thực trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền?nguyên nhân và giải pháp

I. LỜI MỞ ĐẦU
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho
hoạt động xây dựng, giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, làm
cho chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật tăng lên rõ rệt. Tuy nhiên, thực
tiễn cho thấy vẫn còn văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, thậm chí có những văn
bản tồn tại trong thời gian tương đối dài trước khi bị cơ quan nhà nước có thẩm
quyền xử lý. Điều đó ít nhiều ảnh hưởng đến chất lượng của từng văn bản nói
riêng và của cả hệ thống pháp luật nói chung. Trong bài làm này em xin đề cập
tới vấn đề “thực trạng ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền?nguyên nhân
và giải pháp”.
II.NỘI DUNG
1.Một số khái niệm và cơ sở thực tiễn
Khoản 1 Điều 1 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là
Luật) quy định “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước
ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục
được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung,
có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các
quan hệ xã hội”. Khoản 2 Điều này quy định tiếp “Văn bản do cơ quan nhà nước
ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền... thì không phải là
văn bản quy phạm pháp luật” và Điều 3 về nguyên tắc xây dựng, ban hành văn
bản quy phạm cũng quy định nguyên tắc “tuân thủ thẩm quyền”.
Theo các quy định nêu trên, việc văn bản quy phạm pháp luật phải được ban
hành đúng thẩm quyền là một tiêu chuẩn bắt buộc. Tiêu chuẩn này xuất phát từ
hai yêu cầu. Một là, yêu cầu về tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Bộ
máy nhà nước bao gồm nhiều cơ quan khác nhau, trong đó có sự phân công,
phối hợp hoạt động giữa các cơ quan. Để bộ máy nhà nước hoạt động hài hòa,
hiệu quả thì quyền lực nhà nước phải được tổ chức, thực hiện sao cho không
chồng chéo, có khả năng chống lạm quyền, lộng quyền, ngăn ngừa việc lẩn
tránh thẩm quyền hoặc không sử dụng hết quyền lực nhà nước của các cơ quan.
Muốn vậy, giới hạn quyền lực mỗi cơ quan được quyền sử dụng (thẩm quyền)

cần được xác định rõ ràng, cụ thể và mỗi cơ quan trong các hoạt động sử dụng
quyền lực nhà nước, nhất là hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật,
đều phải tuân thủ đúng giới hạn thẩm quyền do pháp luật quy định. Hai là, yêu
cầu về hiệu quả hoạt động của từng cơ quan. Thẩm quyền của mỗi cơ quan được
pháp luật quy định không chỉ là vấn đề cơ cấu quyền lực trong toàn bộ bộ máy
nhà nước mà còn phụ thuộc vào khả năng hoạt động thực tế của từng cơ quan có
thể quản lý được lĩnh vực nào với tính chất, mức độ ra sao phù hợp với mục đích
quản lý chung của Nhà nước. Pháp luật không thể quy định thẩm quyền cho một
cơ quan vượt quá khả năng sử dụng của nó. Vì vậy, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật trái thẩm quyền có thể ảnh hưởng đến sự hài hoà, thống nhất trong
thực hiện quyền lực của bộ máy nhà nước và có thể không đảm bảo chất lượng
về nội dung của văn bản.
2.Thực trạng của việc ban hành văn bản trái thẩm quyền
Qua kiểm tra, Bộ tư pháp phát hiện tới 96/673 văn bản được kiểm tra có nội
dung sai trong đó 27 văn bản không đúng về căn cứ pháp lý, 48 văn bản có nội
dung không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, 4 văn bản sai
về thẩm quyền nội dung…Trình tự, thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản vẫn
chưa đảm bảo. Vẫn còn tình trạng chậm hoặc không gửi dự thảo văn bản QPPL
cho cơ quan Tư pháp cùng cấp để thực hiện khâu thẩm định. Ở cấp tỉnh, mặc dù
công tác này đã được quan tâm nhưng một số cơ quan chủ trì soạn thảo vẫn chưa
coi trọng khâu thẩm định của cơ quan Tư pháp (năm 2010, cấp tỉnh chỉ có 8,88
% dự thảo Nghị quyết có chứa QPPL do UBND tỉnh trình được Sở Tư pháp
thẩm định). Đặc biệt, ở cấp huyện, xã với tính chất, vị trí là các cơ quan chấp
hành và thừa hành, chủ yếu tổ chức triển khai thực hiện các văn bản QPPL của
cấp trên, nên ít đặt ra “các quy tắc xử sự chung” trong phạm vi địa phương. Vì
vậy, một số văn bản của địa phương thường được ban hành dưới dạng sao chép
lại các quy định của cấp trên, gây lãng phí rất nhiều về thời gian, chi phí hành
chính và làm chậm thời gian có hiệu lực của văn bản QPPL do cơ quan Trung
ương ban hành. Theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và
UBND, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP thì việc tổ chức lấy ý kiến và thẩm định là

