy định trong Hiến pháp 1959. Hiến pháp 1980, cũng nhu
hai bản hiến pháp trước nó, quy định chức năng hành pháp chủ yếu do hệ
thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Vì Q uốc hội vẫn ỉà 'Ví/
(Ịitan duy nhất vó quyền lập hiến và lập pháp". Đ iều cần lưu ý là Ọ uốc hội có
thể định ra những quyền hạn cho m ình, có thể quy địrứi thêm quyền hạn cho
Hội đồng Bộ trưởng khi cần thiết. Có Iìghĩa Q uốc hội có thể quy định cho
m ình cả những quyền hành pháp và tư pháp.
Hiến pháp 1980 quy định: "H ội ẩồnq Bộ trưởng là Chính phú a ĩơ nước
Cộng hoà XH C N Việt Nam, ỉà cơ quan chấp hành vổ hành chính nhà nước
cao nhất của CƯ quan quyển lực Nhà nước cao nhất" (Điều 104). Các quyền
hạn và nghía vụ của Hội đồng Bộ trưởng được quy định khá cụ thể (Điểu 107).
Như vộỵ, cả 3 bản Hiến pháp 1946, 1959 và Ì980 đều thể hiện tinh thiìn
chung là hoạt động hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và diếu hành)
chủ yếu được trao cho
h ệ thống các CO' quan hành chítiỉi cao n h ấ t ctìa nhà
nước, (Điểu 109).
Trong Hiến pháp 1992, Chính phủ được thay thế Hội đổng Bộ tmờng.
đứng đẩu Chính phủ là Thủ tướng (thay cho Chủ tịch H ội đồng Bộ trưởng).
Điều 109, Hiến pháp 1992 và Điều I, Luật Tổ chức Chính phú (1992) quy
định: “ Chính phủ ỉà cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính
nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà x ã h ội chủ nghĩa Việt Ncuỉỉ". Việc thay

‘
M-lo/íi
17 ':M
đổi tên gọi Iihư váy thể hiện sự tăng cường chế độ thủ trường, chế độ trách
nhiệm cua cá nhân cùa Thủ tướng, của các Bộ trưởng cũng như những người
đứng đầu cơ quan ngang Bộ. Mặt khác, xác định vị trí chính trị - phấp lý cùa
Chính phù, Thủ tướng trong cơ cấu quyền iực như Hiến pháp ỉ 992 cũng thể
hiện quan điểm “hành pháp đó là nơi cần hành động hơn ỉà bàn luận".
Căn cứ vào vị trí pháp ]ý như vậy, chức năng cơ bản của Chính phù là:
“Chính phủ thống nhất việc quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị,
kinh ỉ ế, vàn hoá, xã hội, quốc phòng an ninh và dổi nqoại rủa Nhà
nước" (Điều 109- Hiến pháp Ỉ992)
Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia,
nhưng có phân công rạch ròi giữa ba quyền và theo vị trí pháp ỉý và chức năng
nói trên, Chính phủ là một thiết chế chính trị - hành chính nắm quyển hành
pháp, với chức năng cụ thể là có quyền “lập quy” để thực hiện các luật do cơ
quan Quốc hội ban hành; quyền quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước để
thực hiện những nhiệm vụ chính trị của Nhà nước: quyền tổ chức bộ máy hành
chính nhà nước và quản lv nhân sự cùa bộ máy đó, ngoài ra nó còn có chúc
năng tham gia quá trình lập pháp,
Theo quy định cùa Điều 112, Hiến pháp 1992 và Chương II. Luât Tổ
chức Chính phú 1992, Chính phủ có toàn quyền giải quyết các víín đề liên
quan đến quản lý nhà nước trên phạm vi cả nước, trừ các công việc thuộc thắm
quyền của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Với vị trí trên, Chính
phủ là cơ quan điều hành cao nhất của quyền lực nhà nước trong hệ thống các
cơ quan quản lý nhà nước (theo ý nghĩa quản lý trực tiếp của Nhà nước, không
bao gồm các cơ quan lạp pháp và tư pháp”; nó chỉ đạo tập trung, thống nhíu
các Bộ và các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các ciíp chính
quyền địa phương.
