Tìm hiểu, phân tích về quy định phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương Theo luật Ngân sách 2002 và nếu ra các ý kiến pháp lý

MỞ ĐẦU.
Theo Bahwantray Mehta (1959) “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng
các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phải phù hợp
với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn
thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không
bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân
địa phương”. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho Ngân sách địa phương là
một trong những đổi mới thành công của Luật ngân sách Nhà nước 2002. Nó
không chỉ giải quyết được những mâu thuẫn, xung đột về pháp luật, giải quyết
vấn đề khó khăn trên thực tiễn mà còn tỏ ra hiệu quả với chức năng, nhiệm vụ
của chính quyền địa phương nói chung và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói
chung. Tìm hiểu, phân tích về quy định phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi
cho ngân sách địa phương Theo luật Ngân sách 2002 và nếu ra các ý kiến
pháp lý, sẽ giúp ta hiểu sâu hơn về vấn đề này.
NỘI DUNG.
I. Khái niệm về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa
phương.
- Khái niệm ngân sách Nhà nước: Theo Khoản 1 Điều 4 Luật Ngân sách
Nhà nước 2002 (LNSNN 2002)) thì: “Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách
của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân”. Tuy
nhiên theo Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12 về thực hiện thí điểm không tổ
chức Hội đồng nhân dân cấp huyện, quận, phường thì khái niệm trên là chưa phù
hợp với trường hợp thí điểm này.
- Thu ngân sách nhà nước: là họat động của nhà nước nhằm tạo lập quỹ
ngân sách nhà nước theo những trình tự và thủ tục pháp luật quy định trên cơ sở
các khoản thu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để thực
hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
- Chi ngân sách nhà nước: là họat động phân phối và sử dụng quỹ NSNN
theo những trình tự thủ tục do pháp luật quy định trên cơ sở dự tóan chi ngân
sách nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định nhằm thực
hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước.

- Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương là việc xác
định các cấp ngân sách địa phương (Ngân sách cấp tỉnh, Ngân sách cấp huyện,
Ngân sách cấp xã được tập trung những nguồn thu nào và mức độ tập trung đến
đâu đồng thời đề ra nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ngân sách. Việc phân phối
nguồn thu, nhiệm vụ chi của cấp ngân sách địa phương thuộc thẩm quyền của
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định (Khoản 8 Điều 25 LNSNN 2002) quyết
định nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp dưới.
- Ý nghĩa: Việc phân giao nguồn thu cụ thể cho phép định lượng được các
khoản thu ở từng cấp chính quyền địa phương quản lý, từ đó có thể dự đoán
1
được khả năng tự đáp ứng nhu cầu chi tiêu của từng cấp ngân sách và phần còn
thiếu mà ngân sách cấp trên phải chi điều tiết bổ sung nhằm đảm bảo khả năng
cấp phát, chi trả, thanh toán của ngân sách cấp đó hoặc phần thừa sẽ bổ sung cho
cấp ngân sách trên để đảm bảo khả năng thanh toán, chi trả cho toàn bộ hệ
thống.
Việc phân phối nguồn thu luôn đi kèm với việc phân chia nhiệm vụ chi,
nếu không sẽ dẫn đến tình trạng không tận dụng được số bội thu ở một số cấp
ngân sách (quận, xã) nhiều để điều động cho các cấp ngân sách thu được ít, sẽ
làm tăng gánh nặng cho Ngân sách cấp tỉnh, việc quy định này sẽ giúp cho các
cấp địa phương huy động được nguồn lực tài chính của khu vực quản lý phục vụ
cho mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội; tránh tình trạng ỷ lại, trông chờ vào sự
cấp phát kinh phí của ngân sách cấp trên, tránh tuỳ tiện trong sử dụng ngân sách.
Việc phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp địa
phương nói riêng ( ngân sách các cấp nói chung) được xây dựng trên cơ sở quán
triệt tinh thần phát huy những kết quả đạt được và khắc phục những hạn chế tồn
tại trong quá trình thực thi Luật ngân sách năm 1996. Đồng thời tăng nguồn thu
cho ngân sách địa phương, khuyến khích địa phương chăm lo đầu tư, phát triển
kinh tế xã hội, bồi dưỡng nguồn thu, chống thất thu, thực hành tiết kiện chi để tự
cân đối ngân sách và tăng cường đóng góp cho ngân sách nhà nước.
II. NỘI DUNG

