HIỆN TRẠNG ĐA DẠNG SINH HỌC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

BÁO CÁO RÀ SOÁT, ĐÁNH GIÁ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TRONG
LĨNH VỰC BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌC

I. HIỆN TRẠNG ĐA DẠNG SINH HỌC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
1. Khái niệm Đa dạng sinh học
Theo Công ước về Đa dạng sinh học (ĐDSH) được đưa ra năm 1992[1] tại hội nghị Liên
hợp quốc về môi trường và sự phát triển, ĐDSH được định nghĩa là toàn bộ sự phong phú
của các thế giới sống và các tổ hợp sinh thái mà chúng là thành viên, bao gồm sự đa dạng
bên trong và giữa các loài và sự đa dạng của các hệ sinh thái. Mức độ ĐDSH của một
quần xã sinh vật thể hiện ở 3 dạng: đa dạng về lồi – là tính đa dạng các lồi trong một
vùng; đa dạng di truyền – là sự đa dạng về gen trong một loài; đa dạng hệ sinh thái – là
sự đa dạng về môi trường sống của các sinh vật trong việc thích nghi với điều kiện tự
nhiên của chúng. Tính đa dạng là một phạm trù bao trùm toàn bộ các thành phần tạo ra
của hệ sinh thái đảm bảo sự duy trì một hệ sinh thái đa dạng và phong phú.
Theo Luật ĐDSH năm 2008 của Việt Nam, ĐDSH được định nghĩa như sau: “ĐDSH là
sự phong phú về gen, loài sinh vật và hệ sinh thái trong tự nhiên” (khoản 5 Điều 3). Có
thể nhận thấy rằng khái niệm ĐDSH theo pháp luật của Việt Nam cụ thể, rõ ràng và
chính xác hơn so với khái niệm trong Công ước ĐDSH nêu trên. Điều này thể hiện ở một
số điểm như: (i) Luật ĐDSH xác định rõ sự phong phú về “gen” cịn Cơng ước ĐDSH lại
nêu chung chung là “sự đa dạng bên trong”; (ii) Luật ĐDSH xác định rõ đa dạng về “lồi
sinh vật” chứ khơng chỉ là “các lồi” như trong Công ước ĐDSH; (iii) Luật ĐDSH xác
định rõ sự đa dạng về gen, loài sinh vật và hệ sinh thái trong “tự nhiên” cịn Cơng ước
ĐDSH chưa nêu rõ ý này. Bên cạnh đó, Luật ĐDSH cịn định nghĩa “Bảo tồn đa dạng
sinh học” là việc bảo vệ sự phong phú của các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng, đặc thù
hoặc đại diện; bảo vệ môi trường sống tự nhiên thường xuyên hoặc theo mùa của loài
hoang dã, cảnh quan môi trường, nét đẹp độc đáo của tự nhiên; ni, trồng, chăm sóc lồi
thuộc Danh mục lồi nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; lưu giữ và bảo quản lâu
dài các mẫu vật di truyền (khoản 1 Điều 3).
2. Khái quát thực trạng Đa dạng sinh học của Việt Nam hiện nay
Việt Nam được biết đến như là một trung tâm ĐDSH của thế giới với các hệ sinh thái tự

nhiên phong phú và đa dạng. Nằm ở vùng Đông Nam châu Á với diện tích khoảng
330.541 km2, Việt Nam là một trong 16 nước có tính đa dạng sinh học cao trên thế giới
(Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, 2002 - Chiến lược quốc gia quản lý hệ thống
khu bảo tồn của Việt Nam 2002 - 2010). Đặc điểm về vị trí địa lý, khí hậu... của Việt
Nam đã góp phần tạo nên sự đa dạng về hệ sinh thái và các loài sinh vật. Về mặt địa sinh
học, Việt Nam là giao điểm của các hệ động, thực vật thuộc vùng Ấn Độ - Miến Điện,
Nam Trung Quốc và Inđo - Malaysia. Các đặc điểm trên đã tạo cho nơi đây trở thành một
trong những khu vực có tính ĐDSH cao của thế giới, với khoảng 10% số loài sinh vật,
trong khi chỉ chiếm 1% diện tích đất liền của thế giới (Bộ Nơng nghiệp và phát triển nông
thôn, 2002 - Báo cáo quốc gia về các khu bảo tồn và Phát triển kinh tế). ĐDSH có vai trị
rất quan trọng đối với việc duy trì các chu trình tự nhiên và cân bằng sinh thái. Đó là cơ
sở của sự sống cịn và thịnh vượng của loài người và sự bền vững của thiên nhiên trên trái
đất. Theo ước tính giá trị của tài nguyên ĐDSH toàn cầu cung cấp cho con người là
33.000 tỷ đô la mỗi năm (Constan Za et al-1997). Đối với Việt Nam nguồn tài nguyên
ĐDSH trong các ngành Nông nghiệp, Lâm nghiệp, Thủy sản hàng năm cung cấp cho đất
nước khoảng 2 tỷ đô la (Kế hoạch hành động đa dạng sinh học của Việt Nam - 1995)[2].
Các hệ sinh thái rừng, đất ngập nước, biển, núi đá vôi,… với những nét đặc trưng của
vùng bán đảo nhiệt đới, là nơi sinh sống và phát triển của nhiều loài hoang dã đặc hữu, có
giá trị, trong đó có những lồi khơng tìm thấy ở nơi nào khác trên thế giới. Việt Nam
cũng là nơi được biết đến với nhiều nguồn gen hoang dã có giá trị, đặc biệt là các cây
thuốc, các loài hoa, cây cảnh nhiệt đới,… Quỹ Bảo tồn động vật hoang dã (WWF) đã
công nhận Việt Nam có 3 trong hơn 200 vùng sinh thái tồn cầu; Tổ chức bảo tồn chim
quốc tế (Birdlife) công nhận là một trong 5 vùng chim đặc hữu; Tổ chức Bảo tồn thiên
nhiên thế giới (IUCN) cơng nhận có 6 trung tâm đa dạng về thực vật[3].
Tuy nhiên, hiện nay ĐDSH ở nước ta đang bị suy thối nhanh. Diện tích các khu vực có
các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng bị thu hẹp dần. Số loài và số lượng cá thể của các
loài hoang dã bị suy giảm mạnh. Nhiều lồi hoang dã có giá trị bị suy giảm hoàn toàn về
số lượng hoặc bị đe dọa tuyệt chủng ở mức cao. Các nguồn gen hoang dã cũng đang trên
đà suy thoái nhanh và thất thoát nhiều. Suy thoái ĐDSH dẫn đến mất cân bằng sinh thái,

ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường sống của con người, đe dọa sự phát triển bền vững
của đất nước. Nhiều hệ sinh thái và mơi trường sống bị thu hẹp diện tích và nhiều Taxon
loài và dưới loài đang đứng trước nguy cơ bị tuyệt chủng trong một tương lai gần[4].
Những giá trị của ĐDSH lại chưa được nhận thức một cách đầy đủ. Sự khai thác quá mức
các giống loài, nguồn gen động thực vật để phục vụ cho các nhu cầu trước mắt của con
người, đặc biệt là trong một số năm gần đây đã đẩy nhanh tốc độ suy thối ĐDSH ở Việt
Nam. Những mối đe doạ chính đối với sự ĐDSH của Việt Nam là tình trạng khai thác


