những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật

Website: Email : Tel : 0918.775.368
Lời mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Pháp luật là một trong những công cụ hữu hiệu nhất để nhà nớc quản lý xã
hội. Vì vậy, xây dựng pháp luật là một hoạt động quan trọng hàng đầu của bất kỳ
nớc nào. Pháp luật, trớc hết là kết quả của việc thể chế hoá các chủ trơng đờng lối,
chính sách, định hớng phát triển của mỗi quốc gia và trở thành qui ớc hành xử
chung cho mọi ngời trong xã hội. Là một trong những yếu tố điều chỉnh các quan
hệ xã hội, pháp luật có vai trò đặc biệt trong việc bảo đảm sự ổn định và phát triển
của mỗi quốc gia...Điều 12 Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận: Nhà nớc quản lý
xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa. Quan
điểm này cho thấy, trong công cuộc xây dựng nhà nớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của dân, do dân, vì dân với mục tiêu dân giàu, nớc mạnh, xã hội công bằng,
dân chủ, văn minh thì việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đợc xác
định là một đòi hỏi cấp thiết. Mặt khác, tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa là
điều kiện tối cần thiết bảo đảm thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hoá,
hiện đại hoá đất nớc, đồng thời cũng là đòi hỏi khách quan của đời sống xã hội, là
nguyên tắc hiến định trong quản lý nhà nớc ở nớc ta hiện nay.
Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung phù hợp với
nhu cầu phát triển khách quan của xã hội, nhu cầu quản lý nhà nớc là vấn đề có ý
nghĩa quyết định đối với chất lợng và hiệu quả quản lý nhà nớc. Có thể thấy, chất
lợng của văn bản quy phạm pháp luật và khả năng áp dụng văn bản trên thực tế
phụ thuộc rất nhiều vào việc tuân thủ chặt chẽ quy trình soạn thảo và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật, một trong những khâu cơ bản của quy trình đó là hoạt
động thẩm định, thẩm tra các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Từ khi
có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1999, và đợc sửa đổi, bổ sung
năm 2002; Nghị định 161/ 2005/NĐ-CP quy định chi tiết và hớng dẫn thi hành
một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và quy chế thẩm
định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số
05/2007/QĐ-TTg ngày 10-01-2007 của Thủ tớng Chính phủ. Việc thẩm định,

1
Website: Email : Tel : 0918.775.368
thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã có bớc chuyển biến về
chất, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật, đồng thời đảm
bảo tính thống nhất đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Tuy nhiên, thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian
qua cho thấy, hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật còn bộc lộ một số hạn chế nhất định nh: thời hạn thẩm định, thẩm tra
kéo dài, nội dung thẩm định, thẩm tra có khi còn nặng về hình thức, thiếu các biện
pháp khảo sát rộng rãi, chất lợng văn bản thẩm định, thẩm tra đôi khi cha đáp ứng
đợc những yêu cầu, đòi hỏi đặt ra. Tình trạng này có nhiều nguyên nhân, một
trong những nguyên nhân đó là cha xác định đợc một cơ chế thẩm định, thẩm tra
thực sự hợp lý và hiệu quả; một số quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định,
thẩm tra còn mang tính nguyên tắc, thiếu tính cụ thể; việc tổ chức thẩm định, thẩm
tra còn cha kịp thời; đội ngũ cán bộ công chức thực hiện công tác thẩm định, thẩm
tra còn thiếu về số lợng, và bất cập về chất lợng; sự phối hợp giữa cơ quan chủ trì
soạn thảo và cơ quan thẩm định, thẩm tra và các bộ, ngành có liên quan còn cha
chặt chẽ; một số điều kiện đảm bảo cần thiết đối với hoạt động thẩm định, thẩm
tra còn hạn chế, bất cập...
Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của hệ
thống pháp luật cũng nh tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật, góp phần
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nớc trong điều kiện Nhà nớc quản lý xã
hội bằng pháp luật phù hợp với yêu cầu Tăng cờng công tác lập pháp, xây dựng
chơng trình dài hạn về lập pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật, đổi mới quy trình
ban hành và hớng dẫn thi hành luật mà Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX đã đề
ra. Với mong muốn tìm hiểu sâu hơn về hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản
quy phạm pháp luật, một giai đoạn quan trọng trong qui trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật, tôi mạnh dạn chọn đề tài Những vấn đề lý luận và thực
tiễn về hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật làm đề tài
luận văn tốt nghiệp cho mình. Qua việc nghiên cứu đề tài này tôi muốn góp thêm

ý kiến dù là nhỏ bé của mình vào việc nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định,
thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật nói riêng, qua đó nâng cao đợc hoạt động
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung trong thời gian tới.
2
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Mặc dù đợc sự chỉ bảo, giúp đỡ nhiệt tình, tận tâm của giáo viên hớng dẫn nhng do
tính phức tạp của vấn đề và sự hiểu biết của một sinh viên có hạn nên luận văn
không thể tránh khỏi những thiếu sót. Vì vậy, rất mong đợc sự đóng góp ý kiến
của các thầy, cô giáo và những ngời quan tâm đến đề tài, để đề tài đợc hoàn thiện
hơn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật đã đợc một số
tác giả đề cập, song đến nay cha có tác giả và tác phẩm nào luận giải khoa học
một cách toàn diện về hoạt động này. Trên thực tế, về mặt nghiên cứu, đã có nhiều
bài viết dới dạng tham luận, hội thảo, nghiên cứu đăng trên các tạp chí và một số
sách chuyên khảo đề cập từ nhiều góc độ khác nhau về hoạt động xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, hoạt động thẩm định, thẩm tra văn
bản quy phạm pháp luật nói riêng. Có thể liệt kê các nghiên cứu đó nh: Viện
Nghiên cứu Khoa học pháp lý Bộ T pháp, chuyên đề Bàn về thẩm quyền, thủ
tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phơng
số 3 năm 1999; chuyên đề cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm
định của Bộ T pháp đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; Tiến
sỹ Phạm Tuấn Khải ...Vấn đề thẩm định, kiểm tra dự án, dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật trớc khi trình chính phủ tạp chí dân chủ và pháp luật số 11,12
năm 2002; Bộ T pháp, chơng trình phát triển Liên Hợp Quốc Sổ tay hớng dẫn
nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, Hà nội- 2002....
3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu đề tài
Mục đích của luận văn là bớc đầu nghiên cứu một cách có hệ thống những
vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm
pháp luật, cũng nh đề xuất những biện pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về hoạt

động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật và nâng cao hiệu quả của
hoạt động này.
4. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn bao gồm ba chơng:
3
Website: Email : Tel : 0918.775.368
- Chơng 1: Một số vấn đề lý luận về hoạt động thẩm định, thẩm tra văn
bản quy phạm pháp luật
- Chơng 2: Thực trạng hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm
pháp luật
- Chơng 3: Một số giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt
động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật.