1. Nguyên tắc về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa
phương.
Thứ nhất: Ngân sách trung ương và ngân sách các cấp địa phương được
phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể, bảo đảm cho ngân sách trung ương
giữa vai trò chỉ đạo, ngân sách địa phương chủ động nhiệm vụ được giao, tăng
cường nguồn lực cho ngân sách xã.
Theo nguyên tắc này, việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chu cho ngân
sách trung ương và ngân sách địa phương cần quán triệt chủ trương: nguồn thu
của ngân sách trung ương phải bảo đảm thực hiện những nhiệm vụ chiến lược,
quan trọng của quốc gia; nguồn thu của ngân sách địa phương phải xác định sao
cho địa phương có thể chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã
hội, quốc phòng an ninh và trật tự xã hội. Nói cách khác, việc phân định nguồn
thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách trung ương và địa phương phải thể hiện được
vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương đồng thời đảm bảo tính tự chủ cho
ngân sách địa phương, tạo điều kiện thuận lợi cho chính quyền các cấp hoàn
thành tốt nhiệm vụ được giao.
Vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương trong hệ thống ngân sách được
thể hiện ở chỗ ngân sách trung ương được sửu dụng nhằm điều tiết vĩ mô. Ngân
sách trung ương tập trung phần lớn nguồn thu quan trọng của quốc gia và thỏa
mãn nhu cầu chi tiêu để thực hiện những nhiệm vụ quan trọng mang tính chiến
2
lược của quốc gia như an ninh, quốc phòng ngoại giao và thực hiện các nhiệm
vụ kinh tế văn hóa xã hội trên phạm vi toàn quốc.
Vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương còn được thể hiện ở chỗ ngân
sách trung ương điều hòa vốn cho ngân sách địa phương giúp cho ngân sách địa
phương hoàn thành các mục tiêu kinh tế xã hội của mình đồng thời hỗ trợ vốn
cho các địa phương có khó khăn là dân tộc miền núi và thực hiện các chương
trình mục tiêu quốc gia, xóa đói giảm nghèo, thực hiện chế độ đối với gia đình
chính sách, người có công, cán bộ hưu trí.
Về ngân sách địa phương thì ngân sách địa phương mặc dù khồn đóng vai

trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà nước nhưng lại có vai trò quan trọng
trong việc thực thi các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội được giao phó
trên địa bàn mình quản lý. Vì vậy việc phân giao thu cho ngân sách địa phương
là việc làm cần thiết. Chỉ khi được phân định nguồn thu cụ thể địa phương mới
có thể chủ động lên kế hoạch thu nhằm hình thành nên quỹ ngân sách của địa
phương mình, làm tiền đề cho việc bố trí kinh phí ngân sách của địa phương để
thực hiện kịp thời các nhiệm vụ chi đã được giao phó.
Thứ hai: nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm
bảo thực hiện. Mỗi cấp ngân sách phải tự đảm đương các nhiệm vụ chi của mình
có nghĩa là khi nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách thay đổi do phát sinh nhiệm
vụ mới hoặc do chính sách chế độ có sự thay đổi thì các cấp ngân sách chủ động
bố trí nguồn kinh phí để thực hiện. nhiệm vụ chi ở cấp nào thì sử dụng kinh phí
ở cấp đó. Tuy nhiên trong trường hợp ngân sách cấp dưới gặp khó khăn, đã xắp
xếp nguồn trong dự toán, sử dụng dự phòng, dự trữ nhưng vẫn không đủ thì có
thể được ngân sách cấp trên hỗ trợ một phần. Tự đảm đương nhiệm vụ chi của
ngân sách cấp mình còn có nghĩa là nếu cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy
quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình
thì phải chuyển kinh phí từ cấp trên xuống ngân sách cấp dưới để thực hiện
nhiệm vụ đó.
Ngoài hai trường hợp phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên xuống
ngân sách cấp dưới dưới dạng bổ xung hoặc có sự ủy quyền thực hiện nhiệm vụ
chi, không được dùng ngân sách cấp này để chi cho cấp khác trừ trường hợp
theo quy định của chính phủ.
Thứ ba: quan hệ vật chất giữa ngân sách cấp trên và ngân sách cấp dưới
được thể hiện qua việc phân chia một số khoản thu và điều tiết bổ xung kinh phí.
Để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương ngoài
các khoản thu mà ngân sách trung ương ngân sách địa phương được hưởng toàn
bộ, có một số khoản thu ngân sách trung ương và ngân sách địa phương cùng
được hưởng. Đối với những khoản thu này mức độ được hưởng giữa các cấp
ngân sách được xác định căn cú vào tỷ lệ phần trăm do UBTV quốc hội quyết