một khâu bắt buộc trong quy trình ban hành văn bản QPPL ở địa phương. Tuy
nhiên, do chưa có quy định cụ thể về giá trị pháp lý của văn bản thẩm định cũng
như trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến, nên có tình trạng văn
bản thẩm định chỉ được coi như một kênh ý kiến để cơ quan soạn thảo tham
khảo, còn các cơ quan tổ chức được lấy ý kiến đôi khi chỉ góp ý mang tính hình
thức hoặc không góp ý, làm ảnh hưởng đến chất lượng, tiến độ xây dựng của
văn bản QPPL.Hoạt động xem xét văn bản QPPL của HĐND cấp xã là nhiệm vụ
giám sát được pháp luật quy định nhằm đảm bảo tính thống nhất, đúng đắn của
hệ thống pháp luật do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành. Song, hầu hết tại
các kỳ họp HĐND cấp xã, nhiệm vụ này chưa được Thường trực HĐND, đại
biểu HĐND quan tâm. Trong thực tiễn hoạt động, khi phát hiện những văn bản
trái thẩm quyền luật (chủ yếu là văn bản cá biệt), Thường trực HĐND cấp xã
trao đổi trực tiếp với UBND cùng cấp để thống nhất cách thức giải quyết (sửa
đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ). Với cách xử lý như vậy nên việc xem xét các văn bản
của UBND cấp xã có dấu hiệu vi phạm pháp luật thường không trình trước kỳ
họp HĐND.
Việc bố trí kinh phí cho công tác này chưa đáp ứng được yêu cầu, trang
thiết bị, tài liệu phục cho công tác xây dựng, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa nên
ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả hoạt động nhất là hệ thống hóa văn bản
QPPL theo ngành, lĩnh vực và cấp
3,Nguyên nhân của việc ban hành văn bản pháp luật trái thẩm quyền
Chính vì ban hành văn bản quy phạm pháp luật đúng thẩm quyền quan trọng
như vậy nên pháp luật có hai nhóm quy định gồm:nhóm quy định có mục đích
hạn chế khả năng ban hành văn bản trái thẩm quyền,và nhóm quy định nhằm
phát hiện và xử lý nhanh chóng các văn bản đã ban hành trái thẩm quyền. Cả hai
nhóm quy định này đều đã được quy định trong Luật, nhưng còn chưa đầy đủ và
thiếu nhất quán, cụ thể là:
Một là, nhóm quy định có mục đích hạn chế khả năng ban hành văn bản trái
thẩm quyền. Thuộc về nhóm này có 10 điều (từ Điều 11 đến Điều 20) quy định
về thẩm quyền ban hành văn bản của từng cơ quan, trong đó xác định mỗi cơ