Chơng I
Một số vấn đề lý luận về hoạt động thẩm định,
4
Website: Email : Tel : 0918.775.368
thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
1. Khái niệm thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
1.1. Khái niệm thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
Nhà nớc và pháp luật là những hiện tợng xã hội, ra đời, tồn tại và phát triển
trong điều kiện kinh tế xã hội nhất định. Hai hiện tợng này luôn có mối quan hệ
mật thiết với nhau. Nhà nớc không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật và ngợc lại, pháp
luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu lực bằng con đờng nhà nớc. Đánh
giá sự phát triển của một Quốc gia, ngoài những yếu tố nh sự tăng trởng kinh tế,
đời sống xã hội .thì một trong những yếu tố quan trọng đó là sự phát triển của
hệ thống pháp luật. Pháp luật phải phản ánh đợc sự phát triển của đất nớc, hơn
nữa nó cần phải đi trớc một bớc để mở đờng cho sự phát triển kinh tế, xã hội. Để
làm đợc điều này đòi hỏi những nhà hoạch định chính sách phải có tầm nhìn chiến
lợc, họ phải nh một: kiến trúc s trong hoạt động xây dựng pháp luật, để sản

phẩm của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật không chỉ có
giá trị với hiện tại mà còn giữ đợc giá trị trong tơng lai.
Từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đợc ban hành năm 1996
và đợc sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2002, hoạt động thẩm định văn bản quy
phạm pháp luật đã chính thức trở thành công đoạn quan trọng và cần thiết trong
quá trình lập pháp, lập quy. Cơ chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật đã đợc quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
1996; sửa đổi, bổ sung năm 2002; Nghị định số 165/2005/NĐ-CP quy định chi tiết
và hớng dẫn thi hành luật này và Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ban hành quy
chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Thực tế triển khai hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật cho
thấy cần nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế thẩm định để khẳng định và phát huy vai
trò của công tác này trong việc bảo đảm chất lợng, hiệu quả của các văn bản quy
phạm pháp luật là công cụ quan trọng trong quản lý nhà nớc. Để có thể đa ra một
mô hình hợp lý về cơ chế thẩm định, trớc hết cần tìm hiểu những vấn đề có tính lý
luận về hoạt động này.
5
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Theo Đại từ điển tiếng Việt năm 1998: thẩm định là xem xét để xác định
về chất lợng. Le petit Larousse- Từ điển bách khoa toàn th của Pháp năm 1993
giải thích: Contrôle( thẩm định) là việc kiểm tra điều tra một cách kỹ lỡng tính
đúng đắn và giá trị của một văn bản. Gutachten (thẩm định), theo từ điển luật học
của Đức do Gerhard Koebler chủ biên (Nhà xuất bản Muechen, xuất bản lần thứ 6
năm 1994) là sự đánh giá của nhà chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó đa ra
kết luận. Theo Từ điển Luật học do Viện Khoa học pháp lý Bộ t pháp biên soạn
thì: thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đa ra kết luận mang tính
pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức hoặc cá
nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện Việc thẩm định có thể tiến hành với
nhiều đối tợng khác nhau nh thẩm định dự án,thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ,
thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án thiết kế quy hoạch xây dựng, thẩm định dự

thảo văn bản quy phạm pháp luật....
Nh vậy, thẩm định trớc hết là hoạt động của một chủ thể đợc tiến hành
nhằm kiểm tra, đánh giá văn bản theo những tiêu chí nhất định. Tính đúng đắn của
văn bản có thể đợc nhìn nhận dới những góc độ khác nhau, tuỳ thuộc vào loại, tính
chất của văn bản. Nhng tựu chung lại, bất kỳ một văn bản nào cũng chỉ đợc coi là
tiến gần đến chân lý nếu nó phản ánh một cách trung thành hiện thực khách quan:
các quy luật, các quá trình và hiện tợng tự nhiên, xã hội. Đối với quy phạm pháp
luật và văn bản quy phạm pháp luật, tính đúng đắn của chúng thể hiện ở những
điểm sau đây:
- Tuân thủ quy tắc của kỹ thuật lập pháp mà trớc hết là những yêu cầu về sự
chính xác, tính xác định của những quy phạm;
- Phù hợp với Hiến pháp, các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; đợc ban
hành theo đúng thẩm quyền trong phạm vi chức năng của cơ quan tơng
ứng;
- Phù hợp với cơ sở, quan điểm của khoa học pháp lý, với các học thuyết
kinh tế, chính trị và các lĩnh vực khoa học xã hội khác;
- Đáp ứng các yêu cầu về hình thức: bảo đảm tính logic và tuân thủ các quy
tắc về ngôn ngữ, ngữ pháp.
6
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Thực tế cho thấy, việc vi phạm những qui tắc nói trên sẽ dẫn đến sự thiếu
hoàn chỉnh hoặc thậm chí, những lỗi hay sai phạm của văn bản. Nhiệm vụ và vai
trò của nhà thẩm định là xem xét nội dung và hình thức của dự án, dự thảo để đa ra
những đánh giá có tính chuyên môn về tính đúng đắn của văn bản đó. Xét về bản
chất, thẩm định là việc kiểm tra trớc nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm
khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những sai trái có thể có trong dự thảo.
Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo
Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/1/2007 của Thủ tớng Chính phủ tại Điều
1 quy định: Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi
chung là dự án, dự thảo) là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức

của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng
bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật.
Nh vậy, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động nghiên cứu,
xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kĩ thuật soạn thảo đối với các dự án,
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định
nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản
quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất l-
ợng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật.
1
Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động
thuộc quy trình soạn thảo, và là khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan chuyên môn về t pháp có thẩm quyền tiến
hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự án, dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật trớc khi ban hành, phê duyệt và trình cơ quan có thẩm quyền
ban hành, phê chuẩn.
1.2. Khái niệm thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Lập pháp là chức năng cơ bản và quan trọng của Quốc hội. Nhng sản xuất
ra một sản phẩm luật là cả một quy trình khép kín và đòi hỏi trách nhiệm của cơ
quan chủ trì soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm tra các bộ, ngành của Chính phủ,
các cơ quan của Quốc hội Khi tất cả các giai đoạn trong quy trình khép kín đó
1
Thông tin khoa học pháp lý- Viện Khoa học pháp lý- Bộ T pháp số 9/2002
Chuyên đề cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế thẩm định của Bộ T pháp đối với dự án,
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
7
Website: Email : Tel : 0918.775.368
thực hiện tốt thì sản phẩm lập pháp mới phản ánh đúng đợc sự phát triển của xã
hội và đi vào đời sống. Thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động
trong quy trình khép kín ấy. Cũng nh thẩm định, thẩm tra là một hoạt động có
mục đích và nội dung tơng tự. Theo Từ điển Luật học năm 1999 cắt nghĩa thẩm tra