định. Việc bổ xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cũng nhằm hỗ
trợ cho các địa phương thực hiện các nhiệm vụ chi tiêu trên địa bàn. Bổ xung từ
3
ngân sách cấp trên được thực hiện trong hai trường hơp: bổ xung cân đối thu chi
ngân sách và bổ xung có mục tiêu. Bổ xung cân đối thu chi ngân sách được áp
dụng khi ngân sách cấp dưới đã huy động hết nguồn lực mà vẫn không đáp ứng
được nhu cầu chi tiêu của mình. Bổ xung có mục tiêu được tiến hành nhằm hỗ
trợ ngân sách cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ nhất định theo quy định của
pháp luật. tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu và bổ xung từ ngân sách cấp
trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ xung cho ngân
sách cấp trên được coi là số thu của ngân sách cấp dưới. Trong thời kỳ ổn định
ngân sách, nếu nguồn thu ở các địa phương tăng thì địa phương được sửu dụng
phần tăng thêm hằng năm để phát triển kinh tế- xã hội trên địa bàn. Sau mỗi thời
kỳ ổn định ngân sách, các địa phương phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển
ngân sách địa phương nhằm giảm dần số bổ xung từ ngân sách cấp trên hoặc
tăng ty lệ phần trăm điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên.
Thứ tư, Căn cứ vào nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương,
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi
cho từng cấp ngân sách của chính quyền địa phương sao cho Trong các nguồn
thu của ngân sách xã, thị trấn, ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70%
các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ
cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí
trước bạ nhà, đất. (Khoản2 Điều 23 Nghị định 60/2003 và Điểm b khoản 2 Điều
34 Luật NSNN 2002).
Có thể thấy, các khoản thu liên quan đến đất là nguồn thu nhỏ, lẻ, phát sinh
tương đối đồng đều ở các địa phương. Căn cứ DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC THEO LĨNH VỰC NĂM 2011 (Kèm theo Quyết định số 3212
/QĐ-BTC ngày 08/12/2010 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc công bố công
khai số liệu dự toán NSNN năm 2011) thì các khoản thu về nhà đất khoảng
34.715 tỷ đồng so với tổng thu ngân sách nhà nước khoảng 595.000 tỷ đồng

