Cần sửa đổi, bổ sung gì cho Luật đất đai năm 2003?

Cần sửa đổi, bổ sung gì cho Luật đất đai năm 2003?
Mở đầu
Luật Đất đai đầu tiên của Việt Nam được ban hành vào năm 1987. Thực chất của Luật
này là luật hóa chính sách Nhà nước giao đất sản xuất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá
nhân để sử dụng ổn định và xây dựng nền móng đầu tiên của hệ thống địa chính Việt Nam.
Chính sách đất đai vẫn tiếp tục được vận hành trên nguyên tắc Nhà nước bao cấp về đất
đai, đất đai không có giá, không được giao dịch trên thị trường, việc chuyển quyền sử dụng
đất đều phải có quyết định hành chính của cơ quan nhà nước.
Luật Đất đai lần thứ hai được Quốc hội thông qua vào năm 1993, trong đó nội dung đổi
mới quan trọng nhất bao gồm: đất đai có giá và giá đất do Nhà nước quy định; hộ gia đình,
cá nhân sử dụng đất có 5 quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp
đối với đất đai. Do tư duy của nhà quản lý mong muốn giá đất thấp để thuận lợi cho đầu tư
phát triển nên các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường quy định giá đất rất thấp, chỉ
bằng 10%-30% giá đất chuyển nhượng trên thị trường (chuyển nhượng theo tài sản gắn
liền với đất). Theo Luật Đất đai năm 1993, việc chuyển đổi đất đai để thực hiện các dự án
đầu tư vẫn được tiếp tục áp dụng chỉ một cơ chế chuyển đổi đất đai bắt buộc, tức là Nhà
nước ban hành quyết định hành chính để thu hồi đất của người đang sử dụng đất và giao
đất cho các nhà đầu tư thực hiện các dự án đầu tư, nhà đầu tư nộp tiền sử dụng đất hoặc
tiền thuê đất cho Nhà nước và trả tiền bồi thường đối với đất bị thu hồi, tiền tái định cư
cho người bị thu hồi đất ở theo giá đất do Nhà nước quy định.
Trong hai năm đầu thi hành Luật Đất đai năm 1993, các nhà đầu tư có một hình thức sử
dụng đất là thuê đất của nhà nước có thời hạn theo thời hạn của dự án đầu tư. Đến năm
1996, ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của
Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê
đất, trong đó tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất để xây dựng
kinh doanh nhà ở và xây dựng hạ tầng khu công nghiệp để bán hay cho thuê mặt bằng sản
xuất gắn với hạ tầng chung.
Từ sau năm 1996, ủy ban nhân dân các tỉnh đã nhận thấy rõ vai trò của các dự án đầu tư
phát triển kinh tế, coi đó là cách thức duy nhất để tăng trưởng kinh tế. Vì vậy, các địa
phương đã tìm mọi biện pháp để ưu đãi đầu tư, khuyến khích các nhà đầu tư về địa phương
mình, trong đó ưu đãi về đất đai là biện pháp thực sự hấp dẫn các nhà đầu tư. Năm 1998,

Quốc hội thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai, trong đó tập trung
chủ yếu về mở rộng quyền cho các nhà đầu tư dự án, nhưng không thay đổi về cơ chế
chuyển đổi đất đai bắt buộc. Các nhà đầu tư trong nước được Nhà nước giao đất có thu tiền
sử dụng đất trong ba trường hợp: một là thực hiện dự án xây dựng kinh doanh nhà ở; hai là
thực hiện dự án xây dựng hạ tầng khu công nghiệp để bán hay cho thuê mặt bằng sản xuất
gắn với hạ tầng chung; ba là thực hiện dự án sử dụng quỹ đất để xây dựng hạ tầng, hay còn
gọi là dự án “đổi đất lấy hạ tầng”. Hơn nữa, các nhà đầu tư thực hiện dự án xây dựng kinh
doanh nhà ở và dự án “đổi đất lấy hạ tầng” còn được sử dụng đất lâu dài, tức là không có
thời hạn như đất ở của hộ gia đình, cá nhân. Thực ra, đây là một sự đổi mới hơi “quá đà”,
vì đầu tư thực hiện dự án gì cũng đều phải có thời hạn. ở nhiều nước tư bản phát triển,
người ta công nhận sở hữu tư nhân về đất ở cũng có thời hạn, không được vô hạn.
Luật Đất đai năm 2003 đã tạo được sự đổi mới khá toàn diện của hệ thống pháp luật đất
đai Việt Nam. Thứ nhất, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được cụ thể hóa, có các quy
định chi tiết về quyền và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước đối với đất đai, quyền và
nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với đất đai trên nguyên tắc quyền sử dụng đất do Nhà
nước giao có thu tiền được coi như tài sản của người sử dụng đất. Thứ hai, có quy định cụ
thể về việc giải quyết các tồn tại lịch sử về đất đai, trong đó khẳng định việc Nhà nước sẽ
trả lại đất mà Nhà nước đã mượn của dân trong thời gian trước đây. Thứ ba, giá đất do Nhà
nước quy định phải phù hợp với giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường, tức là
hệ thống tài chính đất đai mới được xác lập trên nguyên tắc “một giá đất”. Thứ tư, các tổ
chức kinh tế có tài sản là quyền sử dụng đất được phép thực hiện các giao dịch về đất đai
trên thị trường. Thứ năm, tạo sự bình đẳng hơn về quyền và nghĩa vụ đối với đất đai giữa
nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài. Thứ sáu, cơ chế chuyển đổi đất đai bắt
buộc theo quy định của pháp luật đất đai trước đó được hạn chế lại, chỉ áp dụng cho các
trường hợp sử dụng đất vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và một số dự án đầu tư phát
triển kinh tế quan trọng (như đầu tư xây dựng hạ tầng khu công nghiệp, khu kinh tế, khu
công nghệ cao, khu dân cư đô thị và nông thôn, các dự án có vốn đầu tư thuộc nhóm lớn
nhất), các trường hợp khác phải thực hiện cơ chế chuyển đổi đất đai tự nguyện trên cơ sở
nhà đầu tư nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hoặc thuê đất hoặc nhận góp vốn bằng
quyền sử dụng đất với người đang sử dụng đất. Thứ bảy, có quy định cụ thể về việc tính