- Chính phu do Quốc hội bầu ra trong kỳ họp thứ nhất cùa mỏi khoá

họp Quốc hội. Trong kv họp này, Quốc hội bầu Thủ tướng Chính phũ theo dề
nshị của Chù tịch nước và giao cho Thủ tướng đề nghị danh sách của Bộ
18
trưởng và thành viên khác của Chính phủ để Quốc hội phê chuấii. Quy tlịnh
pháp lý này vừa xác định vai trò và trách nhiệm tập thể của Chính phủ tnrức
Qtiốc hội; vừa xác định vai trò cá nhân của Thủ tướng !à người liình đạo toàn
bộ công việc của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đổng thời
cũng chính !à xác định vai trò và trách nhiệm của Bộ trường trong tập thể cùa
Chính phủ và trách nhiệm của cá nhân Bộ trưởng về Enh vực mình phụ trách,
Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước
Quốc hội, Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.
- Chính phủ và các Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ chịu sự
giám sát của Quốc hội và u ỷ ban Thường vụ Quốc hội trực tiếp hoặc gián tiếp
thông qua các uỷ ban của Quốc hội. C hít VỔÍ1 của đại biểu Quốc hộỉ đối với
Chính phủ ỉà một hình thức giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ; Chính
phủ và các thành viên phải trả ỉời các chất vấh của đại biểu Quốc hội trong các
kỳ họp của Quốc hội.
^ Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành pháp cao nhát cua
đất nước, Chính phủ trực tiếp tổ chức mọi chức năng quản lý của nhà 11 ƯỚC VÍ1
điều hoà trong các ỉĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc
phòng, đối ngoại.
Thẩm quyền của Chính phủ được quy định tại Chương VIỈI (Điều I !2h
Hiến pháp 1992 và Chương II, LuẠt tổ chức Chính phủ Cộng hoà XHCN Việt
Nam, bao gồm:
- Quyền kiến níịlỉị ỉập pháp: dự thảo các văn bản luật trình Quốc hội và
dự thảo Pháp lênh trình úy ban Thưòng vụ Quốc hôi (sáng kiến lập pháp), dự
thảo trìiih Quốc hội dự án kế hoạch Nhà nước và ngân sách Nhà nước, đự thảo
trình Quốc hội các chính sách IỚĨ1 về đối nội và đối ngoại của Nhà nước trên
cơ sở đường lối chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước.
* Quyển bơn hành các quyết định quẩn ỉý nhà nước có tính chất quy

phạm pháp luật, quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chính
19
sách, pháp luật, bảo vệ lợi ích Nhà nước, bảo đảm trật tự xã hôi, bào vệ các
quyền và lợi ích hợp pháp của công đân.
Các văn bản quy phạm pháp luật cùa Chính phủ có giá trị pháp lý trong
phạm vi cá nước. Nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chí thị cún
Thù tướng ban hành dưới ctonh nghĩa của tạp thể Chính phù hoặc cua Thù
lirớns Chính phủ: kiểm tra việc chấp hành các văn bản đó ớ mọi cơ quan cua
trung ương và chính quyền địa phương.
- Quyền quản /v rà diều hành toàn bộ cồng cuộc xây dựng kinh tế, vãn
hon - xã hội theo đúng đường lối chính sách của Đảng, luật pháp củn Nhn
nước và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
- Quyền xây diơìịị và lãnh dạo toàn bộ hệ thống các tổ chức, các CƯ
quan quan !ý nhà nước, thành lập các cơ quan quan trực thuộc Chính phu và
cơ quan giúp việc Thủ tướng, lãnh đạo các ƯBND tỉnh, thành phố trục thuộc
Trung ương do Hội đổng nhân dân báu ra; chl đạo việc tổ chức các cơ quan
chuyên mòn ở địa phưoìig.
