Hoàn thiện chính sách quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam

Hồn thiện chính sách quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị
trường ở Việt Nam
NOTE

MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC HỒN THIỆN
CHÍNH SÁCH QLNSNN TỈNH (THÀNH PHỐ).
1.1. TỔNGQUANVỀ NSNN; NSNN TỈNH (THÀNHPHỐ)
1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước
1.1.2. Vai trị của ngân sách Nhà nước
1.2. CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH (THÀNHPHỐ)
TRONG ĐIỀU KIỆN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG
1.2.1. Lựa chọn hướng tiếp cận, nội dung nghiên cứu chính sách quản lý ngân sách nhà
nước tỉnh (thành phố)
1.2.2. Nội dung cơ bản của phân cấp QLNS Nhà nước giữa TW đối với cấp tỉnh (thành
phố)
1.2.2. Các nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.4. Các nhân tốảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.5. Sự cần thiết khách quan phải phân cấp quản lý nhà nước nhà nước cho tỉnh (thành
phố)
1.3. TÌNH HÌNH PHÂN CẤP QLNSNN GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG Ở
MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI. NHỮNG BÀI HỌC CÓ THỂ VẬN DỤNG Ở VIỆT
NAM.
1.3.1. Phân cấp quản lý ngân sách là vấn đề màở bất kỳ nước nào cũng được nhà nước
quan tâm
1.3.2. Hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính
1.3.3. Phân cấp phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách, đó là
1.3.4. Các xu hướng phân cấp có 2 xu hướng trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:
một là, tập trung nhiều về ngân sách trung ương; hai là, mở rộng quyền tự chủ cho các địa
phương

1.3.5. Việc phân cấp quản lý ngân sách ở các nước không lồng ghép, ngân sách cấp trên
không bao gồm ngân sách cấp dưới, ngân sách chính phủ khơng bao gồm ngân sách địa
phương.
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QLNSNN TỈNH (THÀNH PHỐ) GIAI
ĐOẠN 2001-2006.
2.1. NỘI DUNG CHỦ YẾU CỦA PHÂN CẤP QLNS GIỮA TW VÀ ĐỊA PHƯƠNG
2.1.1. Tổ chức hệ thống ngân sách Nhà nước
2.1.2. Quyền hạn, trách nhiệm của các cấp TW, địa phương trong quản lý ngân sách
2.1.3. Phân định nguồn thu giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương
2.1.4. Phân định nhiệm vụchi giữaNSTW và ngân sách địa phương
2.1.5. Phân định nhiệm vụ thu, chi đối với ngân sách cấp huyện, quận
2.1.6. Phân định nhiệm vụ thu, chi của ngân sách cấp xã
2.1.7. Về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước
2.2. ĐÁNH GIÁ THỰC HIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH GIỮA TRUNG
ƯƠNG VÀ TỈNH (THÀNH PHỐ) - NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA HIỆN NAY
2.2.2. Những kết quảđạt được


2.2.3.4. Hội đồng nhân dân địa phương có quyền Quyết định dự tốn chi, tuy nhiên trên
thực tếđơi khi mang tính hình thức:
2.3. NGUN NHÂN CỦA CÁC HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN
SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ BIỆN PHÁP TIẾP TỤC
HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QLNSNN TỈNH (THÀNH PHỐ).
3.1.CÁC QUAN ĐIỂM CẦN QUÁN TRIỆT TRONG Q TRÌNH TIẾP TỤC HỒN
THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI TỈNH (THÀNH
PHỐ)
3.1.1. Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chủđạo của
ngân sách Trung ương; đồng thời phát huy tính chủđộng, năng động, sáng tạo của địa
phương trong phát triển kinh tế - xã hội địa phương và tích cực góp phần vào phát triển

kinh tế xã hội của đất nước
3.1.2. Bảo đảm hiệu quả kinh tế - xã hội cao trong sử dụng ngân sách Nhà nước
3.1.3. Bảo đảm sự rõ ràng, minh bạch và sự công bằng
3.2. HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI
VỚI TỈNH (THÀNH PHỐ)
3.2.1. Sớm khắc phục sự trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp TW vàđịa
phương trong quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách
địa phương
3.2.2. Tiếp tục hồn thiện các quy định pháp lý, các chính sách quản lý ngân sách theo
hướng phân cấp nhiều hơn cho địa phương nhằm phát huy quyền làm chủ, năng động,
sáng tạo của địa phương.
3.2.3. Chuyển đổi cơ chế phân bổ nguồn vốn vay và phương thức đầu tư theo nguyên tắc
thị trường
3.2.4. Xây dựng và thực hiện các kế hoạch tài chính - ngân sách trung và dài hạn
3.2.5. Chuyển việc bố trí ngân sách theo chi phí các yếu tốđầu vào sang bố trí ngân sách
theo mục tiêu, kết quả, hiệu quả kinh tế xã hội ởđầu ra
3.3. CÁC BIỆN PHÁP NHẰM BẢO ĐẢM THỰC HIỆN CÓ HIỆU QUẢ QUÁ TRÌNH
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI TỈNH (THÀNH PHỐ)
3.3.1. Hoàn thiện tổ chức bộ máy của Hội đồng nhân dân địa phương
3.3.2. Nâng cao năng lực cán bộ công tác trong hệ thống HĐND địa phương
3.3.3. Bổ sung, chi tiết hoá các quy định hiện hành theo hướng nâng cao thực quyền
"giám sát" của Hội đồng nhân dân địa phương
3.3.4. Bổ xung, hoàn thiện một số quy chếđể tăng cường khả năng kiểm soát chi của
HĐND địa phương
3.3.5. Hoàn thiện hệ thống căn cứ, định mức trong lập và phân bổ dự toán ngân sách
KẾT LUẬN
TÀI LIỆU THAM KHẢO


PHẦNMỞĐẦU

1. Lý do chọn đề tài:
Ngân sách Nhà nước là một cơng cụ chính sách tài chính quan trọng của một quốc
gia, để quản lý quá trình hình thành và phân bố một cách có hiệu quả việc sử dụng các
nguồn lực tài chính khan hiếm của quốc gia đó, tạo tiền đề vàđiều kiện thuận lợi thúc đẩy sự
phát triển hài hoà vàđiều kiện thuận lợi thúc đẩy sự phát triển hài hoà cả về kinh tế và xã
hội, bảo đảm mục tiêu ổn định, công bằng và bền vững, thông qua việc thoả mãn nhu cầu xã
hội. Trên cơ sởđó tạo điều kiện tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc sống
của dân cư.
Thực tế cho thấy ở các nước trên thế giới, NSNN thực sự trở thành một cơng cụ
chính sách tài chính quan trọng thơng qua đó Nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển.
Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng nước, tuỳ thuộc vào quan điểm, và nhận thức
của các nhà hoạch định chính sách (cũng như các ràng buộc khác) mục tiêu, định hướng,
nhịp độ phát triển có thể có sự khác nhau giữa các quốc gia.
Việt Nam (nhất là sau 1986) luôn theo đuổi chủ trương thực thi chính sách sử dụng
NSS là một cơng cụ tài chính quan trọng để thúc đẩy sự phát triển các ngành và các vùng
kinh tế. Năm 1996 luật NSNN ra đời (có hiệu lực thi hành từ năm Ngân sách 1997) sau
đóđược thay thế bằng luật NSNN năm 2002 (có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004) đã
góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả quản lýđiều hành NSNN theo chủ trương trên.
Tỉnh (thành phố) là vùng HC - KT quan trọng. Tỉnh (thành phố) vừa là một cấp vùng
kinh tế chiến lược; lại vừa là một cấp hành chính địa phương lớn nhất. Sự trùng hợp giữa
kinh tế và hành chính đã cho phép tỉnh (thành phố) là một cấp NSNN quan trọng.
Phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh (thành phố) là một nhiệm vụ sống cịn đối với đất
nước. Nhà nước sử dụng cơng cụ NSNN như thế nào để thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội
ở các địa phương. Luật NSNN năm 2002, các văn bản dưới luật và Bộ Tài chính hướng dẫn
thi hành luật đã có tác dụng to lớn vào việc nâng cao hiệu quả quản lýđièu hành ngân sách
Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu phát triển đất nước nói chung và từng địa phương nói
riêng. Tuy nhiên, tình hình kinh tế, đời sống của cả nước vàđịa phương phát triển, biến đổi
từng ngày, luật ngân sách và các văn bản khác qua thực hiện bộc lộ nhưng lạc hậu, hạn chế
cần được bổ sung, hoàn thiện.
Với lí do đó, tơi chọn đề tài: "Hồn thiện chính sách quản lý ngân sách tỉnh (thành

phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam" làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu trên hướng đề tài:


