Giáo trình môn học lý thuyết hành chính

lợc sử các học thuyết khoa học hành
chính của nhân loại
Mặc dù khoa học hành chính đã có từ lúc mở đầu nền văn minh, nhng khái niệm
khoa học hành chính vẫn không rõ ràng và đặc biệt trở thành vấn đề cần đợc tranh luận.
Ngay cả những nhà nghiên cứu khoa học về hành chính cũng đã thể hiện nhiều ý kiến,
những đề cập rất khác nhau xung quanh vấn đề hành chính là gì và cần phải làm gì. Trong
tất cả các nền văn minh, hành chính (đặc biệt là hành chính công) đã tham gia trực tiếp
vào việc phát triển của tổ chức Nhà nớc và lịch sử sự phát triển của các dân tộc. Cùng với
sự phát triển của tổ chức Nhà nớc và nền hành chính, sự tranh luận mang tính khoa học
không chỉ quan tâm đến điều kiện lịch sử khác nhau, mà còn quan tâm đến con đờng chung
của sự chuyên sâu hoá. Đồng thời hành chính và hành chính công đã đợc coi nh là một bộ
phận của các tổ chức Nhà nớc.
Ngày nay, hành chính đã và đang trở thành tổ chức mang trách nhiệm riêng : làm
nhiệm vụ thu thuế ; từ chối những hoạt động kinh tế và những hoạt động khác có lợi cho cá
nhân, nhng lại có hại cho tập thể ; nó kìm hãm cá nhân này và khuyến khích cá nhân khác
phát huy khả năng của mình. Cùng với sự phát triển của tổ chức bộ máy Nhà nớc, những
ranh giới và phạm vi của hành chính sẽ trở nên không còn có thể xem xét một cách dễ dàng
nữa. Vì vậy, không nên ngạc nhiên khi nói rằng khoa học hành chính không chứng minh đ-
ợc sự phát triển liên tục nh các khoa học khác, bởi sự hoạt động của nó gắn liền với tự
nhiên hoặc là hoàn toàn phụ thuộc vào các đối tợng và các qúa trình của tự nhiên. Do
đó, trớc hết phải làm rõ khái niệm về hành chính. Đó là một nhiệm vụ rất khó khăn để làm
sáng tỏ khoa học hành chính đã làm gì và sẽ có thể làm gì.
I. Lý luận về hành chính.
Trong lịch sử phát triển của xã hội loài ngời, ngay từ đầu đã có những vấn đề xã hội
mà cá nhân không thể giải quyết đợc. Ngay từ rất sớm trong lịch sử phát triển của loài ngời,
đã có thể thấy rõ các cách giải quyết vấn đề có tính tập thể nh thế (nh ở Irăc và ảrập, việc
trồng cây và thu hoạch phải thông qua việc điều chỉnh sông ngòi và củng cố đê điều, xây
dựng đờng xá, xây dựng các công trình công cộng, v.v . . . mà một cá nhân không thể làm
đợc). Đó là sự cần thiết khách quan của công việc tập thể (của cộng đồng), mà mọi thành
viên của cộng đồng phải nhận thấy nghĩa vụ và trách nhiệm của họ phải gánh vác trong
cộng đồng và mặt khác, họ cũng thấy đợc quyền lợi của họ đợc hởng để cùng nhau thực

hiện những công việc chung. Do vậy, cần thiết phải có tổ chức tập thể và những quy tắc chi
phối hoạt động tơng ứng để họ thi hành và thực hiện những nhiệm vụ đã đợc xác định.
Ngay từ lúc bắt đầu nền văn minh đã có những hình thức, phơng thức khác nhau để thực
hiện những nhiệm vụ chung đó. Tuy nhiên, trong lịch sử loài ngời, rõ ràng rằng một hình
thức tổ chức quy định nhiệm vụ tập thể và hoàn thành nhiệm vụ tập thể đặc biệt có kết quả
khi nó thông qua quy tắc công và thi hành công đặc biệt. Điều đó có nghĩa là thông
qua cơ quan đặc biệt và tổ chức đặc biệt để thực hiện, cái mà nó không phải là công việc cá
nhân và hành chính cá nhân. Sự phát triển của một tổ chức công nh thế không phải tự phát,
mà là kết quả của sự tìm tòi tự giác đến một tổ chức tốt nhất. ở một số dân tộc , quá trình
này trải qua một thời gian rất dài, còn ở một số dân tộc khác thì lại tự phát trên cơ sở kinh
nghiệm của các dân tộc khác. ở đây không có một hình thức mẫu vạn năng có sẵn nào cả,
mà phải có một sự phân tích t tởng khoa học về hành chính công. Đó là con đờng tốt để tìm
ra cái gì có giá trị là hành chính công, những cái mà trong một khoảng thời gian nào đó và
ở trong những tổ chức xã hội nào đó đã là hành chính công đợc khẳng định thông qua sự
tranh luận một cách khoa học. Đó là con đờng đúng đắn tiếp cận lý luận khoa học để tìm
kiếm về một t tởng hành chính công.
II. hành chính công trong lịch sử t tởng
Có nhiều định nghĩa nói về hành chính, hành chính là gì hoặc cần phải đợc gọi nh
thế nào. Về nguyên tắc, thì con ngời có quyền tự do đặt tên hay mô tả một khái niệm. Tuy
nhiên, một tên gọi hoặc một khái niệm bao giờ cũng đợc thể hiện qua ngôn ngữ và phải gắn
liền với một đối tợng nhất định. Vậy ý nghĩa của nó biểu hiện qua ngôn ngữ này phải luôn
luôn giống nhau và có giá trị chung đối với tên gọi và khái niệm hành chính công và các
khái niệm tơng tự ở trong các ngôn ngữ khác nh : public administration ,
administration publique v.v cũng phải đợc hiểu tơng tự. Vậy sự biểu hiện hành chính
công dựa trên đối tợng nào. Mặc dù diễn đạt trong ngôn ngữ có khác nhau, nhng t tởng
của nó phải tồn tại để lý giải cái gì đợc gọi là hành chính công . T tởng này phải chứa
1
đựng một cách đúng đắn những tính chất quan trọng nhất của đối tợng cần phải nghiên cứu.
Trên cơ sở các nguyên tắc trên, qua quá trình nghiên cứu ta có thể hiểu : Hành chính công
là các hoạt động của một tổ chức đặc biệt mang tính công cộng nhằm chuyển biến những

lợi ích, nguyện vọng, mục tiêu của một cộng đồng xã hội nhất định thành hiện thực. Sự
phân tích lịch sử t tởng cần phải chỉ rõ : đó có phải là t tởng hành chính công hay không.
Đồng thời, sự phân tích này cũng phải chỉ ra đợc khách thể hành chính công xuất hiện
thông qua con đờng nào và nó đợc phản ánh bằng ngôn ngữ ra sao.
Đơng nhiên, lý luận về nhà nớc và về hành chính công của các học giả có tên tuổi
sẽ đợc đa vào phân tích. Một sự phân tích riêng lý luận về nhà nớc và về hành chính sẽ
không đa lại nhiều kết quả lắm, vì sự phát triển của nó cũng nh tính chất nhà nớc đợc hiểu
trên nền tảng của các học thuyết Châu Âu kinh điển. Vì vậy, sự phân tích lịch sử t tởng của
hành chính công cần phải bắt đầu từ nền văn hoá cổ Hy lạp.
1. Những t tởng về nhà nớc và hành chính công trong thời kỳ cổ đại
Việc tìm tòi t tởng hành chính công ở trong các lý luận về nhà nớc và về hành chính
công thời kỳ cổ đại mang lại kết quả đặc biệt. Nền văn hoá Hy lạp và La mã đã ảnh hởng
đến tất cả các lĩnh vực của đời sống trong t duy của toàn bộ ngời Châu Âu và phần nào có
ảnh hởng đến t duy của các nơi khác trên thế giới. Vì vậy, những t tởng trong thời kỳ văn
hoá Hy lạp - La mã đến thời trung cổ phải đợc nghiên cứu, xem xét.
1.1. Về t tởng hành chính công trong thời kỳ văn hoá cổ Hy lạp (Platon và
aristote).
Mục tiêu đầu tiên của tất cả các trào lu triết học. Hy lạp khi nói về nhà nớc là đi
tìm những mục đích đúng và tốt nhất của sự tồn tại của con ngời, của cộng đồng trong
nhà nớc cổ Hy lạp. Sự tìm tòi này là cần thiết để có thể trả lời câu hỏi những gì là những
quy định cụ thể của các mối quan hệ đời sống trong nhà nớc cổ Hy lạp; nghĩa là giải thích
lại từ cách nhìn hiện thời xem chính sách nào đúng và tốt, và những chính sách nào không
đúng và không tốt. Đồng thời đề ra các chính sách cụ thể cho mọi ngời có liên quan trong
nhà nớc cổ Hy lạp. Một trọng tâm khác nữa của các trào lu triết học có liên quan đến nhà n-
ớc ở Hy lạp là nghiên cứu bản chất tự nhiên của pháp quyền, và các đạo luật. Protagoras
(485 - 411 TCN) đã coi nhà nớc cổ Hy lạp là tổ chức đợc thiết lập theo ý định của cộng
đồng cho tất cả mọi ngời. ở đây, mục đích của nhà nớc là bảo đảm sự tồn tại cuộc sống cho
từng thành viên và cho cả cộng đồng. Một chính sách đúng và tốt nếu nó tìm ra đợc những
quy định cụ thể để đạt đợc mục đích chung. ở Protagoras rõ ràng là có việc đề ra chính
sách, nghĩa là có các quyết định đề ra chính sách hợp lý, liên tục trong nhà nớc cổ Hy lạp

và các chính sách đó phải đợc thực hiện. Nhng Protagoras không có một t tởng riêng, đặc
biệt về việc thi hành việc thực hiện chính sách. Sự điều chỉnh các mối quan hệ xã hội là
những quá trình diễn ra thống nhất. Sự phân tích những lý luận nổi tiếng của Socrates (470
- 399 TCN ), của Xenophon ( 444 - 362 TCN ), của Thukydides (455 - 396 TCN) và của
Demosthenes (384 - 322 TCN) cũng mang lại những kết quả tơng tự. Chỉ có Xenophon nói
đến việc thi hành pháp luật, nghĩa là việc thi hành các quyết định chính sách có tính bắt
buộc, là các chính sách do con ngời đề ra, nhng các chính sách đó không tách rời lý luận
của ông. Mặc dầu Xenophon có nêu ra những tổ chức quan trọng nhất của nhà nớc tham gia
vào việc thi hành pháp luật, nhng ông không đa ra đợc khái niệm riêng và tên riêng cho nó.
Nh vậy, ông đã nhận thấy không có việc thi hành nào không gắn với pháp luật và việc đề ra
chính sách và thi hành chính sách về mặt khái niệm là không tách rời nhau. Ông cho rằng
việc đề ra chính sách và thi hành chính sách đều do những cơ quan đặc biệt thực hiện.
Về vai trò của con ngời trong bộ máy nhà nớc, trớc hết đã đợc Platon (428 - 348
TCN) phát triển. Trong tác phẩm Potiteia, Platon bắt đầu xem xét sự ra đời của nhà nớc
và trớc hết là nhu cầu của từng cá nhân đối với chính thể để mang lại hiệu quả. Trong tác
phẩm Politikos, Platon đã trình bày những khía cạnh có ý nghĩa hợp lý của một nhà nớc
nhằm thoả mãn những nhu cầu thông qua những quyết định có liên quan. ở đây, ông đã
luận cứ một cách siêu hình tính chất hợp lý đó. Trong tác phẩm Nomoi (pháp quyền do
con ngời ban hành), Platon mới trình bày cụ thể những vấn đề về chính sách, lập pháp, cũng
nh hành pháp. Trong lý luận lập pháp của mình, Platon luôn gắn liền với nhà nớc, ông cũng
mô tả tỉ mỉ chức năng hành pháp. Platon đã rút ra và nhận thấy việc thi hành cũng nh việc
ban hành chính sách đợc coi là chức năng của nhà nớc. ở đây, Platon còn nhận thấy đợc
những cơ quan và những nhân sự đặc biệt thực hiện những chức năng này, đó là những ngời
bảo vệ luật, Hội đồng và thủ lĩnh. Nhng ông không đa ra một khái niệm đặc biệt cho
việc thi hành luật. Ông đã dùng một ngôn từ chung áp dụng để chỉ các hoạt động nhằm
2
áp dụng luật pháp. Ông chỉ nhận thấy đợc chức năng thi hành pháp luật, nhng ông không
tách cơ quan hành pháp khỏi cơ quan lập pháp. Ông nói đến tính chất tự nhiên của việc vận
dụng pháp luật, ông không phân biệt một cách mạch lạc các cơ quan hành pháp tách khỏi
các cơ quan lập pháp. Do đó, Platon đã không có một t tởng hành chính với một tên gọi và

một khái niệm đặc biệt. Tuy nhiên, Platon đã dự thảo một bảng mục lục về những yêu cầu
đạo đức, luân lý đặc biệt đối với những nhân sự, những ngời đang thi hành chức năng ở
trong nhà nớc và vì nhà nớc.
Giống nh tác phẩm của Platon, tác phẩm của Aristote (384 - 322 TCN) cũng cần đ-
ợc xem xét, đánh giá. Tác phẩm Politik của ông có ý nghĩa lớn trong phạm vi triết học
nói chung và trong triết học về nhà nớc nói riêng. Trong tác phẩm nổi tiếng này, ông đã tiếp
cận phân tích bản chất tự nhiên của pháp quyền ; bản chất tự nhiên của các đạo luật đợc ban
hành ; bản chất tự nhiên của chính sách đúng đắn ; của hiến pháp tốt nhất ; bản chất tự
nhiên của mục tiêu nhà nớc ; ngoài ra ông còn đề cập đến vấn đề chính phủ trong một
nhà nớc (xem quyển VII). Cũng trong tác phẩm này, ông đã đề cập đến những nhiệm vụ cơ
bản của một nhà nớc : quan tâm đến lơng thực, thực phẩm, quan tâm đến bảo vệ bằng vũ
trang, quan tâm đến sự phồn vinh, quan tâm đến công lý, v.v. . . Sau đó, ông đề cập
đến việc hoàn thành những nhiệm vụ này nh thế nào. Aristote công khai thừa nhận 2 hoạt
động của việc thi hành chính sách. Loại thứ nhất là việc đề ra chính sách và thực hiện các
quyết định chính sách (quyết sách) và loại thứ hai là vận dụng luật pháp để xét xử. Cũng
nh Platon, Aristote quan tâm nhiều hơn đối với việc áp dụng chính sách của các cơ quan
Nhà nớc. Nhng các cơ quan này cũng không phải chuyên môn hoá trong lĩnh vực thực thi
luật. Vì vậy, Aristote cũng không có một t tởng riêng về hành chính theo nghĩa giả thiết ban
đầu Nếu ngời ta xem xét, nghiên cứu về những t tởng của Aristote, thì ông cũng không có
sự giải thích nào rõ hơn. Trong mọi trờng hợp có thể nói rằng, chức năng đề ra chính sách
và chức năng thực thi pháp luật (thi hành chính sách) đã đợc biết và hình thành tơng đối
hoàn chỉnh, nhng về mặt tổ chức (về mặt cơ cấu) thì cha đợc tách biệt nhau và nó cũng cha
tách biệt nhau về mặt ngôn ngữ cũng nh về mặt khái niệm. Trong tác phẩm của mình, ông
đã nói về chức năng xét xử, đi từ việc vận dụng quyền t pháp trong các trờng hợp tranh
chấp và ông đã quy những chức năng này cho những ngời đảm trách đặc biệt, đó là thẩm
phán, tuy nhiên không trùng hợp ý nghĩa thẩm phán nh hiện nay.
Sự diễn tả của Aristote về những astynomian (những tổ chức cổ) là sự mô tả kỹ
càng về tổ chức của nhà nớc trong thời đại ông. Từ đó, một tổ chức hành chính đợc phân
chia theo ngành, theo sự phân công lao động và đợc phân chia theo chiều dọc là có thể nhận
thấy đợc ; nhng lập pháp và hành pháp về mặt tổ chức là không bị phân chia và đợc thống

nhất đối với những ngời đứng đầu tổ chức đó. Tiếp theo trong t tởng của Aristote là vấn đề
luân lý Ni-ko. Trong tác phẩm đạo lý Ni-ko, ông đã đề ra phạm vi các yêu cầu về đạo
đức, về luân thờng đạo lý đối với những nhân sự đảm trách những chức năng của nhà nớc.
Cũng giống nh Platon, đạo lý công chức của các ông vẫn còn ý nghĩa cho đến ngày nay.
1.2 T tởng hành chính công trong thời kỳ văn hoá Hylạp - Lamã (Cicero)
Mặc dầu vơng quốc Lamã trong thời kỳ phát triển của nó đã đạt đợc những trình độ
cao ngang tầm với chức năng của một nhà nớc lúc đó, nhng đáng ngạc nhiên là không có đ-
ợc một nền hành chính công của thời kỳ này. Nhà lý luận về nhà nớc nôỉo bật nhất thuộc
thời kỳ này là Cicero (106 - 43 TCN). Ông đề ra lý luận về nhà nớc ở những mặt cơ bản
nhất, ông đã tìm và đa ra những câu trả lời nổi tiếng cho câu hỏi về hình thức nhà nớc tốt
nhất, nghĩa là một tổ chức tốt nhất của republica (nền cộng hoà). Sự quan tâm của Cicero
cũng còn có giá trị đối với vấn đề nội dung của chính sách tốt nhất và qua đó có những đạo
luật đúng đắn và hợp lý. Về việc thi hành những đạo luật thì Cicero chỉ nêu ra những t tởng
phụ. Trong tác phẩm de legibus, Cicero đã giải thích tính chất tự nhiên của pháp luật, ai
đã phát triển và thi hành pháp luật. Chức năng này thuộc magistratus (các công chức cao
cấp và các công sở) (phần III, 1, 2 trong tác phẩm de legibus). Nhiệm vụ đầu tiên của
Magistratus là phát triển các đạo luật có tính tích cực. Đồng thời,việc thi hành đạo luật tích
cực đó lại phụ thuộc vào Magistratus. Nhìn về mặt tổng thể và tính đa dạng của các hoạt
động thì Magistratus đợc tổ chức có sự phân công lao động và đợc phân cấp theo chiều dọc
từ trung ơng đến địa phơng. Những lĩnh vực hoạt động và những bộ phận tổ chức quan
trọng của Magistratus bao trùm các ngành quân sự, tài chính, nhà tù, tiền tệ, toà án, v.v. . .
(phần III., 3, 6 trong tác phẩm de legibus). Những công chức cao cấp đặc biệt chịu trách
nhiệm về việc cung ứng lơng thực và thực phẩm, về những khu vui chơi giải trí công cộng.
Cicero đề cập đến cả những công chức thanh tra và kiểm tra cao cấp đối với lĩnh vực trình
báo và quản lý hộ khẩu, đối với việc giám sát đền chùa, đờng xá, cung cấp nớc, hải quan,
v.v . . . Công chức t pháp cao nhất quyết định sự tranh chấp về mặt pháp lý của t nhân.
Ngoài ra, còn có những thiết chế khác mà Cicero đã mô tả là hai tổng chỉ huy và mời sĩ
3
quan cao cấp của dân tộc Lamã và của thợng nghị viện. Một vấn đề có ý nghĩa nhận thức ở
đây là liệu Cicero có phân định đợc ranh giới chức năng của tất cả các cơ quan hoặc là các

thiết chế của nền cộng hoà hay không. Điều này ông không làm đợc. Ranh giới quan trọng
nhất chính là ranh giới giữa thợng nghị viện (senat) và các công sở (magistratus). ở đây, sự
ghi chú của Cicero (trong tác phẩm de legibus, phần II, 4, 4) có một ý nghĩa đáng lu ý.
Ông cho rằng lập pháp chung thuộc về thợng nghị viện, còn các quyết định cho các trờng
hợp riêng thuộc về các công sở. Với sự giải thích thận trọng toàn bộ tác phẩm không thể coi
sự phân tích của hai chức năng (đề ra chính sách thông qua lập pháp và việc thi hành chính
sách với t cách là thi hành pháp luật) thành hai tổ chức có cơ cấu khác nhau (thợng nghị
viện và các công sở). Cách t duy của Cicero vừa là sự mô tả lịch sử và cũng là sự trình bày
những tồn tại lịch sử, chỉ ra tính hai mặt trong việc thực hiện chức năng của nền cộng hoà.
Nghĩa là, bắt đầu có một t tởng của một nền hành chính công đặc biệt trong t duy cũng nh
trong tổ chức nhà nớc trên thực tế. ý kiến này đã đợc hai nhà lý luận về nhà nớc lúc đó
chấp nhận để đi đến quan điểm phân chia quyền lực. Đó là Montesquieu và Marsilius von
Padua. Hai ông đã tích cực hoạt động cùng với Cicero và cùng với nhà nớc Lamã. Tác
phẩm đáng lu ý của Cicero de oficils chứa đựng sự hớng dẫn kỹ càng trên thực tế cho
mỗi chức năng, lần đầu tiên nêu tính chất thi hành và đòi hỏi một đội ngũ công chức có
trách nhiệm.
Định nghĩa đợc sử dụng nhiều lần trong phân tích về pháp lý của Ulpian (xem
Digestae tập san luật, D 1.1 và 1.2) đều không chứa đựng về hành chính công.
Một t tởng hành chính sẽ khó có thể nhận thấy đợc trong việc phân tích các tác
phẩm trong thời kỳ này cũng nh chẳng thấy đợc một tài liệu nào đề cập rõ ràng về Hành
chính công ở trong thời kỳ văn hoá cổ Hylạp. ở đâu không có ý tởng về một đối tợng và
nội dung của Hành chính công, thì ở đó cũng không có thuật ngữ Hành chính công. Sự liên
hợp từ publicus (công) với từ hoạt động administrate (hành chính) là không tồn tại. Chỉ
có khái niệm magistratus (các công sở và các công chức cao cấp) đợc ông đề cập đến mà
thôi.
Nhận xét về Hành chính thời cổ đại :

