Quản lý của nhà nước đối với vốn nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng nhà nước

1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết
Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà
nước (DNNN) là hoạt động quản lý vừa mang tính chức năng của Nhà nước
đối với nền kinh tế nói chung, vừa mang tính quản lý của người chủ sở hữu để
đảm bảo vốn đầu tư của Nhà nước được khai thác và sử dụng hiệu quả, góp
phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước.
Vốn Nhà nước được đầu tư vào các DNNN có những đặc tính tương tự
như việc đầu tư của các chủ thể khác, song cũng có nhiều điểm khác biệt. Với
quy mô vốn đầu tư rất lớn vào các DNNN, yêu cầu đảm bảo hiệu quả tài chính
mang tính bắt buộc, đồng thời còn phải đảm bảo phát triển toàn diện về kinh tế
- xã hội. Công tác quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước rất phức tạp,
liên quan đến nhiều vấn đề chiến lược phát triển kinh tế - chính trị và xã hội
của quốc gia. Do đó, nghiên cứu chuyên sâu về quản lý của Nhà nước đối với
vốn Nhà nước là cần thiết nhằm đáp ứng nhu cầu hoàn thiện cơ sở lý luận và
những đòi hỏi thực tế ở Việt Nam, đặc biệt trong những điều kiện về minh
bạch hóa, cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay.
Luật Doanh nghiệp năm 2005 ra đời là một khung pháp lý thống nhất quan
trọng áp dụng điều chỉnh đối với tất cả các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần
kinh tế. Theo đó, các doanh nghiệp đều được bình đẳng, tự do cạnh tranh, hợp tác
và phát triển. Nội dung chủ yếu của Luật Doanh nghiệp năm 2005 quy định về
việc thành lập, đăng ký kinh doanh; mô hình tổ chức bộ máy hoạt động của doanh
nghiệp và tổ chức lại doanh nghiệp. Tuy nhiên, các vấn đề liên quan đến quyền của
chủ sở hữu vốn Nhà nước, việc sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào kinh doanh,
quan hệ giữa chủ sở hữu Nhà nước với đại diện chủ sở hữu, người đại diện phần
vốn góp tại doanh nghiệp khác chưa được đề cập. Do đó, cần phải những quy định
bổ sung về việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước khi đầu tư vào doanh nghiệp.
Ngày 26/11/2014, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật quản lý, sử
dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật số

69/2014/QH13) có hiệu lực từ ngày 01/07/2015. Để triển khai thực hiện Luật
này một cách hiệu quả, cơ chế và các chính sách liên quan đến quản lý vốn
Nhà nước tại các doanh nghiệp cần sớm được sửa đổi và hoàn thiện.
Từ thực trạng nêu trên, vấn đề quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà
nước tại các DNNN đang trở thành vấn đề thời sự thu hút được sự quan tâm
của cả nước, doanh nghiệp, nhà khoa học và xã hội nói chung. Trong bối cảnh
đó, đề tài: “Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty

2
xây dựng Nhà nước” được Nghiên cứu sinh lựa chọn nghiên cứu có ý nghĩa
khoa học cả về lý luận và thực tiễn. Kết quả nghiên cứu của Luận án sẽ góp
phần hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp,
nhằm huy động và sử dụng được vốn Nhà nước một cách hiệu lực và hiệu quả.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu
2.1. Tổng quan nghiên cứu nước ngoài:
Các nghiên cứu của nước ngoài liên quan đến chủ đề quản lý vốn Nhà
nước tại các doanh nghiệp Nhà nước tập trung vào 2 nhóm vấn đề chính:
- Nhóm 1: Các vấn đề về quản trị chung (trong đó bao gồm cả quản
lý vốn) của Nhà nước đối với các DNNN.
Một trong những tài liệu nghiên cứu nổi bật liên quan đến chính sách
quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước là “Hướng dẫn của
OECD về quản trị doanh nghiệp tại các doanh nghiệp Nhà nước” của Tổ chức
Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD, 2005). Trong hướng dẫn này, OECD đề
cập đến những khó khăn chính của các quốc gia khi quản lý các DNNN, đó là:
(1) Cân bằng giữa trách nhiệm của Nhà nước đối với việc chủ động thực hiện
chức năng sở hữu, như bổ nhiệm và bầu chọn ban kiểm soát, đồng thời lại
không được áp đặt hay can thiệp chính trị quá mức đối với tình hình quản trị
của doanh nghiệp; (2) Đảm bảo có một sân chơi bình đẳng giữa các doanh
nghiệp tư nhân (DNTN) và các DNNN, trong đó Nhà nước không tác động
vào sự cạnh tranh thông qua các quy định hoặc quyền giám sát. Dựa trên kinh

nghiệm thực tế, hướng dẫn này cung cấp các đề xuất cụ thể nhằm giải quyết
các tình thế khó khăn của các quốc gia.
- Nhóm 2: Nghiên cứu về hiệu quả quản lý và sử dụng vốn tại các DNNN.
Lý thuyết và thực tiễn cho thấy, một trong các mục tiêu quan trọng nhất
của quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN là phải đảm bảo sử dụng vốn có hiệu
quả, trong đó chỉ tiêu đo lường quan trọng nhất là tỷ suất lợi nhuận trên vốn
chủ sở hữu (ROE). Trên thế giới có rất nhiều công trình nghiên cứu đã phân
tích và kiểm nghiệm mức độ ảnh hưởng của các nhân tố bên trong doanh
nghiệp đến hiệu quả sử dụng vốn. Có thể khái quát thành hai nhóm: (1) Quan
sát mối quan hệ giữa các đặc điểm cơ bản của doanh nghiệp với hiệu quả sử
dụng vốn; (2) Tập trung nghiên cứu tác động của cấu trúc ban quản trị với kết
quả hoạt động của DNNN.
2.2. Tổng quan nghiên cứu trong nước:
Một số nghiên cứu tiêu biểu trong nước có liên quan đến quản lý của
Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN có thể kể đến như:

3
Đề tài:“Cải cách phương thức quản lý, giám sát phần vốn Nhà nước tại
doanh nghiệp” năm 2009 của Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương
(CIEM). Công trình tập trung làm rõ một số nội dung cơ bản của phương thức
quản lý và giám sát vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, trong đó khuyến
nghị cần sớm đổi mới tăng quyền chủ động hoạt động sản xuất kinh doanh, tự
chủ về tài chính, giảm sự can thiệp của Nhà nước trong quá trình hoạt động
kinh doanh, tăng cường giám sát thông qua kiểm toán độc lập, tiêu chuẩn của
người đại diện chủ sở hữu, tách biệt chức năng quản lý kinh tế và chức năng
quản lý Nhà nước trong doanh nghiệp và hướng đến giảm dần số lượng
DNNN ở một số lĩnh vực ngành nghề không cần thiết nắm giữ. Bên cạnh đó,
nghiên cứu đã chỉ ra ưu nhược điểm của một số mô hình quản lý vốn Nhà nước
tại DNNN ở một số nước như: Trung Quốc, Hàn Quốc, Singapore, Newzeland,
Australia,… Tuy nhiên, nghiên cứu này vẫn chưa làm rõ được cơ sở lý thuyết

và những vấn đề cốt lõi thực tiễn, chưa chỉ ra được mô hình quản lý vốn áp
dụng tại Việt Nam.
Đề tài: “Hệ thống hoá và đánh giá hệ thống văn bản pháp luật hiện
hành về vấn đề sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào kinh doanh” năm 2006,
Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) chú trọng phân tích,
đánh giá hệ thống văn bản pháp luật về chính sách đầu tư vốn Nhà nước vào
kinh doanh và vai trò chủ sở hữu vốn của Nhà nước. Qua đó chỉ ra những mặt
tích cực và hạn chế, phương thức đầu tư vốn và quản lý vốn tại DNNN, đưa ra
kiến nghị và giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý vốn nhằm tăng cường
tính chủ động cho doanh nghiệp, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn trong quá
trình triển khai, xác định được chức năng vai trò của chủ sở hữu vốn của Nhà
nước, đánh giá thực trạng quản lý vốn Nhà nước tại DNNN và tình hình sắp
xếp, đổi mới DNNN. Mặc dù vậy, hạn chế của nghiên cứu này là chưa phân
tích điểm mới của hệ thống văn bản pháp luật về chính sách quản lý vốn, thiếu
sự kiểm định và đo lường giữa chính sách và thực tiễn. Nghiên cứu mới chỉ
dừng lại tại dẫn chứng số liệu nhưng còn chưa mang tính hệ thống.
Đề tài: “Đổi mới, sắp xếp và vấn đề quản trị doanh nghiệp Nhà nước ở
Việt Nam”, năm 2006, Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM)
đánh giá về tình hình hoạt động của DNNN giai đoạn 1990-2005. Trong đó,
các tác giả đã nêu bật được nội dung của các văn bản pháp luật về quản lý vốn
Nhà nước tại DNNN, quyền và nghĩa vụ của Bộ chủ quản, Bộ Tài chính,
UBND tỉnh/thành phố, tổng công ty và người đại diện vốn, đồng thời nêu nên
những phát sinh trong quá trình quản lý vốn tại DNNN như: Công tác quản lý

