Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước

Website: Email : Tel : 0918.775.368
LI M U
Xõy dng phỏp lut l mt trong nhng mt hot ng c bn, c thự ca
nh nc. Vic ban hnh cỏc vn bn quy phm phỏp lut, phn ỏnh ỳng nhng
nhu cu khỏch quan ca xó hi cn c iu chnh bng phỏp lut l vn cú
ý ngha quyt nh i vi cht lng v hiu qu ca qun lý nh nc. Trong
chin lc phỏt trin kinh t - xó hi 2001- 2010 ng Cng sn Vit Nam
cng ó ch rừ: i mi v hon thin khung phỏp lý, thỏo g mi tr ngi v
c ch, chớnh sỏch v th tc hnh chớnh phỏt huy ti a mi ngun lc, to
sc bt mi cho sn xut, kinh doanh ca mi thnh phn kinh t vi cỏc hỡnh
thc s hu khỏc nhau. Thc hin ch trng ca ng, nhng nm qua, vi v
trớ, vai trũ l c quan quyn lc nh nc v i din cho ý chớ, nguyn vng
ca nhõn dõn hot ng xõy dng vn bn quy phm phỏp lut ca Quc hi v
Hi ng nhõn dõn cỏc cp ngy cng c quan tõm, t tc phỏt trin
nhanh chúng, ỏp ng nhu cu xõy dng Nh nc phỏp quyn XHCN Vit
Nam ca dõn, do dõn, vỡ dõn. c bit, vi s ra i ca Lut Ban hnh vn bn
quy phm phỏp lut nm 1996( sa i, b sung nm 2002) v Lut Ban hnh
vn bn quy phm phỏp lut ca Hi ng nhõn dõn v U Ban nhõn dõn nm
2004, hot ng xõy dng vn bn quy phm phỏp lut ca c quan quyn lc
nh nc nhỡn chung ó t c nhiu thnh tu quan trng, khụng ngng
nõng cao c v s lng v cht lng h thng vn bn ban hnh.
Tuy nhiờn, so vi ũi hi ca tỡnh hỡnh hin nay nht l trong bi cnh
ca nc ta ang thc hin quỏ trỡnh cụng nghip hoỏ, hin i hoỏ, hi nhp
kinh t quc t, hot ng xõy dng vn bn quy phm phỏp lut ca c quan
quyn lc nh nc vn cũn bc l nhiu hn ch v bt cp. Mt s quan h xó
hi quan trng cha c iu chnh, trỡnh t, th tc trong quy trỡnh xõy dng
vn bn quy phm phỏp lut cha c thc hin nghiờm tỳc, nhiều văn bản quy
phạm pháp luận ban hành không có tính khả thi, hoặc mâu thuẫn, chng chộo v
ni dung phi sa i, b sung liờn tc.
1
Website: Email : Tel : 0918.775.368

Xuất phát từ thực trạng đó, việc nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực
tiễn về hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực
nhà nước có ý nghĩa rất quan trọng và cần thiết. Vì vậy, em đã mạnh dạn chọn
đề tài: “Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền
lực nhà nước” làm đề tài khoá luận của mình với mong muốn đóng góp một
cách tiếp cận về văn bản quy phạm pháp luật và góp phần nhỏ bé của mình vào
việc nâng cao hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp
luật. Song, trong phạm vi của một đề tài khoá luận tốt nghiệp cử nhân, em
không có tham vọng làm được gì quá lớn so với yêu cầu, mà chỉ dừng lại xem
xét, tìm hiểu khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, đánh giá thực trạng của
hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực ở trung
ương và địa phương từ đấy đề xuất những giải pháp cho việc hoàn thiện hoạt
động này. Với mục tiêu đó, ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được trình
bày gồm 3 chương:
Chương I: Một số vấn đề lý luận cơ bản về văn bản quy phạm pháp luật.
Chương II: Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
quyền lực Nhà nước.
Chương III: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước.
Đây là một đề tài rộng và khó, người viết mới chỉ là sinh viên với lượng
kiến thức còn thiếu, kinh nghiệm thực tế chưa nhiều nên mặc dù đã có sự chỉ
bảo nhiệt tình, tận tâm của Cô giáo hướng dẫn, luận văn cũng không thể giải
quyết được trọn vẹn những yêu cầu đặt ra. Kính mong được sự chỉ bảo, đóng
góp ý kiến của các Thầy, Cô giáo và các bạn.
Em xin chân thành cảm ơn !
2
Website: Email : Tel : 0918.775.368
CHƯƠNG I
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Khái niệm
1.1. Khái niệm văn bản pháp luật
Nhà nước và pháp luật là hai hiện tượng xã hội rất đa dạng và phức tạp, ra
đời, tồn tại và phát triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định. Hai
hiện tượng này có mối liên hệ mật thiết với nhau, Nhà nước không thể tồn tại
thiếu pháp luật; ngược lại pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu
lực bằng con đường Nhà nước. Với chức năng, nhiệm vụ của mình, Nhà nước
phải tác động tới các quan hệ xã hội nhằm đạt mục tiêu quản lý được đặt ra
trong từng thời kỳ. Sự tác động đó là nhu cầu tất yếu của Nhà nước và được tiến
hành bởi nhiều chủ thể, nhiều cách thức, nhiều hoạt động khác nhau, trong đó có
hoạt động ban hành văn bản pháp luật, phương tiện chủ yếu và quan trọng nhất
để quản lý Nhà nước. Chất lượng của văn bản ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả
hoạt động của bộ máy nhà nước, đến sự vận động phát triển của xã hội bởi vì
các quyết định pháp luật, các văn bản pháp luật chính là bản thân pháp luật. Do
có vai trò quan trọng như vậy nên cần làm sáng tỏ về mặt lý luận khái niệm văn
bản pháp luật làm cơ sở cho việc xác định nôi dung, hình thức, thủ tục ban hành,
xử lý và những vấn đề khác của hoạt động xây dựng văn bản pháp luật trong
thực tiễn. Lý luận chung về Nhà nước, pháp luật và khoa học pháp lý chuyên
ngành cũng như thực tiễn lập pháp ở Việt Nam đã nghiên cứu vấn đề này từ lâu
nhưng đến bây giờ vẫn còn nhiều điều chưa thống nhất và thoả đáng.
Hiện nay đang tồn tại một số cách hiểu khác nhau về thuật ngữ văn bản
pháp luật, điển hình là hai quan điểm: thứ nhất coi đó là tên gọi khác của văn
bản quy phạm pháp luật, thứ hai xác định là tên gọi chung của văn bản quy
phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật.
Trong quan điểm thứ nhất, có thể thấy ở các sách báo pháp lý thường
đồng nghĩa hai khái niệm này với nhau. Tuy nhiên, một số điểm bất hợp lý đã
3
Website: Email : Tel : 0918.775.368
bộc lộ rõ, trước hết là do thiếu từ “quy phạm” nên thuật ngữ “văn bản pháp luật”
không thể hiện được bản chất của những văn bản có nội dung là các quy tắc xử