Hành chính với t cách là công cụ của quyền lực - quyền hành pháp, phát sinh cùng với sự
hình thành của Nhà nớc. Kể từ thời các Quốc gia Lamã, hay Trung quốc cổ đại đều có các
bộ máy hành chính để giúp cho các chế độ quân chủ trong việc cai trị dân. Khi đó các bộ

máy hành chính này đợc coi là bộ máy quan lại và mang tính cá nhân rất lớn. Các hệ thống
hành chính này đều dựa chủ yếu vào lòng trung thành với quân vơng chứ không phải là với
Nhà nớc. Mỗi cơ quan đợc đặt ra, mỗi chức vụ, quan tớc đều nhằm mục đích phục vụ cho
cá nhân nhà Vua, chứ không phải cho cộng đồng. Bản thân nhà Vua cũng tự coi mình là
con trời, nắm quyền sinh quyền sát trong tay và mọi thứ nằm trên lãnh thổ Quốc gia đều
thuộc về Vua. Việc bổ nhiệm các chức tớc phần lớn là dựa vào quan hệ họ hàng thân thích
chứ ít khi dựa vào năng lực. Các kỳ khoa cử đặt ra khi đó thờng chú trọng vào những ý tởng
cao xa chứ không nhằm vào kiến thức cũng nh các kỹ thuật cai trị. Bản thân các kỳ thi cũng
chỉ đáp ứng đợc cho một phần rất nhỏ trong toàn bộ yêu cầu của bộ máy quan lại. Ban đầu
các kỳ khoa cử có nguồn gốc từ các nớc phơng Đông, về sau này đợc các nớc phơng Tây áp
dụng và phát triển thành các yêu cầu bắt buộc của nền công vụ.
Một đặc điểm khác của hành chính trong thời kỳ này là tính chất không ổn định.
Trong rất nhiều trờng hợp, mỗi khi có một chính thể mới ra đời, thay thế cho chính thể trớc
đó, thì gần nh toàn bộ số quan lại cũng thay đổi. Điều này, một mặt là nhằm bảo đảm sự an
toàn cho nhà Vua, song mặt khác làm cho sự vận hành của nhà nớc đó thay đổi theo. Đối
với một chính thể mới, dù ít hay nhiều, điều này thờng gây nên những xáo trộn và đòi hỏi
một khoảng thời gian tơng đối lâu dài để tạo nên đợc một bộ máy quan lại vận hành thông
suốt.
1.3 T tởng hành chính công trong thời kỳ tiền trung cổ (Augustinus, Th. Von
Aquin và Marsilius von Padua)
Triết học của Aristote đã thống trị trong thời kỳ tiền trung cổ. Tuy nhiên chiến thắng
của thiên chúa giáo đã làm thay đổi tính siêu hình của Aristote và làm nó mang tính đặc
thù thiên chúa giáo. Mặc dầu Augustinus (354 - 430 ) và Thomas von Aquin (1225 - 1274)
đã nắm bắt đợc quá trình định hớng mới này, cũng nh Aristote - chính sách và nhà nớc, các
ông đã phản ánh những nội dung mới, nhng các ông cha thấu hiểu về nhà nớc thiên chúa
giáo và do đó không có những tiên đoán về hành chính trong tác phẩm Civis Dei của
4
Augustinus và trong tác phẩm Nguyên tắc chính thể - (de regimine principum) của Thomas
von Aquin.
Có ý nghĩa to lớn hơn đối với việc nhận thức về t tởng hành chính công là Marsilius

von Padua (1275 - 1342), nhà lý luận về nhà nớc hiện đại đầu tiên. Trong tác phẩm
defensor pacis (ngời bảo vệ hoà bình), ông đã tiếp cận sát hơn các vấn đề, mà các nhà
triết học về nhà nớc đã đa ra. Ông giải thích những câu trả lời sẵn có từ trớc tới thời đại của
ông và có những câu trả lời riêng. Mục đích của nhà nớc đã đợc ông định nghĩa và luận cứ
không mang tính siêu hình hay tính thần bí tôn giáo. Marsilius phân định ranh giới những
bộ phận hẹp với những bộ phận rộng của nhà nớc. Những bộ phận hẹp là tình trạng
các linh mục, tình trạng phòng vệ, tình trạng thẩm phán và Hội đồng. Marsilius coi việc
bầu cử của chính phủ dờng nh là một biện pháp hoàn chỉnh nhất và tốt nhất. Về mặt này,
luật pháp gắn liền với mục tiêu và nó là văn bản pháp quymà ngời ta phải làm theo, nhng
luật pháp không chỉ gắn bó với môi trờng kinh tế - xã hội, mà còn tự gắn bó với hệ thống
chính trị (ví dụ với thẩm phán) và cuối cùng là gắn bó với ngời thống trị. Ngời lập pháp là
dân. Dân là thẩm cấp đầu tiên và là một thẩm cấp có quyền. ở trong chơng XII của phần I,
Marsilius gọi là ba quyền lực : quyền lực cai trị, quyền lực t vấn và quyền lực t pháp. Câu
đầu và phần kết luận, ông đều cho rằng dân hoặc một thẩm cấp có quyền là ngời lập pháp,
mà không cần xem nó có ý nghĩa lớn hay không. Thẩm cấp thứ hai là chính phủ (xem ch-
ơng XIV của phần I); chính phủ có một công cụ đặc biệt mạnh và cụ thể là lực lợng võ
trang (bảo đảm nền an ninh nội bộ và nền an ninh đối với bên ngoài). Lực lợng này sẽ là
ngời thi hành các quyết định. Chính phủ đợc diễn tả với t cách là thẩm cấp có sau, là một
kiểu công cụ hoặc là cấp thi hành. Điều đó là hợp lý hơn, vì nó là cấp thực hiện các quy
phạm pháp luật. Những bộ phận còn lại do chính phủ thiết lập nên. Marsilius đề ra nhiều
tiêu chuẩn đạo lý mà vua nhiếp chính và các nhân sự của ông ta phải có; nó đợc xác định
bởi chức năng thi hành. Nh vậy, các quy định cũng rất nghiêm ngặt. Ngoài ra, Marsilius
còn đề cập đến những vấn đề khác nữa, mà ít đợc quan tâm tranh luận, đó là thẩm phán -
bản chất tự nhiên của quyền tài phán. Lần đầu tiên Marsilius von Padua đã nói về t tởng
hành chính công dới hình thái của một thẩm cấp có sau, kiểu công cụ hay là cấp thi hành,
vì ông đã nhận thấy ở đây một chức năng đặc biệt và một thẩm cấp độc lập trong nội bộ
nhà nớc, cơ quan nhà nớc và đợc phản ánh về mặt ngôn ngữ cũng nh về mặt nhận thức
luận. Điều lý thú là trong nhà nớc lịch sử lúc đó không có thẩm cấp có sau biệt lập . T
tởng hành chính công của ông chỉ là một sản phẩm t duy mà nhà nớc cần phải tổ chức trong
nội bộ của mình nh thế nào.

1.4. T tởng hành chính công trong thời kỳ trung trung cổ (J.Bodin, Th.Hobbes và
V.L.von Seckendorff ).
Tác phẩm của Marsilius chỉ có tính chất gợi ý, nên ít đợc chú ý. Vì vậy, sự phát
triển học thuyết về nhà nớc và sự phát triển về cách thức tổ chức bộ máynhà nớc trong lịch
sử đã tụt lại một khoảng thời gian dài đằng sau t tởng của ông, nó đi ngợc lại so với kết quả
của Montesquieu. Trớc hết ở J.Bodin (1529 - 1596 ) lại thấy một loạt các quan điểm về việc
thi hành luật, nhng không đợc tách biệt rõ nét nh của Marsilius.
Trong tác phẩm Sáu cuốn sách của nền cộng hoà ( Les Six livres de la
Republique ), tất cả các luận đề từ xa tới nay đợc đa ra để xem xét. Cụ thể là : mục tiêu của
nhà nớc, tính chất bắt buộc của luật pháp, vấn đề tìm một đạo luật tốt ( đặc biệt là tính hợp
pháp của pháp luật ), v.v J. Bodin nhận thấy trong cách tổ chức của nhà nớc có các công sở
và có các công chức cao cấp ( magistrat ), nó thực hiện các quy định của vua. Những công
việc thực hiện này là : thởng, phạt, đốc lính, thu thuế, xây dựng thành luỹ, v.v . . .Các công
sở và các công chức cấp cao thực thi pháp luật trong cuộc sống và làm nó có hiệu lực đối
với tất cả mọi ngời. Các công sở và các công chức cao cấp này đợc đặt dới ngời quân chủ ;
quân chủ với luật pháp chính thống trong chế độ quân chủ chính thống, nghĩa là đa ra
những đạo luật tốt và đúng. Rộng ra có thể nói rằng, Bodin nhận thấy có một bộ máy thi
hành đặc biệt đặt dới ngời quân chủ. Dù thế nào thì ngời quân chủ này cũng thống nhất hai
chức năng thành một : đề ra chính sách và quản lý tối cao việc thi hành chính sách. Nếu ở
Marsilius xa kia coi trật tự các chức năng là bên cạnh nhau, còn ở Bodin thì trật tự chức
năng lại đợc hình dung theo chiều dọc. Nếu bỏ qua sự khác biệt này thì magistrat của
Bodin có thể đợc coi nh là một tổ chức thi hành đặc biệt và nh vậy thông qua đó có thể đợc
gọi là hành chính công.
Hoàn toàn tơng tự, đó là những lý luận của Thomas Hobbes theo hớng nhận thức
luận. Thomas Hobbes (1588 - 1679), trong tác phẩm Leviathan (quái vật) ông đã bắt đầu
đề cập tới vấn đề hành chính. Trong chơng XXIII, Th. Hobbes trình bày Public ministers
of Sovereign Power (nội các của quyền uy tối thợng). Những ngời phục vụ này của nhà
5
nớc đợc tin cậy trong việc quản lý (administration) các đạo luật tích cực, mà nó đợc xác
định bởi ngời chủ của quyền lực thống trị (vua, chúa, v.v. . .). Công việc của nền hành

chính (administration) đợc Th. Hobbes mô tả nh là việc thi hành kiểu công cụ. Nh vậy cần
phải đợc đặt ra rõ ràng là thông qua nội các (Public Ministers) nền hành chính
(administration) chứng minh không có chức năng nào khác hơn là việc thi hành pháp luật.
Trong phần trình bày tiếp theo, Hobbes - tơng tự nh các tiền bối của ông - đa ra những hình
ảnh về nền hành chính (administration), lịch sử của nhà nớc Anh. Ông mô tả ở đây vô số
những công sở đợc tổ chức có phân công lao động (ví dụ nh ngời cai quản tài nguyên, lực l-
ợng vũ trang, trờng học, thẩm phán và toà án, v.v.).
Cùng trong khoảng thời gian ấy ở Đức không có một nhà lý luận về nhà nớc nào
ngang tầm cỡ với các quan điểm phong phú tơng tự về việc thi hành pháp luật (nghĩa là
chính sách của nhà nớc). Chỉ ở V. L. von Seckendorff (1626 - 1692) mới có sự dẫn dắt,
trình bày về việc thi hành luật pháp vận dụng nhiều từ administration (hành chính) và từ
Verwaltung (hành chính) trong tác phẩm Teutscher Furstenstaat (nhà nớc lãnh chúa
Teutsch), Seckendorff cũng nh các bậc tiền bối của ông đã đi vào mục tiêu đúng đắn
trong chính sách của nhà nớc, mục tiêu đó phải đợc tồn tại để bảo đảm giữ gìn, tạo dựng
một trật tự, pháp luật tốt vì hạnh phúc chung và để quan tâm đến việc bảo đảm các quyền.
Ngời chủ của quyền lực chính trị Policeylà ngời chủ đất nớc (Hoàng đế, Lãnh chúa) có
một tổ chức thi hành đặc biệt để thực thi pháp luật, mà pháp luật này do ông ta hoàn toàn
có quyền ban hành ra và thực hiện (xem chơng V của phần II).
Cơ quan có quyền thi hành pháp luật bao gồm Hội đồng của lãnh chúa, thánh đ-
ờng (chơng XII của phần II) và phòng tài chính quốc gia (chơng IV của phần III). Cơ quan
này là một tổ chức thực sự của vùng lãnh thổ có thủ lĩnh riêng, vùng Sachsen-Gotha đợc
hình thành vào khoảng năm 1650. Nhiệm vụ của các công sở thuộc lãnh chúa cũng đợc mở
rộng nh quyền lực chính trị của ông chủ đất nớc (an ninh nội bộ và an ninh đối với bên
ngoài, cải thiện phúc lợi chung cho nhiều lĩnh vực của đời sống, chăm sóc sức khoẻ, cung
cấp nớc, giáo dục và đào tạo, nông nghiệp, chăm sóc ngời già, v.v) và quyền tài phán trong
lĩnh vực hình sự và dân sự. Trong chức năng kinh tế của nhà nớc, Seckendorff đã lu tâm
lớn trong chơng III của Phần III, cụ thể là kinh tế của nhà nớc bao gồm việc khai thác các
nguồn thu và giám sát việc chi tiêu.
Tuy nhiên cách diễn đạt các từ administration và Verwaltung (2 từ đều có ý
nghĩa là hành chính) nhìn chung là không rõ ràng so với quan niệm ngày nay. Seckendorff

không biết một trờng hợp nào về sự phân chia theo chiều ngang của administration và
của Verwaltung, nghĩa là việc tách chức năng hành pháp khỏi chức năng lập pháp theo
nguyên tắc song song, độc lập với nhau. Trong mọi trờng hợp có thể nói rằng, Seckendorff
cũng nh Bodin và tất cả những ngời trớc Marsilius chỉ bàn đến trật tự chức năng theo chiều
dọc, về cơ bản tất cả các chức năng policey (chính trị) đợc thống nhất trong tay một ông
chủ đất nớc ( der summum imperii ). Chừng nào việc dùng khái niệm administration và
verwaltung - hành chính theo nội dung rộng, bao quát kể cả chức năng đề ra chính sách
thì chừng đó nó sẽ cha tập trung vào công việc thi hành. Nh vậy thì một t tởng riêng biệt và
đặc biệt về hành chính công theo nghĩa của giả thiết ban đầu - không thể có đợc.
2. T tởng hành chính công trong các lý luận về nhà nớc và hành chính thời
cận đại ( đến khoảng năm 1900 ).
Cho đến những năm đầu thế kỷ 18, thật ra không có hành chính công với nghĩa là
một tổ chức thi hành đặc biệt của nhà nớc, nếu loại trừ ý tởng cái cần thiết của Marsilius
von Padua. Lịch sử t tởng cho đến khoảng thời gian này chỉ rõ sự sinh ra thật sự kéo dài cho
một t tởng đặc biệt về hành chính công. Gần nh ở khắp mọi nơi, một tổ chức thực thi quyền
lực tối cao của nhà nớc đợc nghĩ đến và thực sự đã đợc thiết lập. Tổ chức đó ngày càng đợc
chuyên môn hoá vào việc thi hành pháp luật, mà trong đó chính sách của nhà nớc sẽ đợc
quyết định thực hiện trong xã hội.
Quá trình này đã kết thúc trên trờng quốc tế trong thế kỷ thứ 18. Nhng ở Đức thì
hành chính công phát triển phong phú phức tạp, đợc đặc trng bởi các trào lu chính thống
phát triển t tởng hành chính công và các trào lu không chính thống khác kìm hãm sự phát
triển đó. Một t tởng đặc biệt, riêng biệt về hành chính công đã xuất hiện và cũng thực sự
biến thành hiện thực tại Hợp chủng quốc Hoa kỳ
2.1.T tởng hành chính công của J.Locke, Montesquieu và Federalist - Papers
(Luận bàn về chủ nghĩa liên bang).
6
Những lý luận về nhà nớc thời cổ đại và thời trung cổ đã đợc J.Locke (1632 - 1704)
tiếp tục phát triển. Locke đã ảnh hởng đến Montesqiueu và ông đợc coi là ngời thầy trí tuệ
của Luận bàn về chủ nghĩa liên bang - Federalist - Papers , góp phần quyết định trong
việc xây dựng nền hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa kỳ.