4
vốn Nhà nước lỏng lẻo, thiếu trách nhiệm, không hiệu quả; việc quyết định đầu
tư vốn Nhà nước được thực hiện bởi nhiều cấp dẫn đến tình trạng đầu tư dàn
trải, chồng chéo, không thống nhất, kém hiệu quả; việc giao vốn, cấp vốn trực
tiếp từ Ngân sách Nhà nước (NSNNN) hoặc cho vay ưu đãi vẫn mang nặng
tính hành chính, bao cấp,… Đồng thời, nghiên cứu cũng đã chỉ ra nguyên nhân

do cơ chế, chính sách pháp luật về quản lý vốn còn chưa đầy đủ, không rõ
ràng, chưa theo kịp xu thế phát triển của nền kinh tế và chưa “đặt” nền kinh tế
nước ta trong bối cảnh hội nhập quốc tế,…
Luận án tiến sỹ kinh tế với đề tài: “Cơ chế quản lý phần vốn Nhà nước
tại doanh nghiệp Nhà nước Việt Nam” năm 2005, tác giả Trần Thị Mai Hương
đã đưa ra một số luận giải về cơ chế hoạt động và vận hành của DNNN từ đó
chỉ ra những đặc điểm, cơ chế trong quản lý sử dụng vốn, tài sản của Nhà nước
tại các doanh nghiệp này. Tuy nhiên, phần lý thuyết của luận án chưa mang
tính hệ thống, chưa làm nổi bật được cơ chế quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại
doanh nghiệp. Phần thực trạng mới chỉ đưa ra các văn bản quy phạm pháp luật
có liên quan đến cơ chế quản lý vốn, chưa có sự gắn kết giữa lý thuyết với thực
tế; phương pháp điều tra và sử dụng các bảng hỏi mới chỉ thống kê tập hợp ý
kiến trả lời, chưa xây dựng được mô hình định lượng đo lường mối quan hệ
giữa cơ chế quản lý cho vốn nói chung với hiệu quả của vốn Nhà nước đầu tư
tại DNNN. Phần giải pháp còn chung chung, chưa được rõ ràng và cụ thể.
TS. Đỗ Thị Thục và TS. Nguyễn Thị Thu Hương, đồng tác giả của sách
tham khảo: “Quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp Việt Nam”
năm 2011. Các tác giả đã tiếp cận và luận giải khá thành công các vấn đề mang
tính thời sự về quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại các DNNN, chỉ ra nhiều vấn đề
phức tạp như chưa có quy định rõ ràng, cụ thể về quyền lợi, trách nhiệm của
người đại diện hoặc kiêm nhiệm đại diện vốn; đầu tư của DNNN còn dàn trải,
chồng chéo; cơ chế thoái vốn, cơ chế cung cấp thông tin và giám sát hoạt động
đối với người đại diện vốn; chưa tách bạch được chức năng quản lý Nhà nước
và chức năng chủ sở hữu, … Cuốn sách đề cập đến một số mô hình quản lý
vốn Nhà nước tại DNNN của một số nước trên thế giới và rút ra bài học kinh
nghiệm cho Việt Nam. Đồng thời các tác giả cũng đề xuất một số giải pháp và
điều kiện áp dụng giải pháp để quản lý vốn Nhà nước tốt hơn. Tuy nhiên, các
tác giả chưa xây dựng được mô hình quản lý vốn của Nhà nước đầu tư vào
DNNN tại Việt Nam một cách cụ thể để giải quyết các hạn chế nêu trên.
Tóm lại, kết quả, những thành công và hạn chế cơ bản của các nghiên

cứu nêu trên có thể khái quát như sau:

5
- Về hướng nghiên cứu đã được thực hiện:
Các nghiên cứu về quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại DNNN chủ yếu tập
trung vào 3 hướng: (1) Hệ thống hoá và đánh giá hệ thống văn bản pháp luật hiện
hành về vấn đề sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào kinh doanh; (2) Cơ chế huy
động và sử dụng vốn tại các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước; (3) Cơ chế, chính
sách quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại DNNN và một số kinh nghiệm trên thế giới.
- Những kết quả nghiên cứu đạt được:
+ Hệ thống hóa được cơ sở lý luận về quản lý và sử dụng vốn Nhà
nước đầu tư tại doanh nghiệp, đồng thời chỉ ra một số bài học kinh nghiệm về
mô hình về quản lý vốn của Nhà nước đầu tư tại DNNN của một số nước trên
thế giới.
+ Đã phân tích, đánh giá thực trạng về quản lý của Nhà nước đối với
vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Từ đó chỉ ra những bất cập của cơ chế,
chính sách và mô hình đã áp dụng tại Việt Nam trong thời gian vừa qua, đồng
thời nêu ra các giải pháp và điều kiện thực hiện giải pháp đối với quản lý vốn
Nhà nước đầu tư tại DNNN.
+ Nhận dạng và đo lường được tâm lý của nhà quản lý, người đại
diện chủ sở hữu vốn Nhà nước tại DNNN thông qua các phương pháp như:
Điều tra bảng hỏi, phỏng vấn,…
- Hạn chế của những nghiên cứu trước và khoảng trống cần được
tiếp tục nghiên cứu:
+ Cơ sở lý luận về quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước đầu
tư tại DNNN chưa được bổ sung và hoàn thiện, đặc biệt chưa được luận giải để
gắn với thực tế sự phát triển của nền kinh tế, xã hội và xu thế hội nhập quốc tế;
+ Chưa xây dựng được mô hình tổ chức của cơ quan quản lý chuyên
trách, thống nhất thực hiện chức năng quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN;
+ Chưa xây dựng được mô hình đo lường mối quan hệ giữa hiệu quả

đầu tư vốn và các yếu tố thuộc về quản trị và đặc điểm tài chính của doanh
nghiệp.
+ Chưa có nghiên cứu cụ thể đối với việc quản lý vốn Nhà nước tại
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước. Trong khi việc quản lý vốn Nhà nước
tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước hiện nay phát sinh nhiều bất cập: vốn
Nhà nước bị thất thoát với quy mô lớn và hiệu quả sử dụng thấp, thậm chí
không hiệu quả và có thể mất vốn, quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu và đại
diện sở hữu của một số Tổng công ty Nhà nước hiện nay chưa xác định rõ.
Nhiều câu hỏi quản lý được đặt ra nhưng vẫn chưa được lý giải một cách đầy