sự chung ( khuôn mẫu hành vi) đồng thời tạo ra cách hiểu chưa hợp lý về mối
quan hệ giữa văn bản pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật; cho rằng hai loại
này thuộc hai nhóm khác biệt nhau, từ đó dẫn tới việc nghiên cứu một số vấn đề
có liên quan tới mỗi loại văn bản đó một cách riêng rẽ trong khi xét từ góc độ
khoa học thì đó là những vấn đề chung của cả hai loại văn bản này như vấn đề
về hiệu lực, hiệu quả…đều do chủ thể có thẩm quyền ban hành, nội dung văn
bản có giá trị bắt buộc thi hành đối với đối tượng có liên quan và được đảm bảo
bằng Nhà nước.
Kể từ khi Luật Ban hành văn bản quy pháp luật ra đời năm 1996 đến nay
thì cách hiểu thứ nhất ít được sử dụng bởi lẽ do được định nghĩa trong luật này
nên văn bản quy phạm pháp luật đã trở thành một thuật ngữ pháp lý, được sử
dụng thống nhất trong nghiên cứu và hoạt động thực tiễn ban hành văn bản. Bên
cạnh đó, nếu xét về cấu trúc ngôn ngữ thì thuật ngữ văn bản quy phạm pháp luật
rườm rà hơn nhưng nhà làm luật lại sử dụng mà không sử dụng thuật ngữ văn
bản pháp luật là do khả năng biểu đạt chính xác hơn nghĩa cần mô tả của cụm từ
này.
Vì thế cách hiểu thứ hai là quan điểm phổ biến ở nhiều cơ sở nghiên cứu,
giảng dạy về luật, được các cơ quan nhà nước sử dụng và được thể hiện trong
các quy định của pháp luật, có ý nghĩa nhất định cho việc nghiên cứu kỹ thuật
xây dựng văn bản, giải quyết được những vấn đề lý luận cơ bản và có giá trị
thiết thực hợn.
Như vậy, văn bản pháp luật là một khái niệm chung dùng để chỉ văn bản
quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật, có đặc điểm riêng, khác với
văn bản hành chính thông dụng là có nội dung chứa đựng ý chí Nhà nước và
được các chủ thể quản lý ban hành để áp đặt với đối tượng quản lý.
Có thể nói, cả văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật
đều đóng vai trò quan trọng, không thể thiếu trong quản lý Nhà nước. Đặc biệt
ngày nay khi xã hội ngày càng phát triển, các mối quan hệ xã hội ngày càng
4
Website: Email : Tel : 0918.775.368

phức tạp thì văn bản quy phạm pháp luật trở thành một công cụ quản lý hữu
hiệu, một phương tiện điều chỉnh được sử dụng thường xuyên nhằm duy trì trật
tự xã hội tạo điều kiện cho xã hội ổn định và phát triển. Cho nên, cần phải xem
xét khái niệm văn bản quy phạm pháp luật dưới góc độ khoa học.
1.2. Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật
Trong lịch sử đã có ba hình thức được các giai cấp thống trị sử dụng để
nâng ý chí của giai cấp mình thành pháp luật là tập quán pháp, tiền lệ pháp và
văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó văn bản quy phạm pháp luật được coi là
hình thức pháp luật tiến bộ nhất, cơ bản nhất của pháp luật xã hội chủ nghĩa vì
nó có những ưu thế mà tập quán pháp và tiền lệ pháp không có nhờ tính chất đặc
biệt của quy phạm pháp luật, phù hợp với bản chất của kiểu pháp luật xã hội chủ
nghĩa. Tuy nhiên, trước khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ra đời
năm 1996. pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của nước ta mặc dù được chú trọng nhưng vẫn còn ở mức độ khiêm tốn; trong
hệ thống pháp luật khái niệm văn bản quy phạm pháp luật chưa hề được định
nghĩa mà chỉ quy định về tên gọi và vai trò của văn bản quy phạm pháp luật do
mỗi cơ quan nhà nước ban hành. Mặt khác, chưa có sự phân biệt rõ ràng văn bản
quy phạm pháp luật với các loại văn bản mang tính chất pháp lý khác. Trong
Hiến pháp, các luật về Tổ chức bộ máy nhà nước và các văn bản dưới luật mới
đề cập một cách chung chung mà không xác định cụ thể văn bản nào là văn bản
quy phạm pháp luật. Có chăng, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật chỉ được
định nghĩa trong sách báo pháp lý nhưng rất tiếc lại không thống nhất với nhau
1
.
Ngày 12/11/1996, với việc Quốc hội nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
khoá IX, kỳ họp thứ 10 thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
lần đầu tiên khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được ghi nhận và định nghĩa
chính thức trong hình thức văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao. Điều này
có ý nghĩa quan trọng, đánh dấu bước tiến bộ đáng kể trong thực tiễn lập pháp ở
Việt Nam. Ngày 16/12/2002, Quốc hội khóa XI thông qua Luật sửa đổi, bổ sung

một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tại điều 1 Luật
1
Xem:tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11/1998
5
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung định nghĩa: “
văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban
hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà
nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã
hội chủ nghĩa”. Năm 2004, Quốc hội khoá XI tiếp tục thông qua Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
(UBND), đưa ra định nghĩa cụ thể về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân.
Như vậy, chỉ trong một thời gian ngắn các đạo luật điều chỉnh hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được ra đời và định nghĩa về văn bản
quy phạm pháp luật cũng được thảo luận, nghiên cứu và hoàn thiện hơn, trở
thành cơ sở pháp lý cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong
thời kỳ đổi mới ở nước ta.
Trong phạm vi đề tài của khoá luận, chúng ta không xem xét văn bản quy
phạm pháp luật một cách khái quát, chung chung mà đi sâu tìm hiểu những vấn
đề lien qua đến văn bản quy phạm pháp luật của nhóm cơ quan quyền lực nhà
nước, bao gồm văn bản của Quốc hội (QH), Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
(UBTVQH) và Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp.
2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước
Trong lịch sử phát triển của nhân loại, vấn đề tổ chức và thực hiện quyền
lực nhà nước ở mỗi quốc gia có sự khác nhau nhất định. Quyền lực nhà nước có
thể chủ yếu tập trung trong tay một cá nhân hoặc một cơ quan, hay được phân
công cho nhiều cơ quan khác nhau thực hiện. Ở nước ta, theo quy định của Hiến
pháp và các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước thì tất cả quyền lực nhà nước
đều thuộc về nhân dân, mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với gia cấp

nông dân và đội ngũ trí thức. Điều 6 Hiến pháp 1992 quy định “nhân dân sử
dụng quyền lực nhà nước thông qua QH và HĐND là những cơ quan đại diện
cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm
trước nhân dân”. Xuất phát từ việc các cơ quan đại diện hình thành do kết quả
bầu cử trực tiếp, thể hiện ý chí của nhân dân, vì vậy chúng nhân danh quyền lực
6
Website: Email : Tel : 0918.775.368
nhân dân và mang tính chất là hệ thống cơ quan quyền lực. Một trong những
hoạt động cơ bản của cơ quan quyền lực là xây dựng pháp luật tức là hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động này có ý nghĩa quyết định đối
với chất lượng cũng như hiệu quả của quản lý Nhà nước.
Đóng vai trò quan trọng tạo nên “xương sống” của hệ thống pháp luật,
văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước mang những đặc
điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật do chủ thể có thẩm quyền ban
hành.Không phải mọi cơ quan nhà nước hoặc mọi cá nhân đều có thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tại điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 đã quy định
rõ,những cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật bao gồm: QH, UBTVQH, Chủ tịch nước, Hội đồng thẩm phán toà án nhân
dân tối cao, Chính phủ, HĐND các cấp, UBND các cấp; có sự phối hợp giữa
những cơ quan nhà nước, giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan
trung ương của tổ chức chính trị- xã hội để ban hành văn bản quy phạm pháp
luật liên tịch. Những cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật là Thủ tướng chính phủ, chánh án Toà án nhân dân tối cao, viện trưởng
Viện kiểm sát nhân dân tối cao, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Vì vậy, dấu hiệu đầu tiên để khẳng định một văn bản quy phạm pháp luật
của cơ quan quyền lực nhà nước là văn bản đó phải được ban hành bởi QH và
HĐND các cấp.
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước

được ban hành theo thủ tục, trình tự luật định.
Xuất phát từ tầm quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan
quyền lực nhà nước ban hành đối với hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu
đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật luôn đóng vai
trò hết sức quan trọng. Cho nên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2002, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND 2004
7
Website: Email : Tel : 0918.775.368
đã quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hệ thống
cơ quan quyền lực từ trung ương đến địa phương khá đầy đủ và hợp lý. Theo đó,
một văn bản quy phạm pháp luật của QH hay HĐND được ban hành qua các
bước: lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản, thẩm
tra, thẩm định, đến thông qua, ký, công bố tất cả đều phải tuân thủ đúng quy
định của luật ( mục 2 đến mục 9 chương III của Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật và chương III Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND). Việc tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước là
điều kiện để đảm bảo nguyên tắc pháp chế XHCN, nguyên tắc cơ bản trong quá
trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì
nhân dân.
Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước
chứa đựng các quy định xử sự chung (quy phạm pháp luật).
Các quy tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn mực mà mọi cơ
quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hôi được quy
tắc đó điều chỉnh. Về mặt hình thức,quy phạm pháp luật chứa đựng trong các
văn bản quy phạm pháp luật. Trong mối quan hệ này, quy phạm pháp luật là nội
dung còn văn bản quy phạm pháp luật là hình thức. Đây là đặc điểm quan trọng
nhất của văn bản quy phạm pháp luật. Do chứa đựng và thể hịên ý chí cuả nhà
nước với nội dung là các quy tắc xử sự cho nên văn bản quy phạm pháp luật của

cơ quan quyền lực luôn luôn có giá trị bắt buộc chung và được đảm bảo thực
hiện bằng Nhà nước với nhiều biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, tổ chức,
hành chính, kinh tế và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế.
Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước có
đối tượng áp dụng chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn.
Với nội dung là các quy phạm pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan quyền lực tác động lên nhiều đối tượng, đó là một nhóm chủ thể lớn có
chung một hoặc một số yếu tố nào đó như: quốc tịch, địa bàn cư trú… hoặc là
mọi chủ thể nằm trong điều kiện, hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật quy định.
8
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Mặt khác, văn bản quy phạm pháp luật được dùng để điều chỉnh các quan hệ xã
hội có tính phổ biến, nên quy tắc xử sự chung mà các đối tượng tác động của
pháp luật phải tuân theo khi rơi vào tình huống dự liệu, tình huống đó có tính lặp
đi lặp lại trên thực tế nên các quy phạm được sử dụng nhiều lần. Nói cách khác,
văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước được sử dụng
nhiều lần, nó khác với văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất
một lần trên thực tế đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền
lực nhà nước
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước
nói chung và cơ quan quyền lực nhà nước nói riêng luôn luôn được các nhà làm
luật quan tâm.Lâu nay, vấn đề này đã được quy định tại Hiến pháp, một số đạo
Luật về tổ chức bộ máy nhà nước và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thẩm quyền ban hành văn bản thông thường được hiểu bao gồm thẩm quyền về
hình thức(gắn với chủ thể ban hành văn bản) và thẩm quyền về nội dung: nội
dung các quy định trong văn bản( gắn với thẩm quyền quản lý của chủ thể ban
hành văn bản). Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH và
HĐND được xem xét dưới hai góc độ đó trên cơ sở có sự phân định cụ thể về
thẩm quyền giữa cơ quan quyền lực nhà nước trung ương (TW) và cơ quan

quyền lực nhà nước ở địa phương.
3.1. Thẩm quyền về hình thức
Thẩm quyền về hình thức trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm
pháp luật là thẩm quyền của các chủ thể trong việc ban hành các văn bản do
pháp luật quy định. Khi ban hành văn bản chủ thể đó phải sử dụng đúng loại văn
bản mình được ban hành. Nếu sai phạm thì không được xem là văn bản quy
phạm pháp luật và sẽ bị cơ quan có thẩm quyền xử lý.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, QH là cơ quan đại biểu cao nhất
của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của Nước cộng hoà XHCN
Việt Nam, chiếm vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nước. Vì vậy, chỉ
có QH mới có quyền ban hành các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao
9
Website: Email : Tel : 0918.775.368
nhất, điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản của xã hội ta, được quy định tại điều
84, 88, 147 Hiến pháp 1992, điều 2 Luật Tổ chức Quốc Hội 2001 và quy định cụ
thể tại điều 13 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002: “QH là cơ
quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. QH làm Hiến pháp và sửa đổi
Hiến pháp. Căn cứ vào Hiến pháp, QH ban hành Luật, nghị quyết.”
Là cơ quan thường trực của QH, thẩm quyền ban hành văn bản của
UBTVQH được pháp luật quy định: căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của
QH, UBTVQH ban hành pháp lệnh, nghị quyết.
Cùng với QH, HĐND các cấp hợp thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà
nước, thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước và là gốc của chính quyền
nhân dân. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ mang tính chất “đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân”, HĐND các cấp được ban hành
văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức Nghị quyết (theo quy định tại điều
120 Hiến pháp 1992, điều 10 Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, điều 1 Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật củ HĐND và UBND 2004).
3.2. Thẩm quyền về nội dung
Xác định thẩm quyền về nội dung là vấn đề rất quan trọng vì nếu không

sẽ dẫn đến tình trạng các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành chồng
chéo, mâu thuẫn nhau, không phù hợp với thực tế hoặc không đúng nội dung,
tinh thần pháp luật hay bỏ sót các lĩnh vực cần sự quản lý của nhà nước. Để
tránh tình trạng đó, các quy định của pháp luật hiện hành điều chỉnh hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã phân định rõ hơn thẩm quyền ban hành
văn bản giữa cơ quan quyền lực nhà nước TW với cơ quan quyền lực nhà nước
địa phương cũng như các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Đồng thời tránh
được sự trùng lặp với các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong
Luật tổ chức QH và Luật tổ chức HDND và UBND.
Là tổ chức cao nhất của thiết chế đại diện, là “tập thể hành động” QH thay
mặt nhân dân quyết định và thực hiên quyền lực nhà nước thống nhất trong cả
nước. QH là cơ quan duy nhất có quyền ban hành Hiến pháp và luật. Hiến pháp
là cơ sở của hệ thống pháp luật, là đạo luật cơ bản của nhà nước, quy định
10
Website: Email : Tel : 0918.775.368
những vấn đề quan trọng nhất của nhà nước như chế độ chính trị, chế độ kinh tế,
hình thức và bản chất của nhà nước. Bên cạnh quyền thông qua Hiến pháp và
sửa đổi Hiến pháp QH còn có quyền thông qua luật và sửa đổi luật. Luật quy
định các vấn đề cơ bản thuộc các lĩnh vực về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh
tế- xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của
công dân. Nghị quyết của QH được ban hành để quyết định các vấn đề thẩm
quyền của QH như quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách
dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách
TW..
2
Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước khác phải cụ thể
hoá và không được trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH.
Những văn bản mà QH có thẩm quyền ban hành nhìn chung đã điều chỉnh
được các lĩnh vực quan trọng của đời sống kinh tế xã hội, đáp ứng yêu cầu quản