bồi thường về đất, điều kiện nơi tái định cư đối với các trường hợp được áp dụng cơ chế
chuyển đổi đất đai bắt buộc. Thứ tám, thiết lập một hệ thống trình tự, thủ tục hành chính
đối với đăng ký đất đai trên nguyên tắc cụ thể, đơn giản, ít chi phí, công khai, minh bạch.
Thứ chín, tăng cường vai trò giám sát của dân đối với quản lý và sử dụng đất đai. Thứ
mười, hoàn chỉnh cơ chế giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo của dân về đất đai trên
nguyên tắc nâng cao trách nhiệm của các cấp địa phương và chủ yếu chuyển sang hệ thống
tòa án giải quyết.
Những yêu cầu cần sửa đổi, bổ sung đối với Luật Đất đai năm 2003
Đến nay, Luật Đất đai năm 2003 đã triển khai được 5 năm. Không có luật nào có thể
đúng với mọi thời gian, nhất là Luật Đất đai khi đất đai luôn biến động theo nhu cầu sử
dụng cho phát triển bền vững. Trong thời gian qua, các nhà quản lý cũng thấy sự cần thiết
phải sửa đổi, bổ sung một số nội dung; các nhà đầu tư cũng đề xuất phải sửa đổi, bổ sung
một số nội dung; những người bị thiệt hại từ cơ chế nhà nước thu hồi đất cũng có bức xúc
về một số nội dung. Những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung có thể có nhiều, nhưng những nội
dung cơ bản được tổng kết lại dưới đây.
1. Hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của nước ta chưa phù hợp với lý luận
khoa học, trên thực tế chưa đủ sức để điều tiết thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất giữa
Nhà nước và người sử dụng đất; mặt khác, chưa bảo đảm được tính thống nhất giữa quy
hoạch sử dụng đất với quy hoạch phát triển kinh tế và quy hoạch xây dựng.
Nội dung sửa đổi, bổ sung này xuất phát từ nhu cầu hoàn thiện hệ thống quản lý do các
cơ quan quản lý nhà nước đề xuất.
2. Hệ thống đăng ký đất đai đang bị chia ra thành hai mảng: đất có nhà ở (được điều
chỉnh bằng Luật Nhà ở, theo hệ thống quản lý nhà nước của ngành xây dựng) và đất không
có nhà ở (được điều chỉnh bằng Luật Đất đai, theo hệ thống quản lý nhà nước của ngành
tài nguyên và môi trường). Một cuộc thảo luận giữa các cơ quan quản lý nhà nước dài tới
15 năm (từ năm 1994 khi Chính phủ ban hành Nghị định 60-CP), tới cuối năm 2007 Quốc
hội thông qua Nghị quyết về kinh tế - xã hội năm 2008, trong đó có nội dung thống nhất hệ
thống đăng ký cho cả đất đai và tài sản gắn liền với đất.
Nội dung sửa đổi, bổ sung này là yêu cầu trước hết để hoàn thiện hệ thống quản lý
thống nhất về bất động sản do các cơ quan quản lý nhà nước đề xuất, đồng thời đây cũng là