Vấn đề quản lý ngân sách nói chung chính sách quản lý ngân sách đối với tỉnh (thành
phố) nói riêng là một vấn đề quan trọng, luôn được quan tâm nghiên cứu.
- Trước năm 1996 - có hàng loạt nghiên cứu nhằm góp phần xây dựng luật ngân sách
năm 1996.
- Những năm 2000 - 2001 - cũng có hàng loạt nghiên cứu nhằm hoàn thiện luật ngân
sách năm 1996. Xây dựng luật ngân sách năm 2002.
- Luật nghiên cứu năm 2002, được thi hành từ năm 2004, đã trải qua trên 3 năm thực
thi. Đãđến lúc phải nghiên cứu xem xét để bổ sung, hồn thiện.
• Quốc hội đã cử nhiều đoàn giám sát thi hành luật Ngân sách 2002. Các đồn đều
có báo cáo giám sát tại các địa phương.
• Quốc hội và Uỷ ban kinh tế - ngân sách của Quốc hội đã cử nhiều đoàn đi khảo sát
tình hình lập, phê chuẩn dự tốn, phân bổ quyết toán ngân sách ở nhiều nước trong khu vực
và trên thế giới. Các đồn đi vềđều có báo cáo khảo sát, đúc rút kinh nghiệm.
•Năm 2005-2006 có các đề tài thuộc dựán VIE 02/08 nhưđánh giá việc thực hiện
luật NSNN và kiến nghị hoàn thiện do GS.TSKH Tào Hữu Phùng làm chủ nhiệm; Nghiên
cứu cơ cấu thu, chi ngân sách Nhà nước trong mối quan hệ với tốc độ tăng trưởng kinh tế,
xốđói giảm nghèo và các chỉ tiêu kinh tế vi mô khác do TSKH Trịnh Huy Quách làm chủ
nhiệm; Cơ cấu lại các khâu chủ trương NS Việt Nam do Nguyễn Minh Tân làm chủ nhiệm;
Luận án Tiến sĩ kinh tếđề tài: Nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu NSNN nhằm phục vụ yêu
cầu phát triển ở Việt Nam của Nguyễn Phú Hà.
- Để ra đời và chuẩn bị các điều kiện thi hành luật ngân sách năm 2002. Các năm
2003, 2004, 2005, 2006 và 2007 Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính có nhiều báo cáo giải
trình ra đời Nghị quyết Quốc họi, Nghịđịnh Chính phủ, Thơng tư của Bộ Tài chính. Đây là
những tài liệu quý (luận văn thống kêđầy đủở phần danh mục tài liệu tham khảo).
- Hàng năm các địa phương khi trình lên Chính phủ dự tốn NSĐP đều có bản giải
trình, đây là những tài liệu thực tế rất cụ thể, rất thời sự gợi ý nhiều ý tưởng tốt.

Những tác phẩm nghiên cứu của các cơ quan, các tác giả vào những năm gần đây
được luận văn hệ thống và phát triển hình thành nội dung cơ bản của luận văn này.
3. Mục đích nghiên cứu:
Mục đích nghiên cứu của Luận văn: khảo sát đánh giá chính sách quản lý NSNN đối
với tỉnh (thành phố) trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị trường hiện nay. Từđó, đề xuất
các quan điểm các định hướng và biện pháp tiếp tục hoàn thiện chính sách quản lý ngân sách
đối với tỉnh (thành phố) trong thời gian tới.


Để thực hiện mục đích luận văn phải hồn thành các nhiệm vụ sau:
- Về mặt lí luận: sẽ hệ thống hố các cơ sở lí luận liên quan đến đề tài như: NSNN,
NS tỉnh (thành phố); phát triển kinh tế - xã hội tỉnh (thành phố); chính sách quản lý NSNN
tỉnh (thành phố); trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường; kinh nghiệm quản lý
NSNN tỉnh (thành phố) của một vài nơi trên thế giới.

- Phân tích thực trạng chính sách QLNNđối với tỉnh (thành phố) ở nước
ta hiện nay. Các phân tích được tiến hành trên cơ sở các quan điểm phát triển,
quan điểm thị trường... (đãđề cập ở chương 1) và qua điều tra khảo sát,phân
tích nhằm phát hiện hệ thống chính sách quản lý NSNNđối với tỉnh (thành
phố) hiện hành cịn những gì cản trở sự phát triển, cản trở sự hình thành cơ
chế thị trường.
- Đề xuất các quan điểm, hướng đổi mới hệ thống chính sách và các biện pháp tạo
điều kiện thực hiện các đổi mới đãđề xuất.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu:
- Đối tượng nghiên cứu là NSNN, NSNN tỉnh (thành phố), hệ thống chính sách
QLNN đối với tỉnh (thành phố) của Nhà nước.
- Hướng tiếp cận: Từ vị trí của các nhà hoạch định chính sách QLNS ở TW, để nhìn
nhận lại hệ thống chính sách đã ban hành, theo các quan điểm phát triển, quan điểm kinh tế
thị trường, và quan điểm hiệu quả kinh tế- xã hội và thực tiễn thực thi các chính sách thuộc
lĩnh vực này các năm qua.

- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu tình hình sau khi có luật NSNN 2002 là chủ yếu,
cóđối chiếu với tình hìnhở thời kỳ thực thi luật NSNN 1996.
Về hướng tiếp cận (do đó giới hạn phạm vi nội dung nghiên cứu)
Việc quản lý NSNN cấp tỉnh (thành phố) liên quan đến hàng loạt chính sách cụ thể, ít
nhất cũng là các chính sách thu, chi ngân sách, các chính sách thể hiện vai trị của nhà nước
trong các quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế của nền kinh tế thị trường, chính
sách phân định quyền hạn giữa TW với các cấp chính quyền địa phương trong q trình hình
thành, tạo lập và sử dụng hợp lý có hiệu quả NSNN v.v.. Tuy nhiên, do đối tượng nghiên
cứu tập trung là ngân sách cấp tỉnh, nên nhóm chính sách phân định trách nhiệm, quyền hạn
giữa TW với cấp chính quyền địa phương là quan trọng và bao trùm.
5. Phương pháp nghiên cứu:


Luận văn sẽ sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: điều tra, khảo sát,
phân tích, so sánh, suy diễn, khái quát hoá… để nghiên cứu.

6. Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần mởđầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Luận văn dự kiến có 3
chương.
- CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC HỒN THIỆN CHÍNH
SÁCH QLNSNN TỈNH (THÀNH PHỐ).
- CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QLNSNN TỈNH (THÀNH PHỐ) GIAI
ĐOẠN 2001-2006.
- CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ BIỆN PHÁP TIẾP TỤC
HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QLNSNN TỈNH (THÀNH PHỐ).


CHƯƠNG 1
CƠSỞLÍLUẬN,
THỰCTIỄNCỦAVIỆCHỒNTHIỆNCHÍNHSÁCHQUẢNLÝNGÂNSÁ

CHNHÀNƯỚCTỈNH (THÀNHPHỐ)
TRONGĐIỀUKIỆNCHUYỂNSANGKINHTẾTHỊTRƯỜNG

1.1. TỔNGQUANVỀ NSNN; NSNN TỈNH (THÀNHPHỐ)
1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước
Có nhiều quan niệm về Ngân sách Nhà nước. Các nhà nghiên cứu kinh tế cổđiển cho
rằng: Ngân sách nhà nước là một văn kiện tài chính mơ tả các khoản thu, chi của chính phủ,
được thiết lập hàng năm. Nhiều nhà nghiên cứu kinh tế hiện đại thì cho rằng ngân sách nhà
nước là bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền mặt trong một giai đoạn nhất định của Nhà
nước.
Luật ngân sách Nhà nước Việt Nam (số 01/2002/QH11 thông qua tại kỳ họp thứ 2
Quốc hội khoá 11 ngày 16/12/2002) định nghĩa: "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản
thu, chi của Nhà nước đãđược cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định vàđược thực
hiện trong 1 năm để bảo đảm thựchiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước".
Bên cạnh những sự khác biệt thì các định nghĩa có một sốđiểm nhất trí sau:
- Ngân sách là kế hoạch hoặc dự toán thu, chi của một chủ thể nhất định, thường là
một năm - gọi là năm tài chính.
- Ngân sách nhà nước của một quốc gia là một đạo luật được cơ quan lập pháp của
quốc gia đó ban hành.