lý đất nước bằng pháp luật. Nhưng về phương diện lý luận và thực tiễn thì dù cố
gắng đến mấy phần lớn các văn bản này không thể bao quát được tất cả mức độ,
khía cạnh của các vấn đề thuộc mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Chính vì vậy,
trên cơ sở các quy định của cơ quan nhà nước TW, Hiến pháp; Luật Tổ chức
HĐND và UBND, Luật Bạn hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND quy định HĐND các cấp có thẩm quyền ban hành nghi quyết để cụ thể
hoá các quy định đó cho phù hợp với yêu cầu, đặc điểm, đặc thù của địa
phương. Nghiên cứu những quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND và UBND ta thấy, hầu như không một lĩnh vực nào, không
một vấn đề gì ở địa phương lại không liên quan đến thẩm quyền ban hành văn
bản của HĐND. Điều này bắt nguồn từ vị trí, vai trò của HĐND là cơ quan
quyền lực nhà nước có chức năng lãnh đạo và quản lý đối với tất cả các lĩnh vực
của đời sống xã hội, quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm xây dựng và
phát triển địa phương về mọi mặt. Luật cũng đã quy định HĐND cả 3 cấp tỉnh,
huyện, xã đều có thẩm quyền ban hành nghị quyết đồng thời có sự phân biệt
2
Điều 20 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ( sửa đổi, bổ sung năm 2002 )
11
Website: Email : Tel : 0918.775.368
giữa nội dung văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp theo nhiệm vụ
quyền hạn được giao.
Thực hiện đúng thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật không
những giúp cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện tốt chức năng của mình mà
còn góp phần nâng cao hiệu quả, chất lượng của công tác xây dựng pháp luật,
kịp thời triển khai đưa chính sách của Đảng và Nhà nước vào cuộc sống.
4. Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật
Để mỗi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phát huy vai trò tác
động và điều chỉnh có hiệu quả các mối quan hệ xã hội theo đúng mục đích đã
đặt ra cần phải xác định rõ giới hạn hiệu lực của nó. Theo quan điểm phổ biến
hiện nay, hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là khả năng tác động

của văn bản quy phạm pháp luật vào các quan hệ xã hội được hình thành trên cơ
sở pháp luật hiện hành và thể hiện ở 3 phương diện: thời gian, không gian và đối
tượng. Về nguyên tắc, phụ thuộc vào vị trí, tính chất, thẩm quyền của cơ quan
ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tính chất và mục đích điều chỉnh của một
loại văn bản cụ thể, hiệu lực của chúng có những giới hạn và mức độ khác nhau.
Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước cũng bị chi phối
bởi các yếu tố đó và thể hiện trong việc quy định hiệu lực về không gian, hiệu
lực về thời gian, hiệu lực về đối tượng áp dụng.
4.1. Hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước
theo không gian
Hiệu lực về không gian của văn bản quy phạm pháp luật là phạm vi lãnh
thổ mà văn bản tác động. Theo vị trí của cơ quan ban hành văn bản có thể phân
loại văn bản quy phạm pháp luật thành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
quyền lực nhà nước TW và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực
nhà nước địa phương. Nghiên cứu điều 79 Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật 2002 và điều 49 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND và UBND 2004 ta thấy: văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH
có hiệu lực trong phạm vi cả nước, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND
thuộc đơn vị hành chính cấp nào thì có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính
12
Website: Email : Tel : 0918.775.368
đó. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của HĐND có hiệu lực trong
phạm vi nhất định của địa phương thì phải xác định ngay trong văn bản . Điều
này xuất phát từ thẩm quyền và phạm vi quản lý của QH và HĐND. Cơ quan
quyền lực TW được thiết lập ở tầm quốc gia còn cơ quan quyền lực địa phương
được tổ chức theo đơn vịhành chính lãnh thổ, thẩm quyền quản lý chỉ giới hạn
trong khuôn khổ một địa bàn nhất định. Trên thực tế, hiệu lực về không gian
được nêu trong hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực
nhà nước, đối với những trường hợp đặc biệt không có điều khoản đó thì phải
dựa vào thẩm quyền và nội dung các quy phạm trong văn bản để xác định hiệu

lực.
4.2. Hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước
theo đối tượng
Đối tượng tác động của văn bản quy phạm pháp luật bao gồm cá nhân, tổ
chức và những mối quan hệ mà văn bản đó cần phát huy hiệu lực. Thông thường
các văn bản pháp luật tác động đến tất cả các đối tượng nằm trong lãnh thổ mà
văn bản quy phạm pháp luật đó có hiệu lực về không gian. Phù hợp với điều đó,
luật quy định: “văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước
TW được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, công dân Việt Nam”
3
. Tuy
nhiên, trong những trường hợp nhất định văn bản quy phạm pháp luật của QH,
UBTVQH cũng có hiệu lực đối với cơ quan, tổ chức, người nước ngoài ở Việt
Nam, trừ trường hợp pháp luật Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà nước cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác. Ví dụ,
người nước ngoài ( trừ nhân viên ngoại giao và một số người được hưởng quyền
miễn trừ đặc biệt), những người không quốc tịch có nghĩa vụ phải tôn trọng
pháp luật Việt Nam. Nếu vi phạm họ phải chịu trách nhiệm pháp lý về hậu quả
do hành vi của mình gây ra.
Khoản 3 điều 49 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp lụât của HĐND
và UBDN cũng quy định: “ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND có hiệu lực
áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia các quan hệ xã hội được
3
Điều 79 luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002
13
Website: Email : Tel : 0918.775.368
văn bản quy phạm pháp luật đó điều chỉnh”, tức là những đối tượng đang ở địa
bàn thuộc quyền quản lý của cơ quan nào thì phải chịu sự quản lý của cơ quan
đó. Bên cạnh các cá nhân, tổ chức nêu trên, cá biệt còn có những đối tượng chịu
sự quản lý của một địa phương song lại đang ở một địa bàn thuộc quyền quản lý