quan được quyền ban hành văn bản quy phạm về những vấn đề gì. Tuy nhiên,
xem xét toàn bộ quá trình xây dựng văn bản thì những quy định này dường như
chỉ riêng cơ quan ban hành văn bản phải quan tâm. Sau khi cơ quan ban hành đã
xác định vấn đề nào họ cần ban hành văn bản để điều chỉnh thì các chủ thể khác
tham gia vào quá trình xây dựng văn bản mặc nhiên coi là đúng thẩm quyền.
Chẳng hạn, cơ quan soạn thảo tiến hành rất nhiều hoạt động như tổng kết việc
thi hành pháp luật, đánh giá văn bản pháp luật hiện hành, đánh giá thực trạng
quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự thảo, đánh giá tác động xã hội của dự
thảo... nhưng hình như không có hoạt động nào có mục đích xác định dự thảo có
đúng thẩm quyền của cơ quan ban hành không. Tương tự như vậy, cơ quan thẩm
tra, thẩm định dự án, dự thảo văn bản là cơ quan có mục đích hoạt động là phát
hiện những sai sót của văn bản ngay trong quá trình xây dựng nhưng phạm vi
thẩm tra cũng không bao hàm nội dung xem xét văn bản có được ban hành đúng
thẩm quyền hay không . Lẽ dĩ nhiên, trách nhiệm chính trong việc xác định vấn
đề cần ban hành văn bản có đúng thẩm quyền hay không thuộc về cơ quan ban
hành văn bản, nhưng thực tế tồn tại các văn bản ban hành trái thẩm quyền cho
thấy vấn đề này cần được sự quan tâm của các chủ thể khác nữa.
Hai là, nhóm quy định nhằm phát hiện và xử lý nhanh chóng các văn bản đã ban
hành trái thẩm quyền. Đây là các quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý, rà soát,
hệ thống hóa văn bản. Các hoạt động này được thực hiện bởi chính cơ quan ban
hành văn bản và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác. Một trong những
nội dung giám sát, kiểm tra là “sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền
của cơ quan ban hành văn bản” . Tuy nhiên, mục đích của giám sát, kiểm tra, rà
soát, hệ thống hóa pháp luật lại chỉ là phát hiện những nội dung sai trái, mâu
thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước
để kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ mà không có mục đích phát
hiện văn bản ban hành trái thẩm quyền . Đồng thời, nếu xem xét kỹ các quy định
về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp
luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ, thì thực ra các cơ quan này chỉ kiểm tra, xử lý các văn bản có nội

dung trái với các văn bản pháp luật có hiệu lực cao hơn mà không kiểm tra, xử
lý văn bản ban hành trái thẩm quyền.
Như vậy, một mặt, việc hạn chế khả năng ban hành văn bản trái thẩm quyền
không được chú trọng đúng mức trong quá trình xây dựng văn bản,mặt khác, khi
văn bản đã ban hành trái thẩm quyền thì các hoạt động phát hiện, xử lý sau khi
văn bản đã được ban hành cũng thiếu cơ sở pháp lý, không được quan tâm đầy
đủ nên khó tránh khỏi tình trạng có những văn bản trái thẩm quyền tồn tại trong
hệ thống pháp luật. Phải chăng so với sai phạm khác như văn bản có nội dung
trái pháp luật thì trái thẩm quyền không phải là sai phạm lớn nên ít được chú ý
hơn? Ngoài nguy cơ ảnh hưởng đến sự hài hòa, thống nhất trong thực hiện
quyền lực nhà nước và khó đảm bảo chất lượng văn bản như đã nói ở trên thì
văn bản ban hành trái thẩm quyền còn có thể có những biểu hiện bất lợi khác
nữa trong quản lý nhà nước. Chẳng hạn, sau khi Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành
chính năm 1995 có hiệu lực thì chính quyền địa phương không còn quyền ban
hành văn bản quy định về hành vi vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành
chính, nhưng hầu hết các địa phương trong cả nước vẫn ban hành văn bản quy
định về những vấn đề này. Giả sử quyết định của Uỷ ban nhân dân một tỉnh quy
định một hành vi nào đó là vi phạm hành chính nhưng hành vi này lại không
được coi là vi phạm hành chính theo quy định trong các văn bản của Chính phủ,
Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội, thì người bị xử phạt vi phạm hành chính
về hành vi này có quyền khiếu nại về quyết định xử phạt vi phạm hành chính
không? Sự nguy hiểm của văn bản ban hành trái thẩm quyền trong trường hợp
này thể hiện không chỉ ở khả năng xâm phạm các quyền, lợi ích chính đáng của
đối tượng tác động, mà nó còn tước đi khả năng tự bảo vệ hay yêu cầu các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của họ.
Vấn đề đặt ra là, một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trái thẩm
quyền thì hiệu lực của nó như thế nào?
Xét dưới góc độ thẩm quyền thì hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước của
mỗi cơ quan, về nguyên tắc, chỉ có giá trị khi được thực hiện trong giới hạn
thẩm quyền pháp luật quy định, mọi hoạt động ngoài giới hạn thẩm quyền đó