dự án luật, pháp lệnh nh sau: Thẩm tra là việc xem xét lại kỹ lỡng dự án luật,
pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật hoặc một Uỷ ban hữu quan của
Quốc hội hay một Uỷ ban lâm thời đợc Quốc hội chỉ định tiến hành trớc khi trình
Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội. Cơ quan thẩm tra xem xét cả về hình thức và nội dung
nhng tập trung vào xem xét sự phù hợp với chủ trơng, chính sách của Đảng: tính
hợp hiến, hợp pháp, đối tợng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án.
Nh vậy, thẩm định, thẩm tra đều là những hoạt động nhằm đánh giá, góp
phần hoàn thiện nội dung cũng nh hình thức của dự án, dự thảo. Mặc dù có một số
điểm tơng đồng với những hoạt động đợc tiến hành với mục đích kiểm tra trớc văn
bản, song có thể phân biệt thẩm định, thẩm tra qua những đặc trng về: chủ thể, đối
tợng, nội dung, tính chất và vị trí, vai trò của hai hoạt động này trong quá trình xây
dựng văn bản quy phạm pháp luật. Để đánh giá nội dung và để việc ban hành văn
bản quy phạm pháp luật có hiệu quả, điều cần thiết đòi hỏi là các hoạt động thẩm
định, thẩm tra phải đợc đánh giá, kiểm tra, xem xét một cách khách quan và kết
quả của thẩm định, thẩm tra phải đợc sử dụng nh một văn bản có giá trị pháp lý.
Có nghĩa là kết quả thẩm định, thẩm tra phải đợc cơ quan nhà nớc có thẩm quyền
xem xét một cách toàn diện và có hiệu lực bắt buộc đối với đối tợng thẩm định,
thẩm tra. Đặc điểm chung lớn nhất của thẩm định, thẩm tra là xem xét đánh giá
những quy định mang tính chủ quan do một cơ quan có thẩm quyền ban hành trên
cơ sở những yếu tố khách quan: quy luật của sự vận động xã hội; tính thống nhất
của hệ thống pháp luật; cơ chế điều chỉnh pháp luật..v..v..Nếu các quy định đó là
tiến bộ, phù hợp với yêu cầu của các điều kiện kinh tế xã hội, quản lý Nhà nớc, thì
sẽ thúc đẩy phát triển đất nớc. Ngợc lại, nếu các quy định đó không dựa trên các
điều kiện kinh tế xã hội hoặc không phù hợp thì sẽ trở thành lực cản, thậm chí
đẩy lùi sự phát triển của xã hội và quản lý Nhà nớc. Khác với các nớc trên thế giới,
hệ thống pháp luật của nớc ta cha thực sự hoàn thiện và còn chồng chéo; nhiều
văn bản ở các ngành, lĩnh vực còn mâu thuẫn, thậm chí triệt tiêu hiệu lực của nhau
8
Website: Email : Tel : 0918.775.368
dẫn đến hiệu quả pháp luật thấp, pháp chế XHCN bị vi phạm. Trong tình hình nh

vậy, cùng với các biện pháp khác, công tác thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm
pháp luật giữ vị trí hết sức quan trọng nhằm góp phần bảo đảm tính thống nhất của
pháp luật.
2. Nguyên tắc thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động có ý
nghĩa quan trọng trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, để
làm tốt công tác này cũng nh nâng cao chất lợng và hiệu lực của văn bản quy
phạm pháp luật, khi tiến hành thẩm định, thẩm tra phải đảm bảo những nguyên tắc
chỉ đạo quá trình thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, để văn bản
luôn luôn đáp ứng đợc các yêu cầu nội tại của hệ thống pháp luật cũng nh phản
ánh đầy đủ ý chí và lợi ích của nhân dân, thống nhất về hình thức nội dung, phù
hợp với yều cầu thực tế đời sống xã hội.
Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành
kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ- TTg ngày 10-01-2007 quy định về nguyên
tắc thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo các
nguyên tắc sau: Bảo đảm tính khách quan và khoa học; tuân thủ trình tự thủ tục và
thời hạn thẩm định, thẩm tra theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật và quy chế này; bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan.
Yêu cầu về tính khách quan và khoa học đợc đặt ra nhằm đảm bảo cho văn
bản đợc ban hành thể hiện ý chí của mọi ngời dân trong xã hội chứ không phải đại
diện cho lợi ích của cơ quan ban hành. Vì vậy cơ quan thẩm định, thẩm tra khi tiến
hành thẩm định, thẩm tra cần đứng trên lợi ích của nhân dân để đánh giá về nội
dung, hình thức của văn bản đợc ban hành, cũng nh tính khả thi của dự án đó trên
thực tế. Đánh giá một cách khoa học về dự án, dự thảo cần có cái nhìn tổng thể về
những mặt đợc hay cha đợc của dự án, dự thảo từ đó đề xuất những biện pháp
thích hợp để nâng cao chất lợng của dự án, dự thảo. Đảm bảo trình tự thủ tục và
thời hạn tiến hành thẩm định, thẩm tra cũng là nguyên tắc đợc đặt ra khi tiến hành
hoạt động này. Chỉ khi các yêu cầu trên đợc đảm bảo thì văn bản quy phạm pháp
luật ban hành ra mới có hiệu lực trên thực tế. Thời hạn thẩm định, thẩm tra đợc
đảm bảo thì các khâu khác trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản sẽ đợc

9
Website: Email : Tel : 0918.775.368
thực hiện thuận lợi và đúng kế hoạch của hoạt động xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật, mặt khác nó cũng giúp các cơ quan tiến hành hoạt động này có ý thức
trách nhiệm về nhiệm vụ của mình để thực hiện tốt. Hoạt động xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật là một hoạt động mang tính sáng tạo và cũng rất phức tạp, nó
liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực và có ảnh hởng rộng lớn tới toàn xã hội,
vì vậy sự phối hợp tốt giữa các cơ quan sẽ đem lại hiệu quả cao cho công tác xây
dựng văn bản.
3. Phạm vi thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
3.1. Phạm vi thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan trung ơng
Phạm vi nội dung thẩm định, thẩm tra đối với dự án, dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật chủ yếu liên quan đến các khía cạnh pháp lý của dự án, dự thảo.
Việc xác định đúng phạm vi nội dung thẩm định, thẩm tra có ý nghĩa quan trọng
trong việc bảo đảm tính thống nhất, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, bảo đảm
tính khả thi của văn bản, qua đó góp phần bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nớc và xã hội bằng pháp luật. Một văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng các
yêu cầu về hình thức, nội dung cũng nh thủ tục, trình tự ban hành. Đặc điểm của
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là không chỉ thể hiện trình độ phát triển
kinh tế xã hội mà còn phản ánh ý chí chủ quan của nhà làm luật. Bằng quy
phạm pháp luật, nhà lập pháp định ra khuôn mẫu của hành vi xử sự, thiết lập một
trật tự theo t duy của mình hoặc cấm đoán những hành vi mà theo họ, cản trở sự
phát triển của xã hội, sự tồn tại bình thờng của Nhà nớc. Là sản phẩm của hoạt
động t duy, văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa bắt buộc chung, trở thành thớc
đo sự đúng đắn của hành vi xử sự của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật và
điều quan trọng là trở thành ranh giới của tự do mà vợt ra khỏi đó, chủ thể vi phạm
sẽ bị áp dụng những chế tài tơng ứng. Chính vì vậy, việc xem xét phạm vi nội
dung văn bản là nhiệm vụ đợc đánh giá là trọng tâm trong hoạt động thẩm định,
thẩm tra. Cụ thể, phạm vi thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật gồm