- Quyền tổ chức các đơn vị sản xuất, kinh doanh, theo những hình thức
thích hợp, lãnh đạo các đơn vị ấy kinh doanh theo định hướng kế hoạch, đúng
cơ chế, đúng pháp luật (Hiện nay Thủ tướng Chính phù trực tiệp quán lý !7
Tổng công tỵ 91),
- Chính phù lãnh đạo hoạt động của các Bộ, của chính quyền địa
phương. Sự lãnh đạo đó thể hiện trên hai mật:
ị^ T ỉìứ n ỉìấ í, Chính phù với tư cách là cơ qtian chấp hành CÍIO nhât cún cơ
quan quyển lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền ban hành cấc văn bàn quy
phạm pháp luật (nghị quyết, nghị định) có tính bắt buộc trên phạm vi cà nước,
dể thực hiện các đạo luật, các pháp lệnh và các nghị quyết của Quốc hội vn
UBTV Quốc hội. Các Bộ và chính quyền địa phương có nghĩa vụ thực hiện
các văn bản quy phạm pháp luật đó. Căn cứ vào tình hình của địa phương, Hội
đổng nhân dân địiìh ra các biện pháp thực hiện các luật, pháp lệnh, nghị quyết

của Quốc hội, ủ y ban Thường vụ Quốc hội và các nghị quyết, Iighị định cùa
20
Chính phủ, đồng thời ban hành các nghị quyết cho ủ y ban nhân dân cùng cáp
thực hiện.
Thứ hai, Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước CÍIO
nhất của Cộng hoà XHCN Việt Nam, là cấp ưên cao nhất cím toàn bộ hê
thống hành chính nhà nước, từ bộ máy hành chính trung ương đến ủy bnn
nhan dâu các cấp, các cơ quan, công sở hành chíiứi, sự nghiệp trong cá nước.
Chính phú hình đạo u ỷ ban nhân dân các cấp một cách trực tiẻp trong việc
thực hiện các nhiệm vụ chì đạo, điểu hành của mình. Uỷ ban nhíhi dân các cáp
có nhiệm vụ chấp hành các quyết định quản lý của cơ quan nhà nước cAp trên;
uỷ ban nhíìn dân các cấp không được quyết định những vấn đề trái với luật,
pháp lệnh/và những quyết định cùa các cơ quan nhà nước cấp trên, cùn Chính
phù, Thủ tướng và các Bộ trưởng.
- Quyển hướng dần, kiểm tra HĐND; Thủ tướng có quyền đình chỉ việc
thi hành những nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương trái với hiến pháp, luật và cấc văn bản của cơ quan nhà nước cỉìip trên,
đổng thời để nghị Uy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ các nghị quỵêt đó. Thú
tướng có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyét định, chi thị,
thông tư của Bộ trướng, thú trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trường cơ quan trực
thuộc Chính phủ, các quyết định cua UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và các vàn bản của các cơ
quan nhà mrớc cấp trên.
Theo pháp luật hiện hành, cơ cấu tổ chức của Chính phú gồm các Bộ,
các cơ quan ngang Bộ, do Quốc hội quyết định thành lập theo các để nghị cua
Thủ tướng Chính phủ.
Chính phủ gồm có Thù tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các Bộ
trương và các thành viên khác. Nhằm tách dần chức năng lập phỉip và giám sái
khỏi chức năng hành pháp, Hiến pháp 1992 qui định:
"Ngoài Thù tướììg, cóc

thành viên khác cùa Chính phủ không nhất thiết phải là đại biêu Quốc hội"
21
(Điểu 1 ỈO); các “thànlì viển của uỷ ban thường vụ Quốc hội khỏtìịi ỉhè (ỈỐHỊÌ
ỉhời là íhàiììì viên của Chính pỉìír (Điều 90).