Mẫu biểu 01
CÂNĐỐINGÂNSÁCH NHÀNƯỚCNĂM ….
Đơn vị tính: Tỷđồng
STT
A
1
2
3
4

1
2
3
4
5

Nội dung
B
A. Tổng thu cân đối ngân sách Nhà nước
Thu nội địa (không kể thu từ dầu thô)
Thu từ dầu thô
Thu từ xuất khẩu, nhập khẩu (số cân đối)
Thu viện trợ khơng hồn lại
B. Tổng chi cân đối NSNN
Chi đầu tư phát triển
Chi trả nợ và viện trợ
Chi thường xuyên
Chi bổ xung quỹ dự trữ tài chính
Chi dự phịng
C. Bội chi NSNN

Ước thực
hiện (năm
hiện hành)
1

Dự toán
năm (năm
kế hoạch)
2

So sánh
(%)
3

(tỷ lệ bội chi so GDP)
1
2

Nguồn bùđắp bội chi NSNN
Vay trong nước
Vay ngoài nước
* Mẫu 01- Ban hành kèm theo Thông tư số 59/2003/TT-BTCngày 23/6/2003 của

BTC hướng dẫn thi hành ND 60/2003/ND-CPngày 6/6/2003 của Chính phủ.


Mẫu biểu 02
CÂNĐỐINGUỒNTHUCHIDỰTỐNNSTWNSDPNĂM ….
Đơn vị tính: Tỷđồng
STT

Nội dung

A
A
I

B

II
1

Ước thực
hiện (năm
hiện hành)
1

Dự toán
năm (năm
kế hoạch)
2

So sánh
(%)
3

NSTW
Nguồn thu từ NSTW
Thu NSTW hưởng theo phân cấp
- Thu thuế, phí và các khoản thu khác
- Thu từ nguồn viện trợ khơng hồn lại
Chi NSTW
Chi thuộc nhiệm vụ của NSTW theo phân cấp

(không kể bổ xung cho NSĐP)
2 Bổ xung cho NSĐP
- Bổ xung cân đối
- Bổ xung mục tiêu
III Vay bùđắp bội chi NSNN

B Ngân sách địa phương
I Nguồn thu ngân sách địa phương
1 Thu NSĐP theo phân cấp
2 Thu bổ xung từ NSTW
- Bổ xung cân đối
- Bổ xung có mục tiêu
* Mẫu 02- Ban hành kèm theo Thông tư số 59/2003/TT-BTCngày 23/6/2003 của
BTC hướng dẫn thi hành ND 60/2003/ND-CPngày 6/6/2003 của Chính phủ.


Mẫu biểu 03: *Thành phố Hồ Chí Minh
BẢNGCÂNĐỐINSĐPNĂM 2007
Đơn vị tính: Tỷđồng
STT
A
A
1
2
3
B
1

Nội dung
B
Tổng thu ngân sách trên địa bàn
Thu nội địa (không kể thu từ dầu thô)
Thu từ dầu thô
Thu từ XNK
Thu từ NSĐP
Thu từ NSĐP theo phân cấp

Thực hiện
2005
1

Dự toán
2006
2

Ước TH
2006
3

Dự toán
2007

- Các khoản NSĐP hưởng 100%
- Các khoản thu phải chiếm NSĐP hưởng
2

theo tỷ lệ %
Bổ xung từ NSTW
- Bổ xung từ các CTMT quốc gia
- Chi đầu tư từ vốn ngoài nước
- Chi thực hiện một số dựán và nhiệm vụ
khác

3

- Bổ xung cân đối từ NSTW

Huy động vốn đầu tư theo khoản 3 điều 8

4
5
6
7
8

luật NSNN
Vay kho bạc nhà nước, vay khác
Thu kết dư
ThuNS cấp dưới nộp lên
Thu chuyển ngân sách năm trước
Các khoản thu được để lại chi quản lý

9
C

qua NSNN
Thu hồi các khoản đã chi vay NSTW
Chi NSĐP trừ chi QL qua NS
* Theo báo cáo thu chi NS năm 2007 của TP. HCM - Tài liệu báo cáo BTC ngày

25/8/2006
Ngân sách cấp tỉnh (thành phố) là một bộ phận của ngân sách Nhà nước (trong mơ
hình lồng ghép) hoặc là một bản thu chi của chính quyền cấp tỉnh (thành phố) đãđược các cơ
quan có thẩm quyền nhà nước quyết định, được thực hiệ trong một năm để bảo đảm thực
hiện các chức năng nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước cấp đó.
Nhìn dáng vẻ bề ngồi thì NSNN là một bản dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nước
trong khoảng thời gian nhất định. Có thể hình dung khái qt NSNN theo mẫu biểu số 1, số

2*; NSNN cấp tỉnh thành phố theo mẫu biểu số 3 (đây là bản cân đối ngân sách dự phòng
năm 2007 của thành phố Hồ Chí Minh).
Tuy nhiên, dáng vẻ bề ngồi đó lại chứa đựng những yếu tố pháp lý, những mối quan
hệ cực kỳ quan trọng và nội dung vô cùng phong phú và phức tạp. Ngân sách được dự toán
thảo luận, phê chuẩn từ cơ quan pháp quyền, được giới hạn thời gian sử dụng, được quy
định nội dung thu chi…, được kiểm soát bởi một hệ thống thể chế với sự tham gia của nhân
dân (như quốc hội, cơ quan kiểm tốn, những người đóng thuế, công chúng…).
Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải chỉ là các con số, cũng
không phải chỉ là quy mô, sự tăng giảm số lượng tiền tệđơn thuần; mà cịn phản ánh chủ
trương chính sách của nhà nước; biểu hiện các quan hệ kinh tế tài chính giữa các cấp chính
quyền (cũng là cấp ngân sách); giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế
quốc dân trong quá trình phân bố các nguồn lực và phân phối thu nhập mới sáng tạo. Các
quá trình sản xuất kinh doanh, gắn liền với sự vận động của các dòng tiền: dòng tiền thu vào
(q trình tạo lập), dịng chi ra (q trình sử dụng) của ngân sách nhà nước (quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước). Việc tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước một mặt, phản ánh mức
độ tiền tệ hoá, luật pháp hoá các hoạt động của Nhà nước, bởi dự toán thu, chi ngân sách của
nhà nước được các cấp có thẩm quyền thảo luận, quyết định và phê chuẩn trong khuôn khổ
pháp luật; mặt khác, từng khoản, mục của ngân sách nhà nước chính là sự cụ thể hố các
chính sách, các lựa chọn kinh tế, chính trị của đất nước.
Sử dụng ngân sách Nhà nước, Nhà nước tác động vào nền kinh tế: thúc đẩy (hay kìm
hãm) sự phát triển kinh tế, bảo đảm cơng bằng xã hội, bảo vệ các tầng lớp dân cư. Quá trình
tạo lập, sử dụng ngân sách Nhà nước là sự thể hiện ý chí chủ quan của Nhà nước, thơng qua
đó bản chất của ngân sách được hình thành. Như vậy, bản chất của ngân sách nhà nước là
quan hệ kinh tế, tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể khác của nền kinh tế hàng hoá trong
quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lại thu
nhập do các chủ thể kinh tế sáng tạo ra. Bản chất kinh tế khơng tách rời bản chất chính trị
của ngân sách Nhà nước. Bản chất chính trị của ngân sách Nhà nước gắn liền với bản chất
của giai cấp cầm quyền.

