Một số bất cập trong thi hành pháp luật về Bảo hiểm thất nghiệp

Một số bất cập trong thi hành pháp luật về Bảo hiểm thất nghiệp

Trong công cuộc đổi mới, phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ
nghĩa, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách để tạo việc làm và bảo đảm việc
làm cho người lao động như đẩy mạnh, tạo điều kiện thu hút đầu tư trong và ngoài nước; xây
dựng các đề án, các chương trình giáo dục đào tạo nghề nghiệp cho người lao động; đưa
người lao động đi làm việc ở nước ngoài… Đặc biệt, Nhà nước ta đã ban hành pháp luật về
bảo hiểm thất nghiệp (BHTN) nhằm bảo vệ quyền lợi cho người lao động. Tuy nhiên, trong
quá trình thực thi pháp luật, vẫn còn những hạn chế, bất cập nhất định cần được hoàn thiện
để bảo vệ quyền lợi cho người lao động và góp phần ổn định và phát triển kinh tế đất nước.

1. Thực trạng và những hạn chế của pháp luật về BHTN ở Việt Nam

Thất nghiệp là hiện tượng người lao động bị ngừng thu nhập do không tìm được một việc
làm thích hợp trong trường hợp người đó có khả năng làm việc và sẵn sàng làm việc
1
. BHTN
là sự bảo đảm bù đắp một phần thu nhập của người lao động khi họ bị mất việc theo quy định
của pháp luật, trên cơ sở đóng vào quỹ BHTN. BHTN là một bộ phận quan trọng cấu thành hệ
thống pháp luật về an sinh xã hội, là một trong những trụ cột, một phần không thể thiếu của
bảo hiểm xã hội (BHXH). Khi Nhà nước ta tiến hành sự nghiệp đổi mới, mở cửa phát triển
nền kinh tế thị trường, để đảm bảo quyền lợi cho người lao động và đảm bảo phát triển kinh
tế hài hòa với xã hội, Quốc hội đã ban hành Bộ luật Lao động (BLLĐ) năm 1994 (sửa đổi, bổ
sung vào các năm 2002, 2006, 2007). BLLĐ năm 1994 mặc dù đã có quy định nhằm bảo vệ
quyền lợi cho người lao động khi thôi việc hoặc mất việc làm thì được hưởng chế độ trợ cấp
thôi việc (Điều 42 BLLĐ 1994) và trợ cấp mất việc (Điều 17 BLLĐ 1994), nhưng chưa có quy
định về BHTN. Do vậy, một trong những sửa đổi, bổ sung quan trọng trong BLLĐ sửa đổi, bổ
sung năm 2002 là việc quy định về chế độ BHTN
2
(Điều 140). Đây là một quy định rất chính
xác và kịp thời, bởi thực ra, BHTN là một loại hình bảo hiểm chuyên biệt dành cho những

người lao động thôi việc hoặc mất việc làm theo quy định pháp luật đã được nhiều quốc gia
trên thế giới áp dụng có hiệu quả. Ở nước ta, BHTN ra đời đã tạo thêm một lưới an sinh
nhằm hỗ trợ cho người lao động khi bị mất việc có thể vượt qua khó khăn và có cơ hội tìm
được việc làm mới. Hơn nữa, BHTN tích hợp trong nó rất nhiều sự ưu đãi, người lao động đủ
điều kiện luật định khi bị mất việc có thể được hưởng chế độ trợ cấp thất nghiệp, hưởng bảo
hiểm y tế khi bị ốm đau và trong thời gian thất nghiệp còn được hỗ trợ học nghề, tìm kiếm
việc làm. Do vậy, BHTN góp phần bảo vệ quyền lợi cho người lao động, đảm bảo công bằng
xã hội và phát triển xã hội cân bằng.

Luật Bảo hiểm xã hội ra đời năm 2006. Ngày 12/12/2008, Chính phủ ban hành Nghị định
số 127/2008/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật BHXH về
BHTN; ngày 22/01/2009, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội (LĐTBVXH) có Thông tư số
04/2009/TT-BLDTBXH cụ thể hóa các quy định về chế độ BHTN. Đến ngày 16/10/2009, Bộ
LĐTBVXH ban hành Thông tư số 34/2009/TT-BLDTBXH sửa đổi một số quy định của Thông
tư 04//2009. Ngoài ra, Bộ Tài chính có Thông tư số 96/2009/TT-BTC ngày 20/5/2009 hướng
dẫn chế độ tài chính đối với Quỹ BHTN. Các văn bản pháp luật trên đã quy định cụ thể về
phạm vi và đối tượng áp dụng BHTN; nguyên tắc của BHTN, điều kiện, trình tự, thủ tục
hưởng BHTN, về các chế độ của BHTN, mức, thời gian hưởng BHTN... Những quy định này
đã tạo điều kiện thuận lợi cho người lao động, người sử dụng lao động và Nhà nước thực
hiện quyền lợi cũng như trách nhiệm của mình trong việc tham gia đóng và chi trả BHTN cho
người lao động.