những nội dung sau:
3.1.1. Sự cần thiết ban hành văn bản
10
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Xác định mức độ cần thiết phải ban hành văn bản. Những tiêu chí đợc dùng
để đánh giá sự cần thiết là:
Yêu cầu quản lý nhà nớc: công tác quản lý nhà nớc đã thật sự đòi hỏi phải
có văn bản để đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý cha. Ví dụ, sự cần thiết
ban hành nghị định của Chính phủ quy định tổ chức và hoạt động của Thanh tra
chuyên ngành Du lịch để đáp ứng yêu cầu thanh tra, kiểm tra và xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực du lịch;
Yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hoặc đối
với vấn đề mà văn bản đó điều chỉnh;
Yêu cầu phải quy định chi tiết thi hành hoặc hớng dẫn thi hành những văn
bản của cơ quan nhà nớc cấp trên. Ví dụ, Chính phủ ban hành nghị định để quy
định chi tiết thi hành luật hoặc Bộ trởng ban hành thông t để hớng dẫn thi hành
nghị định của Chính phủ.
Văn bản thẩm định phải thể hiện sự tán thành hoặc không tán thành việc
soạn thảo, ban hành văn bản tại thời điểm đó với lý do hợp pháp và hợp lý.
Ví dụ: Công văn số 1462/BTP- PLHSHC ngày 17/10/2001 thẩm định dự
thảo Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật
Khiếu nại, tố cáo về nội dung sự cần thiết ban hành văn bản đã nêu nh sau:
a) Bộ T pháp tán thành về sự cần thiết ban hành Nghị định của Chính
phủ quy định chi tiết thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo. Luật này đã đợc Quốc hội
chính thức thông qua ngày 2/12/1998 và có hiệu lực từ ngày 1/01/2000. Để Luật
Khiếu nại, tố cáo thật sự đi vào cuộc sống, phát huy hiệu quả thiết thực trong đời
sống xã hội thì việc ban hành Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành
Luật này là thật sự cần thiết, đòi hỏi sự khẩn trơng, nỗ lực của cơ quan chủ trì soạn
thảo và sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan hữu quan để kịp thời hoàn chỉnh Dự
thảo trình Chính phủ ban hành trong thời gian sớm nhất.

3.1.2. Đối tợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản
Việc xem xét đối tợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản có phù hợp với dự
thảo hay không cần dựa trên các yếu tố sau đây:
Vấn đề, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh;
Hình thức văn bản đợc soạn thảo.
11
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Việc xác định đối tợng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo đợc tiến hành với sự
cân nhắc, đánh giá về sự rộng, hẹp, về tính đa dạng hay phức tạp của vấn đề, lĩnh
vực mà văn bản điều chỉnh. Khi thẩm định dự thảo Luật Doanh nghiệp 2005 về đối
tợng, phạm vi điều chỉnh đã đợc quy định trong dự thảo bao gồm: phạm vi điều
chỉnh của Luật quy định về việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của công
ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh và doanh nghiệp t nhân
thuộc mọi thành phần kinh tế; quy định về nhóm công ty. Đối tợng áp dụng là các
doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế; tổ chức, cá nhân có liên quan đến
việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của doanh nghiệp. Nh vậy, đối tợng,
phạm vi điều chỉnh của dự thảo là phù hợp tình hình phát triển kinh tế - xã hội của
đất nớc, trong giai đoạn đất nớc đang đổi mới nền kinh tế phát triển mạnh các
doanh nghiệp ngày càng nhiều.
3.1.3. Sự phù hợp với đờng lối, chủ trơng chính sách của Đảng
Tiêu chí để đánh giá dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phù hợp
với đờng lối, chủ trơng, chính sách của Đảng là nội dung các văn kiện của Đảng
đề cập đến những vấn đề trực tiếp liên quan đến đối tợng phạm vi mà dự án, dự
thảo điều chỉnh. Đây là một trong những nội dung quan trọng nhất của báo cáo
thẩm định, thẩm tra bởi nó bảo đảm cho hoạt động thể chế hoá đờng lối, chính
sách của Đảng. Để kết luận sự phù hợp của dự án, dự thảo văn bản với đờng lối,
chủ trơng, chính sách của Đảng, cần căn cứ vào các văn kiện của Đảng, cần căn cứ
vào những nội dung mà văn kiện đề cập để đối chiếu, so sánh với các vấn đề mà
dự án, dự thảo điều chỉnh.
Ví dụ: Khi tiến hành thẩm định dự thảo Nghị định của chính phủ quy định

về cai nghiện ma tuý tại gia đình và cộng đồng, sau khi nghiên cứu, đối chiếu so
sánh với các văn bản của Đảng, nội dung công văn thẩm định của Bộ T pháp số
1430/BTP PLHSHC kết luận nh sau:
Về cơ bản, Bộ T pháp thấy dự thảo Nghị định có nội dung phù hợp với đ-
ờng lối, chính sách của Đảng. Các quy định nêu trong dự thảo Nghị định dựa trên
quy định của Luật Phòng, chống ma tuý ngày 9/12/2000, của chơng trình Quốc
gia phòng chống tệ nạn ma tuý giai đoạn 2000 2005 và đặc biệt là phù hợp với
tinh thần của văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, cụ thể là phần Chiến lợc
12
Website: Email : Tel : 0918.775.368
phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2000 2010 về nội dung các chính sách xã hội
đề cập trong văn kiện này.
3.1.4. Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ
thống pháp luật
Để thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của nội
dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật hiện hành, cần
xem xét, kiểm tra nội dung của dự thảo văn bản đợc thẩm định, thẩm tra có bảo
đảm các yêu cầu sau hay không:
Một là, sự phù hợp của các quy định trong dự thảo văn bản cần thẩm định,
thẩm tra với các quy định của Hiến pháp. Trong trờng hợp Hiến pháp không có
quy định trực tiếp về vấn đề mà văn bản quy định thì cần xem xét, cân nhắc xem
nội dung dự thảo văn bản có phù hợp với tinh thần của Hiến pháp hay không.
Ví dụ: Khi thẩm định dự thảo Nghị định quy định về trình tự, thủ tục và chế
độ cai nghiện bắt buộc đối với ngời nghiện ma tuý thì cần khẳng định nội dung
của văn bản phù hợp với Điều 61 Hiến pháp năm 1992 là Nhà nớc quy định chế
độ bắt buộc cai nghiện và chữa các bệnh xã hội nguy hiểm.
Hai là, tính thống nhất, đồng bộ của nội dung dự án, dự thảo văn bản với
các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc ngang bằng có
liên quan đến dự thảo văn bản cần thẩm định.
Bảo đảm tính thống nhất của nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

với hệ thống pháp luật hiện hành là bảo đảm sự phù hợp giữa các quy định trong
dự thảo với các quy định hiện hành, không có tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn
trong pháp luật hiện hành. Bảo đảm tính đồng bộ của nội dung dự thảo với hệ
thống pháp luật hiện hành nghĩa là dự thảo cùng với hệ thống pháp luật hiện hành
phải tạo ra đợc một chỉnh thể hoàn chỉnh hài hòa và thống nhất.
3.1.5. Tính khả thi của văn bản
Tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đợc thẩm định, thẩm
tra có thể kết luận qua việc xem xét các khía cạnh sau đây:
Một là, nội dung các quy định của dự thảo phải bảo đảm tính cụ thể, chi tiết
để tổ chức thực hiện hoặc áp dụng đợc trong thực tiễn. Hai là, sự phù hợp của nội
13
Website: Email : Tel : 0918.775.368
dung dự thảo với điều kiện kinh tế xã hội hiện tại, nghĩa là nội dung các quy định
có thể thực hiện đợc trong điều kiện đời sống xã hội.
Ví dụ: quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với h nh vi của ng ời tham
gia giao thông điều khiển xe mô tô, xe gắn máy không đội mũ bảo hiểm với mức
tiền phạt từ 100.000 đồng đến 200.000 đồng (Nghị định số 146/2007/NĐ-CP
ngày 14/9/2007 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đ-
ờng bộ) là phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội hiện tại.
Ba là, sự phù hợp của các quy định trong dự thảo với ý thức pháp luật của
đối tợng áp dụng văn bản. Bốn là, phù hợp với khả năng tổ chức thực hiện các quy
định thuộc nội dung dự thảo của các cơ quan có trách nhiệm thực thi các quy định
đó. Năm là, việc kế thừa kinh nghiệm thực thi các quy định của pháp luật về
những vấn đề có liên quan đến nội dung điều chỉnh của dự thảo văn bản.
3.1.6. Việc tuân theo thủ tục và trình tự soạn thảo văn bản; ngôn ngữ, kỹ
thuật soạn thảo văn bản
Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật đợc quy định trong
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vì vậy khi đánh giá về vấn đề này chủ
thể thẩm định, thẩm tra cần xem xét, đối chiếu với những quy định trong luật để
xác định xem văn bản đã đợc xây dựng, ban hành theo đúng trình tự, thủ tục cha.