1.1.2. Vai trị của ngân sách Nhà nước
Có thể nhìn nhận vai trò của ngân sách trên hai phương diện:
MÉu biểu số 1, 2, 3 chỉ là bảng cân đối tổng hợp. Báo cáo dự toán NS theo thông t 59/2003/TTBTC ngày
23/6/2003 bao gồm 10 biểu mẫu thu, chi các lo¹i.
*


Một là, Nhà nước có nhiều chức năng, nhiệm vụ. Để thực hiện các chức năng, nhiệm
vụđó nhà nước cần có lực lượng vật chất nhất định. Một trong đó là ngân sách Nhà nước.
Đối với bất kỳ quốc gia nào, ngân sách Nhà nước ln có vị trí quan trọng trong việc bảo
đảm nguồn tài chính cho sự thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Hai là, Ngân sách là một trong các công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng tác động vào
nền kinh tế. Ngân sách là nguồn lực đầu tư quan trọng giúp cho nền kinh tế phát triển, điều
chỉnh cơ cấu kinh tế; thúc đẩy q trình đơ thị hố, động viên mọi thành viên trong xã hội
tham gia vào quá trình phát triển; Ngân sách, cùng với các công cụ khác hỗ trợ sự hình thành
đồng bộ các yếu tố của kinh tế thị trường, đồng thời khắc phục các thất bại của chính nền
kinh tế thị trường, bảo đảm mơi trường kinh doanh lành mạnh, bảo đảm tính cơng bằng và
hiệu quả kinh tế - xã hội;
Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng, quốc gia nào cũng xây dựng được một hệ
thống ngân sách hợp lí, với các chính sách nhằm mục tiêu phân phối, sử dụng ngân sách có
hiệu quả nhất.

1.2.

CHÍNHSÁCHQUẢNLÝNGÂNSÁCH

NHÀNƯỚCTỈNH

(THÀNHPHỐ) TRONGĐIỀUKIỆNKINHTẾTHỊTRƯỜNG

1.2.1. Lựa chọn hướng tiếp cận, nội dung nghiên cứu chính sách
quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố)
Việc quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) liên quan đến hàng loạt chính sách
cụ thể, ít nhất cũng là: các chính sách thu chi ngân sách; các chính sách thể hiện vai trị của
Nhà nước trong quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế của nền kinh tế thị trường;
chính sách về phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW với các cấp chính quyền địa
phương trong q trình hình thành, tạo lập và sử dụng hợp lý và có hiệu quả ngân sách Nhà
nước v.v..
Tuy nhiên, trong các chính sách đó thì nhóm chính sách phân định trách nhiệm quyền
hạn giữa Trung ương với các cấp chính quyền địa phương là quan trọng và bao trùm các
chính sách cụ thể khác.
Hệ thống chính quyền ở quốc gia nào cũng được cấu tạo thành nhiều cấp: TW, tỉnh
(thành phố) huyện, xã hoặc TW (liên bang), bang, tỉnh, huyện, xã v.v.. ứng với mỗi cấp
chính quyền thường là một cấp ngân sách. Tuy nhiên, có hai loại mơ hình tổ chức: Mơ hình
"lồng ghép" và mơ hình "khơng lồng ghép". Với mơ hình "lồng ghép" (ở Việt Nam dang tổ


chức các cấp ngân sách nhà nước theo mơ hình này) ngân sách Nhà nước cấp TW bao gồm
cả ngân sách các tỉnh (thành phố). Như vậy ngân sách nhà nước hàng năm được tổng hợp từ
dự toán ngân sách Nhà nước của các Bộ, ngành ở TW và của các tỉnh (thành phố). Với mơ
hình "khơng lồng ghép" thì khác: mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách độc lập (hiểu
theo nghĩa ngân sách TW không bao gồm ngân sách các tỉnh; Ngân sách cấp tỉnh không bao
gồm ngân sách cấp huyện; Ngân sách cấp huyện không bao gồm ngân sách cấp xã). Như vậy
NSNN ở Trung ương chỉ tổng hợp từ dự toán của các Bộ ngành TW mà khơng phải tổng
hợp dự tốn của ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố); cũng như vậy ngân sách cấp tỉnh
(thành phố). Không bao hàm ngân sách cấp huyện v.v..
Với mơ hình "Lồng ghép" ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố) có vai trị qan
trọng vì nó bao gồm cả ngân sách cấp huyện, xã. Ngân sách Nhà nước sẽ có 2 phần: phần
tổng hợp dự tốn ngân sách của các Bộ, Ngành ở Trung ương và phần tổng hợp dự toán
ngân sách của khối các tỉnh (thành phố) gọi là phần địa phương. Chính vì vậy, các chính

sách tác động đến thu, chi của các tỉnh (thành phố) đều được vận dụng vào các quy định
pháp quy của tỉnh (thành phố) đối với việc thu, chi của các pháp nhân kinh tế khác, hoạt
động kinh doanh trên địa bàn các địa phương.
Vì vậy có thể nói: nếu nghiên cứu vấn đề phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW
với tỉnh, thành phố (còn gọi là phân cấp QLNS địa phương) thì có thể bao qt được tồn bộ
hệ thống chính sách quản lý ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố). Hơn thế nữa, chọn
vấn đề phân cấp QLNN địa phương phù hợp với giác độ nghiên cứu của mơn Kinh tế chính
trị và tầm bao quát của cơ quan quyền lực Nhà nước là Quốc hội (như trong phần mởđầu tác
giảđã xác định).

1.2.2. Nội dung cơ bản của phân cấp QLNS Nhà nước giữa TW đối
với cấp tỉnh (thành phố)
Với định chế tổ chức hệ thống Nhà nước gồm nhiều cấp chính quyền, trong đó ngân
sách được coi là phương tiện vật chất chủ yếu để mỗi cấp chính quyền thực hiện các nhiệm
vụ, chức năng theo Hiến định và theo Luật định - thì phân cấp quản lý ngân sách là nội dung
chủ yếu của phân cấp quản lý tài chính và về thực chất đó là sự giải quyết các quan hệ về
ngân sách giữa chính quyền nhà nước trung ương và chính quyền nhà nước địa phương thể
hiện trên các mặt chủ yếu sau:
Một là, về thẩm quyền ngân sách: là sự phân định quyền hạn, trách nhiệm của Chính
phủ và chính quyền địa phương trong các vấn đề chủ yếu của ngân sách như: quyết định dự


toán; phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách: quyết định dự toán; phân
bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách; điều chỉnh dự toán ngân sách; ban
hành chếđộ, tiêu chuẩn định mức về ngân sách.
Hai là, phân định nội dung cụ thể về từng nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân
sách: là sự phân chia giữa ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP)
cũng như giữa các cấp ngân sách địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi. Nói cách khác,
đó là sự xác định NSTW được thu những khoản gì và phải chi những khoản gì; ngân sách
tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xãđược thu những khoản gì và phải chi những khoản gì.

Ba là, quy định mối quan hệ giữa các cấp ngân sách: tức là quy định các nguyên tắc
về chuyển giao ngân sách giữa cấp trên xuống cấp dưới và ngược lại. Đây là một vấn đề cốt
tử trong quá trình phân cấp vì thơng qua số lượng, quy mơ và cơ cấu chuyển giao giữa các
cấp ngân sách, người ta có thểđánh giá mức độđộc lập vàđi theo nó là quyền tự chủ của ngân
sách mỗi cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước.
Bốn là, phân quyền về thành lập và sử dụng các quỹ tài chính như: Quy dự trữ tài
chính, Quỹ hỗ trợđầu tư, các quỹ cơng ích…

1.2.2. Các nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước
Phân cấp phải tuân thủ các nguyên tắc sau:
Một là, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải phù hợp với phân cấp quản lý về
kinh tế - xã hội
Quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội được tổ chức thành một hệ thống gồm nhiều
cấp, mỗi cấp có nhiệm vụ và quyền hạn nhất định. Ngân sách nhà nước là nguồn tài chính
đểđảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nên cũng phải được tổ chức
cho phù hợp với cơ cấu tổ chức của chủ thể sử dụng. Bên cạnh đó, việc phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước cũng cần chúý tới quan hệ giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ,
đảm bảo sự phói hợp nhịp nhàng của tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế.
Quán triệt nguyên tắc trên sẽ tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ vật chất của
các cấp chính quyền. Một quốc gia có sự phân cấp mạnh về hành chính - kinh tế - xã hội
cũng địi hỏi một sự phân cấp tương ứng về mặt tài chính đểđảm bảo lực lượng vật chát thực
thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình.