của địa phương khác. Vì thế, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND có thể có
hiệu lực đối với cả đối tượng thuộc quyền quản lý của mình đang ở một địa
phương khác. Tất nhiên, là những văn bản cụ thể hoá Hiến pháp, Luật , Nghị
quyết và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nên hiệu lực văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND về đối tượng cũng phải đảm bảo có nội dung tương ứng và
phù hợp.
4.3. Hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước
theo thời gian
Hiệu lực theo thời gian của văn bản quy phạm pháp luật là sự tác động
của văn bản lên các quan hệ xã hội trong khoảng thời gian xác định, thể hiện ở
thời điểm có hiệu lực và thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản quy phạm
pháp luật. Sự giới hạn hiệu lực của văn bản pháp luật theo thời gian là cần thiết
vì mỗi văn bản pháp luật được hình thành trong một giai đoạn lịch sử, với những
điều kiện nhất định của đời sống xã hội nên chỉ có thể phát huy tác dụng khi còn
tồn tại những điều kiện đó. Hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan
quyền lực nhà nước ở TW và địa phương theo thời gian được quy định cụ thể
trong hai đạo luật: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002 từ điều 75
đến điều 78; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND
từ điều 51 đến điều 53.
Về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, luật quy định:
Luật, Nghị quyết của QH, Pháp lệnh, Nghị quyết của UBTVQH có hiệu lực kể
từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày
có hiệu lực khác. Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND tỉnh có hiệu lực sau
10 ngày và phải được đăng công báo chậm nhất là 5 ngày kể từ ngày HĐND
thông qua, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn. Văn
bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện có hiệu lực sau 7 ngày và phải
14
Website: Email : Tel : 0918.775.368
được niêm yết chậm nhất là 3 ngày kể từ ngày HĐND thông qua, trừ trường hợp
văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn. Văn bản quy phạm pháp luật của

HĐND cấp xã có hiệu lực sau 5 ngày và phải được niêm yết chậm nhất là 2 ngày
kể từ ngày HĐND thông qua, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực
muộn hơn. Luật đã xác định nguyên tắc đối với văn bản quy phạm của cơ quan
quyền lực nhà nước TW là chỉ trong những trường hợp đặc biệt, thật cần thiết thì
mới áp dụng hiệu lực trở về trước, khi đó cần phải tránh những trường hợp pháp
luật cấm áp dụng hiệu lực hồi tố. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND luật không quy định vấn đề này.
Luật cũng quy định, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực
nhà nước bị đình chỉ thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý
của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trường hợp không bị huỷ bỏ, bãi bỏ thì
văn bản tiếp tục có hiệu lực, nếu bị bãi bỏ, huỷ bỏ thì văn bản hết hiệu lực.
Về thời điểm kết thúc hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật thông
thường pháp luật không quy định. Điều này cũng phù hợp với nguyên tắc đảm
bảo tính ổn định của pháp luật, tính dự liệu của các văn bản quy phạm pháp luật
và bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức.Tuy nhiên, về
mặt lý luận và thực tiễn có thể xác định thời điểm kết thúc hiệu lực của văn bản
quy phạm pháp luật. Vì thế, hai đạo luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản
quy phạm pháp luật đã quy định văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn
bộ hoặc một phần trong các trường hợp: hết thời hạn có hiệu lực đã được quy
định trong văn bản; được thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà
nước đã ban hành văn bản đó; bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền; không còn đối tượng điều chỉnh; văn bản quy
định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu lực đồng thời hết hiệu lực
cùng văn bản đó. Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước
về thời điểm kết thúc hiệu lực cũng không nằm ngoài những trường hợp trên.
15
Website: Email : Tel : 0918.775.368
CHƯƠNG II
HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA CƠ QUAN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

1. Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Quốc Hội, Uỷ Ban
Thường Vụ Quốc Hội
1.1. Khái quát tình hình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH,
UBTVQH
Ngay từ khi chính quyền cách mạng non trẻ ra đời năm 1945, hoạt động
xây dựng pháp luật đã được Đảng, Chính phủ và chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt
quan tâm. Gắn liền với quá trình hình thành và phát triển của Nhà nước cộng
hoà XHCN Việt Nam, hoạt động xây dựng pháp luật đã đạt được nhiều thành
tựu to lớn đáp ứng nhu cầu của xã hội. Là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến,
lập pháp QH đóng vai trò quan trọng và quyết định trong việc xây dựng và hoàn
thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Tính đến thời điểm tháng 12/2005,
ngoài bốn bản Hiến pháp QH đã ban hành 183 Luật, Bộ LuËt và nhiều nghị
quyết có chứa quy phạm pháp luật. Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật
do QH, UBTVQH ban hành đã kịp thời thể chế hoá đường lối, chính sách của
Đảng và Nhà nước, phản ánh trung thực ý chí, nguyện vọng của nhân dân, phù
hợp thực tiễn đất nước trong từng thời kỳ, góp phần thúc đẩy sự phát triển xã
hội.
Ngày 6 tháng 1 năm 1946, nhân dân cả nước đã tổ chức thành công cuộc
tổng tuyển cử tự do bầu ra QH Nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, QH đầu tiên
của nước ta. Ngày 09 tháng 11 năm 1946 QH khoá I đã ban hành bản Hiến pháp
đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà - Hiến pháp 1946, sự kiện có ý
nghĩa trọng đại trong lịch sử lập pháp của QH.
Giai đoạn từ tháng 12 năm 1946 đến tháng 7 năm 1954 đất nước có chiến
tranh, đó là cuộc kháng chiến trường kỳ chống thực dân Pháp kéo dài 9 năm
khiến cho QH hầu như không thể ban hành các đạo luật như dự kiến. Thời gian
16
Website: Email : Tel : 0918.775.368
này, vấn đề quản lý đất nước, điều hành xã hội và chỉ đạo kháng chiến phần lớn
dựa vào các sắc lệnh của Chủ tịch nước và các văn bản của Chính phủ.
Giai đoạn từ 1954 - 1975, đất nước tạm bị chia làm hai miền với những

năm tháng thử thách đầy cam go, quyết liệt. Nhân dân ta phải đồng thời tiến
hành cách mạng XHCN ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam, thống
nhất đất nước. Để phục vụ các yêu cầu của đất nước, QH ban hành Hiến pháp
1959 một lần nữa khẳng định Nhà nước Việt Nam là Nhà nước của dân, do dân,
vì dân với các quy định về chế độ chính trị, kinh tế, văn hoá, tổ chức bộ máy
Nhà nước, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Cùng thời gian này, QH đã
nhanh chóng cụ thể Hiến pháp bằng một loạt các văn bản Luật như: Luật tổ chức
HĐND và UB hành chính các cấp 1962, Luật tổ chức QH 1960, Luật tổ chức
hội đồng Chính phủ 1960; góp phần quản lý Nhà nước và xã hội bằng pháp luật,
tích cực phục vụ công cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước, thống nhất nước
nhà. Với chiến thắng lịch sử ngày 30/4/1975 đất nước hoàn toàn giải phóng,
thống nhất về mặt lãnh thổ, ít lâu sau chúng ta thống nhất về mặt Nhà nước.Kể
từ QH khoá VI được tổ chức vào tháng 7 năm 1976 QH Việt Nam đã đi vào hoạt
động thường xuyên và tập trung xây dựng các đạo luật cần thiết để điều chỉnh
nhiều quan hệ xã hội quan trọng, khắc phục tình trạng “pháp chế chậm được
tăng cường, pháp luật, kû cương bị buông lỏng, việc đấu tranh chống những
hành vi vi phạm pháp luật và các tệ nạn xã hội thiếu cương quyết, triệt để”
4
.
Thành tựu lập pháp lớn nhất của giai đoạn này là sự ra đời của Hiến pháp 1980.
Kế thừa và phát triển nội dung của Hiến pháp 1946 và 1959, Hiến pháp 1980 đã
tổng kết và xác định những thành quả Cách mạng của nhân dân Việt Nam dưới
sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam, bảo đảm bước phát triển rực rỡ của xã
hội Việt Nam trong giai đoạn mới.
Từ khoá I đến khoá VII, trải qua trên 40 năm hoạt động trong điều kiện
lịch sử còn nhiều khó khăn, gian khổ QH, UBTVQH đã thực sự làm việc với
tinh thần trách nhiệm vì nhân dân; tập trung, phát huy trí và lực trong việc ban
hành những văn bản quy phạm pháp luật phù hợp đáp ứng nhu cầu của thực tiễn
4
Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ V – NXB Chính trị Quốc gia, trang 39