bức xúc của người dân, của doanh nghiệp khi phải đối mặt với sự phức tạp của hai hệ
thống cơ quan đăng ký đất đai, hai loại giấy chứng nhận về đất đai.
3. Hệ thống tài chính đất đai mới được đặt ra, còn thiếu nhiều công cụ để quản lý giá
đất (Luật này không đề cập tới hệ thống thuế về đất). Trước hết, định giá đất nông nghiệp
theo thu nhập từ sản xuất nông nghiệp như quy định trong pháp luật hiện hành chỉ đúng khi
đất nông nghiệp đang sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp và trong quy hoạch sử
dụng đất vẫn tiếp tục được sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp; chính quy hoạch
sử dụng đất cho chuyển một số diện tích đất đang sử dụng vì mục đích sản xuất nông
nghiệp sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp làm cho giá đất nông nghiệp trên thị
trường cao hơn, vì đang hướng tới giá đất phi nông nghiệp trong tương lai. Tiếp theo, pháp
luật hiện hành quy định là giá đất áp dụng để tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất,
tính giá trị bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất, tính giá trị tài sản doanh nghiệp có
quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước phải được xác định phù hợp
với giá đất trên thị trường và giao cho UBND cấp tỉnh quyết định. Giao như vậy, nhưng
chưa chỉ ra được quy trình làm thế nào để xác định được giá đất trên thị trường. Người dân
khiếu nại về giá tính bồi thường đất cho mình chưa phù hợp với giá thị trường cũng không
đưa ra được luận cứ gì xác đáng. Vậy câu chuyện đặt ra là: làm thế nào để xác định được
giá đất phù hợp với thị trường (cho cả đất nông nghiệp đã được quy hoạch chuyển sang sử
dụng vào mục đích phi nông nghiệp và cả đất đang sử dụng vào mục đích phi nông
nghiệp). Mặt khác, giá thuê đất của Nhà nước có cần phù hợp với thị trường hay không
(như quy định hiện nay) cũng là việc phải bàn định kỹ lưỡng.
Nội dung sửa đổi, bổ sung này vừa xuất phát từ nhu cầu quản lý, vừa xuất phát từ nhu
cầu về tính giá đất trong tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của doanh nghiệp, vừa xuất phát từ
bức xúc của người dân bị thiệt thòi về giá trị bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
4. Cách thức để nhà đầu tư có đất để thực hiện dự án đầu tư theo pháp luật hiện hành
được phân thành hai trường hợp: một là vận hành theo cơ chế chuyển đổi đất đai bắt buộc
với quy trình Nhà nước thu hồi đất, thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có
đất bị thu hồi, quyết định giao đất hoặc cho thuê đất cho nhà đầu tư; hai là vận hành theo
cơ chế chuyển đổi đất đai tự nguyện trên cơ sở nhà đầu tư tự thương thảo với người đang
sử dụng đất để nhận quyền sử dụng đất thông qua chuyển nhượng, thuê hoặc góp vốn. Lúc

đầu, các nhà đầu tư năng động rất ủng hộ cơ chế chuyển đổi đất đai tự nguyện vì mối quan
hệ không phức tạp, bớt áp lực của các cơ quan hành chính… Chỉ sau đó 2 năm, thực tế
nhiều trường hợp nhà đầu tư đã nhận chuyển nhượng được phần lớn đất cho dự án, còn lại
một phần nhỏ thì người đang sử dụng đất nói giá rất cao để nhà đầu tư chỉ còn cách bỏ dở
dự án, tiến thoái lưỡng nan. Thế là các nhà đầu tư lại mong muốn quay về với cơ chế quen
thuộc - chuyển đổi đất đai bắt buộc với một quy trình rất cồng kềnh, phức tạp, tốn kém và
đầy nguy cơ khiếu kiện của dân. Lúc này, cần xem xét lại rất nghiêm túc cách đổi mới cả
hai cơ chế chuyển đổi đất đai bắt buộc và tự nguyện, đồng thời xem xét lại ranh giới của
phạm vi áp dụng đối với cả hai cơ chế này.
Nội dung sửa đổi, bổ sung này vừa xuất phát trước hết từ nhu cầu của hệ thống quản lý
nhằm làm giảm khiếu kiện của người bị thu hồi đất, tạo ổn định xã hội trong quá trình đầu
tư phát triển, đồng thời đây cũng vừa là nhu cầu của nhà đầu tư và nhu cầu của người bị
thu hồi đất, đó là những đối tượng có chung quyền lợi từ đất đai.
5. Pháp luật đất đai hiện hành vẫn chưa tạo được sự bình đẳng về quyền giữa nhà đầu tư
trong nước và nhà đầu tư nước ngoài như quy tắc của sân chơi WTO. Tổ chức kinh tế
trong nước được Nhà nước giao đất có thời hạn nộp tiền sử dụng đất hoặc được Nhà nước
cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm (trường hợp thực hiện dự án xây dựng kinh doanh
nhà ở thì tổ chức kinh tế trong nước được sử dụng đất vô thời hạn; trường hợp thực hiện
dự án xây dựng kinh doanh nhà ở để cho thuê thì tổ chức kinh tế trong nước được lựa chọn
hình thức hoặc giao đất nộp tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất có thời hạn nộp tiền thuê
đất hàng năm). Tổ chức kinh tế trong nước được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất,
thuê đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá
nhân. Còn tổ chức kinh tế nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất thì trả tiền thuê đất một
lần cho cả thời gian thuê hoặc trả tiền thuê đất hàng năm (trường hợp thực hiện dự án xây
dựng kinh doanh nhà ở thì tổ chức kinh tế nước ngoài được cho thuê đất có thời hạn dài
nhất nộp tiền thuê đất bằng với tiền sử dụng đất mà tổ chức kinh tế trong nước phải nộp
khi được giao đất, khi hết thời hạn thì được Nhà nước gia hạn và không phải nộp thêm bất
kỳ nghĩa vụ tài chính nào cho Nhà nước). Tổ chức kinh tế nước ngoài được nhận chuyển
nhượng dự án, thuê đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế
trong nước; không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuê đất, nhận góp vốn