Đánh giá kỹ thuật soạn thảo và ngôn ngữ pháp lý của dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật cũng vậy, ngoài việc căn cứ vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật thì kinh nghiệm thực tiễn của việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cũng
có ý nghĩa quan trọng trong việc đánh giá về kỹ thuật soạn thảo và ngôn ngữ pháp
lý sử dụng trong đó. Thẩm định về kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
bao gồm việc nhận xét, đánh giá về kỹ thuật sắp xếp, bố cục phần, chơng, mục,
điều, khoản, điểm... của dự thảo văn bản; đánh giá về kỹ năng diễn đạt nội dung
các quy phạm trong dự thảo, tính chính xác của ngôn ngữ, đặc biệt là ngôn ngữ
chuyên ngành mà dự thảo văn bản sử dụng để chuyển tải nội dung các quy phạm.
Khác với thẩm định, phạm vi thẩm tra không tiến hành việc xem xét về kỹ thuật
soạn thảo và ngôn ngữ pháp lý, công việc này đựoc giao cho chủ thể thẩm định
tiến hành.
14
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Đề cập đến phạm vi thẩm định có một số ý kiến cho rằng cơ quan thẩm
định còn phải phát biểu về sự phù hợp của văn bản với các điều ớc quốc tế mà nớc
ta đã ký kết hoặc gia nhập, nhất là trong tinh thần xây dựng nhà nớc pháp quyền
và xu hớng hội nhập quốc tế hiện nay. Vấn đề này phải đợc nghiên cứu với mục
đích hoàn thiện cơ chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật .Và
quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo
quyết định số 05/2007/QĐ-TTg đã quy định về vấn đề này.
3.2. Phạm vi thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan chính quyền địa phơng
Cũng nh văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ơng, phạm vi
thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền địa
phơng cũng có những nội dung tơng tự. Tuy nhiên, do tính chất của văn bản ban
hành ở điạ phơng chỉ có tính áp dụng với nơi văn bản đợc ban hành nên phạm vi
thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan chính quyền địa ph-
ơng thu hẹp hơn so với văn bản do trung ơng ban hành. Theo đó, phạm vi thẩm
định văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan chính quyền địa phơng ban hành có

các nội dung nh: sự cần thiết ban hành văn bản, đối tợng, phạm vi điều chỉnh của
văn bản, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp
luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Phạm vi thẩm tra văn bản quy phạm
pháp luật bao gồm: sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đờng lối, chủ
trơng, chính sách của Đảng; sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình
hình, điều kiện phát triển kinh tế xã hội của địa phơng; tính hợp hiến, hợp pháp
và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật.
4. Chủ thể thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
4.1. Chủ thể thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan trung ơng
4.1.1. Chủ thể thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt động quan
trọng của cơ quan nhà nớc có thẩm quyền. Hiệu quả quản lý nhà nớc đợc quyết
định phần nào bởi chất lợng của những văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy, ở
nhiều nớc trên thế giới một cơ chế kiểm tra trớc văn bản quy phạm pháp luật đã đ-
15
Website: Email : Tel : 0918.775.368
ợc thiết lập nhằm loại trừ những khiếm khuyết của văn bản mà thẩm định là một
trong những mắt xích của cơ chế đó. Việc lựa chọn chủ thể thẩm định không chỉ
phụ thuộc vào ý chí chủ quan của nhà làm luật, mà phải dựa trên những cơ sở lý
luận cũng nh thực tiễn và bị chi phối không ít bởi đặc thù tổ chức các cơ quan nhà
nớc. Qua nghiên cứu quy trình lập pháp, lập quy ở một số nớc, có thể đa ra hai mô
hình chủ thể thẩm định phổ biến sau: Cơ quan thẩm định là một cơ cấu trực thuộc
Chính phủ; Chủ thể thẩm định độc lập với bộ máy hành pháp.
Đối với mô hình thứ nhất, cơ quan thẩm định là Bộ T pháp nh Đức,
Hungary, hoặc Hội đồng lập pháp trực thuộc Chính phủ nh ở Cộng hoà Séc. Đại
diện của mô hình thứ hai là Tham chính viện ở Cộng hoà Pháp. Mặc dù có tên gọi,
địa vị pháp lý khác nhau và mối quan hệ với Chính phủ cũng hết sức khác nhau,
song giữa những chủ thể đợc giao nhiệm vụ thẩm định có một điểm chung dễ nhận
thấy, đó là họ đều am hiểu và hoạt động trong lĩnh vực pháp luật. Trớc khi đợc

trình lên Chính phủ, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể đợc xem xét, bình
luận bởi nhiều chủ thể khác nhau (trong đó có những chủ thể thuộc cơ cấu nhà nớc
hoặc những chủ thể phi nhà nớc). Đối với ngời đợc giao thẩm định, nhiệm vụ cơ
bản nhất là đánh giá văn bản dới góc độ chuyên môn để đảm bảo tính hợp hiến,
hợp pháp của văn bản. Không phải vô tình mà chủ thể thẩm định đợc coi là nhà
chuyên môn hoặc chuyên gia và chính t cách đó đã tạo ra sự khách quan vô t của
họ khi đa ra những kết luận về giá trị của một văn bản.
Nh vậy, tiêu chí tiên quyết để lựa chọn chủ thể thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật là khả năng xem xét văn bản về mặt pháp lý để có thể đa ra
những đánh giá có tính chuyên môn về tính đúng đắn của dự thảo: tính hợp hiến,
hợp pháp, thống nhất của dự thảo và kỹ thuật soạn thảo văn bản. ở Việt Nam, nhà
lập pháp đã cân nhắc và giao cho Bộ T pháp đảm nhiệm công việc thẩm định là cơ
quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nớc thống nhất về công tác t
pháp, xây dựng và tham gia xây dựng pháp luật, phổ biến, giáo dục pháp luật, có
kinh nghiệm trong việc soạn thảo các dự án văn bản quy phạm pháp luật về dân
sự, hình sự Vì vậy, Bộ T pháp là cơ quan có điều kiện và là chủ thể có thể đảm
đơng trách nhiệm xem xét và có ý kiến về mặt pháp lý các dự án luật, pháp lệnh,
16
Website: Email : Tel : 0918.775.368
văn bản hớng dẫn thi hành luật, pháp lệnh do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo trớc khi trình Chính phủ.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 tại
Điều 29 quy định: Bộ T pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, dự án
pháp lệnh, dự thảo nghị quyết để Chính phủ xem xét trớc khi quyết định trình
Quốc hội, Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội. Đối với các dự án luật, dự án pháp lệnh, dự
thảo nghị quyết do Bộ T pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trởng Bộ T pháp thành lập
Hội đồng thẩm định. Dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tớng Chính phủ đợc gửi
đến Bộ T pháp để tham gia ý kiến chính thức trớc khi trình Thủ tớng Chính phủ
xem xét, ban hành. Dự thảo thông t, quyết định, chỉ thị của các Bộ, cơ quan ngang
Bộ phải đợc tổ chức pháp chế của Bộ, ngành đó thẩm định trớc khi trình Bộ trởng,