6
đủ và có luận cứ như: Cơ chế quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây
dựng trong mối quan hệ giữa Nhà nước, công ty mẹ và các công ty thành viên;
Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước trong mối quan hệ với quản lý
các nguồn vốn khác tại các Tổng công ty xây dựng, … Đây chính là những
khoảng trống cần được tiếp tục nghiên cứu và bổ sung.
Nói một cách khác, nghiên cứu lý thuyết và kiểm định thực nghiệm về
quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước đầu tư tại các DNNN, đặc biệt là
các Tổng công ty xây dựng Việt Nam còn chưa nhiều và còn những khoảng
trống cần hoàn thiện. Luận án xác định mục tiêu nghiên cứu để khỏa lấp, hoàn
thiện và bổ sung những khoảng trống nghiên cứu này.
3. Mục tiêu nghiên cứu của luận án
Mục tiêu nghiên cứu của luận án là:
- Làm rõ cơ sở lý luận về quản l ý của Nhà nước đối với vốn Nhà
nước tại các DNNN, từ đó xác định và hoàn thiện khung lý thuyết cho việc
nghiên cứu vấn đề quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN,
ứng dụng vào điển hình nghiên cứu là các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
của Việt Nam;
- Làm rõ thực trạng công tác quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà
nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước trên cơ sở phân tích định tính và

phân tích định lượng nhằm xác định được điểm mạnh, điểm yếu và nguyên
nhân của những điểm yếu trong quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước
tại các doanh nghiệp này.
- Đề xuất quan điểm, mục tiêu, định hướng và hệ thống các giải pháp
hoàn thiện công tác quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng
công ty xây dựng Nhà nước Việt Nam.
4. Câu hỏi nghiên cứu
- Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN gồm
những mục tiêu và nội dung gì? Tiêu chí nào để đánh giá quản lý của Nhà
nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN? Những yếu tố nào ảnh hưởng đến
quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN?
- Mô hình và cơ chế quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN trên thế
giới? Những bài học kinh nghiệm quan trọng nào có thể rút ra cho Việt Nam?
- Thực trạng vốn Nhà nước và quản lý của Nhà nước đối với vốn
Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước Việt Nam hiện nay như
thế nào? Nguyên nhân của những điểm yếu trong quản lý của Nhà nước đối

7
với vốn đầu tư Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước Việt
Nam chưa đạt hiệu quả?
- Định hướng, mục tiêu và giải pháp hoàn thiện quản lý của Nhà nước
đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước Việt Nam?
5. Phạm vi nghiên cứu:
• Đối tượng nghiên cứu: Các Tổng công ty xây dựng Nhà nước Việt
Nam có vốn Nhà nước đầu tư từ 50% vốn điều lệ trở lên.
• Phạm vi nghiên cứu:
- Về nội dung: Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước được
nghiên cứu theo cách tiếp cận quá trình quản lý với các nội dung: (1) Ban hành
chính sách, quy định pháp luật về quản lý vốn (bao gồm các chính sách, quy
định về đầu tư vốn vào các doanh nghiệp, về huy động vốn, về sử dụng vốn, về

tái cơ cấu vốn); (2) Tổ chức thực hiện quản lý vốn; (3) Giám sát, kiểm tra,
thanh tra việc thực hiện quản lý vốn. Chủ thể quản lý trong luận án được xác
định là Nhà nước với vai trò người chủ sở hữu các DNNN và các Tổng công ty
xây dựng Nhà nước.
- Về không gian: Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại 29/35
Tổng công ty xây dựng Nhà nước tại Việt Nam.
- Về thời gian: số liệu thứ cấp chủ yếu từ năm 2009 -2012. Giải pháp đề
xuất cho đến năm 2020.
6. Phương pháp nghiên cứu
6.1. Phương pháp thu thập và xử lý số liệu
- Nguồn số liệu, tài liệu thứ cấp: là các tài liệu được công bố chính thức,
bao gồm: các văn bản, quy phạm pháp luật, các công trình nghiên cứu về quản
lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước như luận án
tiến sĩ, giáo trình, bài báo, tạp chí chuyên ngành, đề tài nghiên cứu khoa học,
sách kham thảo, thông tin được công bố chính thức trên các phương tiện thông
tin đại chúng.
- Nguồn số liệu sơ cấp: được thu thập thông qua điều tra xã hội học và
phỏng vấn sâu. Đối tượng điều tra, khảo sát: các Tổng công ty xây dựng Nhà
nước, các chuyên gia kinh tế, cán bộ quản lý Nhà nước, người đại diện sở hữu
vốn Nhà nước, người đại diện quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN (người
điều hành DNNN, Hội đồng thành viên/Hội đồng quản trị); Ban kiểm
soát/kiểm soát viên tại các công ty mẹ và các đơn vị thành viên thuộc các Tổng
công ty xây dựng Nhà nước Việt Nam.

8
Tổng số phiếu phát ra: 150 phiếu, số phiếu thu về là 122 phiếu, trong đó
có 4 phiếu không hợp lệ, 118 phiếu hợp lệ (Mẫu phiếu điều tra tại Phụ lục 1).
Ngoài phương pháp điều tra thông qua bảng hỏi, tác giả luận án còn tiến
hành phỏng vấn trực tiếp 20 chuyên gia.
Thời gian tiến hành điều tra: từ tháng 3 đến tháng 6 năm 2014

Để xử lý số liệu điều tra, luận án sử dụng phần mềm SPSS và phương
pháp phân tích hồi quy tuyến tính.
6.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính với 3 công cụ chính
là (1) thảo luận nhóm, (2) thảo luận tay đôi và (3) quan sát trong phân tích thực
trạng cơ chế quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty
xây dựng Nhà nước. Bên cạnh đó, tác giả Luận án sử dụng phương pháp điều
tra chuyên gia (phương pháp khảo sát) và phương pháp nghiên cứu thực
nghiệm trong nghiên cứu thực trạng quản lý vốn của Nhà nước tại các Tổng
công ty xây dựng Nhà nước và hiệu quả quản lý vốn của Nhà nước tại các
doanh nghiệp này.
7. Những đóng góp khoa học của luận án:
- Hệ thống hoá cơ sở lý luận và xây dựng khung lý thuyết nghiên cứu
quản lý vốn của Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước;
- Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, rút ra một số bài học về quản lý
của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các tổng công ty xây dựng Nhà nước;
- Phân tích, đánh giá thực trạng vốn Nhà nước và quản lý của Nhà
nước đối với vốn Nhà nước tại các tổng công ty xây dựng Nhà nước thông qua
các kết quả nghiên cứu thực nghiệm và điều tra chuyên gia.
- Đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý của Nhà
nước đối với vốn Nhà nước tại các tổng côngty xây dựng Nhà nước, đồng thời
có một số kiến nghị nhằm thực hiện các giải pháp đã nêu.
8. Kết cấu luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục,
nội dung của luận án được kết cấu thành 3 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý của
Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước.
Chương 2: Thực trạng quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước
tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước của Việt Nam.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn

Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước.

9
CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN
VỀ QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN NHÀ NƯỚC
TẠI CÁC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

1.1. Tổng quan về vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước
1.1.1. Doanh nghiệp Nhà nước
Quy định của đa số các nước trên thế giới cũng như sự thống nhất của
các nhà quản lý về doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) là những doanh nghiệp
thuộc sở hữu Nhà nước, được thành lập trên cơ sở vốn của Nhà nước, được
quản trị và điều hành sản xuất kinh doanh hướng tới các mục tiêu phát triển
kinh tế, xã hội, quốc phòng và an ninh của Nhà nước.
Ở Việt Nam, Luật Doanh nghiệp được ban hành năm 2005, khái niệm
DNNN được hiểu như sau: DNNN là doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên
50% vốn điều lệ, bao gồm doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều
lệ là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên; và doanh nghiệp mà Nhà
nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ là công ty cổ phần, công ty trách nhiệm
hữu hạn hai thành viên trở lên.
Công ty trách nhiệm hữu hạn Nhà nước một thành viên là công ty
trách nhiệm hữu hạn do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ, được tổ chức
quản lý và đăng ký hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp.
Công ty cổ phần Nhà nước là công ty cổ phần mà toàn bộ cổ đông là
các công ty Nhà nước hoặc tổ chức được Nhà nước uỷ quyền góp vốn, được tổ
chức và hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp.
Công ty trách nhiệm hữu hạn Nhà nước có hai thành viên trở lên là
công ty trách nhiệm hữu hạn trong đó tất cả các thành viên đều là công ty Nhà
nước hoặc có thành viên là công ty Nhà nước và thành viên khác là tổ chức

được Nhà nước uỷ quyền góp vốn, được tổ chức và hoạt động theo quy định
của Luật Doanh nghiệp.
1.1.2. Vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước
- Khái niệm vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước: Vốn Nhà
nước là vốn thuộc sở hữu Nhà nước đầu tư vào các DNNN không chỉ để tiến
hành sản xuất kinh doanh mang lại lợi nhuận mà còn để đạt được các lợi ích
khác cho cộng đồng cũng như đảm bảo thực hiện vai trò và các chức năng của
Nhà nước trong nền kinh tế.