Một trong những tác phẩm quan trọng nhất của Locke là Second Treatise of
Government (Thiên luận thứ hai về chính phủ). Trong tác phẩm này cùng với các tác phẩm
khác, Locke đi vào những vấn đề nh xây dựng chính quyền nhà nớc, mục tiêu và bản chất
tự nhiên của các đạo luật tốt, những nhiệm vụ riêng của nhà nớc (Sự giàu có chung -
commonwealth). Nhà nớc có quyền lực lập pháp, họ là cơ quan lập pháp (quyền lập pháp -
legislative power) (xem chơng XI nguyên bản ). Những bộ luật của cơ quan lập pháp là có
tính bắt buộc chung; nội dung của nó phải đúng và tốt, và không chứa sự chuyên quyền
độc đoán. Bớc đi của Locke có ý nghĩa cơ bản trong việc tách lập pháp ra khỏi hành pháp.
Công việc hành pháp do cơ quan hành pháp đảm nhận (quyền hành pháp - excutive power).
Lý do của việc tách rời trên chỉ là để ngăn ngừa sự tập trung quyền lực quá lớn vào trong
tay nhà nớc ( xem chơng XII nguyên bản ). Qua đó, ông phân biệt những chức năng lập
pháp và những chức năng hành pháp không chỉ ở trong việc thừa nhận những công việc
khác nhau, mà còn cả ở trong những qui định sắp xếp vào các tổ chức đặc biệt. Trật tự của
hai tổ chức này không hoàn toàn theo chiều ngang (bên cạnh nhau) và cũng không hoàn
toàn theo chiều dọc (dới nhau). Điều này rút ra từ chỗ : quyền lực lập pháp ở vào vị trí
quyền lực cao nhất và quyền hành pháp là tơng đối độc lập, nhằm ngăn ngừa sự lạm dụng
quyền lực. Nhờ đó mà Locke nhận thấy trong mọi trờng hợp có một tổ chức thi hành đặc
biệt, cụ thể là dới góc độ chức năng và góc độ tổ chức, mà tên gọi của nó theo Locke là
quyền hành pháp (executive power).
Bớc tiếp theo để hoàn thiện việc phân chia quyền lực đợc Montesquieu thực hiện
( Charles - Louis de Secondat, Baron de la Brede, 1689-1755). Montesquieu trong tác phẩm
De l Esprit des Lois - 1748, đã phát triển những nguyên tắc chức năng và những
nguyên tắc cơ cấu mang tính chất nền tảng. Montesquieu coi đó là những nguyên tắc chức
năng và những nguyên tắc tổ chức của các nhà nớc hiện đại. Ông đã bị ảnh hởng rất lớn qua
nghiên cứu về lịch sử của Vơng quốc La mã. Tất cả những điều quan trọng mà tác phẩm
của Montesquieu mang lại ở đây chỉ có thể đi đến một chừng mực nhất định, cho phép
phân tích t tởng mà ông theo đuổi. Bởi vậy, việc trình bày về các loại, nội dung và ý nghĩa
của các bộ luật, và về các hình thái nhà nớc v.v. . . không cần đề cập đến.
Sau một thiên luận có tầm cỡ về sự phát triển lịch sử của nhiều nớc trên thế giới,
Montesquieu đi vào vấn đề phân chia quyền lực thông qua hiến pháp nớc Anh đã có trong

tay. Trong quyển thứ II ( chơng VI ) của bộ De l Esprit des Lois (Tinh thần pháp luật),
Montesquieu bắt đầu với câu nói nổi tiếng il y a dans chaque Etat trois sortes de
pouvoirs : la puissance législative, la puissance executrice des choses qui dépendent du
droit des gent, et la puissance executrice de celles qui dépendent du droit civil ( trong
mỗi Nhà nớc phải có ba loại quyền lực : quyền lập pháp, quyền hành pháp, và quyền thi
hành tất cả những điều mà phụ thuộc vào quyền lợi của con ngời và quyền thực thi tất cả
những điều phụ thuộc vào luật dân sự ), ở đây đợc hiểu là quyền lực lập pháp
(puissance législative), quyền lực hành pháp (puissance executrice) và quyền lực t
pháp (puissance de juger, qui . . . ). Quyền lực thứ hai sau đó chỉ còn đợc gọi là quyền
hành pháp - puissance executrice. Quyền lực thứ ba đợc tách khỏi hai quyền lực khác, cũng
nh cả hai tách khỏi quyền lực thứ nhất. Lý do ở đây cũng đã đợc John Locke nêu ra : bảo
đảm tự do thông qua việc ngăn ngừa lạm dụng quyền lực. Mục tiêu tách quyền lực thành ba
nhánh đã đợc luận cứ một cách rõ ràng. Sự phân chia quyền lực bắt buộc tiếp theo là sự
tách rời về mặt cơ cấu. Các quyền lực phải đợc thực hiện bởi những ngời giữ các chức năng
khác nhau trong các thành phần thuộc các hệ thống khác biệt nhau. Theo Montesquieu,
chức năng hành pháp đợc thực hiện tốt nhất theo chế độ quân chủ, tồn tại trong việc thi
hành các bộ luật đợc ban hành. Montesquieu phác thảo một hệ thống các mối quan hệ giữa
các quyền lực, một mặt thì khuyến khích, mặt khác thì kìm hãm , cản trở quyền lực. Trong
mọi trờng hợp quyền lực thứ ba cần phải độc lập - ( nguyên tắc đối trọng - balance ).
Montesquieu không trình bày tiếp về cơ cấu nội tại của hành pháp. Bởi vậy, hệ thống phân
chia quyền lực của ông có ý nghĩa thực tiễn. Nhờ hệ thống này, Montesquieu đã phân lập
pháp, hành pháp và t pháp thành những ngành độc lập với nhau. Ông chỉ ra những chức
năng riêng, độc lập với nhau và những cơ cấu riêng của mỗi quyền lực này.
Hành pháp bị ràng buộc bởi lập pháp và t pháp cũng vậy - bị ràng buộc bởi lập
pháp. Hành pháp chỉ có các chức năng thi hành. Lý luận do Montesquieu đề ra có tác động
lớn về mặt chính trị. Montesquieu cùng với Locke đã trở thành cha đẻ về mặt tinh thần của
nền Hiến pháp liên bang Hợp chủng quốc Hoa kỳ (1787). Cụ thể là các bài luận của cái gọi
là chủ nghĩa liên bang (Federalist). Cuốn chủ nghĩa liên bang (1787) là sự tập hợp
7
những bài luận về dự thảo Hiến pháp tại các cuộc họp của bang Philadelphia. Cuốn này

gồm 85 bài luận của J. Jay, J. Madison và A. Hamilton. Những tác giả này tiếp nhận lý luận
của Locke và Montesquieu dới khía cạnh phân quyền và các mối quan hệ qua lại lẫn nhau
giữa các quyền (kiểm tra và cân bằng - checks and balances). Lập pháp thuộc quyền của
một cơ quan do dân bầu ra, còn hành pháp và t pháp là những quyền độc lập riêng.
Đồng thời với việc tiếp nhận những lý luận của Locke và Montesquieu, ngời theo tr-
ờng phái liên bang độc lập đã đi đến t tởng của nhà nớc liên bang. Nhìn chung từ những t t-
ởng của Locke, Montesquieu và các tác giả khác (nh Jay, Madison và Hamilton), đã xuất
hiện một cơ cấu thực sự của một tổ chức hành pháp đợc tách khỏi tất cả các chức năng khác
của nhà nớc về mặt chức năng và về mặt cơ cấu (quyền hành pháp và hành chính công -
excutive power and public administration). Tổ chức này đợc tách ra khỏi những chức
năng quen thuộc và các chức năng chủ yếu khác của nhà nóc trên phơng diện chức năng
cũng nh trên phơng diện cơ cấu. Trên cơ sở đó, ngời ta có thể chấp nhận đợc một giả thuyết
ban đầu. Hành chính công là một bộ phận độc lập về mặt tổ chức của bộ máy nhà nớc, bộ
phận này nắm quyền hành pháp, nhng không có quyền t pháp trong những trờng hợp tranh
chấp. ở những nớc nói tiếng Pháp cũng có một tác giả tiêu biểu - ông J.J. Rousseau (1712 -
1778), ông trình bày vấn đề này sâu sắc hơn, nhng cũng có thể đem ra so sánh đợc. Đó là
vấn đề hành pháp. Mặc dù ông có một luận điểm khác - phủ nhận sự phân chia quyền lực ở
cấp cao nhất của chức năng nhà nớc - nhng ông vẫn đi đến vấn đề cái gọi là force
publique (lực lợng công quyền) với t cách làm chức năng hành pháp trong cuốn Khế ớc xã
hội hay là các nguyên tắc của luật công (Du Contract Social ou Principes du Droit publique
- 1762). Theo ông, chức năng hành pháp này không nằm ở trong dân với t cách là ngời lập
pháp để lập ra các đạo luật chung, mà cũng chẳng nằm ở cơ quan lập pháp để lập ra các
đạo luật cụ thể, mà nằm ở agent (ngời đại diện) (xem : quyển III, chơng I, tr. 61/62
nguyên bản). Ngời đại diện theo ông nghĩa là gouvernement ou suprême administration
(chính phủ hoặc là nền hành chính tối cao) (xem : Sđd, tr.62). Hoàn toàn bỏ qua những cái
riêng khác mà Rousseau đã thiết kế lên một tổ chức hành pháp đặc biệt (chính phủ hoặc
là nền hành chính tối cao). Nhng không thể so sánh vị trí của nó trong tổ chức nhà nớc
với chính cái hành pháp (puissance executrice) của Montesquieu đợc. Dù sao thì trong
Rousseau cũng tồn tại một t tởng cụ thể về hành chính công.
ở các nớc nói tiếng Đức không có con đờng nào khác hơn là tồn tại sự phát triển

một cách thống nhất một t tởng về hành chính công và nói chung đa số các học giả đều có
t tởng nh vậy. Vậy vấn đề đợc đặt ra là hành chính công theo cách hiểu của ngời Đức là gì.
Trong t duy của ngời Đức về vấn đề hành chính và nhà nớc ở thế kỷ thứ 18 và 19 đã
có hai đờng nét khác nhau rõ ràng. Hớng thứ nhất là hớng chính thống của t duy ngời Đức
về vấn đề nhà nớc, nó đạt đợc trình độ cao nhất về mặt luận điểm và dẫn dắt lối t duy. Hớng
thứ hai là hớng không chính thống, một phần giao lu với hớng chính thống, tiếp nhận hớng
chính thống và một phần khác thì đi ngợc lại hoặc do dự với hớng chính thống. Vì thế, trớc
hết cần phải làm rõ các trào lu chính.
2.2 T tởng hành chính công trong trào lu chính của triết học Đức về vấn đề nhà
nớc (I. Kant, G. W. F. Hegel và K.Marx)
Cùng thời với Montesquieu, ở Đức trớc hết phải kể đến Christian Wolff (1679 -
1754). Nhng ông không đạt đợc kết quả nh Montesquieu. Wolff có nói đến các chức năng
lập pháp, t pháp và hành pháp. Nhng ông không phân tách đợc các chức năng đó về mặt tổ
chức, vì luận điểm của ông về tổ chức nhà nớc hoàn toàn khác. Vì thế, Wolff không có t t-
ởng hành chính công.
Sự tìm kiếm một t tởng Đức về hành chính công diễn ra lại hoàn toàn khác ở
Immanuel Kant (1724 - 1804). Trong những bài viết của mình triết học về nhà nớc và pháp
luật nhà nớc, ông đã nêu ra và bút chiến với Wolff, Rousseau, Montesquieu, Locke và
Hobbes. Vì vậy, Kant đã có những luận điểm về tổ chức chức năng nhà nớc cao nhất : lập
pháp, hành pháp và t pháp.
Trong tác phẩm tính siêu hình của tập quán (1797) (xem I.Kant : Toàn tập, tập IV
do W. Weischedel xuất bản, 1960), Kant đã trình bày tổ chức bên trong của nhà nớc. Ông
viết : Mỗi một nhà nớc chứa đựng ba quyền lực trong chính nó, chứa đựng những nguyện
vọng đợc thống nhất chung của con ngời và đợc phân thành (trias politica) : quyền lực của
ngời thống trị (chủ quyền) tức quyền của ngời lập pháp, quyền lực thi hành tức quyền của
ngời cai trị (sau luật) và quyền lực t pháp (là thừa nhận sự tồn tại của mỗi ngời theo luật)
trong cá nhân ngời thẩm phán (potestas legislatoria, rectoria et iudiciaria) . . . (trang 431).
Nh vậy, Kant thể hiện ở đây về t tởng nhà nớc pháp quyền ở cả hai phơng diện : sự hợp
8
pháp về mặt hình thức và sự hợp pháp về mặt vật chất trong sự gắn bó nội dung của pháp

luật với giá trị của nó (xem thuyết pháp quyền tự nhiên của ông) nhằm bảo đảm tự do và
công bằng của con ngời. Đồng thời ông đã đa ra cụ thể về cơ cấu bên trong của nhà nớc.
Xem xét quyền lực thứ hai, Kant lại đi đến những luận điểm tiếp theo. Vua nhiếp chính,
ngời có quyền lực thực thi (potestas executoria) (Sđd, tr. 435), là ngời đại diện (Agent)
của nhà nớc có quyền sắp đặt các cơ quan hành pháp (Magistrate). Ông ra lệnh đối với
dân và các cơ quan hành pháp, các đại thần của mình, những ngời nằm trong nền hành
chính nhà nớc (gubernatio). Những lệnh này là những quy định, những chỉ thị (không phải
là luật), vì nó đi đến quyết định trong một trờng hợp đặc biệt . . .(Sđd). Trong thuyết phẩm
hạnh và những bài viết khác, Kant phát triển một thứ luân lý nghiêm ngặt, trớc hết là nhằm
vào việc hoàn thành nghĩa vụ đạo đức. Ông cho rằng, nhà nớc còn có những nhiệm vụ nhất
định mang tính nghĩa vụ trong việc hành pháp là bảo vệ những thành viên không có khả
năng trong xã hội thông qua việc thiết lập các khu nhà ở cho ngời nghèo, là quyền thu
thuế, v.v . . . Và ông gọi đó là hệ thống chính sách khai sáng của nhà nớc. Để giải thích
những từ potestas rectoria và executoria thì việc đa ra từ hành chính là cha đủ cơ sở để
tìm đến một t tởng về hành chính công.
Nếu Kant không coi sự phân chia quyền lực theo chiều ngang là gốc, thì có thể nói
rằng sự bắt đầu về một chức năng thi hành đặc biệt trong một tổ chức thi hành đặc biệt là
có thể nhận thấy và nh thế thì một t tởng về hành chính công theo nghĩa giả thuyết ban đầu
có thể đợc nhận thức rõ ràng hơn.
Trong các tác phẩm của G. W. F. Hegel (1770 - 1831) cũng chứa đựng các quan
điểm về chức năng hành pháp và các tổ chức hành pháp. Khi bút chiến với Montesquieu
trong cuốn Những đờng lối cơ bản của triết học pháp quyền (xem G. W. F. Hegel : toàn
tập, t. 12 do J. Hofmeister xuất bản 1955), ông đã trình bày về một nhà nớc. Những sự khác
biệt cốt lõi thực sự của nhà nớc này là : a) quyền lực quyết định cái chung nhất - quyền lập
pháp, b) quyền lực quyết định trong các phạm vi đặc biệt và trong các trờng hợp riêng -
quyền lực chính phủ, c) tính chủ quan là cái quyết định cuối cùng theo ý của quyền lực vua
chúa. Đó là sự tập hợp các quyền lực khác nhau thành một thể thống nhất mang tính cá
nhân trong tay một ngời quyết định theo ý riêng của mình : nh vậy nó trở thành đỉnh cao và
sự mở đầu một chính thể - nền quân chủ lập hiến (xem Sđd., tr. 235).
Cơ cấu này không phải là loại mới. Điều quan trọng ở đây chỉ là ở chỗ, Hegel đã

thấy rõ hiện tợng quyền lực chính phủ, mặc dù ông có những sự khác biệt về những tiền đề
t duy. Cũng nh quyền lập pháp, quyền này đặt trong tay ngời quân chủ lập hiến (theo hình
ảnh nhà nớc Phổ lúc đó). Quyền lực chính phủ là sự thực hiện và vận dụng những quyết
định của vua chúa, chủ yếu là tiếp tục và duy trì những quyết định, những đạo luật đang tồn
tại, những thiết chế, những công sở vì lợi ích chung (Sđd., tr. 252 - 253). Quyền lực này
bao gồm quyền xét xử và quyền cảnh sát. Quyền lực chính phủ gồm các công chức nhà
nớc thuộc hành pháp và những công sở t vấn cao cấp, rộng hơn là những thiết chế lập hiến,
mà họ là những ngời cùng tiến hành các công việc mũi nhọn trong bộ máy tối cao dựa trên
nền quân chủ (Sđd., tr. 253). Trên đây, Hegel đã mô tả chi tiết tình trạng lịch sử của tổ
chức hành chính và chính phủ Phổ. Những công việc của chính phủ đợc tổ chức có tính chất
phân công lao động. Về những công việc của chính phủ có sự phân công lao động (Sđd.,
tr.254). Chức năng hành pháp là sự cụ thể hoá vào những trờng hợp riêng. Từng công chức
đợc giải phóng khỏi Sự phụ thuộc và sự ảnh hởng có tính chủ quan trong t duy (Sđd.,
tr.256). Nghĩa vụ công vụ đợc họ hoàn thành một cách tự giác. Mối quan hệ công sở không
phải là hợp đồng. Hegel cũng còn biết đến sự vi phạm trong công vụ (Sđd., tr. 256 - 257).
Nói chung, Hegel cũng đã phác thảo một tiêu chuẩn công chức đặc biệt.
Vấn đề lập pháp có vị trí đặc biệt trong tác phẩm của Hegel (Sđd., tr.259). Lập pháp
đợc tổ chức dới quyền lực tối thợng của vua chúa. Cũng nh Kant, Hegel không chỉ biết
chức năng hành pháp đặc biệt, mà còn biết một tổ chức hành pháp tơng đối độc lập đợc xếp
đặt theo chiều dọc. Nhng tổ chức này cha đợc dùng bằng ngôn từ hành chính công. Hegel
không có sự diễn đạt này (không dùng từ hành chính công). Nhng điều đó lại có ý nghĩa,
vì ông đã mô tả chức năng hành pháp rõ hơn. Nó bao gồm các quyết định trong từng trờng
hợp - trong việc thực hiện pháp luật - và hiệu quả dịch vụ kém cỏi. Sự biểu hiện quan liêu
bị che đậy trong tổ chức của nó và những yếu tố gánh vác nó: sự phân công lao động và
việc hoàn thành nhiệm vụ theo quy định.
Karl Marx (1818 - 1883) đã góp phần tiếp tục phát triển t tởng hành chính công
trong bút chiến nổi tiếng của ông với Hegel về nhà nớc Phổ. Trớc hết, sự phê phán xã hội và
nhà nớc trong lịch sử là sự phản ánh đợc đánh dấu đặc biệt về chức năng hành pháp và tổ
9
chức hành pháp; chính cũng từ sự phản ánh này để xem xét hiện thời ông có một t tởng