Thủ trởng cơ quan ngang bộ ký ban hành. Dự thảo nghị quyết liên tịch, thông t
liên tịch phải đợc các tổ chức pháp chế của từng cơ quan, tổ chức chính trị xã
hội tham gia ban hành văn bản đó thẩm định về mặt pháp lý trớc khi trình ký ban
hành. Trên thực tế, Bộ T pháp có trách nhiệm rất cao trong quá trình thẩm định,
nh khi nhận đợc Hồ sơ thẩm định, Bộ T pháp phải tổ chức thẩm định, yêu cầu cơ
quan soạn thảo thuyết trình về dự án, cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến
dự án, dự thảo; mời các nhà khoa học và chuyên gia am hiểu các vấn đề tham gia
thẩm định hoặc thành lập Hội đồng thẩm định. Nh vậy, khi xem xét chủ thể thẩm
định, có thể đa ra nhận định rằng: trong quá trình thẩm định của Bộ T pháp, tính
khách quan của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sẽ đợc đảm bảo, phạm vi và
nội dung thẩm định sẽ rộng và mang tính tiên quyết, là cơ sở tiền đề cho các khâu
tiếp theo.
4.1.2. Chủ thể thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một trong những
nhiệm vụ quan trọng của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội đợc quy
định tại Điều 94 và Điều 95 Hiến pháp năm 1992 và đợc sửa đổi, bổ sung một số
điều vào năm 2001, và các điều từ Điều 26 đến Điều 33 Luật Tổ chức Quốc hội
năm 2002 đã đợc sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2007. Theo quy định của
pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sau khi đợc biên soạn, cơ quan
soạn thảo sẽ gửi dự thảo văn bản đến cơ quan thẩm tra. Luật Ban hành văn bản quy
17
Website: Email : Tel : 0918.775.368
phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung năm 2002, nghị định 161/2005/NĐ-CP quy định
chi tiết và hớng dẫn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định
rõ trách nhiệm thẩm tra các dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án
pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội trớc khi trình Quốc
hội, Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội phải đợc Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban hữu quan
của Quốc hội thẩm tra. Uỷ ban pháp luật với t cách là cơ quan giúp Quốc hội về
lĩnh vực lập pháp cho nên có trách nhiệm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính
thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự thảo luật, pháp lệnh do Hội đồng

dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra. Điều đó có nghĩa là
các dự thảo luật, pháp lệnh có liên quan đến lĩnh vực chuyên ngành kinh tế xã
hội thì các Uỷ ban chuyên môn tơng ứng chỉ chịu trách nhiệm nội dung, còn tính
hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật, kỹ thuật
lập pháp sẽ do Uỷ ban pháp luật đảm nhiệm.
Trong trờng hợp Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội trình dự án luật thì Quốc hội
quyết định cơ quan thẩm tra hoặc thành lập Uỷ ban lâm thời để thẩm tra dự án luật
đó; đối với dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Hội đồng dân tộc,
các Uỷ ban của Quốc hội trình, thì Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội quyết định cơ quan
thẩm tra. Theo điều 32 Nghị định 161/2005/NĐ-CP thì Văn phòng Chính phủ có
trách nhiệm thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sau khi cơ quan
chủ trì soạn thảo trình Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ theo quy định tại khoản 6
điều 2 nghị định số 18/2003/NĐ-CP ngày 20/02/2006 của Chính phủ quy định
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng Chính phủ.
4.2. Chủ thể thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan chính quyền địa phơng
4.2.1. Chủ thể thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật dù đợc ban hành ở cấp nào cũng tác động trực
tiếp đến quyền và lợi ích của các tầng lớp nhân dân, do đó cơ chế kiểm tra trớc
văn bản phải đợc áp dụng đối với cả cơ quan chính quyền địa phơng trong việc
soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 đã quy định
thẩm định là một khâu bắt buộc trong việc soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm
18
Website: Email : Tel : 0918.775.368
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện nhằm
đảm bảo và nâng cao chất lợng văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính
quyền địa phơng. Vai trò thẩm định đợc giao cho cơ quan t pháp, là cơ quan tham
mu, giúp việc cho Uỷ ban nhân dân trong lĩnh vực t pháp. Tính chất của thẩm
định ở đây đóng vai trò tham mu, bảo đảm tính pháp lý và tính toàn diện của dự

thảo văn bản. Uỷ ban nhân dân sẽ quyết định việc trình hay không trình đối với dự
thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân, ban hành hay không ban hành đối với dự
thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân.
Cơ chế thẩm định chỉ đặt ra đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh do Uỷ ban nhân dân cùng cấp trình, đối với dự thảo nghị quyết của
Hội đồng nhân dân cấp huyện do Uỷ ban nhân dân cùng cấp trình thì Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm
2004 không đặt ra quy chế này. Theo Điều 24 Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dânn năm 2004 và Điều 21 của
Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ quy định
chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quy định: Dự thảo nghị quyết của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh do Uỷ ban nhân dân cùng cấp trình phải đợc cơ quan t
pháp cùng cấp thẩm định trớc khi trình Uỷ ban nhân dân.
Thẩm định dự thảo văn bản là giai đoạn kiểm tra trớc văn bản, có vai trò
quan trọng trong việc nâng cao chất lợng và đẩy nhanh tiến độ xây dựng dự thảo
văn bản. Do đó, để bảo đảm công tác xây dựng pháp luật của cơ quan chính quyền
cấp tỉnh dần dần đi vào nề nếp thì cùng với việc quy định thẩm định là một khâu
bắt buộc trong việc soạn thảo, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh, Luật cũng quy định thẩm định là một khâu bắt buộc trong việc soạn thảo, ban
hành quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Cơ quan t pháp
cùng cấp giúp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong lĩnh vực t pháp, do đó
với vị trí là cơ quan chuyên môn, giúp việc thì ý kiến thẩm định của cơ quan t
pháp cũng chỉ có tính chất tham mu. Theo Điều 38 và Điều 42 Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 thì:
Dự thảo quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện phải đợc cơ
19
Website: Email : Tel : 0918.775.368
quan t pháp cùng cấp thẩm định trớc khi trình Uỷ ban nhân dân. Nh vậy, hoạt
động thẩm định đợc giao cho Sở T pháp (trong việc thẩm định văn bản quy phạm