Hai là, đảm bảo vai trò chủđạo của ngân sách trung ương và tạo cho ngân sách địa
phương vị tríđộc lập tương đối trong một hệ thống ngân sách nhà nước thống nhất.
Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chính quyền trung ương
trong quản lý hành chính - kinh tế - xã hội; ngân sách trung ương thu các khoản thu tập
trung, có tỷ trọng lớn trong nền kinh tế vàđảm nhiệm các nhiệm vụ chi tác động đến quá

trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, đảm bảo quốc phòng an ninh. Xã hội càng phát
triển thì vai trị của chính quyền trung ương ngày càng quan trọng.
Việc tạo cho địa phương có sựđộc lập tương đối là rất cần thiết, nhằm phát huy tính
chủđộng sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương trong thực hiện những nhiệm vụ
mang tính xã hội rộng rãi, gắn trực tiếp với quyền lợi của nhân dân (giáo dục, y tế, cứu
đói….). Phân cấp quản lý ngân sách nhànước cho địa phương một cách hợp lý sẽ giúp cho
địa phương có thể chủđộng và tích cực phát huy trách nhiệm trong việc xây dựng và phát
triển địa phương.
Mức độđộc lập của ngân sách địa phương cịn được thể hiện ở chỗ chính quyền địa
phương phải là người có thực quyền quyết định phương án điều hành ngân sách của cấp
mình, chỉ chịu sự ràng buộc vào cấp trên ở những vấn đề có tính ngun tắc, định hướng lớn
để khơng ảnh hưởng mục tiêu chung. Như vậy, cần tránh sự can thiệp quá sâu của chính
quyền cấp trung ương vào xây dựng và quyết định ngân sách của địa phương.
Ba là, phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách; làm rõ
nguồn thu và nhiệm vụ chi nào gắn với ngân sách trung ương, nguồn thu và nhiệm vụ chi
nào gắn với ngân sách các cấp ởđịa phương; từđó làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng
cấp, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương, nhất là các cấp cơ sở chủđộng thực
hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, hạn chế tình trạng trơng chờ, ỷ lại của
ngân sách cấp dưới và bao biện từ ngân sách cấp trên.
Việc phân cấp không rõ ràng sẽ dẫn đến trùng lắp giữa các nguồn thu, nhiệm vụ chi
và bị chi phối bởi nhiều cấp; dẫn đến tình trạng co kéo nguồn thu, chồng chéo trong thực
hiện nhiệm vụ chi, thất thoát, lãng phí ngân sách.
Bốn là, đảm bảo tính cơng bằng
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải đảm bảo yêu cần cân đối phát triển chung
của đất nước, hạn chếđến mức thấp nhất sự chênh lệch về kinh tế, văn hoá, xã hội giữa các
vùng của lãnh thổ. Yêu cầu của nguyên tắc này xuất phát từ các vùng, các địa phương trong
một quốc gia có những đặc điểm tự nhiên, xã hội và trình độ phát triển kinh tế văn hoá


không đồng đều. Nếu một hệ thống ngân sách nhà nước được phân cấp đơn giản, áp dụng

như nhau cho tất cả các địa phương rất có thể dẫn tới những bất công bằng, tạo ra những
khoảng cách lớn về sự phát triển giữa các địa phương. Những vùng đô thị hoặc những vùng
có tiềm năng, thế mạnh lớn ngày càng phát triển; ngược lại những vùng nông thôn, miền núi
khơng có các tiềm năng, thế mạnh sẽ bị tụt hậu.
Ngân sách nhà nước nói chung được hình thành dựa trên cơ sởđóng góp trực tiếp
hoặc gián tiếp của cơng dân và mang tính bắt buộc, song đối với từng địa phương thì có khi
khoản thu phát sinh ởđịa phương này nhưng lại tiến hành thu ởđịa phương khác. Nguyên
nhân là do các khoản gián thu nhiều khi không đồng nhất giữa thời gian và không gian kể từ
khi bắt đầu cho tới khi kết thúc, ví dụ như thu thuế xuất nhập khẩu nộp tập trung tại cửa
khẩu có hàng hố thơng qua; thuế tiêu thụđặc biệt thu tại nơi tiêu thụ… Do đóđịi hỏi hệ
thống ngân sách nhà nước phải đảm bảo điều hoàđược sự phân phối dọc và phân phối ngang
các nguồn thu giữa các cấp quản lý ngân sách nhà nước. Vai trò này thường được giao cho
chức năng điều tiết thông qua ngân sách trung ương với các hình thức như là bổ sung cân
đối hoặc bổ sung có mục tiêu cho các địa phương.

1.2.4. Các nhân tốảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Một là, hình thức cấu trúc nhà nước
Hình thức cấu trúc nhà nước là sự cấu tạo nhà nước thành các đơn vị hành chính lãnh
thổ, xác lập những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan nhà
nước trung ương với cơ quan nhà nước địa phương. Căn cứ hình thức cấu trúc nhà nước, bộ
máy nhà nước được phân chia thành từng cấp, gắn với địa bàn lãnh thổ vàđược giao nhiệm
vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định trong quản lý kinh tế - xã hội.
Có hai hình thức cấu trúc nhà nước chủ yếu:
- Nhà nước đơn nhất là nhà nước có chủ quyền chung, có hệ thống cơ quan quyền
lực, cơ quan quản lý thống nhất từ trung ương đến địa phương, tập trung quyền lực cao ở
cấp trung ương. Mức độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở các nước theo hình thức cấu
trúc nhà nước đơn nhất thường ở mức độ, giới hạn, phần lớn tập trung ở ngân sách trung
ương.
- Nhà nước liên bang là nhà nước có từ 2 hay nhiều thành viên hợp lại, các cơ quan
quyền lực và cơ quan quản lýđược tổ chức thành 2 hệ thống, trong đó một hệ thống chung

cho toàn liên bàng và một hệ thống riêng của từng thành viên. Đặc trưng của nhà nước liên


bang là tính tập trung khơng bằng nhà nước đơn nhất, quyền lực cho các bang được mở rộng
ra nhiều. Đối với cấu trúc nhà nước liên bang, hệ thống ngân sách nhà nước được chia thành
ngân sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách của các cấp trục thuộc bang; việc phân
cấp quản lý ngân sách nhà nước được thực hiện triệt để hơn (quyền quyết định đối với ngân
sách được mở rộng cho các cấp ởđịa phương, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi rõ ràng).
Hai là, trình độ tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền và mức độ
phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.
Thực chất của quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là q trình phân giao
nguồn lực tài chính quốc gia cho các cấp chính quyền phân phối, sử dụng. Trình độ tổ chức,
quản lý của các cấp chính quyền về kinh tế - xã hội nói chung và tài chính nói riêng có tính
quyết định đến hiệu quả việc sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Gắn với trình độ tổ
chức, quản lý nhất định có mức phân cấp quản lý phù hợp, phổ biến theo 2 loại hình sau:
- Phân quyền: là việc phân giao quyền hạn, nghĩa vụ cho các cấp trong hệt hống; mỗi
cấp chính quyền được quyền quyết định về các vấn đềđãđược giao. Khi đã thực hiện phân
quyền, chính quyền cấp trên cơng nhận quyền tự quản của các cấp dưới; các cấp chính
quyền được tự chủ trong việc quyết định các hoạt động trong phạm vi quản lý hành chính
của mình phù hợp với Luật, các quy định chung của chính quyền cấp hơn. Với mơ hình này,
các cấp chính quyền ởđịa phương cần được tự quản cao về mặt tài chính, có một ngấnách
độc lập tương xứng với quyền tự quản của mình. Do vậy cần hình thành các cấp ngân sách
ởđịa phương.
- Tản quyền: là biện pháp tổ chức quyền lực hành chính của nhà nước mà qua đó các
cơ quan trung ương uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương quyền quản lý hành chính, tổ
chức thực hiện các chính sách do trung ương ban hành. Trung ương chuyển một phần quyền
lực của mình cho các cơ quan của nhà nước tại địa phương và bổ nhiệm các công chức ởđịa
phương đểđại diện cho các cơ quan trung ương nhằm thực hiện các nhiệm vụ của mình tại
địa phương; các cơ quan ởđịa phơng hoàn toàn chịu trách nhiệm trước cơ quan trung ương
về các hoạt động của mình. Trong mơ hình này, hoạt động của các cơ quan nhà nước địa