hành chính công hay không.
Trong nhiều tác phẩm khác nhau, trớc hết là trong tác phẩm Phê phán pháp quyền
nhà nớc của Hegel , Marx đã xem xét vấn đề quyền lực của chính phủ . Trong tác phẩm
này, ông mô tả phơng thức tác động thực sự của nền hành chính hay bộ máy th lại của
quyền lực chính phủ theo cách nhìn riêng của mình. Do đó, ông thừa nhận trực tiếp một cơ
cấu hành pháp nh Hegel mô tả. Cũng trong bộ T bản , Marx coi bộ máy th lại nh là bộ
máy hành pháp của nhà nớc. Bắt buộc nó là bộ máy thực hiện chức năng của nhà nớc,
không phải là cái gì khác mà là một công cụ đợc tạo ra từ chức năng tổng thể, những cái mà
Marx nhìn thấy - trớc hết là tính kinh tế của nó. Ơ đây, có thể thấy rõ chức năng hành pháp
là một chức năng độc lập, mà nó ít đợc thừa nhận trong các lý luận về nhà nớc và về hành
chính ở thế kỷ 19. Chắc chắn một vấn đề lý thú đợc đặt ra, vậy thì cơ cấu nhà nớc theo quan
điểm của Marx cần phải đợc tạo ra nh thế nào. Một cách lạ lùng là chúng ta thấy ông nói
rất ít về vấn đề này trong các tác phẩm của ông. Về cơ bản, ông chỉ đề cập trong bài Lời
khai mạc của cơ quan trung ơng gửi Liên minh vào tháng 3 năm 1850 và trong tác phẩm
Tuyên ngôn của Đảng Cộng sản - 1847/1848. Karl Marx đã tiên đoán một nhà nớc khác,
một xã hội và một nền kinh tế khác. Theo ông thì nhà nớc đó là sản phẩm của cuộc chuyển
biến kinh tế - xã hội. Điều này bắt đầu bằng việc xoá bỏ chính quyền của giai cấp t sản và
đập tan thợng tầng kiến trúc t bản. Sau đó, thiết lập nên nền chuyên chính vô sản , một
bộ máy nhà nớc vô sản kiểu mới - bộ máy nhà nớc xã hội chủ nghĩa. Bộ máy nhà nớc đó có
nhiều chức năng : xoá bỏ giai cấp bóc lột, bảo vệ đất nớc chống ngoại xâm, dới sự lãnh đạo
của giai cấp công nhân, cải tạo xã hội chủ nghĩa trên lĩnh vực kinh tế và văn hoá, cũng nh
xây dựng một xã hội không có giai cấp. Chính quyền nhà nớc không bị phân chia. Lập
pháp và hành pháp nằm trong tay của những ngời đại diện cho dân, cụ thể là từ những cơ
quan chính quyền cao nhất ở trug ơng cho đến các cấp chính quyền ở địa phơng. Chủ nghĩa
quan liêu là tàn d của các phơng pháp hành chính tiền xã hội chủ nghĩa, sẽ bị loại bỏ. Nếu
đạt đợc một xã hội không có giai cấp và nếu tất cả sản xuất đợc tập trung vào tay các cá
nhân liên minh với nhau, thì quyền lực công sẽ mất đi tính chính trị và sẽ có những hiệp
hội, trong đó sự phát triển tự do của mỗi ngời là điều kiện phát triển tự do cho mọi ngời .
Và nh vậy, sẽ không còn và không thể có một nền hành chính công đợc nữa. Đó là t tởng
của Marx.

2.3. T tởng hành chính công trong trào lu không chính thống của lý luận Đức về
vấn đề nhà nớc.
Trong khi trào lu chính của triết học Đức về vấn đề nhà nớc bị ảnh hởng bởi tình
trạng phát triển hiện tại của bộ máy nhà nớc, thì trào lu không chính thống của nó lại trở
nên rất khó hiểu. T tởng và khái niệm về hành chính công của họ thông thờng rất không
rõ ràng và cha một lần nào đợc trình bày một cách cô đọng, trừ một số ít trờng hợp ngoại
lệ.
2.3.1 Những lý luận trớc đây của J. H. G von Justi và J. von Sonnenfels
Trong bút chiến trớc đây (thế kỷ 18) về vấn đề nhà nớc và vấn đề hành chính, J.
H. G von Justi là ngời tiên phong của trào lu không chính thống bằng những bài viết rất kỹ
lỡng về việc thi hành chính sách và hành pháp. J. H. G von Justi (1717 - 1771) thể hiện trớc
hết trong tác phẩm : Những nguyên lý cơ bản của khoa học cầm quyền. Trong tác phẩm
này, Justi có t tởng muốn tách lập pháp khỏi hành chính. Ông gọi là sự tách hành chính
của tồn tại chính thể khỏi quyền lập pháp trong công việc của chính thể. Chính sự tách
rời này là cơ sở cho một t tởng kiểu khác về hành chính của tồn tại chính thể, vì quyền
lập pháp hoàn toàn hiển nhiên là chức năng của nhà nớc để ban hành chính sách chung.
Nhng đáng tiếc là trong tác phẩm trên ông lại không có một sự diễn đạt riêng về mặt khái
niệm hành chính của tồn tại chính thể, mà ông chỉ mô tả lên những cơ quan đợc tồn tại
mang tính lịch sử. Bởi vậy, cần phải đợc khẳng định rằng ở Justi, từ hành chính về mặt
khái niệm đợc tập trung vào chức năng hành pháp và các cơ quan vận dụng nó. Những vấn
đề này đa số các học giả về sau không đề cập đến. Trong tác phẩm kế tiếp Nền kinh tế nhà
nớc (1758), Justi một lần nữa lại đề cập đến vấn đề hành chính trong quyển 3 với tiêu đề
Về hành chính của tồn tại chính phủ. ở đây không còn sự tranh luận về mặt khái niệm,
mà chỉ còn trình bày những cái mà ngày nay không còn nghi ngờ gì nữa - chính là Hành
chính công. Ông trình bày những vấn đề đặc biệt của tổ chức các bộ và sự phối hợp của nó
và hành chính tài chính (ngành kế toán). Trong tác phẩm tiếp theo Tính tự nhiên và bản
chất của nhà nớc là nguồn gốc của mọi đạo luật và mọi khoa học về chính phủ, Justi lại đề
cập đến bản chất tự nhiên và mục tiêu của nhà nớc và của các đạo luật. Trong tác phẩm này,
Justi đã tách hành pháp hoặc quyền hành pháp (xem : Sđd., tr. 51) với t cách là công
10

việc đặc biệt khỏi việc lập pháp trong khi đó lập pháp cũng có t cách là công việc đặc
biệt. Trong những bài viết về chính trị và tài chính một lần nữa ông lại trình bày côngviệc
và tổ chức của quyền hành pháp.
Thật khó nói, liệu Justi có một t tởng đúng về hành chính công hay không và liệu
ông có nhìn thấy việc hành pháp có tính độc lập về mặt tổ chức hay không. So với R. von
Mohl và R. von Gneist thì Justi là một học giả ngời Đức duy nhất ở thế kỷ 18 và 19 đã tiếp
cận rất gần một t tởng hiện đại về hành chính công.
Về mặt t tởng Justi khác xa so với J. von Sonnenfels (1733 - 1817). Về cơ bản
Sonnenfels chỉ đề cập đến nội dung chính sách của nhà nớc. Dẫu rằng ông có biết từ hành
chính công, nhng về mặt nội dung ông lại trình bày hoàn toàn khác so với Justi. Đó là
khái niệm bao quát cho tất cả các chức năng của quyền lực chính trị. Trong bút chiến của
ông với các học giả : Montesquieu, Rousseau, Locke thì ông không tập trung vào chuyên
đề trên. Sự vận dụng cách diễn đạt hành chính công này đã là tấm gơng cho nhiều hậu thế
của ông và cũng không phải là sự lựa chọn khái niệm một cách chính xác hơn của ông.
2.3.2 Quan điểm của R. von Mohl và R. von Gneist
T tởng của R. von Mohl và R. von Gneist là những hiện tợng ngoại lệ trong các lý
luận cổ về nhà nớc và về hành chính (là những ngời kế tiếp trớc Sonnenfels). Những lý luận
này có nghĩa vụ tìm ra một chính thể đúng hoặc miêu tả một chính thể thực sự của các lãnh
chúa Đức vào thế kỷ 18 và gần cuối thế kỷ 19.
R.von Mohl (1799 - 1875) một mặt quan tâm đến khoa học cầm quyền, ông viết :
khoa học cầm quyền theo những nguyên lý cơ bản của nhà nớc pháp quyền, mặt khác
ông tìm kiếm khái niệm hành chính, ông đề cập trong : Pháp quyền nhà nớc của Vơng
quốc Wurttemberg, [tập 1 : luật hiến pháp (1829) và tập 2 : luật hành chính (1831)].

Trong cuốn Khoa học cầm quyền, Mohl cũng nh Sonnenfels và các học giả khác
đã không tách những chức năng nhà nớc riêng về mặt tổ chức, mà ít hay nhiều chúng có
tính độc lập với nhau. Mặc dầu ông cũng sử dụng thuật ngữ hành chính nhà nớc, nhng nó
không phải là khái niệm đặc biệt mà chỉ là khái niệm bao trùm cho việc lập pháp. Phần lớn
trong cuốn này ông hớng vào chính sách của nhà nớc, còn hành chính chỉ là một t tởng
đồng nghĩa với việc ban hành chính sách. Nên việc phân tích khái niệm hành chính là

không có nhiều ý nghĩa. Trong cuốn : Pháp quyền nhà nớc của Vơng quốc Wurttemberg,
Mohl đã tách luật Hiến pháp (tập 1, 1829) khỏi luật hành chính (tập 2, 1831). Tác phẩm
này rất có ý nghĩa đối với toàn bộ sự phát triển của khoa học pháp quyền nhà nớc ở Đức. Sự
phân biệt trên đặt giả định một cách lô gíc một t tởng của nó hành chính là gì và cần phải
làm gì. Mohl đã rất cố gắng để diễn đạt t tởng này. Trớc hết ông phủ nhận sơ đồ phân quyền
lực của Montesquieu trong phần luật hiến pháp. Nhng trong khi phân tích các quyền của
vua, ông đã đi đến những chức năng khác biệt nhau : chức năng lập pháp và chức năng
hành pháp (mà ông gọi là chính phủ). Chức năng hành pháp cũng bao gồm hành chính
công lý với nghĩa quyền t pháp và việc thi hành án đã xét xử của toà. Sự trình bày ở tập 1
về hành chính không chứa đựng toàn bộ các công việc hành pháp.
Trong tập 2 (Luật hành chính), Mohl bắt đầu : Sự vận dụng những nguyên lý cơ
bản do Hiến pháp quy định vào những trờng hợp riêng, nghĩa là sự thực hiện do các cơ
quan và thiết chế riêng quy định bây giờ là công việc của hành chính hoặc là của chính
phủ. Vì thế mà Mohl không đi xa nh Montesquieu, Nhng lại vợt xa để có đợc một t tởng
về hành chính công đợc định nghĩa về mặt chức năng và về mặt cơ cấu. Tính độc lập về mặt
cơ cấu theo Mohl đợc đặt ra dới thẩm quyền và quyền hạn toàn vẹn của nhà vua và nói rộng
ra là sự phân cấp các chức năng hành chính theo chiều dọc. Bớc tiếp theo là Mohl tách t
pháp khỏi tập hợp chức năng hành chính và nền hành chính thực thi nó. Một phần tập hợp
chức năng còn lại gọi là nền hành chính nhà nớc. Phần này ông đã giải thích trong chơng
1, 2 và 3 của tập 2 Luật hành chính. Tiếp theo cách tiếp cận này, Mohl gọi nền hành
chính nhà nớc là việc thi hành thực sự pháp luật ngoài lập pháp và t pháp. Từ hành chính
đợc ông đa ra với một nội dung công việc nào đó, cụ thể là : hành chính của cảnh sát,
hành chính của t pháp, v. v. đó là những cái phù hợp thực sự với nội dung mang tính
nguyên nghĩa của từ này. Nhng trong sự trình bày nền hành chính nhà nớc có chứa t t-
ởng hành chính công theo nghĩa giả thiết khởi điểm của việc phân tích lịch sử t tởng.
Thật ngạc nhiên là các bài viết của Mohl về hành chính công không đợc đa số
tiếp thu ở vào thế kỷ 19, chỉ trừ R. von Gneist (1816 - 1895).
11
Nhờ sự nghiên cứu về tổ chức nhà nớc Anh và về sự phát triển sách báo chuyên đề
trên thế giới, trong tác phẩm Nhà nớc pháp quyền và các toà án hành chính ở Đức

(1879), Gneist đã thành công khi nói về một khái niệm hành chính. Ngoài ra, ông còn có
một số trình bày có tác động và ý nghĩa rộng rãi về sự phân quyền của nhà nớc, về nền
hành chính tự quản của địa phơng, về sự tham gia danh dự của công dân, v.v . ở đây nhà
nớc thể hiện ở hình thái phân quyền : quyền lực của chính phủ nhà nớc, cơ cấu tổ chức
của quyền lực thuộc thẩm phán và cơ cấu tổ chức của lập pháp. Cơ cấu này nhằm tạo
điều kiện cho sử dụng quyền lực thuộc thẩm phán vào việc xử sự của hành chính (quyền
lực của chính phủ).
Nhìn chung, Gneist đã trình bày chính xác hơn một t tởng hành chính độc lập về
mặt chức năng và về mặt tổ chức so với Mohl. Tuy vậy, t tởng này của Gneist không đủ khả
năng thuyết phục những lý luận về nhà nớc và về hành chính ở Đức đến cuối thế kỷ thứ 19,
ví dụ nh lý luận của L. von Stein.
2.3.3 Sự kết thúc những lý luận Đức cổ xa về nhà nớc và về hành chính : L. von
Stein
Học giả cuối cùng của Đức lý luận toàn diện về nhà nớc và về hành chính là Lorenz
von Stein (1815 - 1890). Bằng tác phẩm chính nổi tiếng của mình Lý luận về hành chính
(gồm tám phần trong mời tập), Stein đã bác bỏ những t tởng của Gneist và của những ngời
khác trong các sách báo chuyên đề trong nớc và ngoài nớc, đặc biệt là của Justi và Mohl bị
ảnh hởng bởi khoa học cầm quyền của Sonnenfels. Tác phẩm nổi tiếng này làm cho bạn
đọc ngày nay rất khó hiểu. Rất có lý khi N. Luhmann quyết định bác bỏ tác phẩm của L.
von Stein trong lúc đi tìm một lý luận về hành chính công trong tác phẩm Lý luận về khoa
học hành chính của mình (1866).
Stein đa quyền lực thi hành thành một mục nhỏ trong tác phẩm Lý luận về hành
chính. Dờng nh ông chỉ đề cập đến quyền lực độc lập về mặt tổ chức và về mặt chức
năng của nhà nớc. Chức năng đầu tiên của ý chí nhà nớc là lập pháp hiểu theo nghĩa là
một quá trình và về mặt cơ cấu đợc gắn chặt trong một cơ quan lập pháp; sản phẩm của
nó là luật pháp. Công việc của nhà nớc chuyển ý chí khách quan vào thế giới bên ngoài là
chức năng thứ hai ; chức năng này bị giới hạn trong khuôn khổ của cơ cấu tổ chức hành
chính. Công việc của nhà nớc đặt dới pháp luật ; nó là quyền lực thi hành thực hiện
trong hành động. Ông viết : Việc thi hành là những cái xác định bên ngoài của thế giới
bên ngoài thông qua tính tự quyết của nhà nớc. Quá trình, mà nhờ nó sự thi hành mang lại

lợi ích cá nhân của nhà nớc do pháp luật đề ra cho các đối tợng bên ngoài đợc gọi là hành
chính . Bản chất và khái niệm của hành chính chính là sự sinh tồn thực sự của nhà nớc
đạt đợc để trở thành hiện thực. Nhng sau đó ông lại kế tiếp các t tởng của những nhà tiền
bối là tách bạch các chức năng khác nhau của nhà nớc. Stein không tự gỡ mình ra khỏi
quyền lực nhà nớc đợc đề cập đến một cách thống nhất và do đó ông không đi đến một t t-
ởng hành chính công, cái mà đợc gọi là một bộ phận của nhà nớc và của các hoạt động
đa dạng của nó. Hay nói một cách khác : t tởng hành chính công ở ông nói chung đợc gọi
là hoạt động của nhà nớc.
Nh nhiều học giả lý luận Đức về nhà nớc và về hành chính, Stein coi chức năng thi
hành nh là một khái niệm bao trùm, mà ông thờng gọi là hành chính. Những nhiệm vụ
hành chính cụ thể là những nhiệm vụ của nhà nớc và hoàn toàn không phân chia đợc về
mặt chức năng. Hệ thống hành chính không dựa trên tính hợp lý và tính tự nhiên của các
khách thể hoặc của các quyền lực bên ngoài, mà dựa trên bản chất và t cách của nhà nớc,
cái mà tự thực hiện trong chính nó thông qua luật và thông qua việc thi hành. Ông coi chính
sách thu chi, nói rộng ra là kinh tế nhà nớc và t pháp là nền hành chính của nhà nớc.
Từ khái niệm bao trùm này, ông phân biệt một chức năng đặc biệt : hành chính nội vụ.
Đó là hoạt động, trong đó nhà nớc quan tâm đến hạnh phúc và sự tiến bộ của mỗi ngời.
Sự thống nhất của nhà nớc và của quyền lực nhà nớc, chính là bản chất của nó đã đa Stein
đến sự phủ nhận sự phân cấp về mặt chức năng và về mặt cơ cấu của nội bộ nhà nớc. Nhìn
chung quan điểm của ông về vấn đề lập pháp là không rõ ràng. Mặc dù ông nói nhiều về sự
thống nhất của nhà nớc và của quyền lực nhà nớc, nhng ông vẫn khẳng định : ngoài ra
không đợc nhận thức sai lệch rằng sự phân chia thành quyền lực lập pháp và quyền lực thi
hành trong thời đại mới đợc coi là nền tảng chung và nh vậy thì sự hiểu biết đúng mới có
căn cứ . . . . Nhng Stein lại không hiểu điều này dới góc độ chức năng, mà chỉ hiểu điều
này dới góc độ cơ cấu mà thôi. Ông viết : chỉ hoàn toàn không có sự phân chia quyền lực
nhà nớc, mà chỉ có sự phân chia các cơ quan nắm quyền lực đó.
12
Stein là một học giả duy nhất của các học thuyết về nhà nớc, mà ông đã đặt ra mệnh
đề theo thuyết cơ cấu đầu tiên cho lý luận về hành chính. Điều đó còn chỉ ra rằng mệnh đề
theo thuyết cơ cấu này kéo theo nó những vấn đề lớn nhất mang tính lý luận khoa học, vì