bằng quyền sử dụng đất từ các hộ gia đình, cá nhân.
Các nhà đầu tư nước ngoài chưa có đề xuất gì nhưng nhà đầu tư trong nước đề nghị
cũng được thuê đất trả tiền thuê một lần như nhà đầu tư nước ngoài. Đề nghị này chỉ vì
muốn được lợi như nhà đầu tư nước ngoài được trả tiền thuê đất chỉ bằng 30% tiền sử
dụng đất. Thực tế, việc thực thi pháp luật đất đai đã để cho nhà đầu tư nước ngoài được lợi
hơn nhà đầu tư trong nước. Vậy phải sửa đổi quy định là tiền thuê đất trả một lần cho toàn
bộ thời gian thuê được tính bằng tiền sử dụng đất, chứ không phải cho luôn nhà đầu tư
trong nước được thuê đất trả tiền một lần như nhà đầu tư nước ngoài. Hiện nay, nhà đầu tư
nước ngoài trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê có quyền và nghĩa vụ như nhà
đầu tư trong nước được Nhà nước giao đất trả tiền sử dụng đất.
6. Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai đang gặp nhiều bức xúc, các vụ việc cũ
chưa giải quyết xong thì các vụ việc mới từ công tác thu hồi đất lại tăng lên rất nhanh. Giải
pháp chuyển các khiếu kiện cho địa phương giải quyết và tăng thêm sự tham gia của hệ
thống tòa án là đúng về lý luận nhưng chưa phù hợp thực tiễn. Cần sửa đổi, bổ sung sao
cho việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai đạt hiệu quả hơn.
Nhu cầu sửa đổi, bổ sung này xuất phát trước hết từ các cơ quan quản lý nhà nước,
đồng thời cũng là nguyện vọng của những người có đơn thư khiếu kiện.
Sửa đổi, bổ sung đối với Luật Đất đai 2003 nên đi theo hướng nào?
1. Hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của nước ta có nguồn gốc từ những tư duy
của thời bao cấp, mang tính chủ quan nhiều hơn khách quan. Kết luận của mỗi bản quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất thường là một bảng kê các loại đất, chỉ tiêu được chuyển từ
loại đất này sang loại đất khác và một danh sách các dự án được chấp thuận. Đối với quy
hoạch sử dụng đất đai, cái cần là sử dụng ở vị trí nào, vị trí nào được chuyển đổi thì lại
không có. Như vậy, cũng không thể nói về giao đất, cho thuê đất theo đúng quy hoạch hay
không đúng quy hoạch vì quy hoạch không chỉ ra vị trí.
Về lý luận khoa học, quy hoạch sử dụng đất phải đi theo hướng phân vùng sử dụng đất
theo không gian, đâu là vùng chuyên lúa, vùng rừng đặc dụng cần phải bảo vệ, giữ nguyên,
đâu là vùng sẽ sử dụng để phát triển đô thị, phát triển công nghiệp, cần phải cho chuyển
đổi. Quy hoạch phân vùng này được chuẩn bị đồng thời với quy hoạch phát triển kinh tế -
xã hội, sau đó mới triển khai quy hoạch xây dựng để cụ thể hóa từng vùng sử dụng đất đã

được phê duyệt.