phương do ngân sách cấp trên đảm bảo, do đó khơng cần hình thành một cấp ngân sách riêng
cho các đơn vị hành chính.
Ba là, nhiệm vụ cung cấp các hàng hố cơng cộng (*).
Ngồi chức năng trấn áp, chức năng kinh tế và các hoạt động chính trị…., nhà nước
cịn là người cung cấp hàng hố, dịch vụ cơng cộng cho xh. Việc cung cấp hàng hố, dịch vụ


cơng cộng sao cho có hiệu quả vàđáp ứng được nhu cầu đa dạng của công nhân cũng cần
phải được giao cho một cấp chính quyền nào đó thực hiện. Những hàng hố, dịch vụđịi hỏi
phải có nguồn vốn lớn, khả năng quản lý cao (an ninh, quốc phòng….) thường do chính
quyền nhà nước trung wong đảm bảo; những hàng hố, dịch vụ mang tính phổ cập (giáo
dục, phịng bệnh, kiến thiết thị chính, vệ sinh cơng cộng…) thường giao cho chính quyền địa
phương thực hiện, đảm bảo tính hiệu quả trong việc thực hiện và phù hợp với nhu cầu sử
dụng của các địa phương.
Việc quyết định phân cấp về cungứng hàng hố và dịch vụ cơng cộng là tiền đềđể
phân định nhiệm vụ thu và nghĩa vụ chi cho từng cấp, từng địa phương.
Bốn là, đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của vùng lãnh thổ.
Do các vùng lãnh thổ có những đặc điểm về tự nhiên khác nhau như biên giới, hải
đảo…. hoặc là vùng tập trung đơng dân cư có truyền thống văn hố, ngơn ngữ, tơn giáo
riêng… Vì vậy, trong phân cấp về quản lý hành chính các vấn đề này cũng được quan tâm.
Các yếu tố này có thể hình thành nên một sự phân cấp mang tính đặc thù như khu tự trị hoặc
đặc khu… vì vậy ở những cấp này cũng có sự phân cấp đặc biệt trong quản lý ngân sách nhà
nước về phân định nhiệm vụ thu, chi. Thường thìở các cấp ngân sách khu tự trị, đặc khu…
thường được trao những quyền tự chủ rộng rãi hơn trong quản lý ngân sách nhà nước (do
ảnh hưởng bởi yếu tố chính trị).

1.2.5. Sự cần thiết khách quan phải phân cấp quản lý nhà nước nhà
nước cho tỉnh (thành phố)
Phân cấp quản lý ngân sách cho tỉnh (thành phố) là một xu thế tất yếu khách quan,
một yêu cầu của phát triển kinh tế.

Sự cần thiết được lí giải theo các hướng sau:
Một là, phân cấp quản lý ngân sách là tất yếu vì sự vận động của các dịng tài chính
phải gắn kết với các hoạt động kinh tế trong khơng gian và thời gian với những hình thức và
phương thức theo các quan hệ tỷ lệ nhất định về lượng. Đó là mối quan hệ tương tác qua lại:
một chiều là các hoạt động kinh tế muốn thông suốt phải có sự bảo đảm của nguồn lực tài
chính; chiều ngược lại kết quả của các hoạt động kinh tế lại tạo ra phần giá trị mới gia tăng,
đó là nguồn bổ xung cho nguồn lực tài chính.
Sự gắn kết thể hiện một trong quá trình hoạt động kinh tế và sự vận động của dịng
tài chính. Ởđầu vào của các hoạt động kinh tế nguồn vốn ngân sách là một nguồn lực quan


trọng. Việc phân bổ nguồn lực này; nhiều, ít, kịp thời, hay khơng kịp thời là vơ cùng quan
trọng. Nó có thể là ngn vốn chủyếu, cũng có thể là vốn "mồi" bảo đảm cho sự hình thành
và thắng lợi của các chủ trương phát triển kinh tế.
Ởđầu ra, kết quảđầu ra tốt là mục tiêu của các hoạt động kinh tế và sự vận động tài
chính cùng kỳ vọng. Đầu ra dưới dạng hàng hoáđáp ứng yêu cầu của thị trường, đầu ra dưới
dạng giá trị với phần giá trị gia tăng ngày càng lớn là nguồn bổ xung cho ngân sách.
Trong mối quan hệ giữa đầu ra vàđầu vào. Đầu ra chính là mục tiêu, là căn cứđể
quyết định đầu tư quyết định phân bổđầu vào. Cách phân bổđầu vào theo các định mức sử
dụng chưa thể hiểu được quan hệ khăng khít này. Nếu có thể kết quảđầu ra là căn cứ quyết
định để Ngân sách phân phổ nguồn lực tài chính ngân sách thì hiệu quả kinh tế sẽđược nâng
cao.
Trong quá trình sử dụng sự gắn kết giữa hoạt động kinh tế và vận động tài chính phải
đồng bộ trong thời gian, khơng gian theo những quan hệ tỷ lệ về lượng nhất định. Việc quản
lý của nhà nước trong giaid doạn này là vô cùng quan trọng, đòi hỏi sự chặt chẽ, xát sao.
Hai là, phân cấp quản lý ngân sách là tất yếu vì phải bảo đảm mối quan hệ chặt chẽ
giữa phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý ngân sách.
Phân cấp ngân sách là một bộ phận quan trọng trong nội dung phân cấp quản lý kinh
tế giữa các cấp chính quyền. Do đó, phân cấp quản lý ngân sách đến đâu? như thế nào? phải
căn cứ vào chủ trương chung về phân cấp quản lý kinh tế.

Ngược lại phân cấp ngân sách đúng sẽ có tác động quan trọng bảo đảm sự thành
công của phân cấp quản lý kinh tế. Phân cấp ngân sách là một đòn bẩy kinh tế khuyến khích
các địa phương chủđộng khai thác các tiềm năng, thế mạnh của địa phương mình trong phát
triển kinh tếđịa phương vàđóng góp ngày càng nhiều vào ngân sách nhà nước.
Ba là, phân cấp quản lý ngân sách còn là một yêu cầu tất yếu của việc nâng cao chất
lượng và hiệu quả của kế hoạch hoá và quản lý bản thân ngân sách. Muốn quản lý thu, chi
chặt chẽ, khơng bỏ sót thu, bảo đảm chi hợp lí, tiết kiệm thì các khoản thu, chi cụ thểđều
phải có chủ rõ ràng, có quyền lực. Các khoản thu, chi lại có số lượng lớn, ở nhiều ngành,
lĩnh vực, địa phương cụ thể: theo đà phát triển kinh tế thì số lượng khoản thu ngày càng lớn,
đa dạng. Nhà nước Trung ương không thể quản lý tốt nếu không phân cấp quản lý ngân sách
cho các địa phương, các ngành, các lĩnh vực. Chỉ có phân cấp hợp lý Trung ương mới có thể
tập trung quản lý các nguồn thu, các khoản chi lớn quan trọng có tầm ảnh hưởng lớn đến sự
phát triển kinh tế xã hội chung của cả nước hoặc từng vùng lãnh thổ rộng lớn. Phân cấp quản


lý kinh tế, trong đó có phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ phát huy được tính chủđộng,
sáng tạo của các ngành, các địa phương trong phát triển ngành vàđịa phương cụ thể.
Vận dụng 3 hướng lí giải trên đối với việc phân cấp quản lý ngân sách cho cấp tỉnh
(thành phố) có thể thấy thêm một số vấn đề sau:
- Những vấn đề phát triển kinh tế vùng và quản lý sự phát triển vùng đang được quan
tâm trên thế giới. Theo sự phân chia cấp vị vùng thường tháy có các vùng lớn, vùng hành
chính kinh tế cấp tỉnh (thành phố); vùng hành chính - kinh tế cấp huỵên trong đó vùng hành
chính kinh tế cấp tỉnh (thành phố) được sự quan tâm đặc biệt. Lý do là vì: cấp tỉnh (thành
phố) là một cấp kinh tế chiến lược, có những đặc điểm tự nhiên kinh tế xã hội đều có thể
phân biệt giữa chúng với nhau. Tỉnh (thành phố) là vùng kinh tế lại có bộ máy hành chính
làm chủ thể quản lý (khác với các cấp vì vùng lớn khơng có bộ máy hành chính làm chủ thể
quản lý). Sự trùng hợp của cấp vị vùng kinh tế với cấp hành chính tạo nên những sự thuận
lợi đối với việc nghiên cứu, quản lý kinh tế. Việc nghiên cứu phân cấp ngân sách nhà nước,
do đó cũng thuận lợi bởi cấp tỉnh vừa là cấp chính quyền, vừa là cấp quản lý ngân sách, vừa
là một cấp vị vùng kinh tế chiến lược.