rừng quá mức, tập quán du canh du cư, tình trạng lấn chiếm đất trồng trọt, ô nhiễm nguồn
nước, sự xuống cấp của mơi trường ven biển và những địi hỏi đặt ra với nơng dân trong
q trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường. Những sức ép khác là tình trạng dân số tăng
nhanh và các hoạt động phát triển nông nghiệp ở mức độ cao. Nhiều dự án xây dựng cơ
sở hạ tầng đang được đề xuất - như đập nước hay đường quốc lộ - và những dự án này
cũng gây nguy hại tới ĐDSH, nếu không được quy hoạch và quản lý tốt. Thách thức lớn
nhất của Việt Nam là phải nhìn nhận sự ĐDSH quý báu của mình như là một tài sản quý
và làm thế nào để cân đối nhu cầu phát triển với nhu cầu bảo tồn[5]. Bên cạnh đó, việc sử
dụng phân bón, các loại thuốc bảo vệ mùa màng, thuốc kích thích tăng trưởng một cách
bừa bãi trong phát triển nơng nghiệp ở nước ta cũng là một trong những nguyên nhân làm
giảm đi số lượng các lồi sinh vật có ích, giảm tính ĐDSH, làm mất vệ sinh an toàn thực
phẩm, ảnh hưởng xấu đến sức khoẻ con người, làm ô nhiễm môi trường đất, nước, không
khí. Một số hiện trạng và diễn biến suy thoái ĐDSH ở nước ta có thể được mơ tả như
sau[6]:
- Hầu hết các hệ sinh thái tự nhiên nước ta hiện đang phải chịu sức ép nặng nề từ các hoạt
động phát triển kinh tế. Hệ sinh thái rừng tự nhiên có nhiều biến động lớn trong hơn nửa
thế kỷ qua. Độ che phủ rừng tăng nhưng phần lớn diện tích tăng là rừng trồng, nếu tính
về giá trị ĐDSH thì cao. Hầu hết các vùng tự nhiên còn lại đều đang bị xuống cấp nghiêm
trọng. Diện tích rừng nguyên sinh chưa bị tác động chỉ còn tồn tại trong các vùng rừng
nhỏ, rời rạc tại các khu vực núi cao của miền Bắc và Tây Nguyên. Đây là mối đe doạ lớn
đối với các cấu thành ĐDSH của rừng bao gồm cả các loài thực vật và động vật phụ

thuộc vào rừng.
- Xu hướng quần thể của rất nhiều loài thực vật đang suy giảm, càng ngày càng có nhiều
lồi hơn phải đối mặt với nguy cơ tuyệt chủng. Hoạt động buôn bán động thực vật hoang
dã chưa giảm bớt cũng là một trong những nguyên nhân tác động xấu tới số lượng các
lồi trong tự nhiên.
- Hệ sinh thái nơng nghiệp và giống cây trồng, vật nuôi bị ảnh hưởng. Các giống cây
trồng mới có năng suất cao ngày càng được đưa nhiều vào sản xuất và chiếm diện tích
ngày càng lớn. Do đó các giống địa phương ngày càng bị thu hẹp diện tích, vì vậy nhiều
nguồn gen q của địa phương, đặc biệt là các nguồn gen chống chịu sâu bệnh bị mai
một.
- Từ năm 1990 đến nay, diện tích rừng liên tục tăng, trong đó rừng trồng tăng rất nhanh,
chỉ sau chưa đầy 15 năm rừng trồng đã tăng lên 4 lần. Diện tích rừng tự nhiên tăng lên


trên 1 triệu ha, nhưng chủ yếu là rừng phục hồi. Đến năm 2004, tỷ lệ che phủ của rừng
đạt 36,7%. Tuy nhiên, chất lượng của rừng vẫn chưa được cải thiện. Phần lớn rừng tự
nhiên hiện nay thuộc nhóm rừng nghèo, trong khi đó rừng ngun sinh chỉ cịn 0,75 triệu
ha phân bố rải rác. Những khu rừng tự nhiên ít bị tác động, cịn tương đối ngun sinh và
có giá trị cao về đa dạng sinh học tập trung chủ yếu ở các khu rừng đặc dụng. Riêng rừng
trồng có diện tích trên 2 triệu hecta, chiếm tỷ lệ 18% diện tích có rừng. Rừng trồng cơng
nghiệp hiện nay mang tính thuần loại về cây trồng cao, do vậy tính ĐDSH thấp.
- Trong những năm gần đây, việc khai thác và sử dụng đất ngập nước diễn ra một cách ồ
ạt thiếu quy hoạch, nhiều diện tích rừng ngập mặn và các vùng đất ngập nước khác bị
chuyển thành đất canh tác nông nghiệp hoặc nuôi trồng thuỷ sản, làm cho diện tích đất
ngập nước bị thu hẹp, tài nguyên suy giảm, kéo theo đó là các tai biến xói lở, bồi tụ và
mơi trường bị ơ nhiễm nghiêm trọng. Diện tích đầm ni tơm tăng dần theo thời gian thì
diện tích rừng ngập mặn cũng giảm dần tương ứng. Trước đây, rừng ngập mặn trải dài
suốt dọc bờ biển, nhưng hiện nay diện tích này đã giảm đi rất nhiều, gây suy thoái hệ sinh
thái rừng ngập mặn làm thiệt hại không nhỏ cho vùng đất ngập nước ven biển và cho các
ngành kinh tế quan trọng trong khu vực.

- ĐDSH biển bị khai thác quá mức. Nguồn lợi hải sản suy giảm nhanh: trữ lượng hải sản
của Việt Nam năm 2003 là 3.072.800 tấn, giảm 25% so với năm 1990 (4,1 triệu tấn).
Nhiều lồi tơm, cá kinh tế đã bị giảm sút cả về số lượng lẫn chất lượng, thay vào đó thành
phần cá tạp trong sản lượng tăng lên. Danh sách các loài thuỷ hải sản bị đe doạ, có nguy
cơ tuyệt chủng tăng từ 15 loài, năm 1989, lên 135 loài vào năm 1996. Các rạn san hô
đang suy giảm về độ phủ. Hầu hết các rạn san hô đang bị đe doạ, trong đó có 50% ở mức
bị đe doạ cao và 17% ở mức bị đe doạ rất cao. Khai thác quá mức đang bị đánh giá là mối
đe doạ lớn cho khoảng một nửa số rạn san hơ. Có nhiều nơi độ phủ giảm đến trên 30%.
Điều này cho thấy rằng rạn san hơ đang bị phá huỷ và có chiều hướng suy thoái.
- Hiện nay, nguồn gen (cây trồng, vật nuôi và cây thuốc) đang được các cơ quan, tổ chức
trong nước, quốc tế nghiên cứu, thu thập, khai thác và phát triển thành thương phẩm có
giá trị kinh tế. Tuy nhiên, trong phần lớn trường hợp, chưa có sự chia sẻ lợi ích giữa
người sở hữu và người khai thác, sử dụng nguồn gen, cũng như chia sẻ một phần lợi
nhuận thu được để góp phần duy trì và phát triển tài nguyên. Tri thức bản địa ở nước ta
rất phong phú. Tri thức bản địa đã được thừa nhận như một nguồn tài nguyên quan trọng
không kém các nguồn tài nguyên hữu hình khác. Tuy nhiên, tri thức bản địa cũng đang bị
mất mát nhiều theo thời gian do chưa ý thức được tầm quan trọng của nguồn tài nguyên
này. Ngoài ra, cũng như nguồn gen, việc chia sẻ lợi ích giữa người sở hữu và người khai


thác, sử dụng tri thức bản địa không lúc nào cũng được thực hiện một cách công bằng. Để
bảo tồn tri thức bản địa cần có sự phối hợp giữa người dân, nhà nước và các nhà khoa
học. Việc xây dựng các chính sách khai thác, phát triển và chia sẻ lợi ích nguồn gen và tri
thức bản địa chưa được quan tâm đúng mức.
Các nguyên nhân gây suy thoái ĐDSH[7]:
- Chuyển đổi mục đích sử dụng đất thiếu quy hoạch.
- Khai thác và sử dụng không bền vững tài nguyên sinh học.
- Các loài sinh vật ngoại lai xâm lại.
- Ơ nhiễm mơi trường.
- Cháy rừng.