đều không có giá trị pháp lý. Vậy nên khi ban hành văn bản trái thẩm quyền là
cơ quan nhà nước đã sử dụng quyền lực nhà nước ngoài giới hạn được phép của
mình nên văn bản đó không có giá trị pháp lý. Xét về cơ sở pháp lý thì khoản 2
Điều 1 Luật quy định “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp
ban hành không đúng thẩm quyền... thì không phải là văn bản quy phạm pháp
luật” cũng có nghĩa là văn bản này không có giá trị pháp lý. Song cần lưu ý
rằng, không phải cơ quan, tổ chức, cá nhân nào cũng có quyền kết luận một văn
bản ban hành trái thẩm quyền hay không mà đây là công việc của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền. Do vậy, ngay cả trường hợp văn bản hiển nhiên là ban
hành trái thẩm quyền thì trước khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền kết
luận, xử lý chính thức thì văn bản đó vẫn được đưa ra thi hành trên thực tế. Điển
hình cho trường hợp này có thể kể đến các văn bản quy định về xử lý vi phạm
hành chính do các địa phương ban hành trong thời gian qua. Kể từ khi Pháp lệnh
Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 có hiệu lực, mặc dù không có thẩm quyền
nhưng hầu hết các địa phương trong cả nước đều ban hành văn bản quy định về
các hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, các biện pháp khắc phục hậu
quả do vi phạm hành chính gây ra, chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành
chính khác (4). Đây rõ ràng là những trường hợp ban hành văn bản trái thẩm
quyền, nhưng trên thực tế các địa phương đã áp dụng các văn bản đó tại địa
phương mình. Và Bộ Tư pháp cũng đã phải ban hành Công văn số 618/BTP-
KTrVB ngày 14/3/2005 đề nghị Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương triển khai rà soát, tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền các văn
bản đang còn hiệu lực về xử lý vi phạm hành chính do địa phương ban hành.
Nói cách khác, hiệu lực pháp lý và hiệu lực thi hành trên thực tế của văn bản
không phải luôn luôn song hành.
3. GIẢI PHÁP
Vậy làm thế nào để hạn chế việc ban hành và tồn tại các văn bản được ban hành
trái thẩm quyền? Mục đích này cần được thể hiện hợp lý ở cả giai đoạn soạn
thảo và giai đoạn sau khi văn bản được ban hành.
Thứ nhất, trong quá trình soạn thảo văn bản.

-Việc xem xét vấn đề được đưa ra trong dự thảo có đúng thẩm quyền của cơ
quan ban hành văn bản không cần được thực hiện ở tất cả các khâu trong quá
trình xây dựng văn bản. Ngoài cơ quan ban hành xác định điều này, khi xây
dựng chương trình xây dựng pháp luật của cơ quan thì cơ quan soạn thảo có
trách nhiệm, các cơ quan, tổ chức, cá nhân đóng góp ý kiến cho dự thảo có
quyền phát hiện các nội dung trái thẩm quyền của cơ quan ban hành càng sớm
càng tốt.
- Đặc biệt, pháp luật cần quy định sự phù hợp của nội dung dự thảo với thẩm
quyền của cơ quan ban hành văn bản là nội dung bắt buộc của hoạt động thẩm
tra, thẩm định. Có như vậy mới hạn chế được việc ban hành văn bản trái thẩm
quyền ngay trong quá trình xây dựng.
Thứ hai sau khi văn bản được ban hành.
- Văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm đặc trưng của hoạt động quyền lực
một hoạt động không có mục đích tự thân mà vì nhu cầu của xã hội - nên pháp
luật cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản trong việc chủ
động kiểm tra văn bản của mình ban hành (sản phẩm hoạt động quyền lực của
cơ quan đó). Đây không chỉ là trách nhiệm của cơ quan trước Nhà nước mà còn
là trách nhiệm trước xã hội.
- Hoàn thiện các quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn
bản quy phạm pháp luật, bao gồm: (1) Bổ sung mục đích phát hiện văn bản ban
hành trái thẩm quyền vào mục đích của các hoạt động đó trong Điều 87, Điều 93
của Luật để thống nhất với nội dung giám sát, kiểm tra ở Điều 88; (2) Chỉnh sửa
các Điều 90, Điều 91 để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