Theo Luật Tổ chức Chính phủ (1992) thì không có cơ quan thường trực
của Chính phủ (trước đây ỉà Thường vụ Hội đồng Bộ trường gồm: Chủ tịch
Hội đồng Bộ trưởng, các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng và Bộ trưởng Tổng
thư ký Hội đồng Bộ trưởng). Hiến pháp 1980 quy đinh việc thành lập Thường
vụ Hội đồng Bộ trưởng nhằm mục đích đảm bảo tính tập thể khỉ giải quyết
những vấn đề quan trọng trong thời gian Chính phủ không họp. Tuy nhiều,
thực tiễn hoạt động nàv không có hiệu quả và nhiều khi biến tập thể thành một
tổ chức mang tính chất hình thức. Bên cạnh đó, nhằm tăns cườim va! trò ỉĩính
dạo cùa Thủ tướng Chính phú và phát huy Víù trò cùa các thành viên Chính
phủ, trong Hiến pháp 1992 các chức đanh “Phó Thủ tướỉĩg thường trực" và
"Bộ ỉncỏìiạ- Tổng thư kỷ Hội lì ổng Bộ trưởng” cũng không còn.
Chính phủ hoạt động bằng các hình thức căn bản như sau:
+ Hình thức hoạt động của tập thể Chính phủ là phiên họp Chính phủ.
+ Sự chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng và các Phó Thủ tướng là những người
giúp Thủ tướng theo sự phân công của Thủ tướng; khi Thủ tướng vắng mật thì
một phó Thủ tướng được Thủ tướng uỷ nhiệm thay m ặt lãnh đạo công tác của
Chính phủ.
4- Hoạt động của cấc Bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào công
việc chung của Chính phú và với tư cách là người đứng đáu một Bộ hay cơ
quan ngang Bộ,
Hiệu lực của Chính phủ là kết quả tổng hợp của cả ba hình thức hoạt
động trên.
Việc thực hiện chế độ làm việc phải bảo đảm nguyên tắc Chứih phú
hoạt động với hai đanh nghía: tập thể Chính phủ và Thù tướng Chính phủ.
Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, những vấn tỉề quan
írọns thuộc thẩm quyền của Chính phủ được thảo luận tập thể và quyết định

theo đa số (Điều ỉ 9, Luật Tổ chức Chính phủ 1992).
22
Các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận phải là những vấn để trọng yếu
nhất có ý nghĩa quốc gia, có tầm chiến ỉược về kinh tế, xã hội, khoa học - kỹ
thuật chung của cả nước, cho các ngành và địa phương cụ thể, đó là: chưưng
trình hoạt động hàng năm của Chính phủ; những dự án luật trình Quốc hội và
dự án pháp lệnh trình Uy ban Thường vụ Quốc hội; những dự án và kế hoạch
ngân sách; những chính sách cụ thể về phát triển kinh tế - xã hội; các văn để
quan trọng về quốc phòng, an ninh, đối ngoại; các đề án trình Quốc hội về
việc thành lạp, sáp nhập, giải thể các Bộ, các cơ quan ngaiìg Bộ; việc thành lộp
mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hav
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải
thể cơ quan thuộc Chính phủ; các báo cáo cùa Chính phủ trước Quốc hội,
UBTV Quốc hội, Chủ tịch nước.
1.2.2. Sự thống nh ất quyền hành pháp từ phía C hính phũ (rung b ọ
máy nhà nước
Theo C.S. Montesquieu thì “trưng mỗi quốc gia đêìỉ có ba ỉhứ quyên lự(
lồ quyển lộp pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tếcôiìịị pluíp vờ
quyền thi hành nhữnẹ điểu trơnq luật dân ^ ’[43,100], hay nói cách khác, mỏi
một nhà nước đều tất yếu phải tồn tại ba thứ quyền hay ba chức năng của nhà
nước !à: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tức là trong hoạt động cứa bất cứ nhà
nước nào cũng phải thực hiện ba ioại hoạt động đó. Như vậy, quyền lực thống
nhất (quyền lực chính trị) của nhà nước được phân công cho các cơ quan, tổ
chức nhà nước để thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Phũn
công quyền lực thành các quyền và trao cho các Gơ quan nhà nước những thẩm
quyền xác định được thực hiện trong sự phối hợp với các cơ quan khác là
phương thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, Hay nói cách khác, việc
phân công quyền ỉực nhằm trả lời câu hỏi tổ chức quyền lực như thế nào chứ
không hướng tới vấn đề quyền lực đó thuộc về ai? Không nên nhầm ỉẫn giữa
bản chất nhân dân của quyền lực được biểu hiện trong sự thiết lạp quyền lực

nhân dân thông qua chế độ bầu cử phổ thông đầu phiếu vói việc tổ chức thục
23
hiện qưyền lực đó bởi các cơ qua khác nhau trong bộ m áy nhà nước, sự plìAn
công đó chỉ nhằm mục đích nâng cao hiêu quả của viêc thưc hiện quyền lưc
thống nhất, tránh sự độc quyền, lạm dụng quyền như ồ các nhà nước tư sản.