10
- Đặc điểm vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp Nhà nước:
Thứ nhất, vốn Nhà nước tại các DNNN thường có quy mô lớn và
được đầu tư vào các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế.
Thứ hai, vốn Nhà nước là vốn công, thuộc sở hữu toàn dân và được
quản lý bởi một chủ thể rất đặc biệt đó là Nhà nước.
Thứ ba, vốn Nhà nước tại các DNNN rất phức tạp do hệ thống
quản lý có sự phân cấp từ trung ương đến địa phương song song với việc
phân cấp quản lý vốn cho các DNNN hay người đại diện sở hữu Nhà nước.
Thứ tư, vốn Nhà nước thường được đầu tư vào những lĩnh vực mà
tư nhân không muốn đầu tư do vốn ban đầu quá lớn, thời gian thu hồi vốn
kéo dài, rủi ro cao, tỉ suất lợi nhuận thấp, do đó hiệu quả tài chính thấp.
Thứ năm, chủ sở hữu và đại diện quản lý vốn Nhà nước thường
tách rời nhau, chủ sở hữu vốn là Nhà nước, tức là của toàn dân và không
của riêng ai, vì vậy nhiều cơ quan và tổ chức tham gia quản lý vốn thường
có tâm lý chủ quan, đùn đẩy trách nhiệm và khó kiểm soát.
1.2. Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp
Nhà nước
1.2.1. Khái niệm quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các
doanh nghiệp Nhà nước
Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN là sự

tác động của Nhà nước thông qua các chính sách, quy định pháp luật về
vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp và việc tổ chức thực hiện cũng như
kiểm soát việc thực hiện các chính sách, quy định đó nhằm bảo đảm đầu tư
vốn Nhà nước đúng định hướng, bảo toàn và phát triển vốn, sử dụng vốn có
hiệu quả, và góp phần cho các DNNN thực hiện được các mục tiêu kinh tế
xã hội.
1.2.2. Mục tiêu quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các
doanh nghiệp Nhà nước
Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN nhằm
các mục tiêu sau:
- DNNN thực hiện được chức năng, nhiệm vụ Nhà nước giao.
- Bảo đảm vốn Nhà nước được đầu tư đúng định hướng.
- Bảo toàn và phát triển vốn Nhà nước.
- Sử dụng vốn Nhà nước có hiệu quả:

11
1.2.3. Nguyên tắc quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các
doanh nghiệp Nhà nước
Thứ nhất: Tăng cường quyền tự chủ về mặt tài chính của các DNNN
trong quá trình hoạt động sản xuất kinh doanh, đặc biệt là trong lĩnh vực quản
lý vốn và tài sản;
Thứ hai: Nâng cao trách nhiệm của các DNNN trong việc quản lý và
sử dụng các nguồn lực Nhà nước giao. Thiết lập các cơ chế thích hợp để hướng
sự quan tâm và tạo điều kiện cho các doanh nghiệp bảo toàn và phát triển vốn
như: cơ chế trích lập dự phòng, cơ chế bù lỗ
Thứ ba: Tách bạch chức năng của các cơ quan quản lý Nhà nước và
chức năng của đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại các DNNN trong quản lý vốn
Nhà nước.
Thứ tư: Quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN
phải bảo đảm hài hòa giữa các lợi ích: lợi ích của xã hội mà Nhà nước là đại

biểu, lợi ích của doanh nghiệp và lợi ích của người lao động trong các DNNN.
Thứ năm: Xác định rõ DNNN hoạt động công ích, thực hiện các
nhiệm vụ an sinh xã hội, an ninh quốc phòng để một mặt có các chính sách ưu
đãi về mặt tài chính.
1.2.4. Nội dung quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các
doanh nghiệp Nhà nước
- Chính sách, quy định pháp luật về vốn Nhà nước tại các Doanh nghiệp
Nhà nước.
- Tổ chức bộ máy quản lý vốn Nhà nước tại các Doanh nghiệp Nhà
nước, sau đây là một số mô hình phổ biến:
Mô hình 1: Bộ Tài chính/Kho bạc Nhà nước là chủ thể quản lý.
Mô hình 2: Cơ quan/định chế quản lý độc lập trực thuộc chính phủ là
chủ thể quản lý.
Mô hình 3: Do nhiều cơ quan chức năng của Nhà nước cùng quản lý.
1.2.5. Đánh giá quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các
doanh nghiệp Nhà nước
- Mục tiêu đánh giá quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại
các DNNN nhằm làm rõ các vấn đề:
+ Xác định những điều phù hợp và không phù hợp, những sai lệch,
hạn chế trong quá trình quản lý vốn và những nguyên nhân dẫn đến những hạn
chế đó;

12
+ Điều chỉnh các sai lệch nhằm bảo đảm thực hiện được các mục tiêu
kinh tế và xã hội đề ra đối với DNNN;
+ Nêu lên những bài học, đề xuất giải pháp hoặc kiến nghị nhằm hoàn
thiện,đổi mới các nội dung quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước hiện
không còn phù hợp.
- Tiêu chí đánh giá
Tính hiệu lực (Effectiveness): Một cách chung nhất, hiệu lực quản lý

của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN là khả năng Nhà nước đưa
ra được các chính sách, quy định pháp luật hợp lý về quản lý vốn Nhà nước và
sự chấp hành của DNNN với tư cách là đối tượng quản lý.
Tính hiệu quả (Efficiency): phản ánh trình độ sử dụng các nguồn
lực để thực hiện tốt nhất các mục tiêu đề ra với chi phí thấp nhất và được lượng
hóa bằng cách so sánh kết quả đầu ra với chi phí đầu vào. Hiệu quả quản lý của
Nhà nước đối với vốn Nhà nước khó đo lường trực tiếp và lượng hóa được,
nên có thể được đánh giá một cách gián tiếp thông qua hiệu quả sử dụng vốn
Nhà nước do doanh nghiệp thực hiện.
Tính bền vững (Stability): Đánh giá tính bền vững của quản lý của
Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các DNNN như sau: (i) Sự ổn định và bền
vững của các tác động tích cực của quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước;
(ii) Đảm bảo cân bằng lợi ích giữa các DNNN trong cấp phát vốn, huy động
vốn, vay vốn, phân phối lợi nhuận, nghĩa vụ nộp thuế và nghĩa vụ đóng góp xã
hội khác; (iii) Đảm hài hòa lợi ích của các chủ thể có liên quan;
- Phương pháp đánh giá quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước
tại các DNNN thông qua điều tra, phỏng vấn.
1.2.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà
nước tại doanh nghiệp Nhà nước
- Các yếu tố thuộc về cơ quan quản lý Nhà nước.
- Các yếu tố thuộc về doanh nghiệp Nhà nước.
- Các yếu tố khách quan khác