cơ cấu hệ thống hành vi về mặt nguyên tắc phải theo những chức năng hành vi. Con đờng
đi ngợc lại của cơ cấu hoá lỗi thời mà Stein theo đuổi lại thiếu tính lôgíc. Cơ cấu hoá chỉ có
thể đạt đợc, khi các chức năng đợc gắn chặt vào trong một cơ cấu đã rõ. Ông đã phân định
đợc ranh giới giữa các bộ phận cấu thành bên trong của nhà nớc, mà hiển nhiên ở ông nó đ-
ợc thể hiện ra mang tính thuyết siêu hình và thuần tuý về mặt lịch sử. Con đờng để dẫn tới
sự tách biệt rõ ràng và sắc sảo một nền hành chính của nhà nớc và cơ cấu bên trong của bộ
máy nhà nớc, những cái mà nó đợc phân biệt với các hoạt động khác, nh vậy đối với ông
việc nghiên cứu đã bị dừng lại. Sự thống nhất của nhà nớc và của quyền lực nhà nớc đã dẫn
đến chỗ ngời đứng đầu nhà nớc là ngời chủ chốt của lập pháp và đồng thời của hành
pháp. Dới ngời đứng đầu này, Stein đi đến một sự phân cấp. Ông biết việc hành pháp và
chia hành pháp thành hành chính nhà nớc và hành chính tự do. Ông lại chia tiếp hành
chính nhà nớc thành hành chính chung và hành chính thực tế. Hành chính nhà nớc với
chính phủ là cơ quan đứng đầu về mặt tổ chức đối với hành chính thực tế. Đó là việc thi
hành, có quyền ban hành quy định, có quyền tổ chức và bắt buộc mỗi ngời thực hiện
những quy định này một cách thống nhất và đợc bảo đảm bằng hệ đẳng cấp. Hành chính
thực tế bao gồm Kinh tế nhà nớc, t pháp và nội vụ ; những lĩnh vực này thể hiện nh là
những hoạt động đặc biệt với những nhiệm vụ đặc biệt. Hành chính tự do lại đợc phân
thành hành chính tự quản và hành chính trong các hiệp hội. Hành chính tự quản là quyền
lực thi hành trong hành chính tự quản và có quyền quy định , tổ chức và thực hiện nó ; nó
đặt dới dự giám sát tối cao của chính phủ. Trong phạm vi hành chính tự quản lại có các hoạt
động đợc phân theo kinh tế nhà nớc, t pháp và nội vụ.
Hệ thống lý luận về hành chính của Stein là không sâu sắc về chức năng thi hành,
mặc dù ông sắp xếp giải thích nhiều về nó. Ông đã chia cuốn sách thành các phần đặc biệt,
phần lý luận cơ cấu của chính phủ, phần về hành chính tự quản và hành chính của các hiệp
hội, rồi từng ngành riêng nh : ngành y tế (phần 3), quyền công an (phần 4), hành chính kinh
tế (phần 7). Nh vậy lý luận về cơ cấu này của ông chỉ là một sự phân tích chủ yếu có tính
mô tả thực trạng lịch sử của nhà nớc lúc đó mà thôi. Chỉ có thể phát hiện ra một t tởng hành
chính công ở ông, nếu quyền lực thi hành có thể đợc gọi là hành chính. Đó chỉ là sự giải
thích quá đi về tác phẩm của ông.
3. Một số nhận xét (kết luận) về t tởng Hành chính công trong các giai đoạn

trớc thời kỳ cận đaị.
Hiện tợng thi hành gắn với việc đề ra chính sách (qua pháp luật) ngay từ đầu đợc
ngời ta biết đến. Nhng sự lu tâm đến những hoạt động của việc thi hành này xuất hiện t-
ơng đối muộn vào thế kỷ 17. Trớc hết đó là những hoạt động của chính thể, của nền cộng
hoà và của các nhà nớc châu Âu ra đời. Do đó t tởng về chức năng thi hành (hành pháp) này
và những khái niệm riêng về hành pháp xuất hiện rất muộn.
Trớc hết, họ tranh luận với nhau xung quanh mục tiêu đúng và tốt của một nhà
nớc và xung quanh cơ cấu chung của một nhà nớc. Mục tiêu và chức năng nhà nớc ngay từ
đầu đợc tranh luận rất khác nhau và còn phản bác lẫn nhau. Sau đó họ đề cập đến những
hoạt động và công việc của nhà nớc để cụ thể hoá những mục tiêu đó.
Một trong những hoạt động này có ý nghĩa đặc biệt là việc lập pháp, nó nhằm
chuyển những mục tiêu của nhà nớc thành những chính sách cụ thể để mọi ngời thi hành.
Phần lớn những lý luận về nhà nớc đều tập trung vào mục tiêu, nội dung và cơ cấu tổ chức
của nó. Về sau thì vấn đề hành pháp mới đợc đặt ra. Ngay từ đầu và là ngay trong chính
thể, ngời ta đã thừa nhận hành pháp là một công việc, một hoạt động đặc biệt. Những công
việc này không đợc tách biệt khỏi toàn bộ các công việc của nhà nớc về mặt ngôn ngữ cũng
nh về mặt khái niệm, bởi vì hành pháp còn đợc coi nh là công việc lệ thuộc vào lập pháp.
Hành pháp đợc nói đến nh là việc cụ thể hoá pháp luật thông qua những quyết định riêng và
các việc làm cần thiết. Trớc hết Masilius von Padua bắt đầu nói đến quá trình độc lập về
mặt chức năng và về mặt cơ cấu tổ chức hành pháp, nhng không có kết quả khích lệ. Nhờ t
tởng của Marsilius mà một khái niệm mới phải có để chỉ tính độc lập về mặt tổ chức của
chức năng hành pháp. Các ý tởng diễn đạt một tổ chức hành pháp đặc biệt về cơ bản đợc
kết thúc bởi Locke, Montesquieu, Các luận đề về liên bang ( Federalist papers ) và cuối
cùng thực sự bằng Hiến pháp Mỹ, nhng không diễn ra ở Đức. Quá trình này diễn ra rõ nhất
ở Montesquieu. Ông đã tách hành pháp ra khỏi lập pháp và t pháp. Nó góp phần vào việc
bảo đảm tự do và ngăn ngừa việc lạm dụng quyền lực. Tính chất chung của hoạt động hành
pháp và tổ chức hành pháp ở thời kỳ này vẫn còn mang tính chất tự nhiên, tức là gắn với
13
luật pháp để cụ thể hoá mục tiêu của nhà nớc. Mãi về sau này, những t tởng về mặt chức
năng hành pháp mới đợc tách biệt (- ít hay nhiều độc lập về mặt tổ chức) và mới đợc chấp

nhận và phát triển ở Đức. ở đây đợc phân biệt thành hai trào lu : trào lu chính của triết học
về nhà nớc (trớc hết là Kant) và trào lu không chính thống của những lý luận cổ xa về nhà
nớc và về hành chính ( nh Justi, Mohl và Gneist). Nh vậy cần phải có một khái niệm riêng
để chỉ một tổ chức hành pháp tơng đối độc lập. Vào cuối thế kỷ 19, khái niệm hành chính
công đã đợc sử dụng để chỉ hoạt động hành pháp - không có việc thi hành đặc biệt qua
vận dụng luật pháp có tính chất xét xử trong những trờng hợp tranh chấp (chỉ có ở Mohl và
ở Gneist). Nếu bỏ qua cách gọi về mặt ngôn ngữ, thì tổ chức hành pháp, nghĩa là một tổ
chức của nhà nớc thi hành pháp luật và đợc gọi là hành chính công sẽ đợc thực hiện bởi các
tính chất sau:
Cụ thể hoá những mục tiêu của nhà nớc qua
Việc thi hành pháp luật, nghĩa là chính sách đề ra có liên quan đến việc
Có quyền ra quyết định riêng có liên quan tới thẩm quyền, chức năng của mình
Tạo ra tất cả các loại dịch vụ qua việc
Gắn chặt về mặt cơ cấu trong tổ chức nhà nớc dới sự thống trị của quyền lực tối
cao
Có cơ cấu thống nhất trong toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nớc.
Một hạn chế của các lý luận về nhà nớc và về hành chính đợc phân tích cho tới nay
là mặt cơ cấu của hành chính. Có thể khẳng định rằng, về mặt này rất ít đợc tranh luận (trừ
Justi). Nhìn chung, sau khi tách biệt chức năng thi hành hành pháp về mặt t tởng và về mặt
ngôn ngữ thì việc xây dựng tổ chức, cơ cấu của hành chính là có khả năng thực hiện đợc.
Cơ cấu tiếp theo đợc tranh luận là chức năng hành pháp đợc lý giải nh thế nào.
Qua sự phân tích cơ cấu của cơ quan hành pháp trong những tài liệu trích dẫn ta có
thể thấy rất rõ là : Trong những vấn đề cụ thể chức năng hành pháp chỉ ra tính đặc trng
riêng biệt của nó, cụ thể là có những khái niệm ban đầu về các tổ chức công sở đợc đề cập
trong lịch sử. Những đặc điểm quan trọng nhất là sự phân công lao động, sự phân cấp theo
chiều dọc và công chức có nghĩa vụ tuân theo một luân lý đặc biệt. Từ xa đã có một khái
niệm đặc trng để chỉ tổ chức công sở, đó là bộ máy th lại - bộ máy quan liêu ( ví dụ Hegel
và Marx đã đa ra).
Mặc dù t tởng của những trào lu trong thời kỳ này đã góp phần thúc đẩy xã hội phát
triển và là sản phẩm của sự phát triển, nhng vấn đề đó lại phụ thuộc vào sức sáng tạo,

nghiên cứu của từng ngời. Có ngời thành công và ngợc lại có ngời không thành công. Nhờ
có sự trừu tợng Justi đã diễn đạt về mặt ngôn ngữ và về mặt khái niệm cho phép ông nhận
thức đợc một t tởng đặc biệt về hành chính. Ngợc lại, đối với Kant lại sớm thất bại khi ông
phân chia tơng đối chi tiết của hoạt động hành pháp.
Vào đầu thế kỷ 19, trong thực tiễn sinh tồn của nhà nớc Đức, đã xuất hiện có những
luồng t tởng trái ngợc nhau về hành chính công đang thống trị. Không có một học giả nào
đáp ứng đợc thực tiễn và cũng không có nhà cải tổ lớn nào sử dụng cách diễn đạt hành
chính nhà nớc do Mohl khởi đầu để nhận thức và chấp nhận nó trong việc ban hành luật
Hiến pháp. Hiến pháp Vơng quốc Đức ngày16.4.1871 đã kết thúc quá trình phát triển này.
Nó thừa nhận chức năng lập pháp của Vơng quốc và chức năng của một tổ chức đặc biệt để
thực hiện công việc này. Nh vậy, chức năng lập pháp cũng độc lập về mặt tổ chức trong việc
xây dựng cơ cấu cụ thể. Hiến pháp Vơng quốc năm 1871 không đề cập đến việc hành pháp
của Vơng quốc. Nhng có thể thấy rõ là hiến pháp đó chứa đựng một t tởng hành chính
công. Trong phần thứ III ( về Hội đồng Liên bang), cũng quy định rõ Hội đồng Liên bang
có quyền quyết định về những quy định hành chính và những thiết chế chung để thực thi
các bộ luật của Vơng quốc (điều 7). Hoàng đế là ngời giám sát việc thực thi các bộ luật
của Vơng quốc (điều 17). hững qui định khác trong Hiến pháp Vơng quốc 1871, đã chỉ rõ
rằng t tởng về hành chính công tồn tại với t cách là t tởng của một tổ chức hành pháp đặc
biệt ( điều 36, 37, 48, v.v ). Cơ cấu của các chức năng nhà nớc mang tính pháp quyền, nhà
nớc và tổ chức của nó không giống nh Montesquieu mô tả, hay nh là trong Hiến pháp của
Mỹ đề ra.
Trớc năm 1871, việc ban hành luật Hiến pháp ở Đức đã có rất nhiều ý kiến về t t-
ởng tách biệt của chức năng hành pháp khỏi các chức năng khác của nhà nớc và phải có
một tổ chức đặc biệt thực hiện chức năng đó. Đó là cơ quan hành pháp.
14
Nh vậy, trong thực tiễn tới năm 1900 trong lịch sử đã tồn tại một t tởng về hành
chính công, dù ở mức độ này hay mức độ khác. Tất cả những t tởng ấy đều nhằm mục đích
xây dựng một thiết chế nhà nớc và nền Hành chính công. Đây là những cơ sở quan trọng
và một lý luận cho sự phát triển t tởng về Hành chính sau này.
4.T tởng hành chính công trong những lý luận về hành chính của thời đại mới :

Các tính chất đặc trng của hành chính công về nguyên tắc hầu nh không còn vấn đề
gì đợc đặt ra và thay đổi kể từ năm 1990. Về cơ bản, đã kết thúc quá trình hình thành một t
tởng đặc biệt về hành chính công (tức là t tởng về Hành chính công đã đợc hoàn thiện và
phát triển đầy đủ kể từ năm 1990). Chỉ có một khám phá đặc biệt nhờ lịch sử phát triển của
nhà nớc hiện đại là sự mở rộng hành chính công về mặt chức năng chuẩn bị chính sách.
Ngoài ra còn có sách báo chuyên về những khía cạnh đặc biệt của hành chính công.
Sự hợp nhất và phát triển của các t tởng về hành chính công, về cơ bản diễn ra ở
trong 3 giai đoạn nh sau :
Sự phát triển tiếp theo các tấm gơng kinh điển truyền thống trớc đây,
Sự phát triển kinh điển kiểu mới,
Những thử nghiệm để thống nhất tất cả ý tởng phát triển, nghĩa là sự phát triển
mang tính lý thuyết hệ thống.
Sự phát triển tiếp tục về mặt khoa học cần phải đợc ghi chép lại, những giai đoạn
phát triển ngày nay vẫn còn đợc thừa nhận theo sự phân chia ở trên.
4.1. T tởng hành chính công trong lý luận kinh điển thời đại mới :
Sang đến thế kỷ 19, các nớc Châu Âu phát triển mạnh mẽ thành các quốc gia công
nghiệp hoá. Công nghiệp hoá đã mang lại rất nhiều thay đổi trong đời sống kinh tế - xã hội
của các nớc. Các nhà máy công xởng mọc lên tại nhiều nơi, lực lợng lao động từ các vùng
nông thôn dồn về thành thị. Phơng thức lao động cũng thay đổi cơ bản so với trớc kia. Từ
đó dẫn đến việc các hình thức hành chính trớc đây trở nên vừa không phù hợp, vừa không
có hiệu suất trong môi trờng phát triển mới. Cho đến cuối thế kỷ 19, đầu thế kỷ 20, để đáp
ứng cho đòi hỏi của môi trờng đối với sự phát triển kinh tế, ở các nớc này đã khởi xớng một
phong trào xây dựng một mô hình hành chính mới. Các nhà hành chính học coi đây là mô
hình hành chính truyền thống.
Vào năm 1900 sự tranh luận về nhà nớc và hành chính không còn nằm trong một
môn khoa học về nhà nớc. Vào đầu thế kỷ thứ 20 có bốn trào lu phát triển xoay quanh
vấn đề hành chính công : phân tích hành chính công theo khía cạnh khoa học pháp lý ; tổng
hợp các kết quả thu đợc thành một lý luận mới về hành chính, những mệnh đề kinh tế trớc
đây để phân tích hành chính công và đề ra những trạng thái và quá trình kinh tế lý tởng, và
sự phân tích của Max Weber đứng trên lập trờng truyền thống của khoa học về nhà nớc.

4.1.1 Hành chính công với t cách là bộ máy th lại - bộ máy quan liêu : Mô hình
hành chính truyền thống :
Max Weber (1864 - 1920) xoá bỏ sự yếu kém của những lý luận cổ xa về nhà nớc
và về hành chính bằng cách ông phân tích một cách kỹ càng tổ chức của hành chính nhà n-
ớc và chính là những đặc điểm cơ cấu nội tại của nó đồng thời lại phân tích hành chính
(nhà nớc, kinh tế và xã hội) theo kinh nghiệm.
Max Weber đã mô tả và phân tích bộ máy quan liêu của nhà nớc và của các hiệp
hội xã hội khác trong nhiều bài viết của mình. Những tác phẩm có ý nghĩa và nổi bật là
những tác phẩm : xã hội học nhà nớc ; kinh tế và xã hội. Trong những tác phẩm này
ông đã trình bày mạch lạc về bộ máy quan liêu.
Hành chính công của nhà nớc hiện đại lúc đó là sự hoạt động của nó (xem : Xã
hội học nhà nớc, Sđd., tr. 30), nh vậy nó là tổ chức hành pháp (mà ông gọi là tuyến hành
chính), mà nó chỉ ra một chế độ quan liêu bên trong của nó. Nh một số ngời tiền bối của
ông, ông so sánh tuyến hành chính với một cơ cấu hoạt động kiểu công cụ (Sđd., tr.
32/33).
15
Chế độ quan liêu của cơ cấu này có những đặc điểm sau (trích từ Sđd., Kinh tế và
xã hội, tr. 162/163 và tr. 701) :
- Sự phân công lao động, nghĩa là phân chia cố định những thẩm quyền và quyền hạn về
mặt chuyên môn,
- Hệ đẳng cấp chức trách, nghĩa là tổ chức các công sở theo chiều dọc và chiều ngang xây
dựng trên các nguyên tắc thẩm quyền và quyền hạn và thông qua thứ bậc của từng công sở
theo chiều dọc và chiều ngang,
- Qui chế công chức và chức trách riêng, nghĩa là nguyên tắc áp dụng đối với từng công
chức
- Nâng cao trình độ chuyên môn, nghĩa là nguyên tắc các công chức đợc lựa chọn và đào
tạo về mặt chuyên môn,
- Kỷ luật công sở, nghĩa là nguyên tắc kiểm tra nhân cách và chuyên môn các công chức,
- Tính văn bản của công văn trao đổi, nghĩa là nguyên tắc lu hồ sơ, văn bản,
- Hình thức hoá, nghĩa là gắn qui tắc lãnh đạo công sở với tổ chức đợc thiết lập,

- Tính chất công chủ yếu, tách công sở khỏi cá nhân, tính phi cá nhân của lãnh đạo công
sở, v. v.
Cơ cấu trên là kết quả của sự tổng hợp tất cả những đặc điểm đã nêu và đợc phản
ánh vào trong một tổ chức. Cơ cấu này có tên là bộ máy quan liêu (ông trình bày kỹ trong
mục 31 của cuốn sách trên). Dờng nh Weber đã gắn cho cơ cấu này một chức năng nhất
định. Ông quả quyết : Nguyên nhân quyết định tính cấp bách của tổ chức quan liêu đã là
sự hơn hẳn đơn thuần về mặt kỹ thuật của chính nó từ trớc đối với các hình thức khác
(Sđd., t. II, tr. 716). Weber gắn tuyến hành chính quan liêu với tình trạng lịch sử của nhà n-
ớc hiện đại và gắn với sự phát triển của nó. Ông miêu tả theo kinh nghiệm và khẳng định có
phân tích từ hình mẫu đã đợc Hegel và Marx phác hoạ ra về bộ máy quan liêu của nhà nớc.
Cái kiểu mẫu về tuyến hành chính quan liêu do Max Weber tìm ra là một kiểu mẫu có
tính phân tích mô tả, một kiểu mẫu thuần tuý trừu tợng hoá hiện thực lúc đó. Nghĩa là, ông
rút ra từ sự phân tích những tổ chức thực sự của nhà nớc lúc đó. Weber đa ra cái gọi là
kiểu mẫu lý tởng. Kiểu mẫu này nói rằng cơ cấu quan liêu nhìn chung là hình thức tổ
chức tốt nhất trong tất cả các tổ chức hành chính có thể có đợc. Nhng những đặc điểm cơ
cấu do ông nêu ra không bao giờ tồn tại hoàn toàn thuần tuý trong các nền hành chính do
ông phân tích. Nhà nớc hiện đại của Weber cũng chỉ là một trong những nhà nớc của thế kỷ
thứ 19 mà thôi. Nói rộng ra, chế độ quan liêu của tuyến hành chính chỉ có thể nhận thấy
đợc trong mối quan hệ với kiểu mẫu những nhiệm vụ đợc thi hành lúc đó (xem : phần 3
cuốn sách của ông).
Cho dù đợc gọi là mô hình truyền thống, song bộ máy th lại (bureaucracy) vẫn là
mô hình đợc ứng dụng rộng rãi hiện nay. Với nghĩa tiêu cực, từ này thờng đợc chỉ những tổ
chức nặng về tính quan liêu, kém hiệu quả. Trên thực tế, thuật ngữ này còn chỉ một hình
thức đặc biệt của tổ chức xã hội cho mục đích hành chính. Max Weber, nhà xã hội học ngời
Đức, đợc coi là ngời đầu tiên mô tả một cách hệ thống các đặc điểm của mô hình này. Mặc
dù các đặc điểm đó bắt đầu từ trớc khi Max Weber ra đời, song trong các tác phẩm viết vào
cuối thế kỷ 19, ông đã đa ra một sự hớng dẫn có giá trị. Theo quan niệm của ông, xã hội
tồn tại ba loại quyền lực :
- Quyền lực thần linh - dựa vào sự phán xử của một lực lợng đứng đầu phi thờng
nào đó.