- Phân cấp quản lý kinh tế, cũng như phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho cấp
tỉnh (thành phố) có mục tiêu là nhằm phát triển địa phương.
Phát triển kinh tếđó là sự tăng trưởng (mức tăng lượng của cải trong một thời kỳ nhất
định); là sự thay đổi cơ bản cơ cấu nền kinh tế; là sự gia tăng chất lượng cuộc sống, mức độ
công bằng, dân chủ, đặc biệt là khối lượng, chất lượng, hiệu quả của sự tham gia của cộng
đồng vào quá trình phát triển ngày càng cao hơn.
Phát triển bền vững là sự phát triển hài hoà của phát triển bền vững về kinh tế, phát
triển bền vững về xã hội; và sự phát triển bền vững về mơi trường. Trong đó phát triển bền
vững về kinh tếđược hiểu là sự duy trì nhịp độ tăng trưởng theo thời gian trên cơ sở tăng
năng suất lao động và hiệu quả cao. Phát triển bền vững về xã hội được hiểu là việc nêu cao
mục tiêu phát triển con người cho thế hệ hôm nay và cho thế hệ tương lai. Phát triển bền
vững về mặt xã hội là sự phát triển tổng hợp các yếu tố: mức sống (vật chất, tinh thần), sự
bình đẳng (kể cả bình đẳng thể lệ). Sự tin cậy, khả năng liên kết và an toàn xã hội.
Phát triển bền vững về môi trường được hiểu là các quyết định kinh tế hiện tại bảo
đảm bảo tồn và tái sinh các hệ sinh thái; bảo đảm chất lượng môi trường cho hiện tại và cho
tương lai; bảo đảm nguồn lực, cơ sở vật chất cho hiện tại và cho tương lai…


Phát triển kinh tế của một tỉnh (thành phố) khác với phát triển của một quốc gia như
các công cụ, tác nhân, quản lý… có nhiều quan niệm khác nhau: phát triển địa phương được
nhìn nhận từ thu nhập, việc làm; phát triển địa phương là các hoạt động tăng cường đầu tư
vào vùng; phát triển vùng là các ht nhừam cải thiện phúc lợi địa phương, phát triển địa
phương là phát huy lợi thế so sánh nâng cao tính cạnh tranh của doanh nghiệp và khuyến
khích sự hình thành của doanh nghiệp mới.
Các quan niệm trên không sai nhưng mới chỉđề cập đến từng khía cạnh, cần có một
cách hiểu đầy đủ hơn: Phát triển địa phương là căn cứ vào nhu cầu của thị trường từng địa
phương khai thác các tiềm năng, thế mạnh tự nhiên, kinh tế xã hội của mình; xây dựng các
lợi thế cạnh tranh, thu hút các nguồn lực đầu tư vào địa bàn; tạo mơi trường cho các doanh
nghiệp phát huy tính chủđộng, tích cực mở rộng kinh doanh trên cơ sở gắn chiến lược phát
triển doanh nghiệp với chiến lược phát triển địa phương, chiến lược phát triển quốc gia,

cùng hướng tới hiệu quả kinh tế tối đa và sự hài hoà giữa các bên, phấn đấu thoả mãn tốt
nhất nhu cầu ngày càng cao của sản xuất, đời sống địa phương, tạo lập vị thế và khả năng
đóng góp nhiều nhất cho sự phát triển của kinh tế xã hội cả nước.
Như vậy, mục tiêu phát triển địa phương không chỉ nâng cao thu nhập, gia tăng phúc
lợi địa phương, mà cịn nhằm nâng cao khả năng đóng góp của địa phương vào sự phát triển
chung của cả nước, qua đó, mà nâng cao vị thế của mình. Để phát triển địa phương có nhiều
con đường khai thác tiềm năng, xây dựng các lợi thế cạnh tranh, thu hút các nguồn lực từ
ngồi vào; tạo mơi trường thuận lợi và hỗ trợ doanh nghiệp, coi trọng, khuyến khích doanh
nghiệp mở rộng kinh doanh…
Như vậy xu thế phân cấp quản lý cho địa phương là không thểđảo ngược. Từ những
năm cuối của thập kỷ 90 của thế kỷ XX đến nay các nhà khoa học kinh tế cho rằng nhiệm vụ
của chính quyền địa phương là tập trung vào xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi cho
các doanh nghiệp trong đó có các nội dung: bảo đảm cơ sở hạ tầng; tổ chức hợp tác giữa khu
vực tư nhân và nhà nước; đầu tư tạo lợi thế so sánh cho địa phương.
Để hồn thành các nhiệm vụ trên, chính quyền địa phương phải:
+ Có chiến lược phát triển kinh tế xã hội của địa phương trong đóđặc biệt quan tâm
đến phát triển các doanh nghiệp trên địa bàn.
+ Tạo môi trường đầu tư mang tính cạnh tranh
+ Khuyến khích, có sự hỗ trợ kịp thời và hiệu quả những sự hợp tác.


+ Phát triển đào tạo và giáo dục
+ Hỗ trợ cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân.
Xu thế trên là gợi ý cho phân cấp quản lý kinh tế trong đóđặc biệt là sự phân cấp
NSNN cho các địa phương.
Bởi lẽ:
- Địa phương được giao nhiệm vụ quản lý gì thì phải được phân cấp nguồn tài chính
cho việc bảo đảm thực hiện nhiệm vụđó.
- Địa phương được giao nhiệm vụ quản lý lĩnh vực kinh tế nào thì phải bảo tồn,
phát triển vốn tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

- Các nhiệm vụ quản lý ngân sách mà Trung ương phân cấp, địa phương phải bảo
đảm quản lý chặt chẽ và có hiệu quả cao, đúng pháp luật nhà nước.

1.3.

TÌNHHÌNHPHÂNCẤP

QLNSNN

GIỮA

TRUNGƯƠNGVÀĐỊAPHƯƠNGỞMỘTSỐNƯỚCTRÊNTHẾGIỚI.
NHỮNGBÀIHỌCCĨTHỂVẬNDỤNGỞ VIỆT NAM.
Bất kỳ quốc gia nào cũng phấn đấu có một cơ chế quản lý ngân sách nhà nước hợp
lý, có hiệu quả cao. Tuy nhiên, do điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi nước không
giống nhau, nên việc quản lý ngân sách và phân cấp ngân sách có những nét riêng. Trong
phần này Luận văn muốn nghiên cứu cơ chế quản lý ngân sách nhà nước và phân cấp QLNS
giữa TW vàđịa phương ở mỗi nước. Từđó, rút ra những bài học có thể vận dụng vào Việt
Nam.
Luận văn nghiên cứu ở 3 loại nước:
- 1 nước có nền kinh tế thị trường phát triển
- 3 nước Đông Á vàĐông NamÁ
- 2 nước đang chuyển từ mơ hình kế hoạch hố tập trung sang mơ hình kinh tế thị
trường.
(Tình hình chi tiết chúng tôi viết trong phần phụ lục I)

Những bài học có thể vận dụng vào Việt Nam sau khi nghiên cứu
tình hình phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương vàđịa phương ở
một số nước trên thế giới
1.3.1. Phân cấp quản lý ngân sách là vấn đề màở bất kỳ nước nào

cũng được nhà nước quan tâm


Các nước đã khảo sát (cũng như nhiều nước khác trên thế giới) đều tổ chức hệ thống
quản lý nhà nước thành nhiều cấp: Trung ương, địa phương (bang, tỉnh, huyện v.v..). Từđó,
hệ thống ngân sách cũng có tổ chức nhiều cấp tương ứng.
Trong quá trình phát triển kinh tế từ thấp lên cao nhiệm vụ quản lý của từng cấp thay
đổi. Phân cấp quản lí kinh tế thay đổi tất yếu phân cấp quản lý ngân sách phải có sự thay đổi
phù hợp.