pháp luật của cấp tỉnh) và Phòng T pháp tiến hành (đối với văn bản quy phạm pháp
luật của cấp huyện).
4.2.2. Chủ thể thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Cùng với việc quy định thẩm định là khâu bắt buộc trong quy trình soạn
thảo, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thì hoạt
động thẩm tra cũng đợc quy định là một khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo
nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện. Thẩm tra là giai đoạn kiểm
tra trớc văn bản, có vai trò quan trọng trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật nói chung. Mục đích của kiểm tra trớc là xem xét một cách toàn diện
hình thức và nội dung văn bản nhằm đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính
thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật, tính đúng đắn cũng nh kỹ thuật thể
hiện văn bản; phát hiện những khiếm khuyết của văn bản để kịp thời khắc phục
ngay từ giai đoạn chuẩn bị trình và xem xét thông qua. Đây là một trong những
biện pháp bảo đảm chất lợng của văn bản; tăng cờng nguyên tắc pháp chế trong
hoạt động xây dựng pháp luật. So sánh với công việc thẩm định thì quy trình,
phạm vi thẩm tra không khác nhiều so với thẩm định. Điểm khác nhau chủ yếu là
về thẩm quyền và hình thức thẩm tra.
Các Ban của Hội đồng nhân dân là bộ phận tham mu giúp việc cho Hội
đồng nhân dân. Do đó, vai trò thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân
đợc giao cho Ban của Hội đồng nhân dân. Hoạt động thẩm tra ở đây cũng chỉ đóng
vai trò tham mu, bảo đảm phơng diện pháp lý của dự thảo nghị quyết, còn việc
xem xét, thông qua ban hành nghị quyết do Hội đồng nhân dân quyết định. Việc
phân công Ban của Hội đồng nhân dân thẩm tra dự thảo nghị quyết đợc thực hiện
ngay từ giai đoạn lập chơng trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Theo Điều 27 và Điều 31 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 quy định: Dự thảo nghị quyết của Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện phải đợc Ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp
thẩm tra trớc khi trình Hội đồng nhân dân.
20
Website: Email : Tel : 0918.775.368

Luật không quy định giai đoạn thẩm định đối với dự thảo nghị quyết của
Hội đồng nhân dân cấp huyện. Tuy nhiên, thẩm tra vẫn là khâu bắt buộc trong việc
soạn thảo, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện. Dự thảo nghị
quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện phải đợc Ban của Hội đồng nhân dân
cùng cấp thẩm tra trớc khi trình Hội đồng nhân dân. Đối với dự thảo quyết định,
chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp Luật không quy định thẩm tra là giai đoạn bắt
buộc. Nh vậy, hoạt động thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật chỉ đợc tiến hành
với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện do Ban của
Hội đồng nhân dân tiến cùng cấp tiến hành, đối với dự thảo quyết định, chỉ thị
Luật không quy định giai đoạn này.
5. Giá trị pháp lý và ý nghĩa của hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy
phạm pháp luật
Là một giai đoạn quan trọng trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản
quy phạm pháp luật, thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có ý
nghĩa là căn cứ, cơ sở chuẩn mực cho mối quan hệ giữa chủ thể ban hành văn bản
quy phạm pháp luật với đối tợng thực hiện văn bản đó. Nếu không có thẩm định,
thẩm tra thì đối tợng ban hành sẽ khó tiếp nhận đợc những thông tin khách quan
về tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi của dự án, dự thảo văn bản. Chẳng hạn,
cùng một nội dung mà nghị định của Chính phủ quy định khác so với luật hoặc
pháp lệnh, các điều ớc quốc tế mà Việt Nam tham gia ký kết hoặc gia nhập, hoặc
các quy định khác của pháp luật có liên quan thì giá trị pháp lý của dự án đó trên
thực tế không có khả năng thực hiện. Với t cách là những đánh giá, xem xét và đa
ra nhận xét nên ý nghĩa của thẩm định, thẩm tra là định hớng chỉ dẫn và cung cấp
các thông tin cần thiết cho chủ thể ban hành dự án, dự thảo. Ngoài ra, thẩm định,
thẩm tra còn có ý nghĩa làm cho mối quan hệ giữa chủ thể soạn thảo với ngời ký
( cơ quan có thẩm quyền ký, công bố) nắm đợc cách thức, trình tự thực hiện các
dự án, dự thảo đó sau khi đợc ban hành.
Ngoài ra, thẩm định, thẩm tra còn có ý nghĩa làm giảm bớt sự căng thẳng
giữa các ý kiến khác nhau của các cơ quan (khi giải quyết những vấn đề có tính
chất liên ngành) bằng cách cung cấp những thông tin cần thiết và thiết kế lại một

hoặc nhiều những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, đồng thời có thể giảm bớt chi
21
Website: Email : Tel : 0918.775.368
phí về thời gian và vật chất cho việc soạn thảo và hớng dẫn thi hành các văn bản
khi đợc thông qua và có hiệu lực. Kinh nghiệm trong những năm qua (từ khi có
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996) đến nay cho thấy, các cơ
quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể cải thiện đợc kết quả xây dựng
pháp luật nhờ một quy trình thẩm định, thẩm tra tơng đối khoa học, góp phần
chỉnh lý, hoàn thiện các dự án, dự thảo. Chất lợng thẩm định, thẩm tra một dự án,
dự thảo có tác động mạnh đến trình độ xây dựng pháp luật, tác động tới quy mô
của việc thực hiện pháp luật. Ngợc lại, nếu thẩm định, thẩm tra không chuẩn xác
có thể làm nản lòng chủ thể soạn thảo, ban hành và kết quả là, dự án, dự thảo sẽ
gây thiệt hại cho xã hội. Mặt khác, nếu thẩm định, thẩm tra hời hợt, không nắm
bắt, tuân thủ các quy định của pháp luật và không có nghiệp vụ thẩm định, thẩm
tra sẽ làm cho các chủ thể mất tin tởng và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để giải
quyết những mâu thuẫn, không thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành.
Chỉ có thông qua công tác thẩm định, thẩm tra của cơ quan, ngời có thẩm
quyền mới đánh giá những mặt đợc, cha đợc của các dự án, dự thảo và từ đó đề
xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lợng dự án, dự thảo. Chẳng hạn,
khi chúng ta tiến hành xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong tình trạng nớc
ta còn có hiện tợng giao các dự án, dự thảo cho các Bộ, ngành chủ trì xây dựng nội
dung thì việc xem xét, đánh giá theo một quy trình nhất định nhằm bảo đảm chất
lợng là việc làm không thể thiếu đợc. Thông thờng, xây dựng dự án, dự thảo chỉ
khai thác những mặt có lợi cho ngành, lĩnh vực, địa phơng mình mà khó có cái
nhìn tổng thể, do đó điều quan trọng là từ những ý tởng ban đầu ấy(của Bộ, ngành)
nhiệm vụ của những ngời làm công tác thẩm định cần nâng cấp, bổ sung, hoàn
thiện và làm cho những ý tởng đó trở thành phổ biến, bảo đảm lợi ích chung của
đất nớc.
Hơn nữa, thẩm định, thẩm tra còn có giá trị: buộc chủ thể soạn thảo hoặc
ban hành dự án, dự thảo phải tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định; Có thể phủ

quyết một phần hoặc toàn bộ nội dung của dự thảo, dự án; đa ra kiến nghị, đề nghị
các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định và tạo ra cơ chế phối hợp giải
quyết công việc có tính chất liên ngành giữa chủ thể soạn thảo hoặc ban hành dự
án, dự thảo với các cơ quan, tổ chức hữu quan; Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền
22
Website: Email : Tel : 0918.775.368
bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành hoặc ban hành mới dự án, dự thảo. Nh vậy, ngoài giá
trị là xem xét, kiểm tra (đôi khi là t vấn) công tác thẩm định, thẩm tra còn tạo ra
một cơ chế bắt buộc các chủ thể phải thực hiện các ý kiến của cơ quan thẩm định.
Giá trị pháp lý này ở nớc ta còn bị coi nhẹ. ở một số nớc, vai trò thẩm định không
chỉ dừng lại ở xem xét, kiến nghị mà chủ thể thẩm định còn có thể đa các dự án,
dự thảo ra trớc công luận( báo chí) hoặc đề nghị xem xét dự án, dự thảo trớc Toà
Hành chính (nh ở Pháp và một số bang của CHLB Đức), hoặc Chính phủ trao thẩm
quyền đình chỉ cho cơ quan thẩm định và thông báo lại cho cơ quan có thẩm
quyền đình chỉ, huỷ bỏ văn bản đó.