Theo quy định của Luật BHXH năm 2006, chế độ BHTN chính thức có hiệu lực từ ngày
01/01/2009, nhưng để được hưởng BHTN thì phải bắt đầu từ ngày 01/01/2010 do điều kiện
đóng BHTN phải từ đủ 12 tháng trở lên
3
. Từ khi Luật BHXH về BHTN có hiệu lực đến nay,
theo thống kê của Cục Việc làm, Bộ LĐTBVXH thì từ ngày 04/01/2010 đến ngày 29/01/2010
cả nước có 5.866 người đến đăng ký thất nghiệp, tuy nhiên số người được hưởng BHTN
trên thực tế chỉ được 583 người

4
, một tỷ lệ rất nhỏ, chưa bằng 10% số người đăng ký thất
nghiệp. Trong khi đó, số tiền thu được từ BHTN là rất lớn (tính đến đầu tháng 4/2010 là
khoảng 3.066 tỷ đồng, với số lượng người tham gia là 5,4 triệu)
5
. Tại sao số người được
hưởng chế độ BHTN ít, trong khi số người nộp đơn đăng ký thì lại rất lớn? Nguyên nhân có
nhiều, song dưới góc độ pháp lý, chúng ta thấy pháp luật về BHTN vẫn còn những tồn tại,
hạn chế nhất định cần phải được nghiên cứu hoàn thiện.

- Đối tượng được áp dụng BHTN

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì BHTN áp dụng bắt buộc đối người lao động là
công dân Việt Nam làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc mà các hợp đồng
này không xác định thời hạn hoặc xác định thời hạn từ đủ mười hai tháng đến ba mươi sáu
tháng với người sử dụng lao động tham gia BHTN theo quy định của Luật BHXH có sử dụng từ
mười lao động trở lên (xem khoản 3, 4 Điều 2 Luật BHXH 2006). Như vậy, đối tượng áp dụng
BHTN là những công dân Việt Nam, nhưng không phải là công dân nào cũng được tham gia mà
chỉ những công dân đạt điều kiện luật định mới được tham gia BHTN. Việc quy định như trên
cho thấy đối tượng được tham gia BHTN theo pháp luật hiện hành của nước ta rất hẹp. Những
người có quốc tịch nước ngoài hoặc không có quốc tịch sang Việt Nam làm việc trong thời gian
dài thì không được đóng và hưởng trợ cấp BHTN; những người lao động nông nghiệp cũng
không được tham gia BHTN, trong khi họ là một lực lượng đông đảo; Luật BHXH quy định chỉ
áp dụng BHTN với người lao động làm việc theo hợp đồng xác định thời hạn từ đủ 12 tháng
đến dưới 36 tháng hoặc hợp đồng không xác định thời hạn, trong khi Nghị định 127/2008/NĐ-
CP của Chính phủ lại quy định rõ ngoài các trường hợp trên thì những người ký hợp đồng làm
việc không xác định thời hạn, kể cả những người được tuyển dụng vào làm việc tại các đơn vị
sự nghiệp của Nhà nước lại được tham gia BHTN.

- Điều kiện đối với hưởng BHTN

Điều 81 Luật BHXH năm 2006 và Điều 15 Nghị định 127/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày
12/12/2008 quy định và hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật BHXH về BHTN có 3
điều kiện
6
, một trong những điều kiện cần phải được nghiên cứu làm rõ hơn là người lao động
đã đóng BHTN đủ 12 tháng trở lên trong vòng hai mươi bốn tháng trước khi bị mất việc. Vấn đề
đặt ra là trong vòng 24 tháng trước ngày người lao động bị mất nghiệp, họ mới chỉ đóng được
11 tháng BHTN thì họ có được hưởng chế độ BHTN không? Hơn nữa, BLLĐ hiện hành vẫn quy
định về chế độ trợ cấp thôi việc cũng như trợ cấp mất việc đối với người lao động khi họ thôi
việc hoặc mất việc làm, nhưng sẽ không áp dụng các trợ cấp này với những đối tượng được
hưởng chế độ BHTN. Do vậy về mối quan hệ giữa hưởng BHTN và các chế độ trợ cấp trên
cũng cần được làm rõ. Vẫn có quan điểm cho rằng, vẫn nên giữ cả chế độ trợ cấp thôi việc và
mất việc bên cạnh chế độ BHTN, nhưng quan điểm khác lại đề nghị khi đã áp dụng chế độ
BHTN thì thôi không áp dụng các chế độ về trợ cấp thôi việc hoặc mất việc nữa, bởi chế độ
BHTN có nhiều điểm tối ưu và bao quát hơn.