13

CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VỐN
NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TỔNG CÔNG TY XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1. Tổng quan về các Tổng công ty xây dựng Nhà nước tại Việt Nam
2.1.1. Sự hình thành các Tổng công ty xây dựng Nhà nước tại Việt Nam
Các Tổng công ty xây dựng được thành lập theo Quyết định số
90/TTg và 91/TTg ngày 07/03/1994 của Thủ tướng chính phủ tập trung chủ
yếu ở Bộ Xây dựng và Bộ Giao thông vận tải. Một số Tổng công ty xây dựng
khác thì được thành lập do sáp nhập hoặc nâng cấp tập trung ở một số bộ như:
Bộ Xây dựng, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Quốc phòng (6 tổng công ty), thành
phố Hà Nội (02 tổng công ty), thành phố Hồ Chí Minh (01 tổng công ty), Bộ
Công Thương (01 tổng công ty) và Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
(01 tổng công ty). Thực hiện Nghị định số 25/2010/NĐ-CP ngày 19/03/2010
của Chính phủ, công ty mẹ - Tổng công ty xây dựng đã được chuyển sang hoạt
động theo mô hình công ty TNHH một thành viên và được quản lý theo phân
cấp cho các bộ, ngành, tỉnh/thành phố. Tính đến 31/12/2012, cả nước có
khoảng 35 Tổng công ty xây dựng Nhà nước.
2.1.2. Lĩnh vực hoạt động của các tổng công ty xây dựng Nhà nước
Các Tổng công ty xây dựng hều hết trực thuộc Bộ Xây dựng; Bộ Giao
thông vận tải và thành phố Hà Nội đại diện cho khoảng 35 Tổng công ty xây
dựng Nhà nước. Đây là các Tổng công ty xây dựng 90 và 91 có năng lực tài
chính mạnh, đại diện cho các lĩnh vực: Xây lắp; Sản xuất kinh doanh vật liệu
xây dựng; Tư vấn xây dựng; Đầu tư phát triển nhà, đô thị, khu công nghiệp và
cơ sở hạ tầng kỹ thuật; Các sản phẩm công nghiệp khác.
2.1.3. Mô hình tổ chức của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
Mô hình tổ chức và hoạt động chung của các Tổng công ty xây dựng
Nhà nước bao gồm: Hội đồng thành viên/Hội đồng quản trị; Ban Tổng giám
đốc; Kiểm soát viên/Ban Kiểm soát; Kế toán trưởng; Phòng/ban trực thuộc,

Các đơn vị thành viên (Xí nghiệp, Công ty phụ thuộc, Công ty con, Công ty
liên kết, Công ty liên doanh và các đơn vị sự nghiệp, trung tâm ).

14
2.2. Khái quát chung về tình hình tài chính và kết quả sản xuất kinh của
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
2.2.1. Nguồn vốn tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
- Nguồn vốn chủ sở hữu: Căn cứ vào báo cáo tài chính hợp nhất
được kiểm toán của 29 Tổng công ty xây dựng Nhà nước, nguồn vốn chủ sở
hữu năm 2012 là: 44.495.646.749.076 đồng, tăng 5.273.678.478.406 đồng,
tương đương với 17,5% so với năm 2009. Tốc độ tăng trưởng bình quân vốn
chủ sở hữu giai đoạn 2009-2012 của các Tổng công ty xây dựng trên 15%, chủ
yếu từ nguồn lợi nhuận sau thuế; đánh giá lại tài sản, thặng dư vốn thu được
trong quá trình cổ phần hóa các công ty thành viên, đơn vị phụ thuộc của tổng
công ty.
- Vốn Nhà nước đầu tư tại các tổng công ty xây dựng Nhà nước:

0
2,000,000
4,000,000
6,000,000
8,000,000
10,000,000
12,000,000
14,000,000
CC1
Con
st
r
exim

L
I
L
A
MA
L
I
CO
GI
DI
C
VIGLAC
E
RA
HAN
C
O
R
P
I
D
I
CO
VNCC
FI
CO
C
O
MA
UDIC

VINACONEX
HANDICO
H
U
D
V
I
CEM
VI
N
AW
A
CO
CI
EMC
O
8
VIWASEEN
TEDI
CI
E
MCO
1
C
I
EMCO4
CI
E
MCO
5

CIEMCO6
V
E
C
Millions
Năm 2009
Năm 2010
Năm 2011
Năm 2012

Nguồn: Tác giả tổng hợp
2.2.2.

Nợ phải trả và khả năng đảm bảo nợ của các Tổng công ty xây dựng
2.2.2.1. Về nợ phải trả:
0
5,000,000
10,000,000
15,000,000
20,000,000
25,000,000
30,000,000
35,000,000
40,000,000
45,000,000
CC1
Co
nstre
xim
LILAMA

LICOGI
DIC
VIGLACERA
H
ANC
ORP
IDIC
O
VNCC
FIC
O
COM
A
UD
IC
VINAC
O
NEX
HA
ND
ICO
H
UD
VICE
M
VINAWACO
C
IEMCO8
VIWASE
EN

TE
D
I
C
IEMC
O1
C
IEMCO4
C
IEM
CO5
C
IEMCO6
VE
C
Millions
Năm 2009
Năm 2010
Năm 2011
Năm 2012

Nguồn số liệu: do tác giả tổng hợp
- Về khả năng đảm bảo nợ: Khả năng đảm bảo nợ được đánh giá thông
qua hệ số nợ phải trả/vốn chủ hữu bình quân của 27 Tổng công ty xây dựng
(trừ 2 tổng công ty có vốn chủ sở hữu âm là: Tổng công ty xây dựng Đường
thủy và Tổng công ty xây dựng Cơ khí). Hệ số này năm 2012 là 8,3 lần. Trong

15
27 Tổng công ty xây dựng, 7 tổng công ty có tỷ lệ nợ phải trả/vốn chủ sở hữu
lớn xấp xỉ 10 lần. Tổng công ty Lắp máy Việt Nam có tỷ lệ nợ phải trả/vốn chủ

sở hữu lên tới 38,5 lần. Có 9 tổng công ty có tỷ lệ nợ phải trả/vốn chủ sở hữu
từ 6 - 10 lần và 11 tổng công ty có tỷ lệ nợ phải trả từ 1 - 5 lần.
2.2.3. Sử dụng vốn tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
- Quy mô đầu tư: Quy mô đầu tư tài sản theo số liệu báo cáo hợp nhất
của 29 Tổng công ty xây dựng Nhà nước giai đoạn 2009-2012 lần lượt là:
245.265.984.434.591 đồng, 266.172.511.126.624 đồng, 276.287.363.246.240
đồng và năm 2012 là 278.017.493.363.768 đồng. Các số liệu này cho thấy tốc
độ tăng trưởng tổng tài sản bình quân qua các năm ở mức 3,2%. Trong đó, giai
đoạn 2009-2012, tỷ trọng cơ cấu tài sản cố định chiếm bình quân là 37,4%.
Tuy nhiên, một số Tổng công ty xây dựng năm 2012 có tỷ trọng cơ cấu tài sản
cố định trên tổng tài sản rất cao như: Tổng công ty xây dựng số 1 là 60%, Tổng
công ty Sông Ðà là 64%, Tổng công ty Ðầu tư và Phát triển công nghiệp Việt
Nam là 77%, Tổng công ty Xi măng Việt Nam là 69%…
- Khoản phải thu của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước: Nợ phải
thu của 29 Tổng công ty xây dựng năm 2012 là 53.851.345.153.255 đồng,
chiếm 19,36% tổng tài sản, tăng 5,3% so với năm 2011, ở mức
51.181.197.829.190 đồng, tỷ trọng nợ phải thu trên tổng tài sản bình quân năm
2012 của các Tổng công ty xây dựng là 26%.
2.2.4.

K ết quả sản xuất k inh doanh của các T ổng công ty xây dựng
Nhà nước
- Tình hình doanh thu: Doanh thu theo báo cáo tài chính hợp nhất của
29 Tổng công ty xây dựng Nhà nước từ năm 2009 đến năm 2012 lần lượt là:
113.222.488.401.828 đồng, 125.154.913.213.092 đồng, 128.311.084.787.271
đồng và 127.219.340.050.558 đồng. Năm 2012, doanh thu tăng 12% so với năm
2009, tương đương là 13.996.851.648.730 đồng. Tốc độ tăng trưởng bình quân
doanh thu của các Tổng công ty xây dựng trong giai đoạn 2009-2012 là tương
đối thấp, đạt trung bình 6%/năm và có xu hướng giảm dần trong các năm tiếp
theo, điều này có thể lý giải trong những năm gần đầy do khủng hoảng kinh tế

thế giới, kinh tế trong nước gặp rất nhiều khó khăn do sản xuất đình đốn.
- Lợi nhuận sau thuế thu nhập doanh nghiệp của các Tổng công ty xây
dựng Nhà nước: Theo báo cáo tài chính hợp nhất của 29 Tổng công ty xây
dựng, lợi nhuận sau thuế giai đoạn 2009-2012 như sau: Năm 2009 là
6.554.601.260.805 đồng, năm 2010 là 6.446.894.312.811 đồng, năm 2011 là
2.538.471.471.519 đồng và năm 2012 là 2.105.294.687.378 đồng