17
Website: Email : Tel : 0918.775.368
đời sống Cách mạng. Ngoài ba bản Hiến pháp, Hiến pháp 1946, 1959, 1980 QH
đã thông qua 29 Bộ luật, Luật, 36 Pháp lệnh và nhiều Nghị quyết chứa đựng quy
phạm pháp luật.
Tuy nhiên, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH thời
gian này vẫn có những hạn chế nhất định. QH chỉ chủ yếu tập trung vào hoạt
động xây dựng Hiến pháp, còn việc xây dựng luật để điều chỉnh nhiều lĩnh vực
quan trọng của đời sống xã hội như: dân sự, thượng mại, tài chính…chưa được
chú trọng, chủ yếu do các văn bản dưới luật điều chỉnh.
Sau cuộc bầu cử ngày 19/4/1987,QH khoá VIII (1987-1992) thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong điều kiện đất nước bước vào giai đoạn đầu
của công cuộc đổi mới theo Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI. Đây
là thời kỳ đánh dấu bước chuyển có ý nghĩa cơ bản trong hoạt động ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của QH.Trong nhiệm kỳ, QH đã thông qua Hiến
pháp năm 1992,31 Luật, bộ luật và nhiều nghị quyết chứa quy phạm pháp luật;
Hội đồng Nhà nước đã thông qua 43 pháp lệnh và nhiều nghị quyêt chứa quy
phạm pháp luật.Nhiều đạo luật quan trọng ra đời góp phần quyết định việc thúc
đẩy tiến trình đổi mới như Luật Đất đai 1987, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt
nam 1987, Bộ Luật hàng hải 1990 và một số văn bản quy phạm khác như pháp
lệnh ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty tài chính 1990, Nghị quyết kỳ
họp thứ 7 QH khoá VIII về việc thực hiện miễn thuế nông nghiệp theo di chúc
của Chủ tịch Hồ Chí Minh …Đặc biệt, sau ba lần sửa đổi, bổ sung ngày
15/4/1992 tại kỳ họp thứ 11 khoá 8 QH đã thông qua Hiến pháp 1992, đánh dấu
một mốc lớn trên con đường đổi mới và tạo cơ sở pháp lý để chuyển hẳn hoạt
động xây dựng pháp luât từ cơ chế tập trung,quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế
thị trường nhiều thành phần có sự định hướng, điều tiết của nhà nước. Nhưng
bên cạnh đó, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH cũng bộc
lộ nhiều điểm chưa đáp ứng được đòi hỏi của xã hội như vẫn tạo ra nhiều
“khoảng trống”, ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật không phù hợp với

điều kiện kinh tế-xã hội, thiếu tính khả thi, làm cho hệ thống văn bản pháp luật
nước ta vừa thiếu lại vừa thừa, vừa quá cao lại vừa lạc hậu.
18
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Với nhiệm vụ trọng tâm và cấp bách là rà soát lại toàn bộ hệ thống văn
bản quy phạm pháp luật hiện hành,từng bước xây dựng mớí, sửa đổi, bổ sung
các văn bản đã ban hành cho phù hợp với Hiến pháp mới , đáp ứng yêu cầu quản
lý xã hội bằng pháp luật , QH khoá IX (1992-1997) đã dành nhiều thời gian, trí
lực để xem xét thông qua nhiều luât, pháp lệnh, nghị quyết. Trong đó có hai Bộ
Luật lớn có ý nghĩa quan trọng cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nước nhà,
tạo hành lang pháp lý cho hoạt động sản xuất kinh doanh là Bộ Luật dân
sự(1995) và Bộ Luật lao động(1994).Hoat động xây dựng pháp luật thời gian
này đáng chú ý là ngày 12/11/1996 QH đã thông qua Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật. Đây là bước tiến rất lớn cho đến thời điểm này chúng ta
mới có “luật làm ra luật”, tạo điều kiện cải thiện công tác ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của QH, UBTVQH nói riêng và các cơ quan nhà nước nói
chung.
QH khoá X (từ tháng 7 năm 1997 đến tháng 5 năm 2002) là QH tiếp tục
sự nghiệp đổi mới. So với nhiệm kỳ khoá IX, hoạt động xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của QH khoá X đã có sự chuyển biến cả về chất và lượng. QH
đã thông qua 35 luật, bộ luật và nhiều nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp
luật, UBTVQH đã thông qua được 42 pháp lệnh và nhiều nghị quyết chứa đựng
quy phạm pháp luật. Chất lưọng Luật, pháp lệnh, nghị quyết được nâng lên cả về
hình thức và nội dung. Thành công lớn nhất của QH là tại kỳ họp thứ 10, ngày
25/12/2001 QH đã xét, thông qua Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số
điều của Hiến pháp năm 1992, thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng theo
tinh thần Nghị quyết Đại hội lần thứ IX của Đảng. Đây là cơ sở pháp lý quan
trọng cho việc tiếp tục cải cách thể chế tổ chức bộ máy nhà nước, đổi mới hệ
thống chính trị, nâng cao hiệu quả quản ký Nhà nước, phát huy dân chủ, xây
dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.

Ngày 19 tháng 5 năm 2002 cử tri cả nước đã bỏ phiếu bầu ra QH khoá XI
(2002-2007).Là khoá QH đầu tiên của thế kỷ XXI, QH khoá XI có vai trò rất
quan trọng trong giai đoạn tiếp tục công cuộc đổi mới và công nghiệp hoá, hiện
đại hoá đất nước vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn
19
Website: Email : Tel : 0918.775.368
minh.QH đã đạt được nhiều thành tựu, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật; tất nhiên cũng không thể tránh khỏi những khiếm khuyết và
hạn chế nhất định.
1.2. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH
1.2.1. Những thành tựu trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật của QH
Đánh giá một cách toàn diện, hơn 60 năm trong hoạt động xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật, QH Việt nam đã thu được nhiều kết quả tốt đẹp, đáng
khích lệ .Bước chuyển biến cơ bản nhất, rõ nét nhất thể hiện trong việc trước
đây chúng ta quản lý kinh tế - xã hội chủ yếu bằng chính sách, nghị quyết và
mệnh lệnh hành chính thì nay hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đã trở thành
công cụ quản lý xã hội, khẳng định và phát huy hiệu quả trong cuộc sống.Hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất
được ban hành khá đầy đủ theo hướng mở rộng phạm vi điều chỉnh trên khắp
các lĩnh vực của đời sống xã hội, có hiệu lực, có tính khả thi cao, làm cơ sở cho
mọi cơ quan nhà nước, mọi tổ chức và công dân sống và làm việc theo tinh thần
của nhà nước pháp quyền.
Một trong những thành tựu quan trọng của QH đó là việc coi trọng vai trò
của nhân dân trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luât. Quyền làm
chủ và trí tuệ của nhân dân ngày càng được phát huy, hoạt động xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật hướng tới nhân dân đã thay cho việc coi trọng, ưu tiên
giải quyết những vấn đề về quản lý nhà nước mà ít quan tâm tới đối tượng thi
hành là người dân như trước kia. Vấn đề bảo đảm quyền, lợi ích của người dân
được xác định là vấn đề trọng tâm trong quá trình soạn thảo, thẩm tra và thông