- Thiên tai.
- Quản lý cịn nhiều bất cập.
Như vậy, có thể thấy có nhiều nguyên nhân khác nhau làm cho nguồn tài nguồn tài
nguyên ĐDSH của Việt Nam đã và đang bị suy giảm. Trong đó, ngun do cơ bản nhất là
ĐDSH ln thay đổi cùng sự tiến hoá của sinh vật trong q trình hình thành lồi mới,
trong sự tham gia vào hoặc sự mất đi của một loài. Nguyên nhân gây ra các biến đổi đó là
do sự biến đổi bất thường của tự nhiên hoặc do hoạt động của con người.
Để khắc phục tình trạng trên Chính phủ Việt Nam đã đề ra nhiều biện pháp, cùng với các
chính sách kèm theo nhằm bảo vệ tốt hơn tài nguyên ĐDSH của đất nước. Tuy nhiên,
thực tế đang đặt ra nhiều vấn đề liên quan đến bảo tồn ĐDSH cần phải giải quyết như
quan hệ giữa bảo tồn và phát triển bền vững hoặc tác động của biến đổi khí hậu đối với
bảo tồn ĐDSH,… Trước khi có Luật ĐDSH được ban hành năm 2008, một trong những
nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng trên là do cịn nhiều tồn tại, bất cập trong các quy
định của pháp luật về ĐDSH[8] gây ra nhiều khó khăn trong quản lý, bảo tồn và phát
triển ĐDSH. Sau khi Luật này được ban hành, có hiệu lực vào ngày 01/07/2009, hệ thống
pháp luật về ĐDSH đã được thống nhất, quy về một mối. Tuy nhiên, nhận thức được bảo
tồn ĐDSH là vấn đề phức tạp với nhiều nội dung khác nhau (nhất là trong điều kiện Luật


mới ban hành) nên việc đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về vấn đề này
cũng như hiệu quả áp dụng, thi hành trong giai đoạn hiện nay là một điều cần thiết để
hoàn thiện các quy định cũng như đẩy mạnh việc thực thi trong thực tế.
II. TỔNG QUAN PHÁP LUẬT BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌC TẠI VIỆT NAM
1. Tổng quan pháp luật bảo tồn Đa dạng sinh học của Việt Nam trước khi có Luật
Đa dạng sinh học
Trước khi Luật ĐDSH được ban hành, vấn đề bảo tồn ĐDSH được quy định trong nhiều
lĩnh vực khác nhau, trong đó pháp luật mơi trường đề cập đến bảo tồn ĐDSH ở mức độ
bao trùm, khái quát nhất. Những nguyên tắc, những quy định chung về bảo tồn ĐDSH
được đề cập trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 có ý nghĩa rất lớn đối với việc phát
triển các quy định cụ thể về ĐDSH[9]. Hệ thống pháp luật giai đoạn này quy định những

nội dung của vấn đề bảo tồn ĐDSH như sau: (i) các quy định về nguyên tắc và trách
nhiệm bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH; (ii) các quy định về bảo tồn và phát triển
bền vững hệ sinh thái tự nhiên; (iii) các quy định về bảo tồn và phát triển bền vững loài
hoang dã; (iv) các quy định về nguồn gen; (v) các quy định về an toàn sinh học. Căn cứ
vào những tiêu chí chung để đánh giá mức độ hồn thiện của pháp luật, có thể thấy một
số điểm hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành về ĐDSH tại Việt Nam trước khi Luật
ĐDSH được ban hành như sau:
- Các quy định pháp luật về bảo vệ ĐDSH còn tản mạn và hiệu quả điều chỉnh trên thực
tế chưa cao, nên suy thoái ĐDSH vẫn đang là vấn đề nhức nhối trong sự nghiệp bảo vệ
môi trường ở nước ta.
Vấn đề bảo vệ ĐDSH thời kỳ này được quy định tản mạn ở rất nhiều văn bản pháp luật
thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau, nhưng chủ yếu tập trung trong các văn bản pháp luật về
bảo vệ và phát triển rừng, về bảo vệ và phát triển nguồn lợi thuỷ sản, bảo vệ và kiểm dịch
thực vật, quản lý và bảo hộ giống cây trồng và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, nội dung
bảo vệ ĐDSH chỉ là một nội dung nhỏ trong những văn bản đó và mỗi văn bản tiếp cận
vấn đề bảo vệ ĐDSH theo một góc độ khác nhau, do đó có thể thấy các quy định về bảo
vệ ĐDSH cịn tản mạn và hiệu quả điều chỉnh trên thực tế chưa cao[10]. Có thể thấy một
số quy định pháp luật về bảo vệ ĐDSH cịn mang tính tun ngơn hay ở mức chung
chung, thiếu tính cụ thể, khơng có tính khả thi, nhiều quy định mang tính định hướng nên
khó áp dụng trên thực tế. Các quy định không được pháp điển hóa trong một văn bản
pháp lý có hiệu lực cao, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến các nội dung chính của
ĐDSH đã làm hạn chế rất nhiều đến hiệu quả áp dụng pháp luật[11]. Bên cạnh đó, các


quy định về bảo vệ gen, kiến thức bản địa, di truyền cây thuốc,... còn mờ nhạt.
- Pháp luật về ĐDSH thời kỳ này chưa đảm bảo tính thống nhất.
- Pháp luật về ĐDSH thời kỳ này cịn chưa hồn thiện, thiếu một số quy định quan trọng.
Cụ thể: thiếu các quy định về cơ chế tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, quyền đối với
tri thức truyền thống của cộng đồng, các quy định về cơ chế kiểm soát các sinh vật lạ xâm
hại, các quy định về hình thức bảo tồn ngoại vi,...; các quy định về bảo tồn các loài hoang

dã hầu như mới chỉ được đề cập trong các văn bản pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng
mà chưa được đề cập trong các lĩnh vực pháp luật khác.
2. Tổng quan pháp luật bảo tồn Đa dạng sinh học của Việt Nam sau khi ban hành
Luật Đa dạng sinh học
Hệ thống văn bản pháp luật về bảo tồn ĐDSH hiện nay bao gồm:
2.1. Luật Đa dạng sinh học năm 2008
Như đã phân tích ở phần trên, hệ thống pháp luật về bảo tồn ĐDSH của Việt Nam trong
một thời gian dài đã thể hiện những bất cập lớn, chưa đảm bảo tính đồng bộ, thống
nhất,... nên hiệu quả áp dụng chưa cao, dẫn đến việc bảo vệ ĐDSH còn hạn chế, chưa duy
trì và phát triển được hệ thống bảo tồn ĐDSH cũng như tính đa dạng trong hệ thống
ĐDSH của quốc gia. Bên cạnh đó, các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc
tham gia vẫn chưa được nội luật hóa hồn tồn vào hệ thống pháp luật trong nước. Với
những đòi hỏi về mặt lý luận cũng như thực tiễn như vậy, để hoàn thiện hệ thống pháp
luật về ĐDSH, luật hóa có hệ thống và thống nhất các chủ trương, chính sách của Đảng
và Nhà nước, thực hiện các cam kết quốc tế về ĐDSH phục vụ mục tiêu phát triển bền
vững đất nước, Luật ĐDSH được Quốc hội nước ta ban hành ngày 13 tháng 11 năm 2008
đã tạo nên một hành lang pháp lý thống nhất điều chỉnh việc bảo tồn và phát triển bền
vững ĐDSH, đáp ứng được nhu cầu cấp bách của hoạt động bảo tồn ĐDSH hiện hay và
trong tương lai. Luật ĐDSH bao gồm 8 chương với 78 điều luật quy định các vấn đề cơ
bản nhất của việc bảo tồn và phát triển ĐDSH; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia
đình, cá nhân trong bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH[12]. Luật ĐDSH năm 2008
được ban hành đã đánh dấu một bước phát triển lớn của hệ thống pháp luật trong lĩnh vực
tài nguyên và môi trường[13]. Luật đã hồn thành nhiệm vụ pháp điển hóa các quy định
về bảo vệ ĐDSH được đề cập rải rác trong nhiều lĩnh vực pháp lý thành một lĩnh vực
pháp lý cụ thể, độc lập, hỗ trợ và tạo thế cân bằng với lĩnh vực pháp luật về kiểm sốt ơ


nhiễm mơi trường. Có thể nhận thấy một số điểm sau:
- Luật ĐDSH (có hiệu lực từ ngày 01/07/2009) là văn bản đầu tiên và có hiệu lực pháp lý
cao nhất trong việc bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH trong thời điểm hiện nay.