(chiếm khoảng 6% tổng thu ngân sách). Việc giao cho ngân sách địa phương
quản lý toàn bộ các khoản thu từ đất là phù hợp, ngân sách trung ương không
ôm đồm nhiều khoản thu nhỏ, ngân sách địa phương có nguồn thu cố định lâu
dài, hiệu quả thu cao hơn và tránh tình trạng thất thu trên thực tế.
Hơn nữa, việc quản lý nhà đất ở nước ta gắn với trách nhiệm quản lý trực
tiếp của từng cấp chính quyền địa phương. Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn của
công tác quản lí đất đai ở nước ta đòi hỏi phải có sự quản lí sát sao của chính
quyền địa phương mới đảm bảo xác định được chính xác, thu đúng và thu đủ các
khoản thu từ đất vào ngân sách nhà nước. Nếu địa phương quản lý tốt sẽ có
nhiều từ nguồn thu này, nếu quản lí kém thì nguồn thu ngân sách địa phương sẽ
giảm.
Đồng thời, việc cho địa phương hưởng toàn bộ nguồn thu này để khuyến
khích địa phương chăm lo phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng ở địa phương. Vậy
nên việc quy định nguyên tắc “được hưởng tối thiểu 70% các khoản thu thuế
4
chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất…” là nhằm mục đích đó.
2. Thẩm quyền quyết định phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa
các cấp ngân sách.
Căn cứ theo Khoản 2 Điều 4, Khoản 1 Điều 34 LNSNN 2002, Điều 23
Nghị định số 60/2003, mà Thẩm quyền quyết định phân phối nguồn thu, nhiệm
vụ chi của các cấp ngân sách địa phương thuộc về cơ quan quyền lực Nhà nước
ở địa phương cấp tỉnh, đó là Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước đại diện cho tầng lớp nhân dân, do đó trong
lĩnh vực Ngân sách nhà nước, đây chính là cơ quan quyết định phân cấp cụ thể
nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của chính quyền địa phương.
Theo Điều 34 LSNNN 2002: “ Căn cứ vào nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân
sách địa phương quy định tại Điều 32 và Điều 33 của Luật này, Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp
ngân sách của chính quyền địa phương”.
Việc giao thẩm quyền quyết định cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh sẽ tránh

được một số bất cập sau:
- Mỗi cấp ngân sách, mỗi địa phương có sự khác nhau nhất định về các góc
độ: kinh tế, văn hoá, địa lý, lực lượng lao động … đo đó khả năng thu và nhiệm
vụ chi ngân sách ở các cấp ngân sách, các địa phương là khác nhau, so với trước
đây là quy định phân giao nguồn thu giống nhau cho các cấp ngân sách, địa
phương khác nhau là chưa hợp lý, vì chưa xét tới điều kiện thực tế, điểm đặc thù
của từng khu vực một. Quy định giao quyền quyết định phân phối nguồn thu,
nhiệm vụ chi cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, sẽ làm tăng sự chủ động, nắm bắt
được lợi thế của từng quận huyện mà mình quản lý, do đó làm tăng nguồn thu
cho ngân sách, giảm gánh nặng cho Ngân sách trung ương.
- Vị trí và vai trò của chính quyền nhà nước cấp tỉnh trong việc quản lý,
điều hành ngân sách các cấp ở địa phương là rất quan trọng. Trong tình trạng
hiện nay, việc Nhà nước đang thí điểm bỏ Hội đồng nhân dân cấp huyện, quận,
phường, thì vai trò đó càng quan trọng. Như đã phân tích ở trên, do khả năng
nắm bắt điều kiện tốt, và khả năng xử dụng ngân sách vào các hoạt động của địa
phương mà việc quy định chủ thể có thẩm quyền là Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
là hợp lý, tuy nhiên Luật ngân sách nhà nước 1996 và luật sửa đổi bổ sung luật
ngân sách nhà nước 1998 chưa tạo điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh phát huy
vai trò của mình.
- Theo quy định của Luật ngân sách nhà nước 1996 và luật sửa đổi bổ sung
luật ngân sách nhà nước 1998 thì việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi
chưa tương xứng với vai trò của quá trình, chế độ này.
Do đó LNSNN 2002 đã sửa theo hướng việc phân giao nguồn thu và nhiệm
vụ chi cho từng cấp ngân sách huyện và xã thuộc địa bàn mỗi tỉnh do Hội đồng
nhân dân tỉnh đó quyết định sao cho phù hợp với khả năng, đặc thù, nhu cầu của
5