16
- Thuế và các khoản phải nộp ngân sách Nhà nước của các Tổng công
ty xây dựng Nhà nước: Giai đoạn 2009-2012, tổng số thuế và các khoản nộp
ngân sách của 29 Tổng công ty xây dựng Nhà nước là 16.143.479.278.919
đồng, bình quân hàng năm là 4.035.869.819.730 đồng. Trong đó, thuế và các
khoản phải nộp ngân sách năm 2012 là 4.935.156.183.146 đồng tăng 32% so
với năm 2009, tương đương 1.188.239.863.909 đồng.
2.3. Thực trạng cơ chế quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước ở Việt Nam hiện nay
2.3.1. Thực trạng các chính sách, quy định pháp luật về vốn Nhà nước tại
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
- Chính sách cấp phát, đầu tư và huy động vốn:
+ Giai đoạn 1995-2004, vốn Nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp
Nhà nước được thực hiện theo Luật Doanh nghiệp Nhà nước 1995, trong đó
Luật quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của chủ sở hữu vốn là đầu tư vốn
điều lệ.
+ Vốn đầu tư tại DNNN được hình thành từ ngân sách Nhà nước, các
khoản phải nộp ngân sách, lợi nhuận để lại và các nguồn khác. DNNN hoạt
động theo Luật DNNN năm 1995 được xác định là tổ chức kinh tế Nhà nước
được Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ.
+ Ngày 07/07/1995, Chính phủ ban hành Quyết định số 397-TTg
về việc chuyển giao nhiệm vụ quản lý vốn và tài sản thuộc sở hữu Nhà
nước tại các doanh nghiệp về Tổng cục Quản lý vốn và tài sản Nhà nước

thuộc Bộ Tài chính.
+ Ngày 27/08/1999, Chính phủ ban hành Nghị định số 84/1999/NĐ-
CP về việc tổ chức lại Tổng cục Quản lý vốn và tài sản Nhà nước tại DN và
chuyển giao một số nhiệm vụ quản lý, sử dụng vốn và tài sản Nhà nước tại DN
từ Bộ Tài chính về Bộ quản lý ngành, UBND tỉnh/thành phố. Bộ Tài chính
thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về tài chính DN trong cả nước và chức
năng chủ sở hữu về vốn tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước do Thủ
tướng thành lập.
+ Ngày 06/12/2000, Chính phủ ban hành Nghị định số 73/2000/NĐ-
CP về việc quản lý phần vốn Nhà nước đầu tư tại DN khác. Nghị định này quy
định việc quản lý phần vốn góp của Nhà nước đầu tư tại DN khác thông qua
người đại diện vốn, người đại diện quản lý DN, theo 3 cấp: Bộ Tài chính, Bộ
quản lý ngành, UBND tỉnh/thành phố.

17
+ Luật Doanh nghiệp năm 2005: Trong bối cảnh hội nhập kinh tế
quốc tế, đảm bảo môi trường cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh giữa DNNN và
các DN thuộc các thành phần kinh tế khác, Luật Doanh nghiệp năm 2005 ra
đời đánh dấu sự thay đổi lớn trong pháp luật về DN ở Việt Nam, hình thành
khung pháp lý chung, bình đẳng, áp dụng thống nhất cho các loại hình DN.
+ Để các DNNN hoạt động thống nhất theo Luật Doanh nghiệp với
các loại hình doanh nghiệp khác, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
25/2010/NĐ-CP ngày 19/03/2010 về việc chuyển DNNN thành công ty
TNHH một thành viên và tổ chức quản lý công ty TNHH một thành viên do
Nhà nước làm chủ sở hữu.
+ Ngày 26/11/2014, Quốc hội thông qua Luật quản lý, sử dụng vốn
Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp có hiệu lực từ ngày
01/07/2015.
- Chính sách sử dụng vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng
Nhà nước:

+ DNNN được quyền chủ động sử dụng vốn Nhà nước giao, các loại
vốn khác, các quỹ do DNNN quản lý vào hoạt động kinh doanh; chịu trách
nhiệm về bảo toàn, phát triển vốn, hiệu quả sử dụng vốn. DNNN có quyền
được quyết định hợp đồng vay vốn có giá trị gấp 3 lần vốn điều lệ.
+ DNNN được quyền sử dụng vốn, tài sản thuộc quyền quản lý của
DN để đầu tư ra ngoài theo quy định của pháp luật.
+ Chính phủ cũng quy định các DNNN phải sử dụng tối thiểu 70%
tổng nguồn vốn đầu tư vào hoạt động sản xuất kinh doanh thuộc các lĩnh vực
và nghề nghề chính của DN. Tổng mức đầu tư ra ngoài DNNN (bao gồm đầu
tư ngắn hạn và dài hạn) không vượt quá mức vốn điều lệ của DNNN.
- Chính sách phân phối lợi nhuận tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
+ Phân phối lợi nhuận của DNNN được gắn với hiệu quả sản xuất
kinh doanh và kết quả xếp loại DN. Các DN có đặc thù về cơ cấu vốn được
điều chỉnh bổ sung cơ chế phân phối lợi nhuận. Riêng đối với các DN không
thực hiện đánh giá, xếp loại theo quy định thì không được trích lập quỹ khen
thưởng phúc lợi.
+ Quyền lợi và nghĩa vụ của người đại diện phần vốn góp của Nhà
nước tại DN khác được quy định rõ ràng
2.3.2.

Bộ máy quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
Hiện nay, Cục tài chính doanh nghiệp trực thuộc Bộ Tài chính thực
hiện chức năng quản lý Nhà nước về tài chính đối với DN thuộc mọi thành

18
phần kinh tế và đại diện chủ sở hữu đối với số vốn Nhà nước đã đầu tư vào
DN. Chức năng của Cục tài chính doanh nghiệp được cụ thể hoá như sau:
Một là, thống nhất quản lý Nhà nước về tài chính DN thuộc các thành
phần kinh tế trong cả nước.
Hai là, quản lý vốn và tài sản Nhà nước tại DN do Chính phủ, Thủ

tướng chính phủ, các Bộ quản lý ngành, UBND tỉnh/thành phố, Cơ quan
ngang Bộ.
2.3.3. Việc kiểm tra, giám sát vốn Nhà nước đầu tư tại các Tổng công ty
xây dựng Nhà nước
- Đối tượng giám sát:
+ Doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu: Công ty TNHH một
thành viên - công ty mẹ của các tổng công ty, tập đoàn kinh tế, công ty hoạt
động theo mô hình công ty mẹ - công ty con do Thủ tướng Chính phủ, Bộ quản
lý ngành, UBND tỉnh/thành phố quyết định thành lập. Công ty TNHH một
thành viên do Bộ quản lý ngành, UBND tỉnh/thành phố quyết định thành lập.
+ Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC).
+ Công ty cổ phần, công ty TNHH từ hai thành viên trở lên do các Bộ
quản lý ngành, UBND tỉnh/thành phố là chủ sở hữu vốn đầu tư vào doanh nghiệp.
- Chủ thể giám sát đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước:
Nhà nước (gồm: Chính phủ, Bộ quản lý ngành, UBND tỉnh/thành phố),
HĐTV, tổng giám đốc/giám đốc. Đối với các Bộ quản lý ngành, UBND
tỉnh/thành phố: tổ chức giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của tổng công
ty với các nội dung giám sát của chủ sở hữu bao gồm việc tổ chức hoạt động
kinh doanh và thực hiện nhiệm vụ của bộ máy quản lý, điều hành doanh nghiệp;
việc thực hiện mục tiêu, chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh hàng năm và
dài hạn; việc chấp hành các Nghị quyết, quyết định của chủ sở hữu, hội đồng
thành viên, điều lệ của doanh nghiệp, đánh giá hiệu quả các nghị quyết, quyết
định của chủ sở hữu liên quan đến quyền của chủ sở hữu đối với hoạt động của
chủ sở hữu liên quan đến quyền của chủ sở hữu đối với hoạt động của doanh
nghiệp; kết quả hoạt động kinh doanh, hiệu quả sử dụng vốn và khả năng thanh
toán nợ đối với tổng công ty.
- Nội dung giám sát đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước:
+ Hoạt động đầu tư tài sản tại doanh nghiệp (bao gồm danh mục dự
án đầu tư, nguồn vốn huy động gắn với dự án đầu tư).
+ Việc huy động vốn và sử dụng vốn huy động, phát hành trái phiếu,

cố phiếu.