Chơng 2
Thực trạng hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản
quy phạm pháp luật
1. Một số thành tựu trong hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm
pháp luật
1.1. Một số thành tựu trong hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy
phạm pháp luật của các cơ quan trung ơng
Qua 20 năm đổi mới, Việt Nam đã xây dựng đợc một hệ thống pháp luật
ngày càng đồng bộ, tạo đợc bớc chuyển biến cơ bản trong hoạt động quản lý nhà
23
Website: Email : Tel : 0918.775.368
nớc từ chủ yếu bằng chính sách, mệnh lệnh hành chính sang quản lý bằng pháp
luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm
2002 đã tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất cho quy trình lập pháp, lập quy, đáp

ứng đợc những vớng mắc trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
trong thời kỳ đổi mới. Chất lợng văn bản quy phạm pháp luật là một trong những
yếu tố cơ bản bảo đảm tính thực thi, tính hiệu lực và hiệu quả của pháp luật trong
cuộc sống. Vì vậy, làm thế nào để bảo đảm chất lợng của chúng luôn là mối quan
tâm của Đảng và Nhà nớc ta. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi,
bổ sung năm 2002) đã quy định những cơ chế, phơng pháp để bảo đảm mục tiêu
này, trong đó, có cơ chế thẩm định.
Thẩm định là một chế định luật. Lần đầu tiên, tại Điều 29 và Điều 63
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 đã quy định trách nhiệm của Bộ
T pháp trong việc thẩm định các dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết,
nghị định trớc khi trình Chính phủ xem xét, quyết định. Có thể khẳng định thẩm
định là một hoạt động mang tính chất tiền kiểm do một cơ quan chuyên trách thực
hiện. Cùng với các hoạt động nghiên cứu, soạn thảo, góp ý kiến, thẩm tra, hoạt
động thẩm định nhằm góp phần bảo đảm chất lợng của thể thức cũng nh nội dung
của dự án, dự thảo, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
của nhà nớc ta. Qua hơn 10 năm triển khai, hoạt động thẩm định đã đạt đợc một số
thành tựu cơ bản, góp phần quan trọng vào hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản
của nhà nớc ta. Một số nguyên tắc cơ bản của công tác thẩm định, nguyên tắc đảm
bảo tính khách quan và khoa học, trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định cũng nh
các điều kiện bảo đảm cho công tác thẩm định đã đợc xác lập và dần đi vào nề
nếp. Chất lợng, hiệu quả công tác thẩm định dần đợc nâng cao thể hiện tơng đối
đầy đủ tính chất tham mu, phản biện của công tác này.
Với vai trò là một trong những khâu quan trọng trong quy trình lập pháp ở
nớc ta, thẩm định góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất,
đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật. Nhận thức đợc
vai trò của hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, trong thời gian qua,
Lãnh đạo Bộ T pháp luôn xác định đây là mảng công tác quan trọng của Bộ, của
Ngành và dành nhiều u tiên cũng nh sự quan tâm chỉ đạo tới công tác này với
24
Website: Email : Tel : 0918.775.368

mong muốn tạo ra những chuyển biến mạnh mẽ, tích cực hơn. Đối với Bộ nói
chung và các đơn vị xây dựng pháp luật nói riêng thì thẩm định văn bản quy phạm
pháp luật là mảng hoạt động quan trọng với khối lợng công việc lớn, tính chất
công việc phức tạp. Chỉ tính riêng năm công tác 2007, theo Chơng trình xây dựng
luật, pháp lệnh của Quốc hội và Chơng trình công tác năm 2007 của Chính phủ và
Thủ tớng Chính phủ thì năm 2007, Bộ T pháp phải thẩm định 25 dự án luật, 05 dự
án pháp lệnh, 03 nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội, 145 nghị
định, 02 nghị quyết của Chính phủ, 74 quyết định và 13 chỉ thị của Thủ tớng
Chính phủ và 302 đề án khác. Tính từ ngày 01/01/2007 đến ngày 30/11/2007, Bộ
T pháp đã thực hiện thẩm định xong cho 315 dự thảo văn bản pháp luật, trong đó
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là 304 dự thảo chiếm 96,5 %, thẩm
định Điều ớc quốc tế là là 11 dự thảo văn bản chiếm 3,5 %, với 34 lĩnh vực khác
nhau. Các dự án, dự thảo khá đa dạng, liên quan đến hầu hết các lĩnh vực của đời
sống chính trị, kinh tế, xã hội, đối ngoại, an ninh quốc phòng của nớc ta. Trung
bình Bộ T pháp thẩm định 28 văn bản trong một tháng. Tổng số các đơn vị chủ trì
chuẩn bị báo cáo thẩm định là: 06 đơn vị, trong đó tỷ lệ về khối lợng thẩm định
các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và lĩnh vực thẩm định nh: Vụ Pháp
luật Dân sự - Kinh tế thẩm định 132/304 dự thảo (tỷ lệ 43,4 %) gồm 14 lĩnh vực
khác nhau; Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính thẩm định 114/304 dự thảo (tỷ lệ
37,5 %) gồm 10 lĩnh vực khác nhau; Vụ Pháp luật Quốc tế thẩm định 42/304 dự
thảo (tỷ lệ 13,8 %) gồm 06 lĩnh vực khác nhau; Viện Khoa học pháp lý thẩm định
13/304 dự thảo (tỷ lệ 4,6 %) gồm 02 lĩnh vực khác nhau; Cục Trợ giúp pháp lý
thẩm định 01/304 dự thảo (tỷ lệ 0,3 %) ; Vụ Tổ chức cán bộ thẩm định 01/304 dự
thảo (tỷ lệ 0,3% )
2
.
Số liệu trên cho thấy các văn bản thẩm định của Bộ có khối lợng khá lớn
trong một năm, lĩnh vực thẩm định tơng đối rộng. Nhiệm vụ chủ trì soạn thảo công
văn thẩm định tập trung chủ yếu vào 03 đơn vị xây dựng pháp luật, nhất là hai vụ
Pháp luật Dân sự - Kinh tế và Hình sự - Hành chính (chiếm 80,9% tổng số văn bản

thẩm định). Qua nghiên cứu các công văn thẩm định của Bộ trong năm 2007, cho
2
2. Bộ T pháp - Hội thảo khoa học - thực tiễn. Các giải pháp nâng cao chất lợng lợng thẩm định dự án,
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hà Nội -Tháng 12 - 2007
25