- Luật ĐDSH 2008 là nền tảng cơ bản về mặt pháp lý cho công tác bảo tồn ở nước ta.
- Luật ĐDSH tập trung điều chỉnh các vấn đề: quy hoạch bảo tồn ĐDSH; bảo tồn và phát
triển bền vững các loài sinh vật; bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền; hợp
tác quốc tế về ĐDSH; cơ chế, nguồn lực bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH.
2.2. Các bộ luật khác có liên quan đến lĩnh vực bảo tồn Đa dạng sinh học
- Luật Bảo vệ môi trường năm 2005[14].
- Luật Bảo vệ phát triển rừng năm 2004.
- Luật Thuỷ sản năm 2003.
- Luật Hải quan năm 2001.
- Luật sửa đổi bổ sung Luật Hải quan năm 2005.
- Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005.
2.3. Các văn bản khác của Chính phủ về bảo tồn Đa dạng sinh học
- Chương trình Nghị sự 21 của Việt Nam (Định hướng phát triển bền vững của Việt
Nam).
- Quyết định số 256/2003/QĐ-TTg ngày 02/12/2003 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
Chiến lược Bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020.
- Quyết định số 79/2007/QĐ-TTg ngày 31/05/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
“Kế hoạch hành động Quốc gia về ĐDSH đến năm 2020 thực hiện Cơng ước ĐDSH và
Nghị định thư Cartagena về An tồn sinh học”.


- Quyết định số 845/1995/QĐ-TTg ngày 22/12/1995 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
“Kế hoạch hành động ĐDSH của Việt Nam”.
- Quyết định số 1479/2008/QĐ-TTg ngày 13/10/2008 của Thủ tướng Chính phủ phê
duyệt Quy hoạch hệ thống khu bảo tồn vùng nước nội địa đến năm 2020.
- Quyết định số 102/2007/QĐ-TTg ngày 10/07/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
Đề án tổng thể tăng cường năng lực quản lý an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gen
đến năm 2020.
- Nghị định số 48/2002/NĐ-CP ngày 22/4/2002 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung
danh mục thực vật, động vật hoang dã quý hiếm ban hành kèm theo Nghị định số

18/HĐBT ngày 17/10/1992 của HĐBT quy định danh mục thực vật rừng, động vật rừng
quý hiếm và chế độ quản lý, bảo vệ).
- Nghị định số 86/2005/NĐ-CP ngày 08-7-2005 về quản lý và bảo vệ di sản văn hóa dưới
nước.
- Nghị định số 109/2003/NĐ-CP về bảo tồn và phát triển bền vững của vùng đất ngập
nước[15]...
2.4. Các văn bản khác do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành
- Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT của Bộ TN&MT hướng dẫn thực hiện Nghị định số
109/2003/NĐ-CP.
- Quyết định số 04/2004/QĐ-BTNMT phê duyệt Kế hoạch hành động về bảo tồn và phát
triển bền vững các vùng đất ngập nước.
Một vài nhận xét sơ bộ[16]:
- Luật ĐDSH 2008 ra đời đã tạo ra một cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác bảo tồn
ĐDSH.
- Luật ĐDSH 2008 đề cập một cách tổng thể và toàn diện các vấn đề bảo tồn ĐDSH.
- Bộ Tài nguyên và Môi trường được giao là cơ


III. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌC
CỦA VIỆT NAM
1. Về tính hợp hiến, hợp pháp
Pháp luật ĐDSH hiện nay nhìn chung đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp. Các văn bản
pháp luật liên quan đến bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH (đặc biệt là Luật ĐDSH)
có nội dung khơng vi phạm Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001); tuân thủ đường lối,
chính sách của Đảng và Nhà nước ta trong hoạt động bảo vệ mơi trường và được ban
hành đúng trình tự, thủ tục cũng như thẩm quyền theo quy định của pháp luật về ban hành
văn bản quy phạm pháp luật hiện nay.
2. Các quy định pháp luật về Đa dạng sinh học hiện nay được pháp điển hóa thành
một lĩnh vực pháp lý cụ thể, thống nhất trong một văn bản điều chỉnh chung: Luật
Đa dạng sinh học năm 2008

Đây có thể được xem là một bước tiến trong quá trình xây dựng và hồn thiện pháp luật
nói chung cũng như pháp luật mơi trường nói riêng của Việt Nam trong thời gian qua.
Việc ban hành Luật ĐDSH năm 2008 đã thể hiện sự nhận thức đúng đắn tầm quan trọng
và sự cần thiết trong việc điều chỉnh thực trạng bảo tồn ĐDSH hiện nay của nước ta. Một
hành lang pháp lý được xây dựng góp phần hệ thống hóa các quy định rải rác trước đó
cũng như bổ sung thêm những nội dung mới nhằm điều chỉnh đầy đủ và thực thi có hiệu
quả pháp luật bảo tồn ĐDSH – một trong những phương thức bảo vệ và phát triển tài
nguyên thiên nhiên của trái đất. Sau khi Luật ĐDSH bắt đầu có hiệu lực từ ngày
01/07/2009, Luật này đã trở thành văn bản quan trọng nhất điều chỉnh lĩnh vực quan
trọng này. Bên cạnh đó, có thể nhận thấy Luật ĐDSH đã quy định những vấn đề chung
nhất về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH còn các vấn đề mang tính đặc thù vẫn được
quy định trong các luật chuyên ngành (như Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thủy
sản,…). Điều này đã dẫn đến một vấn đề là một số vấn đề sẽ bị trùng lặp khiến cho việc
áp dụng trong thực tế sẽ khá khó khăn. Trong q trình xây dựng Luật ĐDSH, các nhà
làm luật đã cố gắng xây dựng ranh giới rõ ràng giữa luật này với các luật chuyên ngành
hiện hành nhưng vẫn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn. Ví dụ một trường hợp như
sau:
Theo Luật ĐDSH 2008, Khu bảo tồn (KBT) được phân thành: i) Vườn quốc gia; ii) Khu
dự trữ thiên nhiên; iii) KBT loài - sinh cảnh; iv) Khu bảo vệ cảnh quan (Điều 16). Như
vậy, so với Luật BVMT 2005, đã có sự khác biệt về Khu dự trữ sinh quyển. So với Luật
Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã có sự khác nhau về KBT loài - sinh cảnh, Khu dự


trữ thiên nhiên. So với Luật Thuỷ sản năm 2003, sự khác biệt đó là Khu bảo vệ cảnh
quan. Vấn đề đặt ra là cách phân loại các KBT theo Luật ĐDSH 2008 có thay thế cách
phân loại các KBT hiện hành theo các Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật
Thủy sản năm 2003, Nghị định số 109/2003/NĐ-CP về bảo tồn và phát triển bền vững
các vùng đất ngập nước hay không? Nếu áp dụng các quy định về hiệu lực của văn bản
quy phạm pháp luật, theo đó “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng
một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy

định của văn bản được ban hành sau”[1] thì việc phân loại lại các KBT theo Luật ĐDSH
2008 sẽ được tiến hành trên thực tế như thế nào? Trong thời gian bao lâu? Mặc dù Luật
đã có quy định chuyển tiếp (Khoản 1 Điều 76) nhưng quy định đó chỉ có giá trị đối với
việc thành lập các KBT chứ khơng có ý nghĩa đối với việc phân loại chúng.
Tuy nhiên, điều quan trọng nhất là hệ thống pháp luật ĐDSH đã được thống nhất trong
một đạo luật có hiệu lực pháp lý cao. Bởi vậy, hoạt động bảo tồn ĐDSH từ nay trở về sau
sẽ được điều chỉnh thông qua chủ yếu bằng Luật ĐDSH. Việc xây dựng được một hành
lang pháp lý riêng biệt về ĐDSH của Việt Nam như hiện nay là một cố gắng lớn, mang
lại nhiều điều tích cực.
3. Hệ thống pháp luật Đa dạng sinh học hiện nay nhìn chung bảo đảm tính thống
nhất, tính phù hợp với hệ thống văn bản pháp luật hiện hành nhưng vẫn tồn tại
những mâu thuẫn, xung đột nhất định
Pháp luật về ĐDSH hiện nay đảm bảo được tính thống nhất nội tại ở mức độ cao của hệ
thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên và môi trường, phục vụ mục tiêu phát triển bền
vững đất nước. Các khía cạnh của ĐDSH cũng như các nội dung quan trọng của bảo tồn
ĐDSH trước đây chưa được pháp luật điều chỉnh hoặc điều chỉnh ở mức sơ sài nay đã
được Luật ĐDSH 2008 quy định đầy đủ, toàn diện, như: vấn đề quy hoạch bảo tồn
ĐDSH; vấn đề tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, vấn đề kiểm soát sinh vật lạ xâm
hại, tiếp cận bảo tồn cảnh quan... Tuy nhiên cũng có một số vấn đề còn chưa thống nhất,
cần được làm rõ hơn nữa. Có thể nhìn nhận quan điểm này qua việc phân tích một số nội
dung điển hình trong Luật ĐDSH năm 2008 sau đây[2]:
Về những nội dung liên quan đến quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học
Luật ĐDSH 2008 rất phù hợp với Luật Đất đai năm 2003 về Quy hoạch bảo tồn (QHBT)
ĐDSH (từ Điều 21 đến Điều 30 Mục 2 Chương II - Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất).
Theo đó, quy hoạch sử dụng đất là một trong những căn cứ quan trọng để lập quy hoạch


tổng thể bảo tồn ĐDSH của cả nước[3].
Về cơ bản, có sự phù hợp giữa Luật ĐDSH 2008 với Luật Bảo vệ môi trường năm 2005
(Luật BVMT 2005) về QHBT ĐDSH. Tuy nhiên, có một số vấn đề cần phải làm rõ hơn

như sau:
Một là, theo Luật ĐDSH 2008, một trong những nội dung của quy hoạch tổng thể bảo tồn
ĐDSH của cả nước là đánh giá môi trường chiến lược dự án quy hoạch tổng thể bảo tồn
ĐDSH (khoản 7 Điều 9). Vấn đề cần phải làm rõ là quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH
của cả nước là dạng quy hoạch nào trong số các quy hoạch được quy định tại Điều 14
Luật BVMT 2005 mà theo đó, chủ dự án phải có trách nhiệm đánh giá tác động môi
trường?
Thứ hai, khoản 2 Điều 28 và khoản 5 Điều 29 Luật BVMT 2005 quy định về QHBT
thiên nhiên và trách nhiệm lập QHBT thiên nhiên. Vậy có sự khác biệt nào giữa QHBT
thiên nhiên với QHBT ĐDSH hay khơng? Mối quan hệ giữa chúng là gì?
Ngồi ra, cần xem xét tính khách quan trong quy trình lập, thẩm định, phê duyệt QHBT
ĐDSH đối với hai quy định sau: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức lập, thẩm định, điều
chỉnh QHBT ĐDSH của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trình Hội đồng nhân dân
cùng cấp thơng qua”[4]; “Bộ, cơ quan ngang Bộ căn cứ vào quy hoạch tổng thể bảo tồn
ĐDSH của cả nước tổ chức lập, phê duyệt, điều chỉnh QHBT ĐDSH thuộc phạm vi quản
lý”[5]. Một chủ thể vừa chịu trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch vừa tổ chức thẩm định,
phê chuẩn quy hoạch liệu có đảm bảo tính khách quan của các hoạt động này hay không?
Về những nội dung liên quan đến bảo tồn và phát biển bền vững các loài sinh vật
Việc quản lý, bảo vệ các loài sinh vật được pháp luật đề cập khá sớm. Từ năm 1972, Uỷ
ban thường vụ Quốc hội đã giao nhiệm vụ cho Hội đồng Chính phủ quy định những loại
thực vật, động vật quý và hiếm trong rừng cần phải đặc biệt bảo vệ. Từ đó đến nay, Danh
mục các lồi động vật, thực vật quý hiếm cần có chế độ quản lý bảo vệ nghiêm ngặt
thường xuyên được hoàn thiện. Hiện đang tồn tại khá nhiều Danh mục loài sinh vật cần
được bảo vệ, như:
- Danh mục các loài thực vật, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm được ban hành kèm
theo Nghị định số 32/2006/NĐ-CP ngày 30/3/2006 của Chính phủ về quản lý thực vật
rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm;


- Danh mục các loài động vật, thực vật hoang dã quy định trong các Phụ lục của Công

ước về bn bán quốc tế các lồi động, thực vật hoang dã nguy cấp được ban hành kèm
theo Quyết định số 54/2006/QĐ-BNN ngày 5/7/2006 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và
phát triển nơng thơn;
- Danh mục các lồi thuỷ sinh q hiếm có nguy cơ tuyệt chủng ở Việt Nam cần được
bảo vệ, phục hồi và phát triển được ban hành Quyết định số 82/2008/QĐ-BNN ngày
7/7/2008 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn ...
Tuy nhiên, việc xác định Danh mục các loài nêu trên chủ yếu dựa vào các căn cứ định
tính chứ chưa có tiêu chí cụ thể. Hiện mới chỉ có một số quy định chung về việc phân
nhóm đối với thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý hiếm. Theo đó, Nhóm I gồm
những lồi thực vật rừng, động vật rừng có giá trị đặc biệt về khoa học, mơi trường hoặc
có giá trị cao về kinh tế, số lượng quần thể còn rất ít trong tự nhiên hoặc có nguy cơ tuyệt
chủng cao; Nhóm II gồm những lồi thực vật rừng, động vật rừng có giá trị về khoa học,
mơi trường hoặc có giá trị cao về kinh tế, số lượng quần thể cịn ít trong tự nhiên hoặc có
nguy cơ tuyệt chủng (khoản 2 Điều 2 Nghị định số 32/2006/NĐ-CP). Tương tự, Pháp
lệnh Giống cây trồng năm 2004, Pháp lệnh Giống vật nuôi năm 2004 cũng chỉ đề cập đến
việc thu thập, bảo tồn trao đổi nguồn gen cây trồng quý, hiếm mà chưa có tiêu chí xác
định giống cây trồng, giống vật nguy cấp, quý hiếm. Điều này cũng xảy ra đối với vi sinh
vật và nấm nguy cấp quý hiếm. Thêm nữa, để Danh mục các loài quý hiếm trong quá
nhiều văn bản pháp luật như đã nêu trên sẽ gây trở ngại cho việc tiếp cận văn bản và áp
dụng thi hành.
Bên cạnh đó, theo Luật ĐDSH 2008, loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ có
phạm vi đối tượng rộng hơn so với các quy định trước đây[6], đó là khơng chỉ bao gồm
lồi động vật, thực vật nguy cấp, quý, hiếm mà còn bao gồm cả giống cây trồng, giống
vật nuôi, vi sinh vật và nấm nguy cấp, quý hiếm. Đây là điểm cần phải có sự thống nhất
về nhận thức do Danh mục các loài nguy cấp, quý hiếm được ưu tiên bảo vệ sẽ bao gồm
cả giống cây trồng, giống vật nuôi, vi sinh vật và nấm nguy cấp, quý hiếm. Điều này cũng
có nghĩa là cịn cần phải xử lý mối quan hệ giữa các quy định của Luật ĐDSH 2008 với
các quy định của Pháp lệnh Giống cây trồng năm 2004, Pháp lệnh Giống vật ni năm
2004.
Ngồi ra, theo Luật ĐDSH 2008, cịn có thêm hai Danh mục nữa cần được ban hành, bao