- Căn cứ tính đóng quỹ BHTN

Việc đóng BHTN được chia theo tỷ lệ người lao động đóng 1% tiền lương, tiền công/tháng;
người sử dụng lao động đóng 1% quỹ tiền lương, tiền công/tháng của những người tham gia
BHTN và Nhà nước hỗ trợ 1% quỹ tiền lương, tiền công đóng BHTN của những người lao động
tham gia BHTN và mỗi năm chuyển một lần (Nghị định 127/2008/NĐ-CP ngày 12/12/2008, Điều
25). Thực hiện quy định này cho thấy, có hiện tượng người sử dụng lao động trả tiền lương
thực tế cho người lao động cao hơn mức ghi trong hợp đồng lao động và sử dụng mức tiền
lương thấp ghi trong hợp đồng làm căn cứ tính đóng BHTN cho người lao động; hoặc có trường
hợp cả người lao động và người sử dụng lao động cùng thỏa thuận với nhau về vấn đề này,
gây thất thoát nguồn thu cho BHXH, ảnh hưởng đến quyền lợi của người lao động cũng như sự
minh bạch trong việc tham gia nộp và chi trả BHTN.

- Thủ tục tham gia và hưởng BHTN

Khi người lao động bị mất việc làm hoặc bị chấm dứt hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc
trong thời hạn bảy ngày, người lao động phải trực tiếp đến đăng ký thất nghiệp tại Trung tâm
giới thiệu việc làm thuộc Sở LĐTBXH
7
nơi đang làm việc. Tiếp đó trong vòng 15 ngày kể từ
ngày đăng ký thất nghiệp, người lao động phải nộp đủ hồ sơ hưởng BHTN bao gồm: đơn đề
nghị hưởng BHTN theo mẫu quy định tại Thông tư 04/2009/TT-BLĐTBXH ngày 22/01/2009 của
Bộ LĐTBXH (sửa đổi, bổ sung tại Thông tư 34/2009/TT-BLĐTBXH ngày 16/10/2009); bản sao
hợp đồng lao động hoặc làm việc đã hết hạn hoặc thỏa thuận chấm dứt hợp đồng hoặc xác
nhận của đơn vị cuối cùng trước khi thất nghiệp về việc đơn phương chấm dứt hợp đồng đúng
pháp luật và xuất trình Sổ BHXH. Trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, Sở
LĐTBXH phải ra quyết định về việc hưởng trợ cấp thất nghiệp.

Như vậy, thời gian giải quyết chế độ BHTN cho người lao động là tương đối nhanh. Tuy
nhiên, khi thực hiện thì thủ tục giải quyết cho người lao động hưởng BHTN gặp nhiều khó khăn
từ mọi phía: một là, từ chính các quy định của pháp luật chưa được chặt chẽ, ví dụ pháp luật
quy định khi đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động, để được hưởng các chế độ của BHTN,
người lao động phải có giấy xác nhận của đơn vị cuối cùng trước khi thất nghiệp về việc đơn
phương chấm dứt hợp đồng lao động là hợp pháp. Vấn đề khó ở đây là một mặt pháp luật yêu
cầu người đơn phương chấm dứt hợp đồng có giấy xác nhận của doanh nghiệp là đơn phương
chấm dứt hợp đồng hợp pháp là bắt buộc trong hồ sơ, nhưng luật lại không quy định việc xác
nhận cho những người này là nghĩa vụ bắt buộc của doanh nghiệp. Hơn nữa, khi người lao
động đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động thì về tâm lý, người sử dụng lao động cũng
không dễ dàng chấp nhận vì họ cho rằng người lao động đã vi phạm hợp đồng và không xác
nhận cũng chẳng sao, vì không có chế tài nào áp dụng với họ… Vì thế, doanh nghiệp thường
gây khó dễ cho người lao động bằng cách trây ỳ hoặc kéo dài thời gian không xác nhận cho
người lao động. Không những thế, người sử dụng lao động cũng chậm trả sổ bảo hiểm cho
người lao động. Do vậy, đã có nhiều trường hợp người lao động không thể được nhận BHTN

do hết thời gian mà thiếu hồ sơ để làm thủ tục.

- Xây dựng các văn bản pháp luật BHTN

Đến nay, các văn bản hướng dẫn về BHTN vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn,
được ban hành nhanh và sửa đổi, bổ sung, thay thế, chấm dứt cũng rất nhanh. Tuy nhiên, công
tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật về vấn đề này lại quá chậm nên người dân không biết sẽ
phải áp dụng văn bản nào để kiểm tra, đối chiếu và để thực hiện quyền lợi của mình.