19
+ Hoạt động đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp bao gồm đầu tư trong
nước, đầu tư ra nước ngoài, đầu tư vào các lĩnh vực tài chính, ngân hàng, bất
động sản, chứng khoán (nếu có); hiệu quả việc đầu tư vốn ra ngoài doanh
nghiệp.
+ Việc quản lý tài sản, công nợ phải thu, cộng nợ phải trả, khả năng
thanh toán nợ của doanh nghiệp, hệ số nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu.
+ Giám sát bảo toàn và phát triển vốn tại doanh nghiệp.
+ Hoạt động sản xuất, tiêu thụ, tồn kho sản phẩm, doanh thu hoạt
động kinh doanh, dịch vụ, doanh thu hoạt động tài chính; thu nhập khác.
+ Kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh, tỷ suất lợi nhuận trên vốn
chủ sở hữu (ROE), tỷ suất lợi nhuận trên tổng tài sản (ROA).
+ Phân tích về lưu chuyển tiền tệ của doanh nghiệp.
+ Phân phối lợi nhuận, trích lập và sử dụng các quỹ.
+ Việc thực hiện các chính sách đối với người lao động trong doanh
nghiệp, trong đó có các nội dung về chi phí tiền lương, thu nhập của người lao
động, người quản lý điều hành doanh nghiệp.
+ Tình hình thực hiện sản phẩm, dịch vụ công ích.
- Phương thức giám sát đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước:
Đối với các Bộ quản lý ngành, UBND tỉnh/thành phố, với vai trò là chủ sở hữu
thực hiện giám sát các Tổng công ty xây dựng Nhà nước thông qua: Giám sát
các thông tin trên các Báo cáo của HĐTV, tổng giám đốc về thực hiện chức
năng quản lý, điều hành; Báo cáo của người đại diện phần vốn Nhà nước tại
doanh nghiệp khác hoặc người đại diện theo uỷ quyền về thực hiện chức năng
nhiệm vụ được giao; Báo cáo về tình hình hoạt động kinh doanh, báo cáo tài
chính và các báo cáo khác. .
2.4. Kết quả điều tra chuyên gia về quản lý của Nhà nước đối với vốn
Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước

- Áp dụng phương pháp phân tích nhân tố khám phá (EFA) xử lý dữ
liệu điều tra chuyên gia, tác giả Luận án khám phá ra 3 nhóm hạn chế trong
thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu tại các Tổng công ty xây dựng Nhà
nước: Nhóm 1 “Do luật pháp hiện hành về tách bạch chức năng quản lý Nhà
nước với chức năng chủ sở hữu Nhà nước chưa đầy đủ, đồng bộ và thiếu nhất
quán” với 6 nguyên nhân chi tiết; Nhóm 2 “Do chưa hình thành được một mô
hình, cơ chế và chính sách sở hữu rõ ràng đảm bảo cho quản trị các DNNN”
với 3 nguyên nhân chi tiết; Nhóm 3 “Năng lực và các điều kiện cho thực hiện
giám sát của chủ sở hữu Nhà nước còn thiếu và yếu” với 6 nguyên nhân chi

20
tiết. Trong đó, Nhóm 3 là hạn chế lớn nhất dẫn đến tình trạng kém hiệu quả của
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước.
- Tác giả Luận án đã đề xuất phương án “Thành lập 1 cơ quan
chuyên trách (Ủy ban quản lý, giám sát DNNN) trực thuộc Chính phủ” để
triển khai Luật quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vốn vào doanh nghiệp
được Quốc hội thông qua ngày 26/11/2014 (có hiệu lực từ ngày 1/7/2015).
- Luận án đã khám phá những khác biệt trong ý kiến chuyên gia về
mô hình và cơ chế quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng
công ty xây dựng Nhà nước theo 3 đối tượng: các cán bộ quản lý Nhà nước;
lãnh đạo các Tổng công ty xây dựng Nhà nước và các cán bộ thực tiễn.
- Sử dụng phương pháp nghiên cứu thực nghiệm, tác giả Luận án đã
làm rõ việc các Tổng công ty xây dựng Nhà nước có quá nhiều đơn vị thành
viên và hệ số đòn bẩy lớn sẽ làm cho kết quả hoạt động kém hiệu quả. Từ đó,
khuyến nghị các Tổng công ty xây dựng Nhà nước tiến hành sáp nhập các đơn
vị thành viên và gia tăng vốn chủ sở hữu.
- Luận án khuyến nghị cần chuyển phương thức giám sát các Tổng
công ty xây dựng Nhà nước hiện nay từ các Bộ, UBND các tỉnh/thành phố
sang phương thức giám sát thông qua các tổ chức tài chính để phù hợp với
kinh tế thị trường và nguyên tắc quản trị hiện đại, đồng thời tăng cường giám

sát tại chỗ đối với các công ty xây dựng Nhà nước theo chuyên môn.

CHƯƠNG 3
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC TỔNG CÔNG TY XÂY DỰNG
NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 2015-2020

3.1. Bối cảnh tác động đến quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty
xây dựng Nhà nước giai đoạn 2015-2020
Giai đoạn 2015-2020, bối cảnh chính tác động đến công tác quản lý
của Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
có thể được khái quát như sau:
Thứ nhất: quá trình tái cơ cấu các doanh nghiệp Nhà nước ngành xây
dựng tiếp tục được thực hiện mạnh mẽ hơn.
Thứ hai: việc hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng đòi hỏi
phải tuân thủ các chuẩn mực và thông lệ quốc tế trong quản trị.

21
3.2. Quan điểm, mục tiêu và định hướng hoàn thiện quản lý của Nhà
nước đối với vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước giai
đoạn 2015-2020
3.2.1. Quan điểm hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước
tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
Quan điểm thứ nhất là, Quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây
dựng Nhà nước cần phải được hoàn thiện và đổi mới nhằm khắc phục triệt để những
hạn chế, khó khăn tồn tại và bất cập đã được nhận diện trong thời gian qua.
Quan điểm thứ hai là, Quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây
dựng Nhà nước phải được hoàn thiện một cách tích cực và toàn diện, không
những phải bảo toàn vốn đầu tư của Nhà nước mà còn đảm bảo hiệu quả thông
qua hoàn thành các mục tiêu tăng trưởng giá trị của các tổng công ty, hiện đại

hóa công nghệ, tăng lợi nhuận và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của cán
bộ công nhân viên.
Quan điểm thứ ba là, Quản lý vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây
dựng Nhà nước phải mang tính khoa học và thực tế trên cơ sở nghiên cứu, học
hỏi và tiếp thu những ưu thế của các phương thức quản lý tiên tiến trên thế giới
đồng thời áp dụng một cách linh hoạt, sáng tạo và phù hợp với điều kiện thực
tế của Việt Nam.
Quan điểm thứ tư là, Hoàn thiện và đổi mới quản lý vốn Nhà nước tại
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước cần phải được tiến hành một cách đồng
thời và phối hợp chặt chẽ với đổi mới về quản lý kinh tế và kinh doanh trong
quá trình tái cơ cấu nền kinh tế, đáp ứng những yêu cầu cơ bản của hội nhập
quốc tế cũng như các mục tiêu công nghiệp hóa và hiện đại hóa nền kinh tế
Việt Nam của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn đến năm 2020.
Quan điểm thứ năm là, Đổi mới và hoàn thiện quản lý vốn Nhà nước
tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước cần được nhận thức một cách đúng
đắn và đầy đủ, từ cơ quan quản lý Nhà nước các cấp đến cán bộ công nhân
viên của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước.
3.2.2. Mục tiêu hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước
tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
Thứ nhất là, Hoàn thiện quản lý vốn thúc đẩy tái cơ cấu để có cơ cấu
hợp lý, nâng cao hiệu quả hoạt động của các Tổng công ty xây dựng Nhà nước,
đảm bảo rằng các tổng công ty này là lực lượng nòng cốt để kinh tế Nhà nước
giữ vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng, là cơ sở để Nhà nước định