- Quyền ỉập pháp là thẩm quyền ban hành các quy phạm pháp luật được
thực hiện bằng hoạt đông quyết định về ]uật của Quốc hội và uỷ quvền của
Quốc hội cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh. Trong quá trình lộp
pháp có nhiều cơ quan nhà nước tham gia, phối hợp bằng việc thực hiện các
thẩm quyền: kiến nghị về luật, soạn thảo và trinh dự án luật, thẩm tra dự án
luât, thông qua và ký ban hành luật.
- Quyền tư pháp là quyền tài phán bằng hoạt động xét xử theo pháp luật
tố tụng của các toà án. Đó ỉà sự phán xét tính hợp hiến, hợp pháp của các
quyết định pháp luật và sự phán quyết về hành vi tội phạm, traiih chấp dân sự.
kiiih tế, lao động và về tranh chấp hành chính. Trong xét xử trước hết các ton
án nhân danh uhà nước, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật phán quyết hành vi
của công dân: định tội đối với người vi phạm luật hình sự, giai quyết tranh
chấp dân sự trong nhân dân. Cùng với việc “xử dân”, toà án CÒI1 cổ quyền “xir
quan”, tức !à phán xét các văn bản vi hiến và các quyết định hành chính, hành
vị hành chính trái pháp luật gây thiệt hại cho dân, bị dân khiếu kiện ra toà án
đòi bồi thường.
Quyền tư pháp được thực hiện có sự tham gia, phối hợp của các cơ cấu
quyền lực bằng hoạt động hỗ trợ tư pháp: điều tra, giám định, pháp y, ỉuật sư,
công chứng Thiếu những hoạt động hỗ írợ có tính chất độc lập về mặt thẩní
quyền ấy thì hoạt động xét xử không có căn cứ, khổ có thể phán xử đúng đắn.
Tuy nhiên, những thẩm quyền đó khó có thể khẳng định dút khoát thuộc về
quyền tư pháp.
~ Quyền hành pháp là quvền thi hành pháp luẠt và tổ chúc thực hiện
pháp luật trong ctời sống xã hội. Quyền hành pháp được thực hiện bứt thủm
quyền: ban hành chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm pháp luẠl. áp

24
dụng pháp luật bằng việc ra quyết định hàiìh chính cá biệt cụ thể, tổ chức phục
vụ dời sống xã hội để đảm bào thực hiện lợi ích công cộng.
Những thẩm quyền trên thực hiện bởi bộ máy hành chính công và sự kết
ước bằng họp đồng hành chính tạo thành hoạt động công vụ nhà nước, trong
đó nền hành chính có vai trò quyết định. Vai trò quyết định ấy được thể hiện
tuăn theo nguyên tắc pháp lý là: Hành chính được quyền hành động để quản lý
xã hội, nhưng phải tuân thủ pháp luật: Hành chính được quyền hành động vì
ỉợi ích công, nhưng các công chirc, viên chức nhà nước và các cơ quan hành
chính phải chịu trách nhiệm trong công vụ nếu gfty ra thiệt hại tới lợi ích hợp
pháp của nhân dãn. Nói cách khác, hành chính là hoạt động maue tính quyển
lực pháp lý.
Quỵềsì hành pháp được thực hiện thông qua các đơn vị hành chính nhà
nước. Sự phân chia dân cư trong quốc gia theo các đơn vị hành chính lãnh thổ
(cốp tỉnh, huyện, xã) là một trong những dấu hiệu cơ bail cùa việc lổ chức thực
hiện quyền hành pháp. Từ sự phân chia ấy đòi hỏi trên mỗi cộng đổng lành
thổ hành chính phải tổ chức các cơ cấu quyền iực để thực hiện chủ quyền nhà
nước và thôiìg qua cơ cấu quyền lực để dân clr ờ đó thể hiện V chí, nguyện
vọng, quyền lợi của mình.