qua các dự án luật như Luật Bảo hiểm xã hội(2006), Luật Sửa đổi, bổ sung một
số điều của bộ luật lao động (phần đình công) năm 2006. QH đã thực sự quan
tâm thúc đẩy triển khai dự án Luật trưng cầu ý dân trên thực tế. Vai trò của các
chuyên gia, các nhà hoạt động thực tiễn cũng được tăng cường. Đặc biệt, hình
thức lấy ý kiến nhân dân đối với các dự án văn bản pháp luật được tổ chức
thường xuyên và bước đầu sử dụng được thế mạnh của công nghệ thông tin. Một
20
Website: Email : Tel : 0918.775.368
số dự án luật quan trọng được đưa lên các trang báo điện tử để lấy ý kiến nhân
dân.Vì thế, Luật được xây dựng hợp với lòng dân, được nhân dân đón nhận và
nhanh chóng thực thi trong cuộc sống.
Về chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH đã được
xây dựng trên cơ sở yêu cầu và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, được sửa
đổi, bổ sung một cách linh hoạt. Hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật hàng năm đã đi dần vào nề nếp. Chương trình lập ra mang
tính khả thi hơn trước, thể hiện qua việc số lượng dự án đưa vào chương trình
ngày càng lớn và tỷ lệ thực hiện ngày càng cao, tiến độ thực hiện ít phải điều
chỉnh. Trong quá trình triển khai, thực hiện chương trình xây dựng pháp luật cả
nhiệm kỳ cho đến kỳ họp thứ 9 (5/6/2006) QH khoá XI đã có 03 lần điều chỉnh
chương trình, theo đó số dự án rút khỏi chương trình là 02 ( 01 dự án luật, 01 dự
án pháp lệnh), số dự án bổ sung là 17 dự án luật, 01 dự thảo nghị quyết chứa
đựng quy phạm pháp luật và 04 dự án pháp lệnh
5
. Đây là một thành công lớn
trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của nhiệm kỳ QH khoá
XI.
Với việc thông qua luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật năm 2002, quy trình ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của QH đã có những bước cải tiến mang tính đột phá. Đó là việc xem
xét, thông qua luật tại một hoặc hai kỳ họp QH. Trừ một số dự án luật không

phức tạp, QH xét thấy có thể thông qua ngay tại một kỳ họp, hầu hết các dự án
luật đã được áp dụng quy trình thông qua tại hai kỳ họp QH; đem lại những
chuyển biến có tính bước ngoặt, chấm dứt tình trạng một dự án luật có thể trình
ra QH nhiều lần, trong nhiều năm, các chủ thể có căn cứ vững chắc để lập kế
hoạch triển khai hoạt động theo đúng tiến độ mà chương trình đã đề ra.
Bên cạnh đó, công tác soạn thảo dự án luật, pháp lệnh đã được thực hiện
tốt hơn. Việc tổ chức soạn thảo được tiến hành quy củ từ thành lập ban soạn
thảo đến lấy ý kiến của các cơ quan đối với dự án, dự thảo. Dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật được gửi cho các cơ quan có thẩm quyền, các vị đại biểu theo
5
Báo nhà nước và pháp luật số 11/2006
21
Website: Email : Tel : 0918.775.368
đúng quy định tạo điều kiện và thời gian nghiên cứu kỹ trước khi thảo luận,
chỉnh lý giúp cho việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng và
khả thi. Lần đầu tiên có một Uỷ ban của QH soạn thảo và trình dự án luật ra QH
thành công, đặc biệt đó lại là một dự án luật mang tính chuyên môn cao. Uỷ ban
khoa học công nghệ và môi trường của QH khoá XI đã chủ động đề xuất việc
xây dựng dự án luật giao dịch điện tử và chủ động thực hiện việc soạn thảo dự
án luật này. Dự án Luật giao dịch điện tử đã được QH cho ý kiến tại kỳ họp thứ
7 và thông qua tại kỳ họp thứ 8 ( cuối năm 2005) khẳng định trên thực tế khả
năng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các Uỷ ban QH.
Về việc xem xét, thông qua các dự án luật, dự án pháp lệnh, nhờ một phần
làm tốt khâu lập chương trình xây dựng pháp luật, ấn định rõ thời gian xem xét,
thảo luận, thời gian phát biểu của mỗi đại biểu QH, việc điều hành rõ ràng, dứt
khoát của chủ toạ các phiên họp đã góp phần khắc phục những hạn chế về thời
gian làm việc của QH, UBTVQH, giúp cho việc chuẩn bị, thông qua văn bản
quy phạm pháp luật tại kỳ họp QH, tại phiên họp UBTVQH được chủ động,
nhanh chóng, bảo đảm chất lượng. Nội dung các văn bản quy phạm pháp luật
ban hành mang tính toàn diện, bao trùm mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, kỹ

thuật xây dựng văn bản có nhiều tiến bộ, văn phong pháp lý trong sáng, rõ ràng,
thuật ngữ được sử dụng chính xác hơn, sự giải thích pháp luật cũng có sự thống
nhất, khoa học. Số lượng văn bản luật, pháp lệnh và nghị quyết được ban hành
tăng gấp nhiều lần. Cụ thể, QH khoá XI đã tạo ra được bước nhảy vọt trong hoạt
động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Năm năm qua, QH đã xem xét
thông qua được 84 luật, bộ luật và 15 nghị quyết có chứa đựng quy phạm pháp
luật; UBTVQH đã xem xét thông qua được 37 pháp lệnh đưa số lượng văn bản
pháp luật được thông qua cả nhiệm kỳ tăng nhiều lần so với trước đây
6
. Hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đã quán triệt quan điểm,
đường lối, chủ trương của Đảng, đáp ứng các yêu cầu thực tiễn đề ra, tạo cơ sở
cho việc giải quyết các vấn đề bức xúc của cuộc sống, thiết lập trật tự mới trong
6
Cổng thông tin điện tử - Bộ Tư pháp
22
Website: Email : Tel : 0918.775.368
quản lý xã hội; đồng thời mở ra triển vọng đẩy nhanh việc hoàn thiện hệ thống
pháp luật của nước ta.
Là QH đầu tiên hoạt động trên cơ sở những quy định đã được sửa đổi, bổ
sung năm 2001 của Hiến pháp 1992, với định hướng mới là xây dựng Nhà nước
pháp quyền Việt Nam XHCN, QH khoá XI đã xem xét, sửa đổi các Luật về tổ
chức bộ máy nhà nước: Luật hoạt động giám sát của QH 2005, Luật tổ chức
HĐND và UBND 2003, Luật bầu cử đại biểu HĐND 2003…Nhằm kiện toàn bộ
máy nhà nước từ TW đến địa phương.
Để đáp ứng yêu cầu phát triển của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại
hoá đất nước với chủ trương hội nhập và nhất là việc Việt Nam trở thành thành
viên của WTO, QH, UBTVQH đã giành sự ưu tiên cho việc xây dựng và ban
hành các luật, pháp lệnh về lĩnh vực kinh tế. Trong đó chú trọng các vấn đề về
phát triển doanh nghiệp, chính sách đầu tư tín dụng, ngân hàng, hội nhấp khu