- Quyền lực truyền thống - một tộc trởng hay một triều đại vua chúa.
- Quyền lực pháp luật hợp lý - dựa vào pháp luật và các quy định.
Trên cơ sở nghiên cứu lịch sử và nghiên cứu kỹ lỡng các nền văn minh phơng Tây
và phơng Đông, Max Weber phát hiện ra một đặc điểm của xã hội phơng Tây là sự định h-
ớng văn hoá của nó để hợp lý hoá các quá trình kinh tế và xã hội. Về mặt hành vi thì sự hợp
lý hoá này đợc thể hiện bằng sự tính toán thích hợp công cụ và kết quả để đạt đợc các mục
tiêu kinh tế - xã hội với hiệu quả cao nhất. Ông gọi quyền lực pháp luật / hợp lý đó theo
thuật ngữ tổ chức là bộ máy th lại. Ông gọi đó là hình thức lý tởng và mô tả bộ máy đó
nh sau :
+ Các cơ quan sắp xếp theo thứ bậc (hierarchy), cấp trên giám sát cấp dới. Một cơ
quan có sơ đồ tổ chức theo hình tháp, song điều đáng lu ý ở đây là tập trung vào các chức
danh chứ không phải vào cá nhân ngời nắm giữ chức danh đó.
+ Phân công lao động có hệ thống, mỗi cơ quan hay một chức danh có phạm vi
thẩm quyền xác định cụ thể, trong đó ghi rõ các trách nhiệm và quyền hạn.
16
+ Các quan chức và các tổ chức vận hành theo pháp luật, qui tắc, qui định rõ ràng.
+ Các quan chức làm việc suốt đời theo chức nghiệp, tách bạch đời sống công tác ra
khỏi đời sống t của họ (điều này đợc gọi không cá nhân -impersonality). Công tác quản lý
đợc coi là sự chuyên môn công việc, do vậy đòi hỏi phải đợc đào tạo kỹ lỡng.
Về mặt lý thuyết thì những nguyên tắc kết hợp giữa sự lãnh đạo chính trị và bộ máy
th lại là rất rõ ràng. Cần tách biệt rõ ràng giữa hành chính và chính trị. Công tác hành chính
đợc coi là hành động phi chính trị.
Tuy nói tới lý tởng, song Max Weber cũng không bao hàm ý nghĩa là mô hình
hoàn thiện. Ông cũng nhìn nhận thấy rằng sẽ có những vấn đề khi đó còn cha tiên liệu trớc
đợc nảy sinh với mô hình này. Việc hợp lý hoá và th lại hoá mang tính vấn đề trong hậu quả
của chúng đối với các cá nhân và xã hội. Ông cũng tiên liệu đợc rằng có những ảnh hởng
xa lánh con ngời và phi tổ chức về mặt xã hội của việc hợp lý hoá. Bộ máy th lại là rất phù
hợp cho các chức năng hành chính đợc thực hiện trong môi trờng ổn định hay thay đổi rất
ít. Thế nhng nhiều tổ chức ngày nay lập nên trong điều kiện rất phức tạp và môi trờng thay
đổi nhanh chóng vẫn theo mô hình này. Vì vậy, có một số học giả cho rằng phải có các cơ

cấu và quá trình hành chính mới để phù hợp hơn với các điều kiện hiện đại. Dù vậy, Max
Weber không thấy có một giải pháp nào khả dĩ hơn, và mãi đến thập kỷ 70 của thế kỷ này,
việc hợp lý hoá và th lại hoá vẫn là phổ biến trong đời sống xã hội.
Lý luận của Max Weber sau này đặc biệt ảnh hởng đến sự nghiên cứu tổ chức kinh
nghiệm Mỹ và lý luận tổ chức hiện nay. Kiểu mẫu của tuyến hành chính quan liêu của Max
Weber có một nội dung đợc coi nh là mệnh đề đầu tiên về việc xây dựng cơ cấu bên trong
nhà nớc. Cơ cấu hành chính và cơ cấu các công sở đợc coi nh là cơ cấu bộ máy quan liêu.
Nói rộng ra thì sự khám phá và sự miêu tả chính xác tổ chức quan liêu của Max Weber
đã góp phần cơ bản vào việc nghiên cứu tổ chức hành chính.
4.1.2 Trờng phái quản lý khoa học.
Cùng trong khoảng thời gian Max Weber viết về bộ máy th lại (1890 - 1920) cũng
có một trờng phái mới nổi lên về t duy hành chính và quản lý đó là trờng phái quản lý khoa
học. Trờng phái này nhấn mạnh vào sự tiên đoán, sự chuyên môn hoá và năng lực kỹ thuật.
Nó ảnh hởng lớn lên những gì xảy ra bên trong các bộ máy th lại, tức là công việc đợc tiến
hành nh thế nào trong mô hình hành chính truyền thống, Fredrick Taylo (1856 - 1915), một
kỹ s ngời Mỹ, là ngời sáng lập nên trờng phái quản lý khoa học vào thập kỷ đầu tiên của
thế kỷ 20.
F. Taylo đa ra hai luận điểm chính :
Theo ông, đối với bất kỳ một nhiệm vụ nào cũng có một cách thức tốt nhất để
giải quyết. Từ quan niệm này của ông dẫn đến việc tiêu chuẩn hoá các công
việc.
Nhà quản lý phải kiểm soát chặt chẽ quá trình công tác của các nhân viên cấp d-
ới, từ đó đa ra các điều chỉnh cần thiết. Ngoài ra, cần thiết lập nên một hệ thống
trả lơng phù hợp với công việc.
Ông tập trung vào nghiên cứu, phân tích sâu và mang tính thực nghiệm các quá
trình làm việc tại cấp độ xởng công nghiệp và cá nhân ngời công nhân. Từ điều tra nh vậy
giúp tìm ra một cách thức tốt nhất để thiết kế và thực hiện nhiệm vụ. Mặc dù cách tiếp
cận nh vậy không hoàn toàn phù hợp trong các bối cảnh hiện nay, song sự nghiên cứu sâu
của ông đã giúp tạo ra một phong trào theo hớng hợp lý hoá phơng thức sản xuất công xởng
và tạo nên hiệu quả nh một tiêu chí hớng dẫn cho lý thuyết và thực tiễn quản lý. Nhìn

chung, ông đã thúc đẩy một cuộc cách mạng tinh thần trong thái độ của các nhà quản lý
và các công nhân. ý tởng của ông là thay việc công nhân đấu tranh với giới chủ về việc
chia lợi nhuận bằng việc nâng cao hơn nữa lợi nhuận để có thể tăng lơng ngời lao động cao
lên và lợi nhuận của ngời chủ cũng cao, nh vậy giảm bớt bàn cãi về chia lợi nhuận. Ông coi
đây là một lợi ích nhiều bên trong ý định sắp đặt một mối quan hệ hoàn thiện giữa các công
nhân và ban quản lý. Lợi ích nhiều bên này là phần thởng về mặt kinh tế có đợc từ sự hợp
tác giữa những ngời lao động và ban quản lý, và ông tin rằng khi hai bên đã nhận thức đợc
rõ vấn đề cơ bản này thì sẽ không còn lý do để xảy ra đụng độ và bất đồng giữa hai nhóm
đó.
17
Có thể nói, hòn đá tảng trong t duy quản lý của Taylo là sự ngăn nắp, đặc biệt là vai
trò quản lý và giám sát. Ông luận giải rằng cần phải có một số cán bộ quản lý đứng ra làm
bộ não của sự vận hành công việc. Ngày nay chúng ta chấp nhận vai trò của quản lý phần
nhiều là phục vụ cho công tác tổ chức, còn thời F. Taylo thì đó là một ý tởng mang tính
cách mạng. Điều này đã gây nên một tâm lý nghi ngờ, nhất là từ phía các tổ chức lao
độnglúc đó, nhng cho đến nay, không còn nghi ngờ gì nữa, quản lý đã trở thành một lĩnh
vực chuyên môn hoá cao, đợc đào tạo và giáo dục chuyên biệt. Trong vòng 50 -60 năm qua,
việc giáo dục chuyên môn đã nhanh chóng mở rộng và đó chính là bằng chứng sự đúng đắn
của Taylo trong lĩnh vực này.
4.1.3. Trờng phái các nguyên tắc hành chính :
Henri Fayol (1861 - 1925) là ngời sáng lập nên học thuyết của Pháp về tổ chức và
quản trị các doanh nghiệp, có quan hệ chặt chẽ với trờng phái quản lý khoa học trên
đây. Vốn là một kỹ s mỏ và là quan chức cao cấp, cùng với các tác phẩm của những nhà
khoa học khác nh L. Gulick và L.urwick, Fayol đã phát triển nên một nguyên tắc có liên
quan đến chức năng quản lý và cơ cấu của các tổ chức. Có thể khái quát các nguyên tắc đó
nh sau :
Công tác quản lý là then chốt trong cơ cấu tổ chức. Mọi ngời đợc đặt đúng chỗ trong cơ
cấu đó và bản thân sơ đồ tổ chức là phơng tiện cơ bản để kiểm soát toàn bộ quá trình
hành chính.
Cơ cấu các tổ chức theo 4 tiêu chuẩn : các mục đích mà chúng phục vụ ; các quá trình

mà chúng sử dụng ; những ngời cùng làm việc ; và vị trí hoàn thành công việc.
Cần có mệnh lệnh hay chỉ thị thống nhất từ cấp cao nhất của hệ thống - tức là cần có hệ
thứ bậc.
Trách nhiệm đợc giao phải đi đôi với quyền hạn để thực hiện.
Mức độ kiểm soát không nên quá rộng, mà chỉ giới hạn trong phạm vi hẹp.
Lập kế hoạch một cách có hệ thống là rất cần thiết.
Vai trò quan trọng của tâm lý con ngời.
Fayol tin rằng hành chính là một quá trình cần tiến hành trong mọi cấp độ của tổ
chức. Theo ông các giai đoạn chính của hành chính là lập kế hoạch, tổ chức, ra mệnh lệnh,
điều phối và kiểm soát. Trên cơ sở này Gulick đã xây dựng nên 7 chức năng hành chính là :
(1) Lập kế hoạch ; (2) Tổ chức ; (3) Bố trí nhân sự ; (4) Hớng dẫn ; (5) Điều phối ; (6) Báo
cáo ; (7) Lập ngân sách. Trên thực tế các nguyên tắc này đợc các nhà quản lý sử dụng rộng
rãi và ngày nay còn rất nhiều ngời tuân theo.
Mặc dù có những hạn chế nhất định nào đó, song quản lý khoa học đã có ảnh hởng
tới hành chính ở một số phơng diện. Thứ nhất, nó làm cho mọi ngời thừa nhận rằng hiệu
quả là mục tiêu hàng đầu của hành chính và quản lý. Thứ hai, các giá trị và phơng thức
quản lý khoa học là phù hợp với các định hớng của nhiều nhà thực tiễn. Ngoài ra, các
nguyên tắc do Fayol và Gulick đa ra cũng đáp ứng yêu cầu phải có một ngành khoa học
hành chính. Nó đa ra các định đề mang tính thực tiễn và tơng đối dễ hiểu về việc xây dựng
nên các cơ cấu tổ chức có lôgíc và hiệu quả. Cũng nh quản lý khoa học, cách tiếp cận
nguyên tắc này thích hợp với các gía trị và mục đích của phong trào cải cách hành chính.
Có thể nói, chúng đã có những hỗ trợ về mặt lý thuết cũng nh thực nghiệm cho phong trào
cải cách từ những năm 1900 đến 1930. Ngày nay, nhiều vấn đề đợc coi là cách thức tiêu
chuẩn để xử lý các vấn đề thiết kế hành chính đối lập với các định đề của trờng phái
nguyên tắc. Nhiều khoá đại học hành chính công hiện nay cũng dựa vào t duy hành chính
của các trờng phái này.
Tuy nhiên, các học giả về hành chính cũng có những phê phán các nhợc điểm của
trờng phái nguyên tắc. Phần lớn các định đề của các nguyên tắc dựa vào kinh nghiệm và
nhận xét cá nhân về việc quản lý các tổ chức hiện thời. Mặc dù viện dẫn nhân danh khoa
học, song những ngời ủng hộ các nguyên tắc thậm chí còn không tiếp cận với các phơng

thức khoa học đã xây dựng nên. Có ngời còn cho rằng phơng thức mà các nguyên tắc sử
dụng tới chỉ là các phơng thức đơn thuần chứ không phải là khoa học. Tuy nhiên, trờng phái
này đã có đóng góp nhất định cho quá trình phát triển khoa học hành chính.
4.1.4. Những quan điểm khoa học về pháp luật hành chính (O. Mayer và những ng-
ời khác) và lý luận hành chính mới (H. Peters và Thieme)
18
Độc lập với sự phân tích của Max Weber, sự phân tích của hành chính công vẫn tiếp
tục phát triển nhờ sự phát triển độc lập của các khoa học về pháp luật nhà nớc và về pháp
luật hành chính.
Sau khi L.von Stein không có khả năng phản ánh và phân tích tổng thể về nhà nớc,
thì Otto Mayer (1846 - 1924) đã tách chức năng hành chính khỏi các chức năng chủ yếu
khác của nhà nớc, cái mà Mohl và Gneist đã từng đa ra ở Đức.
Trong tác phẩm chính của ông Pháp luật hành chính Đức (2 tập, 1895), Otto
Mayer diễn đạt một cách ngắn gọn nh sau : Khái niệm hành chính ở hớng này chỉ là phủ
nhận để xác định với t cách là sự hoạt động của nhà nớc, cái mà không phải là lập pháp hay
t pháp (Sđd., tr.7). Mục đích của định nghĩa này về hành chính là rõ ràng. Ông muốn mở
ra khả năng để có thể trình bày và phân tích pháp luật hành chính. Nhng điều này chỉ có
thể, nếu hành chính đợc tách ra khỏi tất cả các chức năng khác của nhà nớc, đặc biệt là
chức năng lập pháp. Nh thế, Mayer đã tiếp nhận t tởng về hành chính công cho mình nh nó
đã tồn tại từ lâu ở trong nớc, cũng nh ở ngoài nớc. Nói một cách chính xác, là ông đã tụt lùi
so với sự phát triển, vì ông định nghĩa hành chính chỉ là yếu tố chức năng hoạt động mà
thôi. Ông không định nghĩa đợc những chức năng khác của nhà nớc. Vì vậy, ông phải nhờ
đến sự phân tích của khoa học pháp lý để phản ánh tình trạng lịch sử, mà nó không phải là
lập pháp và t pháp. Nói rộng ra là Mayer đã nhờ sự phân chia về mặt chức năng tổng hợp
của khách thể để nhận thức hành chính công và để đi đến một quá trình phản ánh bao
trùm của nền hành chính Đức trong lịch sử. Điều này chỉ có đợc từ một trực quan mang
tính khoa học pháp lý. Vì thế, Mayer chỉ thấy đợc các bộ phận của chức năng hành
chính, cái mà đợc gắn với pháp luật mà thôi, vì ông nhận thức thông qua khoa học pháp lý.
Sự diễn đạt thụ động trong t tởng hành chính của ông cũng không thể giải quyết đợc
sự vận dụng chủ động về mặt ngôn ngữ. Ông viết : . . . Hành chính là sự hoạt động của nhà

nớc để thực hiện mục tiêu của nó dới chế độ pháp luật của nó, ngoài t pháp (Sđd., tr. 13).
Mayer hiểu đặc điểm dới chế độ pháp luật của nó chính là sự gắn bó của pháp luật,
những cái lập nên khách thể của nhận thức. Vì ông chỉ quan tâm đến pháp luật đã đợc ban
hành, nên bắt buộc ông chỉ đề cập đến hành chính là cái đợc lập nên và gắn với pháp luật
mà thôi. Nh vậy, khách thể nhận thức sẽ bị hạn chế tơng ứng. Sau năm 1919 một con đờng
đã đợc mở ra cho ông để đi đến một quan điểm không bắt buộc về hành chính công. Hiến
pháp đế chế ngày 11.8.1919 cấu tạo nên nền hành chính đế chế chính theo nghĩa t tởng tiến
bộ của sự phát triển trong nớc và trên trờng quốc tế. Chức năng lập pháp ở trong đó là độc
lập về mặt tổ chức (xem: Hiến pháp đế chế, phần V) và thật ra cũng nh chức năng t pháp
(xem: Hiến pháp đế chế, phần VII). Chức năng hành chính là sự thực hiện các luật của đế
chế (điều 14, 15, 16). Trong phần VI nền hành chính đế chế đợc quy định riêng giữa chức
năng lập pháp và chức năng t pháp. Phạm vi của chức năng này ở đây rõ ràng bao trùm lên
tất cả các lĩnh vực của chính sách đế chế. Trong hiến pháp của Đế chế Đức cũng quy định
rõ ràng tính độc lập về mặt tổ chức giữa tổng thống của Đế chế trong tổ chức nhà n óc đế
chế ; ngoài ra còn quy định chính phủ là lãnh đạo tối cao của nền hành chính đế chế và nó
đợc gắn bó chặt chẽ trong việc chuẩn bị các đạo luật (điều 57, 68). Công lao của Mayer là ở
chỗ t duy hành chính Đức đợc giải phóng khỏi gánh nặng của toàn thể các quan niệm chính
sách đặt trên nó. ở đây cũng có thành quả của pháp luật hành chính Đức. Nhng khoa học
về pháp luật hành chính không thể xoá bỏ đợc nhợc điểm của O. Mayer là diễn đạt t tởng
một cách thụ động.
A. Kottgen đã tìm cách diễn đạt một cách chủ động khái niệm (và t tởng) hành
chính công trong nền hành chính Đức (1936). Ông đã bút chiến với tất cả về khái niệm
hành chính theo khía cạnh luật hành chính, để phản ánh khách thể nhận thức. Ông là học
giả đầu tiên trên lĩnh vực pháp luật hành chính kể từ thời Mayer đi tìm một cách diễn đạt
chủ động. Lần đầu tiên, ông muốn tìm một t tởng chính từ sự tồn tại bên trong của hành
chính công. Ông viết : tất cả điều đó hiển nhiên cha đủ để nhận thức thực sự đợc bản chất
của một nền hành chính cụ thể (A. Kottgen, Nền hành chính Đức, 1936, tr. 13). Bởi vậy,
sự trả lời câu hỏi đã đặt ra có nhiều ý nghĩa. Sau khi phủ nhận nguyên tắc phân quyền của
Hegel, Kottgen nắm lấy sự phân chia chức năng của nhà nớc ở bình diện thứ hai. Trong đó
hành chính là chức năng thi hành, cái mà nó chứng minh một loạt những tính chất thuộc về