Phân công các quyển cùa quyền lực nhà nước thống nhíìt theo các dơn
vị hành chính lãnh thổ được đặt ra như một tất yếu khách quan ờ tilt cá các nhà
nước có chế độ chính trị khác nhau.
Việc tổ chức bộ máy nhà nước của các nước trên thế giới dựa theo hai
thuyết: Tập quyền và phân quyền. Thuyết phân quyền có mẩm mốtìg từ thời
cổ đại, điển hình là Aristote (384 - 332 TCN) và sau này được John Locke và
c.s, Montesquieu phát triểĩi vào thời kỳ Cách mạng tư sẳn. Theo thuyết này,
thì phải tổ chức bộ máy nhà nước sao cho quyền lập pháp, quyển hành pháp và
quyền tư pháp không tập trung vào trong tay m ột người hoặc một co' quan, vì
như vậy dễ dẫn đến sự iạm đụng quyền lực. Theo quan điểm cua c.s.
Montesquieu thể hiện trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” cùn ông thì quyền

25
lập pháp trao cho Nghị viện, quyền hành pháp trao cho Chính phủ, quyển tư
pháp trao cho Toà án. Ba hệ thống cơ quan này phải độc lập, chê ngự. doi
trọng và kiềm chế lẫn nhau. Học thuyết này chủ yếu nhằm ctà phá 1 lén quân
chú chuyên chế cùa nhà nước phong kiến. Ngược lại với thuvêt phAn quyến,
thuyết tập quyển cho ràng quyền lực nhà nước ỉà thống lứiất và thuộc về nhílti
dần. Nhân dân là chủ thể duy nhất nắm chủ quyền nhà nước và do vậy nó
không thể phân chia và không thể chuyển nhượng cho bất kỳ ai. Vì vậy, khi tổ
chức quyền iực cũng phải đảm bảo tính thống nhất cùa nó, tức là phải trao
toàn bộ quyền lực nhà nước cho một cơ quan do đân ừực tiếp b;iu ra (thôn 2
thường là Nghị viện hoặc Quốc hội) và cơ quan này thực hiện cả bíi quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng trên thực tế, vì nhiều lý íio mà cơ quan
này không thể trực tiếp thực hiện được tất cả quyền lực củn mình mà thành lộp
ra và trao quyền cho các cơ quan khác, nó chỉ giữ lại quyển lập pháp còn trao
quyền hành pháp cho Chính phủ và quyền tư pháp cho Toà án.
Ớ nước la cũng như một số nước XHCN Đông Âu và Liên Xô trước
dĩiy, việc tổ chức bộ máy nhà nước theo thuyết tập quyền. Quốc hội ià cơ quan
đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Dưới
quyền lực tối cao và thống nhất đó của Quốc hội, có sự phân công là: Quốc
hội nám quyển lập pháp, Chính phủ nắm quyền hành pháp, Toà án nhốn ciần
tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao nắm quyền tư pháp. Cũng như Quốc
hội, Chính phủ là một thiết chế hiến địiih chứ không phải thiết chế luật định.
Do vậy, “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chỉnh
nhà nước cao nlìâĩ của nước Cộnq hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam" (Điều
IQQjJKien pháp 1992). Nếu so sánh cả 4 bản Hiến pháp cùa nước ta, chúng tôi
thấy, quan niệm về Chính phủ có những thay đổi nhất định phù hợp với yêu
cẩu về tổ chức bộ máy íihà nước theo từng giai đoạn lịch sử. Hiến pháp 1946
xfty dựng Chính phủ theo mô hình chính phủ tư sản, nên không quỵ định
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Nghị viện. Hỉêh pháp 1980 xay đựng
Chính phủ (HĐBT) theo mỏ hình chung của Hiến pháp XHCN. Nhưng với

26