vực và thế giới như Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật thuế giá trị gia
tăng, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật tổ chức tín dụng, Luật Cạnh
tranh, Luật Chứng khoán, Luật Thương mại, Luật Đầu tư, Luật Ký kết, gia nhập
và thực hiện điều ước quốc tế, pháp lệnh số 22/2004/PL-UBTVQH ngày
20/802004 về chống trợ cấp hàng hoá nhập khẩu vào Việt nam.. .Đến tháng 12
năm 2006 QH và UBTVQH thông qua 10 Luật và 01 pháp lệnh liên quan trực
tiếp đến WTO
7
, gia nhập nhiều điều ước quốc tế đa phương quan trọng về sở
hữu trí tuệ và ký kết nhiều điều ước quốc tế song phương về tín dụng, hàng hải.
hàng không…Các văn bản này đã tạo hành lang pháp lý thông thoáng hơn, thúc
đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, phát huy tối đa nội lực, thu hút
ngoại lực tạo thêm nhiều việc làm cho người lao động.
Trên lĩnh vực xã hội, QH cũng đã ban hành nhiều văn bản cần thiết để
điều chỉnh các vấn đề xã hội quan trọng như: Luật Bảo vệ chăm sóc và giáo dục
trẻ em, Luật Trợ giúp pháp lý, Luật Phòng chống tham nhũng, Nghị quyết số
16/2003/NQ-QH về việc thực hiện thí điểm tổ chức quản lý, dạy nghề và việc
7
Ts. Hoàng Phước Hiệp- “ Việt nam gia nhập WTO và vấn đề hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt nam”, báo Dân
chủ và pháp luật số 1 năm 2007.
23
Website: Email : Tel : 0918.775.368
làm cho người cai nghiện ma tuý ở Thành phố Hồ Chí Minh và một số tỉnh,
thành phố trực thuộc TW, Pháp lệnh số 27/2005/PL-UBTVQH 11 về cựu chiến
binh, pháp lệnh số 26/2005/PL-UBTVQH ngày 29/6/2005 về ưu đãi người có
công với cách mạng…
Giữ vững quan điểm coi trọng nhân tố con người, coi giáo dục và đào tạo
khoa học, công nghệ là quốc sách hàng đầu, QH đã ban hành nhiều văn bản
pháp luật làm cơ sở cho hoạt động này: Luật Giáo dục, Luật Dược, Luật Tiêu
chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật, Luật Xuất bản, …

Để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, giữ vững an
ninh, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp
của công dân, QH, UBTVQH đã ban hành một số văn bản quy phạm quan trọng
như: Luật An ninh quốc gia, Luật Quốc phòng, Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại
tố cáo, Luật Thi đua khen thưởng, Luật Tố tụng dân sự, Nghị quyết số
338/2003/NQ-UBTVQH ngày 17/3/2003 về bồi thường thiệt hại cho người bị
oan do người có thẩm quyền trong tố tụng gây ra…
Có thể nói, những thành tựu mà QH đạt được trong hoạt động ban hành
văn bản quy phạm pháp luật đánh dấu bước phát triển nhảy vọt trên mọi phương
diện, tạo tiền đề để các nhiệm kỳ QH sau đẩy mạnh tiến độ và nâng cao chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật một cách vững chắc hơn.
1.2.2. Những hạn chế trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật của QH, UBTVQH
Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH mặc dù đã đạt
được những thành tựu đáng kể, song vẫn bộc lộ nhiều thiếu sót, tồn tại. Điểm
hạn chế lớn nhất thể hiện ở chất lượng các văn bản được ban hành còn phổ biến
tình trạng “luật ống”, “luật khung”, nhiều quy định còn chưa phù hợp với thực
tế.
Luật muốn đi vào cuộc sống đòi hỏi phải có những quy định chi tiết, cụ
thể để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong cuộc sống. Trên thực tế, các luật,
pháp lệnh đã ban hành chủ yếu mới chỉ dừng lại ở những quy định mang tính
chất khái quát, trừu tượng. Ngoại trừ Bộ luật hình sự và bộ luật dân sự, hầu như
24
Website: Email : Tel : 0918.775.368
chúng ta tìm thấy rất ít các văn bản quy phạm pháp luật được lượng hoá và có
thể áp dụng được ngay. Điều này dẫn đến tình trạng để thi hành luật thì phải có
hàng loạt nghị định quy định chi tiết. Nếu không có các quy định của Chính phủ
để triển khai luật, pháp lệnh thì tính hiệu lực bắt buộc, tính quy phạm phổ biến
của các văn bản pháp luật do QH, UBTVQH ban hành chỉ là kết quả của việc
tranh luận trên nghị trường chứ chưa phải là vấn đề cần thiết, đáp ứng được sự

mong đợi của người dân, của xã hội. Mặc dù điều 7 Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật 2002 đã đưa ra nguyên tắc: “Văn bản quy định chi tiết thi hành
phải được soạn thảo với dự án luật, pháp lệnh để trình cơ quan nhà nước có
thẩm quyền kịp thời ban hành khi luật, pháp lệnh có hiệu lực”. Nhưng trên thực
tế các ban soạn thảo thường không chuẩn bị kịp các dự thảo văn bản hướng dẫn
để trình đồng thời, hoặc nếu có thì việc chuẩn bị và trình dự thảo cũng mang
tính chất đối phó. Tình trạng luật, pháp lệnh chờ nghị định và thông tư hướng
dẫn vẫn đang là vấn đề nan giải trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật của QH, UBTVQH. Theo thống kê của văn phòng Chính phủ, tính đến
giữa tháng 3 năm 2006 còn 143 dự thảo văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn
thi hành luật, pháp lệnh chưa được ban hành
8
. Điển hình của sự chậm trễ này là
nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Quốc tịch ra đời sau gần 2 năm, nghị
định quy định chi tiết thi hành Luật Dầu khí ra sau 3 năm rưỡi, Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật 2002 sau khi đã có hiệu lực 3 năm mới có nghị định
161/2005/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành. Sự chờ đợi càng kéo dài, tính khả
thi của luật, pháp lệnh càng giảm nhất là khi trách nhiệm của các cơ quan thi
hành không được quy định rõ trong văn bản.
Tình trạng luật, pháp lệnh còn nhiều điều khoản chung chung cũng dẫn tới
số lượng các văn bản hướng dẫn rất nhiều, vô tình hoặc hữu ý lấn át cả văn bản
chính. Ví dụ, Pháp lệnh phí, lệ phí năm 2001: tổng số văn bản mà Chính phủ
phải ban hành là 18 văn bản, tổng số văn bản mà Bộ Tài chính phải ban hành là
175 văn bản
9
. Điều đó đã phần nào làm giảm chất lượng văn bản luật, pháp
8
Báo nghiên cứu, trao đổi số 5/2006 trang 6
9
Công văn số 6752/TC/BC ngày 03/6/2005 của Bộ Tài chính, trang 6

25