gồm: i) Danh mục loài hoang dã bị cấm khai thác trong tự nhiên; và ii) Danh mục loài


hoang dã được khai thác có điều kiện trong tự nhiên[7]. Điều này cũng có nghĩa là số
lượng Danh mục các loài cần bảo vệ lại tăng lên, nguy cơ trùng lặp, chồng chéo trong các
quy định nêu trên là điều cần phải được dự liệu.
Mặc dù có nhiều loại Danh mục các loài nguy cấp, quý hiếm cần ưu tiên bảo vệ như đã
nêu trên, song pháp luật lại thiếu các quy định về căn cứ, trình tự, thủ tục để đưa vào hoặc
đưa ra khỏi Danh mục các lồi nguy cấp, q hiếm. Điều này đã ít nhiều gây tranh cãi
giữa các nhà khoa học, các nhà chuyên môn trong suốt thời gian qua.
Đối với các cơ sở bảo tồn ĐDSH, mặc dù hiện tại đã có một số quy định về điều kiện
được cấp giấy chứng nhận đối với các cơ sở nuôi, nhốt; các trung tâm cứu hộ động thực
vật rừng quý hiếm, song các quy định về việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận cơ sở bảo tồn
ĐDSH cũng được dự báo là sẽ gây nhiều tranh cãi, đặc biệt là quy định chuyển tiếp đối
với các loại giấy phép, giấy chứng nhận đã cấp cho các cơ sở bảo tồn ĐDSH, cơ sở nuôi
sinh sản, ni sinh trưởng, trồng cấy nhân tạo các lồi động vật, thực vật hoang dã nguy
cấp, quý hiếm trước khi Luật này có hiệu lực nếu phù hợp với quy định của Luật này thì
vẫn có giá trị thi hành. Mối quan tâm của các đối tượng có liên quan đến việc ni, cứu
hộ các lồi sinh vật nguy cấp, q hiếm là nếu các giấy phép đó khơng phù hợp với các
quy định của Luật ĐDSH 2008 thì hậu quả pháp lý xảy ra là gì? Các cơ sở mới thành lập
sẽ do cơ quan nào cấp phép?
Ngoài ra, các quy định về cứu hộ loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý hiếm được ưu
tiên bảo vệ được xem là có thủ tục quá rắc rối trong khi vấn đề cứu hộ lại đòi hỏi phải
tiến hành nhanh chóng: “Tổ chức, cá nhân phát hiện cá thể loài thuộc Danh mục loài
nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ bị mất nơi sinh sống tự nhiên, bị lạc, bị thương
hoặc bị bệnh có trách nhiệm báo ngay cho Uỷ ban nhân dân cấp xã hoặc cơ sở cứu hộ nơi
gần nhất. Khi nhận được thông tin, Uỷ ban nhân dân cấp xã phải kịp thời báo cáo với cơ
quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hoặc báo cơ sở cứu hộ nơi gần nhất”
(khoản 2 Điều 47).
Về những nội dung liên quan đến bảo tồn và phát biển bền vững tài nguyên di truyền

Một trong những mục tiêu của Công ước Đa dạng sinh học là sự chia sẻ công bằng và
hợp lý các lợi ích có được từ việc khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên di truyền
(nguồn gen) thông qua việc tiếp cận các nguồn gen, chuyển giao hợp lý các công nghệ
liên quan đến nguồn gen, công nhận các quyền sở hữu các nguồn gen, công nghệ gen và
các tài trợ thích đáng[8]. Các quy định về gen được đề cập chủ yếu trong các văn bản


pháp luật về giống cây trồng, giống vật nuôi. Đối chiếu với Luật ĐDSH 2008 cho thấy,
có sự khác biệt về khái niệm nguồn gen so với Pháp lệnh Giống cây trồng năm 2004,
Pháp lệnh Giống vật nuôi năm 2004.
Các quy định của Luật ĐDSH 2008 cho thấy, Luật này điều chỉnh toàn bộ nguồn gen trên
lãnh thổ Việt Nam. Đây là điều cần phải được thống nhất về nhận thức và phải được giải
thích rõ ràng hơn để tránh gây mơ hồ về sự thống nhất của các yếu tố hợp thành ĐDSH.
Bởi lẽ, đối với hệ sinh thái, Luật chỉ đề cập đến các KBT và các hệ sinh thái tự nhiên; đối
với loài sinh vật, Luật chỉ đề cập các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp, quý,
hiếm và giống cây trồng, giống vật nuôi, vi sinh vật và nấm nguy cấp, quý, hiếm, trong
khi đó đối với nguồn gen thì Luật lại khơng giới hạn phạm vi điều chỉnh đối với nguồn
gen nào? Hiện tại, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn đã ban hành Danh mục nguồn
gen cây trồng quý, hiếm cần bảo tồn (kèm theo Quyết định số 80/2005/QĐ-BNN ngày
05/12/2005). Đây là một trong những căn cứ có thể được tham khảo để ban hành quy
định hướng dẫn về bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền.
Quản lý, tiếp cận và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen là những nội dung hồn tồn mới và ít
nguy cơ mâu thuẫn, chồng chéo với các quy định khác nên việc hướng dẫn thi hành Luật
cần tập trung vào các khía cạnh trình tự, thủ tục, điều kiện pháp lý của việc tiếp cận
nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ nguồn gen...
So với các quy định về quản lý an toàn sinh học đối với các sinh vật biến đổi gen, sản
phẩm, hàng hóa có nguồn gốc từ sinh vật biến đổi gen được quy định tại Quyết định số
212/2005/QĐ-TTg ngày 26/5/2005 của Thủ tướng Chính phủ, các quy định về quản lý rủi
ro sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen gây ra đối với ĐDSH
được quy định tại Mục 3 Chương 5 Luật ĐDSH 2008 có nội dung hẹp hơn, đó là chỉ đề

cập đến những rủi ro mà sinh vật biến đổi gen và mẫu vật di truyền của chúng gây ra đối
với môi trường và ĐDSH mà không xem xét ảnh hưởng của chúng gây ra đối với sức
khoẻ của con người. Điều này góp phần hạn chế sự phức tạp trong việc phân công trách
nhiệm quản lý rủi ro sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen
giữa các bộ ngành, đặc biệt là giữa Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Tài
nguyên và Môi trường và Bộ Y tế. Như vậy, các quy định hướng dẫn thi hành Luật
ĐDSH 2008 cũng chỉ tập trung vào những nội dung liên quan đến ảnh hưởng của sinh vật
biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen gây ra đối với ĐDSH.
4. Luật Đa dạng sinh học đã nội luật hóa các điều ước quốc tế liên quan đến Đa
dạng sinh học mà Việt Nam đã ký kết hoặc là thành viên (đặc biệt là Công ước quốc