bản chất vốn có của nó. Những tính chất này là những cái để phân biệt hành chính công với
các chức năng khác và những cái khác, ví dụ nh hành chính t. Những tính chất đầu tiên theo
Kottgen là sự quyết định có tính bắt buộc hay là sự tác động có tính độc đoán hoặc là tối
thợng của hành động hành chính trong cách diễn đạt của pháp luật hành chính (Sđd., tr. 12).
Ông gọi những tính chất đó là tính chất hình thức (Sđd., tr. 13). Những tính chất tiếp theo
là tính hợp pháp của hành động hành chính, tính trách nhiệm riêng của hành chính, sự liên
19
hệ với nhân dân, v. v. . Cái quan trọng hơn, việc nêu tính chất là việc Kottgen lần đầu tiên
tìm con đờng mới để diễn đạt một t tởng hành chính công.
Khoa học về luật pháp hành chính hiện đại theo sách giáo khoa của Forsthoff tìm
cách đa ra một định nghĩa chủ động về hành chính và về khách thể nhận thức của nó giống
nh là Kottgen. Những khái niệm vật chất nh thế ngày nay đợc gắn liền về mặt pháp lý
trong việc xác định HIến pháp hoặc là gắn chặt vào kiểu hành chính với t cách là chức năng
thi hành . Điển hình ở đây là sách giáo khoa của H. J. Wolff và O. Bachof (Pháp luật hành
chính, 1974). Các ông viết : Hành chính theo nghĩa vật chất có thể đợc định nghĩa là sự
cảm nhận đa dạng, có mục tiêu, về mặt nguyên tắc có tổ chức, có lợi chung và có trách
nhiệm, đợc xây dựng và đợc thực hiện tự giác, đợc kế hoạch từng phần các công việc, đặc
biệt là tạo ra các quyết định có liên quan (Sđd., tr. 10). ở chỗ khác các ông còn viết :
Hành chính là sự cảm nhận đa dạng, có mục tiêu, . . ., đợc tổ chức, đợc xây dựng và đợc
thực hiện các công việc của nhà nớc và của các thành viên của nó là những ngời đại diện
cho nhà nớc (Sđd., tr. 12). Sự biến đổi khái niệm hành chính do H. J. Wolff và O. Bachof
đa ra ngoài khoa học về pháp luật hành chính đã kéo lùi lý luận về hành chính ở Đức. Sự
phát triển của lý luận hành chính ở Đức sau năm 1900 có hai xu hớng phát triển khác nhau
bởi sự diễn đạt t tởng về hành chính công xuất phát từ hai nguồn nhận thức khác nhau. Một
xu hớng dựa vào những nguồn gốc đợc gọi là tiền kinh điển của các quan điểm đã hình
thành vào năm 1900. Xu hớng này có liên quan và có sử dụng những tiến bộ của pháp luật
hành chính, mà tiêu biểu là hai học giả H. Peters và W. Thieme. Xu hớng khác là sự phát
triển, mà nội dung của nó đã bị ảnh hớng trớc hết bởi sự tiến bộ của Mỹ. Học giả F.
Morstein Marx và N. Luhmann là những ngời tiêu biểu cho xu hớng này ở Đức.
H. Peters (1896 - 1966) xuất phát từ những quan điểm của pháp luật hành chính,

ông đã tự mình giải quyết trong cuốn : Sách giáo khoa hành chính (1949) và trong bài
diễn văn nhận chức Hiệu trởng. Hành chính với t cách là quyền lực nhà nớc vốn có (1965).
Ông diễn đạt t tởng về hành chính công về cơ bản nh những học giả của trào lu chính của lý
luận về nhà nớc và về hành chính ở thế kỷ 18 và những lý luận của các học giả quốc tế khác
ở thế kỷ 18. Ông lu tâm trớc hết là vấn đề phân chia chức năng của nhà nớc. Chức năng thứ
nhất của nhà nớc là lập pháp. Lập pháp cụ thể hoá những mục tiêu của nhà nớc để chỉ rõ
hơn, sát hơn từng mục tiêu của nhà nớc (Sách giáo khoa Hành chính, tr. 3) ở bớc một
bằng những mệnh lệnh chung, bắt buộc, trừu tợng. Đặc trng của hành chính (Sđd., tr. 5)
là thực hiện các mục tiêu của nhà nớc cho từng trờng hợp ở bớc thứ hai của việc cụ thể
hoá (Sđd., tr. 5). Hành chính cũng đợc gắn liền vào mục tiêu của nhà nớc thông qua sự cụ
thể hoá của nó gắn với các chuẩn mực đề ra ; theo cách này hành chính đợc gắn liền hai lần
: vào pháp luật cụ thể hoá và vào mục tiêu của nhà nớc. Peters tiếp tục đa ra việc nắm giữ
chức năng cụ thể hoá của hành chính. Nó không chỉ là sự vận dụng pháp luật thi hành, mà
nó cũng tạo nên hiệu quả các loại dịch vụ. Peters trong mối quan hệ này đã tranh luận trên
sách báo về các quan điểm từ xa đến thời điểm đó, về pháp luật hành chính để phân biệt
chính phủ và hành chính. Hành chính với t cách là quyền lực nhà nớc độc lập, Peters nhấn
mạnh những căn cứ về mặt chức năng và mở rộng nó. Ông viết : Hành chính trớc hết là
thực hiện pháp luật (Sđd., tr. 8). Theo ông, đó là sự xây dựng tự do thông qua việc tiến
hành tích cực các công việc vì sự nghiệp chung. Đó là các biện pháp đợc phối hợp với nhau
và hoạt động có kế hoạch (Sđd., tr. 9). Nghĩa là hành chính đợc gắn với việc thực hiện pháp
luật và với những hành động của nó (Sđd., tr. 15). Ông yêu cầu phải giữ vững pháp luật
trong quá trình thực hiện. Theo ông, hành chính công với t cách là một tổng thể, về mặt
nguyên tắc là nó có giá trị ngang bằng với các chức năng khác (chức năng lập pháp và
chức năng t pháp) (Sđd., tr. 29).
W. Thieme định nghĩa có phần khác về khách thể nhận thức trong tác phẩm chủ yếu
của mình về lý luận hành chính Đức cổ điển, cụ thể là trong tác phẩm Lý luận về hành
chính (tái bản lần thứ t, năm 1984). Trớc hết, ông định nghĩa khách thể nhận thức theo
cách nhìn vật chất (Sđd., tr. 3). Ông viết : Hành chính là một lĩnh vực tổ chức của nhà n-
ớc . . .một lĩnh vực không phải là lập pháp, cũng chẳng phải là t pháp, mà cũng chẳng là
chính phủ. Kết luận này đã loại bỏ vai trò của chính phủ. Ông đã không nêu lý do tại sao

nh vậy. Theo cách nhìn về mặt chức năng thì ông coi hành chính công là những cái gắn liền
với quyết định (Sđd., tr. 4). Một vấn đề công khai có tính giáo điều đợc đặt ra là liệu chính
phủ có thuộc khách thể nhận thức không. Trong sách giáo khoa của ông, ông đã trình bày
những vấn đề quan trọng nhất về lĩnh vực chính phủ nh chính sách, cai trị, kế hoạch
hoá, v. v
4.1.5 Những quan điểm kinh tế
R. Mayntz coi hành chính công nh là một hiện tợng xã hội (xem Xã hội học về
hành chính công, 1985). Những quan điểm khoa học về pháp luật hành chính chỉ ra rằng sự
20
phân tích theo trình bày t tởng có thể tập trung vào những đặc điểm nhất định của khách thể
(ví dụ tính bắt buộc của pháp luật). Quá trình này càng đợc thấy rõ trong những quan điểm
kinh tế.
Những quan điểm kinh tế có lẽ ở Đức bắt đầu từ A. Wagner (1835 - 1917). Trong
cuốn : Khoa học tài chính (1883), Wagner trớc hết đề cập đến những chuyên đề chung về
nhà nớc. Trong tác phẩm này, ông đã phát triển những t tởng về mục tiêu của nhà nớc là
những mục tiêu sẽ đợc thực hiện thông qua mô hình tổ chức nhà nớc. Mô hình tổ chức nhà
nớc đợc phân chia thành lãnh đạo trung ơng tối cao (ví dụ : lãnh chúa, triều đình,
đại diện của dân, hội đồng nhà nớc, v. v) và các bộ phụ trách các lĩnh vực khác nhau
(ví dụ : t pháp, nội vụ, ngoại giao). Trong lĩnh vực văn hoá và phồn vinh,
Wagner còn đề cập đến hành chính nội bộ, hành chính kinh tế quốc dân theo nghĩa
hoạt động kinh tế của nhà nớc, ngành giáo dục và ngành hành chính tài chính. Dới khía
cạnh khoa học tài chính, Wagner còn nghiên cứu hoạt động và cơ cấu tổ chức của nhà nớc.
Khoa học tài chính là khoa học kinh tế theo cách hiểu của ông. Nhà nớc hoặc cơ quan hành
chính công tự quản quản lý nền kinh tế để tạo ra và sử dụng những hàng hoá vật chất, đặc
biệt là tiền tệ (Sđd ., tr. 7/8). Theo ông, khách thể nhận thức là nhà nớc coi nh là tổng thể và
sau đó là hành chính. Tính hợp lý của mục tiêu kinh tế của nền kinh tế trớc hết phải đợc
đặt ra. Ông đã đề ra quy luật có nội dung là sự mở rộng những hoạt động công, đặc biệt là
những hoạt động của nhà nớc càng tăng thì nhu cầu tài chính càng tăng. Nhu cầu tài chính
của nhà nớc lại phụ thuộc vào nguồn thu nhập của dân. Ngoài ra, ông còn phát triển lý
thuyết bảo đảm nhu cầu tài chính , tổ chức hành chính tài chính với tổ chức chu kỳ ngân

sách cũng nh cơ cấu ngân sách và ngành ngân sách, kiểm tra hành chính và các tổ chức của
nó (Sđd., phần 3). Ông còn đề cập đến vấn đề nhân sự, vấn đề đánh giá kinh tế đối với từng
lĩnh vực hành chính, để từ đó có những đề nghị thực hiện tốt hơn những nhiệm vụ của nhà
nớc, của tổ chức hành chính nhà nớc. Nh vậy, rõ ràng là Wagner không thực hiện một cơ
cấu riêng của khách thể nhận thức, mà chỉ tiến hành sự phân tích nhờ vận dụng nguyên tắc
kinh tế trên phạm vi toàn xã hội. Hầu nh tất cả các lý luận kinh tế đều vận dụng nguyên tắc
kinh tế này. Nhiều nhận thức về các quá trình xử lý trong bộ máy nhà nớc, đặc biệt về quá
trình ngân sách hoặc là các phơng pháp kế hoạch hoá hoặc về cải tiến trực tiếp hoặc gián
tiếp hiệu quả trong hành chính công đều có nguồn gốc từ việc nghiên cứu kinh tế.
Lý luận Sự lựa chọn công (Public choice) ở Mỹ đã tiếp tục phát triển lý luận về
khoa học tài chính, ở đây trớc hết phải nói đến một quan điểm đặc biệt về tính đồng nhất
của các hàng hoá công. Mạnh đề nổi tiếng của V. Ostrom (xem : V. Ostrom, Khủng hoảng
trí tuệ trong Hành chính công của Mỹ - The Intellectual Crisis in American Public
Administration, 1974 hoặc Hàng hoá công và sự lựa chọn - Public Goods and Public
Choices) là tiêu biểu của lý luận này. Theo mạnh đề trên, định nghĩa hàng hoá công
(Public goods) dựa trên hai chiều hớng đợc suy nghĩ độc lập với nhau : khả năng loại bỏ
lỗi trong việc sử dụng hàng hoá (tất cả các loại) và sử dụng chung sự lựa chọn hàng hoá.
Khả năng loại bỏ xuất hiện khi ngời sử dụng không thoả mãn những điều kiện chung, nghĩa
là anh ta bị loại bỏ việc sử dụng hàng hoá bởi ngời cung cấp hàng hoá. Nếu khả năng loại
bỏ Sự thất bại của nguyên tắc độc quyền (Failure of the exclusion principle), thì mỗi ngời
sử dụng có thể sử dụng và tiêu dùng hàng hoá đợc mời chào và chính hàng hoá đợc sử
dụng nh bản chất tự nhiên của nó. Việc tham gia sử dụng (jointness of use) hàng hoá
xuất hiện khi sự sử dụng và sự tiêu dùng một hàng hoá không bị cản trở bởi một ngời sử
dụng này hay ngời sử dụng khác cho việc sử dụng và sự tiêu dùng chính hàng hoá đó.
Không có việc sử dụng chung hàng hoá khi sự sử dụng hàng hoá bị loại bỏ sự tiêu dùng
hoặc một ngời sử dụng nào đó.
Hai chiều hớng này sẽ đợc phối hợp trong một sơ đồ thành 4 lớp hàng hoá khác
nhau.
Việc sử dụng
Chỉ thuộc cá nhân Chỉ thuộc cộng đồng

Loại bỏ
việc
sử
dụng
Có thể
private goods
(hàng hoá t nhân),
ví dụ: bánh mỳ, giầy, v.v
toll goods
(hàng hoá tổn hao),
hàng hoá thu lệ phí
ví dụ: rạp hát, điện thoại
Không

thể
common-pool-
resources
(hàng hoá từ thiên nhiên)
ví dụ: nớc dùng
public goods
(hàng hoá công)
ví dụ: an ninh, quốc phòng
Những mệnh đề khác thuộc phái kinh tế quốc dân là những lý luận về mục tiêu nhà
nớc trớc hết dựa trên tính kinh tế ( xem G.L.Wamsby - N. N. Zald, Kinh tế chính trị của tổ
21
chức công - The Political Economy of Public organization, 1973 ). Ơ đây, họ coi nhà nớc
nh là một đơn vị kinh tế, là ngời sản xuất hàng hoá dới sự chi phối của cung - cầu và cơ chế
thị trờng.
Một phạm trù khác nữa của những mệnh đề kinh tế là mệnh đề mang nhãn quan
kinh tế xí nghiệp, lấy nguyên tắc hiệu quả kinh tế làm đầu trong việc lựa chọn các biện

pháp. Những mạnh đề này có nguồn gốc lịch sử của nó ở trong khoa học kinh tế. Ơ đây
phải kể đến P.Eichhorn và P. Friedrich ( xem cuốn Kinh tế hành chính của hai ông, 1976 ).
Theo các ông, lợi ích kinh tế tập trung vào hành chính công . Mọi quy định kinh tế
cuối cùng đều nhằm vào việc giao nộp hàng hoá và dịch vụ cho các đơn vị kinh tế công
hoặc t khác (Sđd, tr 55 ). Sản xuất nằm trong sở hữu công và do đó có khả năng nắm toàn
bộ, đầy đủ những quy định thực hiện vì lợi ích chung. Do vậy, hành chính công từ khía
cạnh kinh tế là một đơn vị kinh tế thực hiện những quy định kinh tế thông qua việc sản
xuất và giao nộp sản phẩm hàng hoá vì mục tiêu chung trên cơ sở sở hữu công cộng (Sđd,
tr 579). Tóm lại, mọi quyết định đều hớng vào mục tiêu chung và thoả mãn những nhu cầu
chung (Sđd, tr. 104). Về sau hai ông P.Eichhorn và P. Friedrich còn phát triển lý luận về
mục tiêu mà các ông đạt đợc một cách thuần tuý mô tả những mục tiêu sẵn có của nhà nớc.
Các ông không tách các mục tiêu đợc đề ra trong luật và các mục tiêu vốn có riêng của
hành chính. Mặc dù không rõ ràng, nhng các ông vẫn cho đờng hớng cơ bản để hành động
trong hành chính là hiệu quả kinh tế trong việc chọn lựa các phơng tiện thực hiện.
Mệnh đề ( lý luận mạnh ) về kinh tế xí nghiệp đều nhấn mạnh tính hợp lý kinh tế
của các quyết định hành chính. Hành chính không phải chỉ tạo ra các điều kiện pháp lý, mà
còn cả những điều kiện hiệu quả nữa, vì ngân sách nhà nớc không phải là vô hạn.
Những lý luận kinh tế về nhà nớc và hành chính hình thành, về mặt t tởng đã thất
bại do những mệnh đề kinh tế đã trình bày ở trên. Một trong những mệnh đề kinh tế - chính
trị học của những năm 1970 phải kể đến là phái kinh tế thị trờng cấp tiến.
a. Những mệnh đề kinh tế - chính trị học.
Những truờng phái lý luận mệnh về kinh tế - chính trị học ( ví dụ nh : Milliband, Về
kinh tế - chính trị học,1972; H.Haussermann, Chính sách của bộ máy quan liêu,1977 ) là
những biến thể của sự phân tích macxit - leninit phê phán hệ thống nhà nớc và xã hội t bản
chủ nghĩa. Những lý luận này hiển nhiên dựa trên nền tảng macxit. Trớc hết, phải kể đến
mạnh đề phê phán chủ nghĩa t bản độc quyền nhà nớc (H.Haussermann, Kinh tế t bản
không có tơng lai, 1977 ).
Xuất phát điểm t tởng của sự phân tích kinh tế - chính trị học cũng nh ở K. Marx là
phơng thức hoạt động đặc biệt của nhà nớc t sản trong xã hội t bản chủ nghĩa. Mọi chính
sách của nó là những quyết định nhằm duy trì chế độ xã hội và chế độ kinh tế t bản cỉu