1.3.2. Hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành
chính
Cơ sở pháp lý cho phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đều rất rõ ràng trong Hiến
pháp cho đến các Luật về tài chính, do đóổn định vàđồng bộ giữa chính sách về tài chính với
các chính sách khác.

1.3.3. Phân cấp phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản trong quản lý
ngân sách, đó là
- Nguyên tắc thống nhất: nhà nước chỉ có một ngân sách, tập hợp tất cả các khoản
thu và các khoản chi.
- Nguyên tắc về sựđầy đủ và toàn bộ: mọi khoản thu chi đều được quản lý qua ngân
sách, khơng có tình trạng để ngồi ngân sách.
- Nguyên tắc trung thực: mọi nghiệp vụ phát sinh đều được thể hiện chính xác, đầy
đủ, đúng với nghiệp vụ kinh tế phát sinh.
- Ngun tắc cơng khai: chính quyền các cấp đều phải công bố công khai ngân sách
trên các phương tiện thông tin đại chúng.

1.3.4. Các xu hướng phân cấp có 2 xu hướng trong phân cấp quản
lý ngân sách nhà nước: một là, tập trung nhiều về ngân sách trung ương;
hai là, mở rộng quyền tự chủ cho các địa phương

- Đối với các nước có xu hướng tập trung về ngân sách trung ương thì các khoản thu
lớn được tập trung vào cấp trung ương, các khoản thu nhỏđể lại cho các địa phương. Ưu
điểm của phân cấp theo quan điểm này là tập trung được nguồn lực vào ngân sách trung
ương nhằm tạo ra được "các cúđấm chiến lược" để tác động mạnh vào cơ cấu kinh tế, tạo ra
được các bước đột phá trong phát triển kinh tế - xã hội, hỗ trợđược nhiều hơn cho các địa
phương có hồn cảnh khó khăn về ngân sách… Quan điểm này rất thích hợp với các nước
đang phát triển như Trung Quốc, Malaysia, Indonesia… nhằm tránh phân tán của ngân sách
nhà nước, đầu tư có trọng điểm.
- Đối với các nước có xu hướng mở rộng quyền tự chủ cho các dịa phương (thực
chất là coi trọng ngân sách địa phương hơn) thì giao nhiệm vụ chi cho địa phương nhiều
hơn, các nguồn thu cũng như tổng thu được nhiều hơn do đó khả năng tự cân đối thu chi của


ngân sách ởđịa phương lớn hơn, quyền tự chủ của ngân sách địa phương được đề cao hơn.
Ưu điểm của phân cấp quản lý ngân sách theo quan điểm này là phát huy được tính chủđộng
hơn cho ngân sách địa phương. Nếu được quản lý tốt, việc thu, chi ngân sách hiệu quả hơn
và sát với tình hình của địa phương hơn. Quan điểm này phù hợp với các nước đã phát triển
như Cộng hoà liên bang Đức, Mỹ…

1.3.5. Việc phân cấp quản lý ngân sách ở các nước không lồng
ghép, ngân sách cấp trên không bao gồm ngân sách cấp dưới, ngân sách
chính phủ khơng bao gồm ngân sách địa phương.
Mỗi cấp chính quyền tự lập, duyệt và thực hiện ngân sách của cấp mình; Trung ương
khơng can thiệp nhiều vào điều hành cụ thể ngân sách của các địa phương, song khơng vì
thế mà bng lỏng sự kiểm soát; nhiệm vụ chi giao cho địa phương thường cao hơn nguồn
thu, số chênh lệch được trung ương bùđắp phải tuân thủ các điều kiện nhất định vàđược ổn
định, đây chính là cơng cụđể trung ương kiểm sốt tài chính các địa phương.
- Phần lớn các nước đều phân cấp nguồn thu theo hướng chọn một số khoản thu để
phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương và ngồi ra một số nước cịn
cho phép chính quyền trung ương các cấp được quy định thêm một số khoản thu trên địa

bàn.
- Phân định nguồn thu ở hầu hết các nước đều tập trung vào ngân sách trung ương.
Duy trìđểđịa phương nhận hỗ trợ từ trung ương nhằm giải quyết thâm hụt ởđịa phương
nhưng cố gắng ở mức vừa phải một mặt để kích thích các địa phương khai thác tốt các
nguồn thu trên địa bàn, tiết kiệm chi, kiểm soát, chi phối các địa phương ở các mức độ khác
nhau, mặt khác đểđiều hoà nguồn lực giữa các địa phương. Phương thức hỗ trợ cho các địa
phương, đều tập trung vào xây dựng một phương thức rõ ràng, minh bạch để tránh tình trạng
"xin, cho" giữa các cấp ngân sách và cố gắng chú trọng đến tính đặc thù của từng địa
phương. Ở một số nước địa phương có thể vay từ NSNN và giữa các địa phương cũng duy
trì quan hệ tín dụng.
- Phân định thẩm quyền quyết định ngân sách nhà nước giữa các cấp rõ ràng kể từ
khâu lập dự toán, chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước.
- Xu hướng chung của các nước là hạn chế các khoản chi trùng lắp giữa các cấp để
qua đó xác định nhiệm vụ chi rõ ràng, nâng cao trách nhiệm của từng cấp đối với nhiệm vụ
chi đó.


CHƯƠNG 2
THỰCTRẠNGPHÂNCẤPQUẢNLÝNGÂNSÁCHGIỮA TW
VÀTỈNH (THÀNHPHỐ) HIỆNNAY
Ở Việt Nam vấn đề phân cấp QLNS giữa Trung ương vàđịa phương luôn được quan
tâm. Năm 1996, Luật ngân sách ra đời (có hiệulực thi hành từ năm ngân sách 1997), sau đó,
từ năm 2002 được hồn thiện hơn trong luật ngân sách mới (có hiệu lực thi hành từ năm
ngân sách 2004).
Với sự ra đời và hoàn thiện của Luật ngân sách Nhà nước được nâng ao, kinh tế xã
hội cả nước và từng địa phương đã có sự phát triển đáng kể.
Trong chương này, Luận văn sẽ hệ thống hố q trình hồn thiện từ 1996 đến nay
và các vấn đề còn tồn tại, hạn chế cần tiếp tục được nghiên cứu bổ xung, sửa đổi các quy
định phân cấp QLNS nhà nước của Luật ngân sách năm 2002.
2.1. NỘIDUNGCHỦYẾUCỦAPHÂNCẤP QLNS GIỮA TW VÀĐỊAPHƯƠNG

2.1.1. Tổ chức hệ thống ngân sách Nhà nước
Hệ thống ngân sách Nhà nước ở Việt Nam gồm 4 cấp (phù hợp với hệ thống tổ chức
hành chính) - Bao gồm:
- Ngân sách Trung ương
- Ngân sách cấp tỉnh (thành phố)
- Ngân sách cấp huyện (huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh)
- Ngân sách cấp xã (xã, phường, thị trấn) Quan hệ giữa các cấp ngân sách được thể
hiện ở mấy nguyên tắc sau:
- Hệ thống ngân sách Việt Nam mang tính "Lồng ghép" ngân sách Trung ương bao
gồm cả ngân sách các tỉnh (thành phố); Ngân sách các tỉnh (thành phố) bao gồm cả ngân
sách cấp huyện; ngân sách cấp huyện bao gồm cả ngân sách cấp xã. Chính vì vậy có quan
niệm: Ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Trong đó: Ngân sách địa phương,
bao gồm ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã. Nhưng do tính lồng ghép nên ngân sách tỉnh (thành
phố) thực chất làđại diện kháđầy đủ của ngân sách địa phương.
- Ngân sách trung ương là ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân
định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể;
- Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới đểđảm bảo
công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung này được xác định
trên cơ sở tính tốn các nguồn thu, nhiệm vụ chi theo các tiêu thức: dân số, điều kiện tự
nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng, có chúý tới vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