tế về Đa dạng sinh học năm 1994)
Trong thời gian vừa qua, Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết các điều ước quốc tế liên
quan đến ĐDSH như: Công ước Liên hợp quốc về đa dạng sinh học (UNCBD), Cơng ước
về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế, đặc biệt như là nơi cư trú của các
lồi chim nước (RAMSAR), Cơng ước về bn bán quốc tế các loài động, thực vật bị đe
dọa tuyệt chủng (CITES), Nghị định thư về an toàn sinh học (CARTAGENA),… Hiện
nay, nhiều cam kết quốc tế đã được nội luật hóa trong Luật ĐDSH năm 2008. Có thể thấy
rằng những nội dung nội luật hóa quan trọng nhất là các nội dung trong Công ước của
Liên hợp quốc về ĐDSH, cụ thể như sau[9]:
Thứ nhất, Quy định rõ và đầy đủ về nội dung và trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê
duyệt quy hoạch bảo tồn ĐDSH cấp cả nước và cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương; mục tiêu và tiêu chí chủ yếu để phân cấp và thành lập khu bảo tồn; trình tự, thủ tục
lập, thẩm định dự án và quyết định thành lập khu bảo tồn; chế độ quản lý và bảo vệ, các
chính sách đầu tư đối với các phân khu chức năng và vùng đệm; trách nhiệm và quyền lợi
của các bên liên quan, đặc biệt là đối với cộng đồng dân cư sinh sống trong và xung
quanh các khu bảo tồn. Khu bảo tồn được phân thành 4 loại, bao gồm vườn quốc gia; khu
dự trữ thiên nhiên; khu bảo tồn loài - sinh cảnh; và khu bảo vệ cảnh quan. Căn cứ vào
mức độ ĐDSH, giá trị ĐDSH, quy mơ diện tích, khu bảo tồn được phân thành khu bảo

tồn cấp quốc gia và cấp tỉnh để có chính sách quản lý, đầu tư phù hợp. Ngoài ra, Luật quy
định về điều tra, đánh giá và xác lập chế độ phát triển bền vững đối với các hệ sinh thái tự
nhiên trên biển, các vùng đất ngập nước tự nhiên, vùng núi đá vôi, vùng đất chưa sử dụng
nhằm phục hồi và bảo vệ các hệ sinh thái tự nhiên, môi trường sống tự nhiên.
Thứ hai, Quy định rõ và đầy đủ về bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật, bao
gồm bảo vệ loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ và phát
triển bền vững các loài sinh vật. Căn cứ vào tiêu chí, các lồi hoang dã có giá trị đang bị
đe dọa tuyệt chủng hoặc nguy cấp ở mức cao được đưa vào Danh mục loài nguy cấp,
quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ và có chế độ quản lý, bảo vệ. Khu vực có lồi thuộc Danh
mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ sinh sống tự nhiên thường xuyên hoặc
theo mùa được điều tra, đánh giá để lập dự án thành lập khu bảo tồn. Quản lý và cơ chế,
chính sách, thành lập cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học nhằm mục đích ni, trồng lồi
thuộc Danh mục lồi nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; cứu hộ loài hoang dã; và
lưu giữ giống cây trồng, vật nuôi, vi sinh vật và nấm đặc hữu, nguy cấp, quý, hiếm có giá
trị. Ngồi ra, Luật cịn quy định cụ thể về việc khai thác các lồi hoang dã; ni, trồng;
trao đổi, xuất khẩu, nhập khẩu, mua, bán, tặng cho, lưu giữ, vận chuyển; cứu hộ loài


thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; bảo vệ cây trồng và vật
nuôi đặc hữu hoặc có giá trị đang bị đe dọa tuyệt chủng; bảo vệ loài vi sinh vật và nấm
đặc hữu hoặc có giá trị.
Thứ ba, Quy định về trách nhiệm quản lý nguồn gen và quản lý các hoạt động liên quan
đến nguồn gen, việc lưu giữ và bảo quản lâu dài mẫu vật di truyền của các nguồn gen có
giá trị, phát triển các ngân hàng gen, quản lý thống nhất thông tin và cơ sở dữ liệu về
nguồn gen. Quy định rõ về trình tự, thủ tục hợp đồng, cấp phép tiếp cận nguồn gen. Đặc
biệt là quy định rõ về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được cấp phép tiếp cận
nguồn gen và chia sẻ lợi ích, đăng ký sở hữu đối với nguồn gen và tri thức truyền thống
về nguồn gen.
Thứ tư, Quy định về trách nhiệm quản lý rủi ro; lập, thẩm định báo cáo đánh giá rủi ro,
cấp giấy chứng nhận an tồn; cơng khai thơng tin về mức độ rủi ro và các biện pháp quản

lý rủi ro do sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen gây ra đối
với ĐDSH; và quản lý cơ sở dữ liệu về sinh vật biến đổi gen, mẫu vật di truyền của sinh
vật biến đổi gen liên quan đến ĐDSH.
Thứ năm, Quy định rõ về trách nhiệm tổ chức điều tra, lập, thẩm định và ban hành Danh
mục lồi ngoại lai xâm hại. Kiểm sốt việc nhập khẩu, lây lan, phát triển của loài ngoại
lai xâm hại và việc ni trồng lồi ngoại lai có nguy cơ xâm hại và cơng khai thơng tin về
lồi ngoại lai xâm hại.
Việc xác định vị trí địa lý, giới hạn và biện pháp tổ chức quản lý, bảo vệ hành lang
ĐDSH; và dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH là biện pháp, công cụ hiệu quả mới
nhằm bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH, được quy định trong Luật là những đóng
góp quan trọng của Luật ĐDSH, vì đây là hai vấn đề hồn tồn mới khơng những đối với
Việt Nam mà cả các nước trong khu vực và thế giới.
Luật ĐDSH đã quy định thống nhất các vấn đề mâu thuẫn, chồng chéo hoặc bất cập trong
công tác quản lý, bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH. Quy định rõ trách nhiệm của các
bên liên quan đến ĐDSH. Ngồi ra, Luật ĐDSH cịn nội luật hóa các nghĩa vụ, trách
nhiệm pháp lý quy định trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Đây là
những nét mới và là những đóng góp lớn của Luật ĐDSH. Vì vậy, có thể nói các nội
dung chủ yếu của Công ước ĐDSH đã được nội luật hố đầy đủ, tồn diện trong Luật
ĐDSH của Việt Nam.


5. Pháp luật về Đa dạng sinh học hiện nay cịn một số thiếu sót, chưa hồn thiện
5.1. Thiếu các quy định về thuế sử dụng các thành phần môi trường[10]
Thuế là khoản đóng góp của các thể nhân và pháp nhân theo luật định nhằm đáp ứng yêu
cầu chi tiêu của Nhà nước. Như vậy trường hợp này thuế sử dụng các thành phần mơi
trường sẽ có xu hướng tăng thêm thu nhập cho Ngân sách quốc gia. Bên cạnh đó, thuế sử
dụng các thành phần mơi trường cịn có mục đích giảm tốc độ khai thác lãng phí tài
nguyên thiên nhiên, sử dụng tài nguyên một cách tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đặc biệt
là tài nguyên thiên nhiên không tái tạo. Thuế sử dụng các thành phần môi trường bao
gồm: thuế sử dụng đất, thuế rừng, thuế thu năng lượng... đó là các loại thuế dùng để điều