nghĩa. Nhà nớc và bộ máy hành chính của nhà nớc sẽ trở thành là nguời đại diện của chủ
nghĩa t bản. Mọi hoạt động đợc cụ thể hoá thông qua bộ máy quan liêu của nhà nớc. Nội
bộ của bộ máy quan liêu của nhà nớc đợc phân chia theo chức năng và cơ cấu của nó theo
yêu cầu đòi hỏi của của nền kinh tế và xã hội. Theo họ, thì bộ máy hành chính của nhà nớc
không chỉ là ngời đại diện mà còn là hình ảnh phản ánh nền kinh tế t bản chủ nghĩa. Bộ
máy này đợc liên kết, gắn bó dới nhiều phơng thức đa dạng với nền đại công nghiệp về mặt
chức năng cũng nh về mặt nhân sự. T bản độc quyền của bộ máy nhà nớc phục vụ bảo đảm
phơng thức sản xuất t bản chủ nghĩa và điều chỉnh khủng hoảng kinh tế và khủng hoảng
cơ cấu thờng xuyên do chủ nghĩa t bản tạo ra. Hớng chức năng ở đây đặt ra một vấn đề ng-
ợc lại : Không phải hệ thống chính trị tồn tại vì siêu hệ thống xã hội, mà là hệ thống thứ
cấp của xã hội sử dụng hệ thống chính trị. Những mạnh đề kinh tế - chính trị học là những
mạnh đề vật chất - chính trị ( mang tính t tởng ), và vì vậy, nó không phù hợp cho sự phát
triển lý luận về hành chính công.
b. Trờng phái kinh tế thị trờng cấp tiến.
Tiếp tục quan điểm kinh tế về nhà nớc, phải kể đến những lý luận kinh tế thị trờng
cực đoan (dới những biến thể khác nhau). Những lý luận này là sự phát triển tiếp tục của
phái Kinh tế - chính trị học và họ coi nhà nớc nh một đơn vị kinh tế. Những lý luận này
không có nghĩa là một t tởng đối việc thiết kế hành chính công. Chính vì thế, ngày nay ảnh
hởng của nó là tơng đối lớn đến phạm vi các hoạt động của nhà nớc và vào các phơng thức
sản xuất trong việc thi hành các chức năng nhà nớc.
4.1.6. Về t tởng hành chính công trong lý luận hành chính công kinh điển của Mỹ.
22
Lý luận hành chính của Mỹ có ảnh hởng rất lớn đến sự phát triển lý luận hành chính
của Đức ( tróc hết thông qua F. Morstein Marx và N. Luhmann ) và đến sự thu nhận kiến
thức trong tất cả các lĩnh vực của hành chính công. Vì thế cần phải khái quát t tởng hành
chính công của Mỹ nh nó đã phát triển từ năm 1900.
Trong ngôn ngữ Đức có từ hành chính (Verwaltung) chỉ những hoạt động tổng
hợp, cũng nh vậy thì từ hành chính (administration) gốc Anh là từ chỉ hoạt động đợc sử
dụng tổng hợp và về mặt nguyên tắc có thể ghép với từ public (công). Chính vì thế nên
vấn đề định nghĩa từ public administration không khó khăn lắm do sự phân chia quyền

lực nghiêm ngặt trong Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa kỳ. Vì vậy, sự diễn đạt về mặt chức
năng t tởng hành chính công với t cách là hành pháp là không có vấn đề gì nữa. Nh vậy,
tính độc lập về mặt tổ chức của chức năng hành pháp là đơng nhiên trong quyền lực hành
pháp. Lý luận hành chính công kinh điển Mỹ hớng đầu tiên vào phơng thức hoạt động nội
tại của bộ máy hành pháp. Tính tơng tự đối với xí nghiệp kinh tế t nhân đợc tạo ra trên cơ
sở của hành chính công. Quá trình này thể hiện rõ nhất ở L. Gulick - L. Urwick trong
cuốn : Papers on the Science of Administration (Tài liệu về khoa học hành chính) và
trong cuốn sách giáo khoa nổi tiếng Hành chính công (Public Administration, 1974) của H.
A. Simon - D. W. Smithburg - V. A. Thompson. Sự trình bày ở trên chính là những quan
điểm đầu tiên về khoa học tổ chức để tổ chức đúng hoạt động hành chính (xem thêm : W.
F. Willoughby, Các nguyên tắc của hành chính công - Principles of Public Administration,
1927), ví dụ nh để phân công lao động, phối hợp công việc, quản lý, v.v. và trớc hết là trong
lĩnh vực kinh tế xí nghiệp. Nói rộng ra, ở đây có thể khẳng định rằng trong thời kỳ cổ điển
mới về mặt nguyên tắc thì t tởng hành chính công cũng đợc củng cố ở trong quan điểm của
các học giả Mỹ. T tởng hành chính công còn đợc củng cố ở Đức và ở tất cả các nớc khác.
4.1.7 Các mối quan hệ nhân văn :
Một trờng phái hành chính nữa xuất hiện qua các cuộc thử nghiệm đợc tiến hành
trong những năm 1920 - 1930 tại xởng sản xuất linh kiện điện thoại Howthorne (Mỹ) đợc
đặt tên là các mối quan hệ nhân văn. Một đặc điểm của quan hệ nhân văn là xem xét phơng
diện tổ chức với t cách nh một hiệp hội. ở đây có một khái niệm cần làm rõ là phân biệt
giữa tổ chức với hiệp hội.
Victor A. Thompson đa ra một sự phân biệt nh sau về hai khái niệm trên : Một
nhóm ngời cùng chia xẻ một lợi ích và nếu nh họ thống nhất với nhau và theo đuổi lợi ích
đó thì họ sẽ trở thành một hiệp hội. Hiệp hội này sẽ cần đến một bản hiến chơng để xác
định những vấn đề nh ai là hội viên và ai là ngời phát ngôn viên thay mặt cho hiệp hội. Quá
trình xác định sự phối hợp này gọi là chính sách. Khi thực hiện mục tiêu của một hiệp
hội thì cần phải có một công cụ và công cụ đó là một tổ chức. Theo ông thì giữa hiệp
hội và tổ chức có sự khác biệt nhau rất lớn. Bản chất của hiệp hội là một hệ thống
mở, trong khi tổ chức là một hệ thống đóng. Và cuối cùng, Scott và Michell đã đa ra
một định nghĩa nh sau về tổ chức : Một tổ chức chính thức là một hệ thống các hoạt động

phối hợp của một nhóm ngời làm việc một cách hợp tác, nhằm hớng tới một mục đích
chung trong phạm vi quyền hạn nhất định dới sự lãnh đạo thống nhất.
Khi tiến hành các thí nghiệm khác nhau, nhà nghiên cứu tiên đoán rằng trong các
điều kiện làm việc khác nhau, năng suất lao động sẽ khác nhau. Một lần họ tổ chức cho các
nam công nhân làm việc với những khoản khuyến khích rất lớn với trù định rằng điều đó sẽ
mạng lại năng suất lao động cao ; trong một thử nghiệm khác họ tổ chức cho một tổ nữ
công nhân làm việc trong những điều kiện khó khăn và dự tính rằng năng suất lao động sẽ
giảm sút so với trớc kia. Thế nhng, kết quả họ rút ra đợc từ những cuộc khảo cứu này lại rất
khác với những gì họ trù tính trớc. Cuối cùng các nhà nghiên cứu nhận thấy rằng hành vi
của các công nhân không thể tách rời khỏi cảm nhận và tình cảm của họ - những sản phẩm
của yếu tố lịch sử riêng, sự xã hội hoá, các kinh nghiệm và vị trí của cá nhân trong tổ chức.
Vì vậy, để giải thích và tiên đoán đợc hành vi trong lực lợng lao động, cần vợt qua ý tởng
cho rằng tổ chức chỉ là một cơ cấu kinh tế và công nghệ, và thừa nhận tổ chức còn là một
cơ cấu xã hội phức tạp. Từ đó họ đa ra một khái niệm mới là tổ chức phi hình thức
(informal organization) của mỗi tổ - đội công nhân, là một tác động quan trọng lên năng
suất lao động.
Các nhà nghiên cứu chỉ trích trờng phái Quản lý khoa học vì trờng phái này coi tổ
chức và các công nhân nh những cỗ máy làm việc không chú ý tới phơng diện tâm lý, xã
hội của họ. Trờng phái các quan hệ nhân văn trong công tác quản lý nhấn mạnh bản chất xã
hội của các tổ chức. Thông qua việc sử dụng các ngành khoa học tâm lý - xã hội, các nhà lý
23
thuyết thuộc trờng phái các quan hệ nhân văn tập trung vào các nhu cầu của con ngời, việc
khuyến khích thúc đẩy, lãnh đạo họ và các mối quan hệ trong nội bộ tổ, đội lao động. T t-
ởng của họ là những yếu tố nh lơng bổng, việc giám sát chặt chẽ và một cách thức tốt
nhất (tức là các mối quan tâm về mặt nguyên tắc của trờng phái Quản lý khoa học) cha
phải là đủ để có đợc các tổ chức có hiệu quả và hiệu lực. Trong việc thiết kế nên các tổ
chức còn phải cân nhắc thêm nhiều yếu tố xã hội nữa. Cho nên, mặc dù mục đích của hai
trờng phái này nh nhau, song các nhà lý thuyết quan hệ nhân văn đã đa ra yếu tố con ngời,
quan niệm ngời với ngời là bạn vào hoạt động của các bộ máy hành chính. Phong trào này
đã làm phong phú cho công tác quản lý những nhìn nhận sâu sắc về mặt xã hội và tâm lý

cần thiết để có thể dự đoán trớc các vấn đề có nguồn gốc trong tổ chức phi hình thức và qua
đó có những tác động can thiệp cần thiết. Nói cách khác, điều then chốt đối với năng suất là
làm sao ghép nối đợc giữa tổ chức hình thức với tổ chức phi hình thức thật hài hoà. Quan
điểm này đã đợc chấp nhận rộng rãi trong khu vực Nhà nớc cũng nh t nhân và tạo nên một
tầm nhìn mới đặc thù với bản chất nhân văn trong các thiết chế tổ chức.
Tuy thế, trờng phái này cũng có những nhợc điểm : Đó là tác động của nó đối với
năng suất, sự hài lòng của ngời công nhân không đạt kết quả mong muốn ; ít xem xét tới
các khả năng giải thích hành vi thái độ của ngời viên chức ; thờng không chú trọng tới cơ
cấu hình thức của các tổ chức và loại hình công nghệ vật chất mà các tổ chức đó vận hành ;
sự đụng độ thực tế về lợi ích giữa ban quản lý và ngời công nhân làm cho điều lý tởng là
sự hài hoà này không thể có trên thực tiễn.
4.1.8 T tởng hành chính công trong quan điểm về nhà nớc xã hội chủ nghĩa (V.I.
Lê-nin).
Ngay thời kỳ Mác, Mác hoàn toàn có ý định loại bỏ hành chính công trong dự
thảo của ông về xây dựng một xã hội cộng sản chủ nghĩa. Nghĩa là không tồn tại một khái
niệm và một t tởng về hành chính công trong ông.
Sự cụ thể hoá cơ cấu nhà nớc xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa
cộng sản đặc biệt đợc V. I. Lê-nin (1870 - 1924) đề cập đến. Vấn đề đặt ra liệu có hành
chính công không ?. Nhà nớc xã hôi chủ nghĩa bao gồm bộ máy thực hiện chuyên chính
vô sản và Đảng của nó. Vậy là, tất cả các cơ quan nhà nớc phục vụ việc thực hiện ý muốn
của xã hội xã hội chủ nghĩa và của Đảng Cộng sản. ý muốn của xã hội xã hội chủ nghĩa đ-
ợc thể hiện dới sự lãnh đạo của Đảng mác xít- lêninít trên tất cả các lĩnh vực của đời sống,
nhng trớc hết vào sự phát triển sự thống trị của giai cấp công nhân về quan hệ sản xuất
thông qua Nghị quyết chính trị của Đảng. Các cơ quan của nhà nớc xã hội chủ nghĩa thực
hiện các nghị quyết này. Nói rộng ra thì bộ máy nhà nớc chịu trách nhiệm cụ thể hoá các
nghị quyết trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội xã hội chủ nghĩa. ở đây, đặc biệt
nhà nớc phải đảm nhận quản lý và kế hoạch hoá nền kinh tế xã hội chủ nghĩa. Do những
nhiệm vụ tổng hợp và bao trùm lên toàn bộ các lĩnh vực của đời sống, nên đòi hỏi bộ máy
nhà nớc xã hội chủ nghĩa phải bảo đảm quản lý toàn diện mọi mặt của đời sống xã hội.
Chức năng của tất cả các cơ quan nhà nớc nh vậy đợc xác định trong hoạt động thực hiện.

Nhng nh vậy thì mất đi khả năng tách các chức năng theo sự phân quyền thành các chức
năng đề ra chính sách, thực hiện thi hành chính sách và t pháp trong bộ máy nhà nớc. Hơn
nữa Đảng là ngời đề ra chính sách vì dân, chính sách đó có tính bắt buộc mọi ngời phải
thực hiện. Vì thế, lập pháp mang tính hình thức là công bố mà thôi. Cho nên cha hình thành
hẳn một hành chính công đặc biệt trong lý luận mác xít - lêninit và trong cơ cấu thực tế của
nhà nớc xã hội chủ nghĩa. Hơn nữa, toàn bộ bộ máy nhà nớc là bộ máy hành pháp, là lực l-
ợng thi hành của Đảng mác xít - lêninit. Đơng nhiên cha có lý luận về hành chính trong
khoa học xã hội chủ nghĩa. Khoa học xã hội chủ nghĩa nghiên cứu nhà nớc và hành chính
thời kỳ Mác về cơ bản giống nh các quan điểm của Đức cổ về hành chính và nhà nớc của
trào lu không chính thống, mà họ cha có sự phân chia chức năng nội bộ.
*
* *
Những phát triển tiếp theo của hành chính :
Kể từ những năm 1940 - 1960 có hàng loạt bớc phát triển mới trong lý thuyết hành
chính. Từ cuối thập kỷ 1940, một chủ đề quan trọng để nghiên cứu và đánh giá là thiết kế
cơ cấu, quan hệ của hệ thống, quan hệ hình thức, phi hình thức với hành vi. Ngời ta lại coi
sự phân biệt nhân tạo giữa hình thức và phi hình thức là không quan trọng lắm so với tính
chất không phân chia của chúng. Sự quan tâm chủ yếu trong khoảng thời gian này là xác
định các lĩnh vực mà công tác quản lý có thể can thiệp một cách có hiệu quả để cải tiến các
điều kiện kỹ thuật, xã hội và tâm lý. Sự bùng nổ của khoa học - kỹ thuật và công nghệ
thông tin đã đa thêm những khái niệm và hiện tợng mới trong tổ chức và hành chính.
24
Trong đó có việc tập trung vào khâu ra quyết định ; hợp nhất cá nhân ngời công nhân với tổ
chức và khuôn khổ hệ thống mở.
4.2 T tởnghành chính công ở trong các lý luận kinh điển kiểu mới.
Hai cuộc chiến tranh thế giới bắt buộc đã làm thay đổi hành chính kinh điển. Bên
cạnh kiểu hành pháp thuần tuý nh một cái máy (theo W. Wilson) hoặc là nh là một xởng
máy (theo M. Weber), thì một kiểu hành pháp mới đã xuất hiện và phát triển nhanh,
rộng, nhng mầm mống của nó đã có từ lâu rồi. Đó là chức năng chuẩn bị chính sách và
pháp luật. Do sự hớng dẫn, chỉ đạo thực tế chức năng chuẩn bị chính sách (theo F. W.

Scharf) đối với tổ chức hành chính, dẫn đến sự mở rộng t tởng hành chính công kinh điển
trong nghiên cứu hành chính công ở Mỹ. Tuy nhiên, việc chuẩn bị chính sách là chức năng
cần thiết của hành chính công và thuộc t tởng hành chính công hay không thì còn là vấn đề
và cần đợc tranh luận. Vì tất cả các quan điểm khác biệt nhau ở đây về mặt nguyên tắc
chúng đều đợc xây dựng dựa trên t tởng hành chính công kinh điển, nên đợc gọi là lý luận
kinh điển kiểu mới.
Ngay từ đầu các lý luận kinh điển kiểu mới không phải đã có sự phát minh kế
hoạch hoá, mà là một sự phát minh khác : đó là vai trò của con ngời trong những tổ chức
xã hội và trớc hết là trong kinh doanh và trong hành chính. Do tính quan trọng của nó, nên
trớc hết phải đề cập đến vấn đề con ngời trong tổ chức xã hội.
4.2.1 Sự phát hiện của khoa học về vai trò con ngời
Từ xa tới nay con ngời luôn luôn có ý nghĩa quyết định trong tổ chức xã hội, đối với
chất lợng hoàn thành nhiệm vụ. Ngay từ xa, Platon, Aristote và Cicero đã đề ra những đòi
hỏi luân lý, đạo đức toàn diện đối với các công chức nhà nớc. ở Đức vào thế kỷ thứ 19, ng-
ời ta đã đa tri thức này vào một cơ quan đặc biệt của nhà nớc : công hầu của nhà nớc và
sau đó thành những công chức chuyên nghiệp. Sự phát hiện khoa học về vai trò của con
ngời đối với chất lợng hoàn thành nhiệm vụ xảy ra vào những năm 30 thông qua nghiên
cứu thực nghiệm ở Mỹ, trớc hết do E. Mayo, F. J. Roethlisberger và W. J. Dickson khởi x-
ớng. Những kết quả nghiên cứu của các ông đã trở nên quyết định đối với toàn bộ lý luận tổ
chức, đơng nhiên cũng nh đối với các tổ chức cơ quan hành chính công. Điểm cơ bản ở đây
là đa ra những sự cần thiết của các cách ứng xử khác nhau so với kinh doanh t nhân của
nhà hành chính (F. Morstein Marx ). Theo H. A. Simon thì phải có những đòi hỏi, yêu cầu
đặc biệt đối với những nhân viên hành chính trong việc c xử thực tế của họ. Đó là, hớng vào
mục tiêu của nhà nớc, công bằng và lịch thiệp, bình đẳng và không thiên vị, tình ngời và
không gây cản trở, v.v Tính đúng đắn của những đòi hỏi đặc biệt này không phải bàn cãi
nữa, nó đã đợc đa vào pháp luật ở Đức từ thế kỷ thứ 19. Khoa học ứng xử (từ E. Mayo tới
Chr. Argyris, A. H. Maslow và R. Likert, v. v ) không thích hợp cho sự trình bày một t tởng
đặc biệt của hành chính công, vì cũng có các tổ chức xã hội khác yêu cầu những đòi hỏi c
xử và phơng thức ứng xử tơng tự nh vậy. Mặt khác, đơng nhiên là không thể có t tởng hành
chính công mà không có con ngời trong hành chính và ngoài hành chính. Bởi vậy, lý luận

hành chính công không thể đầy đủ nếu nh không có con ngời, không có nhân viên hành
chính (Morstein Marx) hoặc là administration man (nhà hành chính) (Simon).
4.2.2 Hành chính là việc ra quyết định ( decision - making) (H. A. Simon)
Hành chính công là thực hiện chính sách của nhà nớc, thực hiện
nghĩa là ra quyết định quản lý. Theo hớng này, trớc hết phải kể đến H. A. Simon. Vấn đề đ-
ợc đặt ra, liệu tính đặc thù của quyết định hành chính có phản ánh đợc t tởng hành chính
công hay không bên cạnh tính ràng buộc về pháp lý và sự tác động của pháp lý. H. A.
Simon đã đề cập đến vấn đề này, vấn đề ra quyết định ở trong nhiều bài viết của ông. Tr-
ớc hết, ông đề cập đến trong cuốn : Nghiên cứu quá trình ra quyết định trong tổ chức hành
chính - (A Study of Decision - Making Process in Administration Organization -1945).
Quyết định là một qúa trình tìm kiếm, đánh giá, lựa chọn và cuối cùng là xác định
hành vi tốt nhất trên cơ sở phân tích tổng hợp tất cả các hành vi để loại trừ các hành vi
xấu, không chắc chắn. ở đây, hồ sơ để lựa chọn không phải là yếu tố chủ yếu của quyết
định, nhng quá trình quyết định cần đến nó để ra quyết định.
Công lao của H. A. Simon là ở chỗ phân chia giai đoạn của quá trình quyết định
(trình tự ban hành quyết định). Các giai đoạn đó là :
Đề ra mục tiêu và mục đích trong nhiều mục tiêu và mục đích ;
25