2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về BHTN ở Việt Nam

Việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về lao động, BHXH nói chung và pháp luật về BHTN
nói riêng trong mối quan hệ với vấn đề bảo đảm an sinh xã hội là rất cần thiết. Để giải quyết
được nạn thất nghiệp, cần thiết phải có những giải pháp mang tính tổng thể. Nhà nước cần
xây dựng các chương trình hỗ trợ học nghề, tạo việc làm cho người lao động trên cơ sở phù
hợp với nhu cầu cũng như đòi hỏi của thực tiễn; đẩy mạnh thu hút đầu tư trong nước và nước
ngoài và đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài... Bên cạnh đó, Nhà nước
cũng cần hoàn thiện hơn nữa hệ thống an sinh xã hội trong đó có BHXH và BHTN, giúp người
lao động vượt qua khó khăn khi có sự biến động về việc làm và thu nhập.

Đối với pháp luật về BHTN, cần hoàn thiện những vấn đề sau:

Thứ nhất, cần nghiên cứu mở rộng đối tượng được tham gia BHTN, không chỉ là những
công dân Việt Nam theo quy định của pháp luật hiện hành
8
mà cần mở rộng thêm đối với
người nước ngoài, người không quốc tịch khi làm việc cho các cơ quan, tổ chức, các doanh
nghiệp ở Việt Nam phù hợp với Luật Lao động Việt Nam cũng được tham gia loại hình bảo
hiểm này. Điều này càng trở nên cần thiết khi xây dựng thị trường lao động chung ASEAN.
Thực tế cho thấy, lao động nước ngoài sang nước ta làm việc cũng ngày càng nhiều. Năm

2009, đã có khoảng 75.000 lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam
9
và sẽ nhiều hơn nữa
trong thời gian tới. Việc quy định quyền được tham gia BHTN của những đối tượng này hầu
như không ảnh hưởng đến quyền lợi của lao động Việt Nam. Nếu mở rộng cho các đối tượng
này được tham gia BHTN sẽ góp phần tạo ra sự bình đẳng giữa lao động trong nước và quốc
tế, đảm bảo được nguyên tắc đối xử quốc gia và việc tham gia BHTN cũng sẽ làm tăng nguồn
thu cho quỹ BHTN.

Bên cạnh đó, trước mắt chúng ta có thể tiến hành vận động thành lập các Công ty Cổ
phần nông nghiệp để tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động sản xuất, phân phối sản phẩm,
tăng lợi nhuận cho nông dân; đồng thời nông dân có thể được tham gia BHTN theo pháp luật
hiện hành. Về lâu dài, cũng cần nghiên cứu quy định nông dân cũng là đối tượng của BHTN
bởi ở nước ta, nông dân là lực lượng đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình phát
triển kinh tế và hội nhập quốc tế những năm vừa qua. Tuy nhiên, nông dân mới chỉ được
tham gia BHXH tự nguyện (mà Nhà nước mới chỉ hỗ trợ cho những người nghèo hoặc cận
nghèo khi tham gia loại hình bảo hiểm này, chứ chưa phải hỗ trợ rộng rãi). Thực tế cho thấy,
với quỹ đất nông nghiệp như hiện nay chỉ đáp ứng được nhu cầu của hơn ½ số lao động
nông nghiệp làm việc không thường xuyên (bán thất nghiệp), số còn lại là không có việc làm
hoặc mất việc làm (thất nghiệp)
10
. Do vậy, các đối tượng này cũng muốn được tham gia
BHTN và muốn được đảm bảo an sinh xã hội từ phía Nhà nước thông qua hỗ trợ về đào tạo
nghề, tìm kiếm việc làm và trợ cấp thất nghiệp. Chúng tôi cho rằng, về lâu dài nhất thiết phải
nghiên cứu mở rộng quy định nông dân cũng là đối tượng được tham gia BHTN.

Thứ hai, về điều kiện hưởng BHTN, có thể nghiên cứu quy định những trường hợp người
lao động đủ điều kiện luật định đã đóng BHTN dưới 12 tháng trong vòng 24 tháng trước khi bị
mất việc làm vẫn có thể được hưởng BHTN. Tuy nhiên, người lao động trong trường hợp này
đã tham gia đóng BHTN có thể được tính thành 12 tháng để làm cơ sở tính mức trợ cấp

BHTN cho người lao động, dù người lao động bị mất việc làm hoặc thôi việc thì theo quy định
của BLLĐ vẫn được hưởng các chế độ trợ cấp mất việc hoặc trợ cấp thôi việc nếu không
được hưởng chế độ BHTN. Bởi quy định như vậy sẽ tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người
lao động khi họ bị mất việc làm có thể tìm được việc làm mới do họ vừa đươc hưởng trợ cấp
thất nghiệp vừa được hỗ trợ học nghề, tìm việc làm...