tiết thu nhập của những hoạt động khai thác tài nguyên, các thành phần môi trường. Từ
trước đến nay, tình trạng khai thác bừa bãi, sử dụng lãng phí tài nguyên thiên nhiên rất
phổ biến dẫn đến các nguy cơ cạn kiệt tài nguyên tài nguyên và suy thoái môi trường.
Trước thực tế trên, việc phát triển và cải tiến các loại thuế sử dụng các thành phần môi
trường sẽ đóng góp vai trị cốt yếu như một cơng cụ kinh tế hạn chế những nhu cầu
không quan trọng và xác định mức tối đa khi sử dụng và khai thác các tài nguyên thiên
nhiên, từ đó có cơ chế quản lý, điều chỉnh các hoạt động kỹ thuật tài nguyên thiên nhiên
trong khả năng tái tạo, đảm bảo và khuyến khích những hoạt động hướng đến mục tiêu
phát triển bền vững.
Qua phân tích ở trên, có thể thấy được yêu cần thiết của việc ban hành một đạo luật quy
định về thuế sử dụng các thành phần môi trường trong mối tương quan với vấn đề bảo tồn
ĐDSH. Hiện nay, Thủ tướng Chính phủ đã giao cho Bộ Tài chính soạn thảo Luật Thuế
bảo vệ mơi trường, dự kiến sẽ trình Quốc hội khóa XII thơng qua vào kỳ họp thứ 8.
5.2. Thiếu quy định về chế tài đối với các hành vi gây ô nhiễm môi trường làm ảnh
hưởng đến đa dạng sinh học
Chẳng hạn, pháp luật đất đai hiện nay tuy đã có một số quy định về việc sử dụng đất
nông nghiệp liên quan đến việc bảo vệ môi trường, tuy nhiên, những quy định đó mới chỉ
dừng lại ở việc bảo vệ và làm tăng độ màu của đất, còn các quy định mang tính chế tài
đối với việc sử dụng hóa chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông
nghiệp dẫn đến mất hay phá vỡ các hệ sinh thái và các sinh cảnh thì chưa được quy định.
Pháp luật hiện hành mới chỉ quy định việc xử phạt hành chính đối với hành vi làm giảm
khả năng sản xuất của đất nơng nghiệp, mà chưa có các quy định về sử phạt hành chính
đối với hành vi gây suy thối, ơ nhiễm... khi sử dụng các loại đất khác.


5.3. Một số hạn chế khác của Luật Đa dạng sinh học năm 2008
Ngoài các hạn chế về mặt nội dung quy định trong tính thống nhất với hệ thống pháp luật
hiện hành như đã phân tích ở các phần trên, Luật ĐDSH năm 2008 còn tồn tại một số hạn
chế về mặt kỹ thuật xây dựng luật như sau:
Thứ nhất, một số quy định còn trong Luật ĐDSH năm 2008 cịn chưa rõ ràng, chưa cụ

thể (ví dụ như mục 3 chương II – phần kiểm sốt các lồi ngoại lại xâm hại). Bên cạnh
đó, các điều khoản giao Chính phủ quy định cịn khá nhiều (ví dụ như khoản 2 điều 27,
khoản 2 điều 30,…) sẽ làm cho Luật cịn chung chung, khó áp dụng trong thực tế.
Thứ hai, các quy định về dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH, bồi thường thiệt hại
về ĐDSH còn sơ sài, chung chung, chưa rõ ràng. Các điều luật đưa ra mới chỉ gợi mở vấn
đề chứ chưa đi vào nội dung chính của vấn đề, cịn phụ thuộc vào “sự hướng dẫn chi tiết”
của Chính phủ.
Thứ ba, hiện nay chưa có các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH.
Đây có thể xem là một trong những yếu tố làm cho luật ĐDSH sẽ phải mất một thời gian
nữa mới thực sự đi vào cuộc sống. Tuy nhiên, những văn bản hướng dẫn này cũng đang ở
trong quá trình xây dựng. Thực hiện Quyết định số 95/QĐ-BTNMT ngày 20 tháng 1 năm
2009 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Mơi trường về việc phê duyệt Chương trình xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2009 thuộc phạm vi quản lý nhà
nước của Bộ Tài nguyên và Mơi trường, Viện Chiến lược, Chính sách tài ngun và môi
trường được giao nhiệm vụ soạn thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
một số điều của Luật ĐDSH. Triển khai nhiệm vụ được giao, Viện phối hợp với Vụ Pháp
chế của Bộ thành lập Ban Soạn thảo và Tổ Biên tập, bao gồm các đại diện của các bộ, cơ
quan có liên quan và một số nhà khoa học đầu ngành trong lĩnh vực đa dạng sinh học; tổ
chức hội thảo, tham vấn ý kiến các bên liên quan và nhận được ý kiến đóng góp bằng văn
bản của 18 Bộ, cơ quan ngang bộ và 35 tỉnh, thành phố; ý kiến thẩm định của Bộ Tư
pháp. Tiếp thu các ý kiến đóng góp, dự thảo Nghị định đã được chỉnh sửa và hoàn thiện
nhiều lần. Ngày 30 tháng 6 năm 2009, Bộ trưởng Bộ Tài ngun và Mơi trường đã ký
trình Chính phủ dự thảo Nghị định để Chính phủ xem xét và phê duyệt[11].
Thứ tư, Về các quy định về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích (Access to genetic
resources and Benefit Sharing) từ việc tiếp cận nguồn gen. Vấn đề này được quy định tại


mục 1, chương 5 của Luật ĐDSH (từ điều 55 đến điều 61) và một số điều khoản tại mục
2 cùng chương 5 đã thể hiện tương đối đấy đủ các nguyên tắc của luật pháp quốc tế[12]:
nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia tối cao, vĩnh viễn đối với nguồn gen và trách

nhiệm quốc gia giữ gìn và bảo tồn nguồn gen trên lãnh thổ nước mình và sử dụng bền
vững; nguyên tắc đồng ý thông báo trước và cùng thỏa thuận; nguyên tắc chia sẻ công
bằng và hợp lý nguồn gen. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là nếu căn cứ vào điều 55, 56, và 61
của Luật ĐDSH thì khó có căn cứ để chia sẻ lợi ích cho cộng đồng ở các vùng đệm của
các khu bảo tồn, trong khi cộng đồng là đối tượng cần được ưu tiên chia sẻ lợi ích để
khuyến khích họ tham gia bảo tồn theo cách tiếp cận bảo tồn dựa trên cộng đồng[13].
Ngoài ra luật cũng chưa đề cập đến các vấn đề căn bản như: hình thức chia sẻ, tỷ lệ phân
chia lợi ích giữa các bên, thẩm định và xác định giá trị của nguồn gen làm căn cứ phân
chia lợi ích, các quy định về thỏa thuận chuyển giao công nghệ bản quyền và sáng chế,…
Bên cạnh đó, luật cũng chưa định rõ cơ quan nào được phép tiếp nhận và cấp phép tiếp
cận nguồn gen,…
Thứ năm, so với các Luật Thuỷ sản năm 2003, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004
và Luật BVMT 2005, trong Luật ĐDSH 2008 khơng có các quy định về xử lý vi phạm
pháp luật về ĐDSH[14] (cho dù đó là các quy định dẫn chiếu đến các văn bản pháp luật
khác). Điều này sẽ làm cho luật khó thực thi và thiếu đi tính răn đe.
5.4. Thiếu các văn bản pháp luật liên ngành điều tiết hoạt động bảo tồn Đa dạng sinh
học
Hiện nay, vấn đề bảo tồn và phát triển ĐDSH đã được thống nhất trong một hành lang
pháp lý chung là Luật ĐDSH năm 2008. Bên cạnh đó, vẫn có các văn bản pháp luật
chuyên ngành điều chỉnh vấn đề này, ví dụ như Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004,
Luật Thủy sản 2003,… và trong mối tương quan với các văn bản này, Luật ĐDSH được
xem là luật chung. Tuy nhiên, một điều có thể nhận thấy là hiện nay Việt Nam vẫn còn
thiếu các văn bản pháp luật liên ngành (giữa các Bộ, ngành) để điều chỉnh cơ chế phối
hợp trong hoạt động bảo tồn ĐDSH. Đây là một thiếu sót khá lớn bởi Luật ĐDSH chi là
luật chung, còn việc điều chỉnh cụ thể lại là các văn bản chuyên ngành, do đó, việc thiếu
sót những văn bản liên ngành sẽ gây ra khó khăn trong sự kết hợp giữa các ngành trong
hoạt động này. Điều này sẽ dẫn đến một hậu quả là hiệu quả của hoạt động bảo tồn
ĐDSH không đạt được như ý muốn, tách riêng, nhỏ lẻ giữa các ngành, thiếu tính gắn kết
và đồng bộ,… Hơn nữa, ĐDSH là một đối tượng đặc biệt, cần có sự phối hợp giữa các
ngành, các thành phần của xã hội thì mới mong có được kết quả bảo tồn và phát triển như

mong muốn.