22
hướng và điều tiết nền kinh tế, góp phần ổn định và phát triển bền vững nền
kinh tế Việt Nam.
Thứ hai là, Xây dựng các Tổng công ty xây dựng Nhà nước phải có
quy mô lớn, hoạt động có hiệu quả, có sức cạnh tranh, đa sở hữu, có cơ sở vật
chất và công nghệ hiện đại, đủ năng lực để thực hiện các công trình, dự án

trọng điểm của quốc gia và tham gia thầu các công trình trong khu vực và quốc
tế, góp phần cho cân đối vĩ mô.
Thứ ba là, Tiến hành cổ phần hóa từng bước các Tổng công ty xây
dựng Nhà nước và lựa chọn một số tổng công ty Nhà nước nắm giữ trên 50%
vốn điều lệ, để làm lực lượng nòng cốt góp phần phát triển và ổn định kinh tế.
Thứ tư là, Đóng góp vào thu của Ngân sách Nhà nước xứng đáng với
quy mô vốn đầu tư của Nhà nước và quy mô sản xuất kinh doanh, , đảm bảo
công ăn việc làm, cải thiện an sinh, xã hội cho người lao động, phát triển nhân
cách và tăng cường chất lượng lao động trong ngành xây dựng cũng như vị thế
cạnh tranh của Việt Nam trên thị trường quốc tế.
3.2.3. Định hướng hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối vốn Nhà nước
tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
Thứ nhất là, phân loại và thực hiện tái cơ cấu lại các Tổng công ty
xây dựng Nhà nước thuộc Trung ương, Bộ quản lý ngành, địa phương, các
tổng công ty 91 và 90, các công ty mẹ - con, công ty TNHH 1 thành viên,…
Thứ hai là, tiến hành cổ phần hóa 100% các đơn vị thành viên của
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước, tiến tới cổ phần hóa các công ty mẹ -
công ty TNHH một thành viên.
Thứ ba là, tái cơ cấu các Tổng công ty xây dựng Nhà nước một cách
toàn diện về mô hình quản trị, quản lý, tài chính, kế hoạch sản xuất kinh doanh,
đầu tư phát triển, cơ cấu sản phẩm, nguồn nhân lực trên cơ sở xác định rõ
nhiệm vụ, ngành nghề, chiến lược phát triển,…
Thứ tư là, khẩn trương ban các văn bản quy phạm pháp luật hướng
dẫn thực hiện Luật quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp,
có hiệu vào ngày 01/07/2015;
Thứ năm là, tách chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu Nhà nước
với chức năng quản lý Nhà nước;
Thứ sáu là, thành lập các tổ chức của cơ quan chuyên trách thực
hiện chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước trong thời gian tới;
Thứ bảy là, hoàn thiện cơ chế phân cấp thực hiện quyền, nghĩa vụ

của chủ sở hữu Nhà nước tại các tập đoàn kinh tế, tổng công ty Nhà nước,

23
hướng tới công khai, minh bạch và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quản lư
và sử dụng vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp;
Thứ tám là, thành lập tổ chức thay mặt chủ sở hữu để thanh tra,
kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn và tài sản của Nhà nước tại các tập đoàn
kinh tế và tổng công ty Nhà nước.
3.3. Giải pháp hoàn thiện quản lý của Nhà nước đối với vốn Nhà nước
tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước giai đoạn 2015-2020
3.3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện chức năng đại diện của chủ sở hữu
Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước.
- Tách bạch chức năng quản lý Nhà nước và chức năng đại diện chủ
sở hữu góp phần tăng cường hiệu quả quản lý vốn Nhà nước.
- Tăng cường quyền và trách nhiệm của Quốc hội, Hội đồng nhân dân
trong việc thực hiện chức năng giám sát các cơ quan Nhà nước thực hiện chức
năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước.
3.3.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện cơ chế giám sát của chủ sở hữu Nhà
nước đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
- Nâng cao tính hiệu lực của cơ chế giám sát của chủ sở hữu Nhà
nước đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
- Nâng cao hiệu quả giám sát của chủ sở hữu Nhà nước đối với các
Tổng công ty xây dựng Nhà nước.
- Hoàn thiện phương thức của cơ chế giám sát của chủ sở hữu Nhà
nước đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước.
3.3.3. Nhóm giải pháp tách chức năng chủ sở hữu Nhà nước với chức
năng quản lý Nhà nước và mô hình tổ chức thực hiện quyền chủ sở hữu
vốn Nhà nước đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
- Hoàn thiện mô hình tổ chức quản lý:
Phương án 1: Thành lập các đầu mối khác nhau thực hiện thống nhất

và tập trung chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước.
Phương án 2: Thành lập cơ quan chuyên trách (Ủy ban hay Cục, Vụ
quản lý, giám sát DNNN) trực thuộc Chính phủ.
Phương án 3: Duy trì mô hình như hiện nay và đẩy nhanh công tác cổ
phần hóa DNNN. Sau khi hoàn tất công tác cổ phần các DNNN tiến hành thành
lập các tổng công ty tài chính tại các Bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố.
- Hoàn thiện hệ thống chính sách quản lý Nhà nước đối với DNNN
Thứ nhất là, định vị vai trò của DNNN và xem xét quy mô đầu tư vốn
Nhà nước vào doanh nghiệp.

24
Thứ hai là, nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý của chủ sở hữu Nhà
nước đối với DNNN
Thứ ba là, tăng cường công khai thông tin và minh bạch hóa hoạt
động của DNNN
Thứ tư là, hoàn thiện khung chính sách của Nhà nước hướng tới nâng
cao hiệu quả hoạt động đầu tư vốn Nhà nước tại các Tổng công ty xây dựng.
3.3.4. Đổi mới phương thức quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước
- Cải cách công tác hành chính tại các Tổng công ty xây dựng Nhà nước.
- Hoàn thiện các công cụ quản lý Nhà nước đối với các Tổng công ty
xây dựng Nhà nước.
- Tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước tại các Tổng công ty xây
dựng Nhà nước.
- Chế độ trách nhiệm của quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại
các Tổng công ty xây dựng Nhà nước.
3.3.5. Đổi mới quy trình đầu tư và xây dựng tại các Tổng công ty xây dựng
Nhà nước
Đối với các Tổng công ty xây dựng Nhà nước thì việc đổi với hoạt
động trong quy trình đầu tư và xây dựng là ưu tiên hàng đầu, đặc biệt liên quan

đến quyền sử dụng đất đai, giải phóng mặt bằng, bàn giao nhà, cho thuê và
chuyển nhượng đất đai, nhà cửa, v.v Việc chậm tiến độ thi công gây lãng phí
hoặc thất thoát tài sản Nhà nước trong quá trình đầu tư, thực hiện dự án xây
dựng đã tạo ra nhiều hậu quả tiêu cực, phát sinh chi phí rất lớn và có thể gây
lãng phí vốn đầu tư Nhà nước với quy mô rất lớn.
3.3.6. Tăng cường quản trị doanh nghiệp tại các Tổng công ty xây dựng
Nhà nước
Giải pháp đưa ra là các Tổng công ty xây dựng Nhà nước cần phải
tăng cường khả năng quản trị doanh nghiệp, trong đó xác định mục tiêu quản
trị rõ ràng, công khai, minh bạch hóa các hoạt động kinh doanh và tài chính
nhằm đáp ứng đầy đủ và hợp lý những yêu cầu của Nhà nước, người dân cũng
như lợi ích của các bên liên quan và của nền kinh tế đối với doanh nghiệp.
3.4. Các giải pháp khác
- Hoàn thiện cơ sở pháp lý về quyền sở hữu
- Chế tài đối với Doanh nghiệp Nhà nước kém hiệu quả
- Minh bạch hóa hoạt động tài chính và tài trợ