kết quả nghiên cứu rà soát lồng ghép quản lý thiên tai vào lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam

ĐỐI TÁC GIẢM NHẸ THIÊN TAI

BÁO CÁO KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
RÀ SOÁT LỒNG GHÉP QUẢN LÝ THIÊN TAI
VÀO LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ
XÃ HỘI Ở VIỆT NAM

Bình yên nơi mắt bão đi qua. Ảnh chụp ở Kỳ Anh đêm
3/10/2007.Ảnh: Chi Mai.(Vietnamnet.vn)

Hà Nội, tháng 12/2007


MỤC LỤC
Tóm tắt kết quả nghiên cứu...........................................................................................................3
I. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ........................................................................................................5
1.1
Bối cảnh..........................................................................................................................5
1.2
Mục tiêu nhiệm vụ ........................................................................................................5
1.3
Đặc điểm tự nhiên và kinh tế - xã hội Việt Nam ........................................................7
1.4
Đặc điểm một số loại hình thiên tai chủ yếu ở Việt Nam ..........................................9
1.5
Hậu quả của thiên tai đối với phát triển kinh tế xã hội...........................................12
1.6
Tính cấp thiết của việc lồng ghép giảm nhẹ thiên tai vào KH PTKTXH ..............15
II. PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ ...........................................................................................16
2.1
Phương pháp nghiên cứu ...........................................................................................16

2.2
Cơ sở để đánh giá lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào Kế hoạch phát triển KTXH 16
III. KẾT QUẢ ĐÁNH GIÁ.......................................................................................................20
3.1
Rà soát lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào KH PT KT-XH 5 năm 2006-2010
của quốc gia .............................................................................................................................21
3.2
Rà soát lồng ghép phòng chống giảm nhẹ thiên tai của một số bộ ngành .............29
3.3 Nghiên cứu điển hình của một số tỉnh: Hà Tĩnh và Quảng Bình .....................................31
3.3.1Vài nét về địa bàn nghiên cứu .......................................................................................31
3.3.2 Hậu quả của thiên tai đối với 2 tỉnh ..........................................................................34
3.3.3 Đánh giá mức độ lồng ghép giảm nhẹ thiên tai vào KH PT KT-XH......................35
3.3.4 Kiến nghị giải pháp.....................................................................................................50
3.4
Thách thức đối với lồng ghép phòng chống và giảm nhẹ thiên tai vào kế hoạch
phát triển kinh tế xã hội .........................................................................................................52
IV KIẾN NGHỊ ...........................................................................................................................56
4.1 Các kiến nghị chung .........................................................................................................56
4.2 Kiến nghị các hoạt động cần được Đối tác GNTT tiếp tục hỗ trợ hoặc thực hiện: ....57
PHỤ LỤC ....................................................................................................................................58
5.1
Phụ lục 1 – Thuật ngữ sử dụng .................................................................................58
5.2
Phụ lục 2 – Tài liệu tham khảo ..................................................................................62
5.3
Phụ lục 3 – Các văn bản pháp quy của chính phủ về PCBL và giảm nhẹ thiên tai
63


Phụ lục bảng

Tên bảng
Bảng số 1: Tình trạng xói lở vùng ven biển
Bảng số 2: Mức độ hiểm họa của các loại hình thiên tai ở các vùng
Bảng số 3: Tần suất của một số loại hiểm họa tại Việt Nam.
Bảng số 4: Thiệt hại do thiên tai gây ra trong các năm và % đối với GDP
Bảng số 5: Cơ sở để lồng ghép giảm nhẹ thiên tai vào KHPTKTXH 5 năm 2006-2010
Bảng số 6: Rà soát về QLRRTT trong định hướng phát triển các ngành, lĩnh vực
Bảng số 7: Tài nguyên nước của các con sông
Bảng số 8: Phân vùng hiểm hoạ thiên tai tại Hà Tĩnh
Bảng số 9: Lịch mùa vụ về thiên tai tại 2 tỉnh
Bảng số 10: Tần suất của một số loại hiểm họa tại 2 tỉnh Hà Tĩnh và Quảng Bình

Trang
12
12
13
13
17
26
54
33
34
35

Phụ lục hộp
Hộp số 1:
Hộp số 2:
Hộp số 3:
Hộp số 4:
Hộp số 5:

Hộp số 6:
Hộp số 7:

Nội dung hộp
Những đổi mới về quy trình và phương pháp xây dựng Kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội 5 năm 2006-2010
Kết quả tham vấn dự thảo Kế hoạch 5 năm tại tỉnh Nỉnh Thuận
Các yêu cầu về giảm nhẹ thiên tai được thể hiện trong các nhiệm vụ chủ
yếu của Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội
Mơ hình lồng ghép giảm nhẹ thiên tai vào lập kế hoạch của ngành thuỷ sản
Hà Tĩnh
Hợp đồng trách nhiệm giữa cá nhân và Ban PCBL ngành thuỷ sản
Lồng ghép giảm nhẹ thiên tai vào kế hoạch của Chi cục thuỷ lợi Hà Tĩnh
Những hoạt động lồng ghép của ngành NN&PTNT

Trang
22
23
25
39
40
41
42

Phụ lục đồ thị, hình, sơ đồ
Đồ thị
Đồ thị số 1: Thiệt hại kinh tế do thiên tai (tỷ đồng) từ năm 1995-2006
Đồ thị số 2: Thiệt hại vật chất do thiên tai gây ra (tỷ đồng) từ năm 1995-2006
Đồ thị số 3: Thiệt hại kinh tế do thiên tai (% so với GDP tồn quốc hàng năm)
Hình

Hình số 1: Biến đổi khí hậu
Hình số 2: Chu trình quản lý thiên tai (tại phần phụ lục)

13
14
14
53
59

1


Chữ cái viết tắt
BCHPCBL: Ban chỉ huy phòng chống bão lụt
BVMT: Bảo vệ mơi trường
CT-DA: Chương trình, dự án
ĐBSCL: Đồng bằng sông Cửu Long
GDP: Tổng sản phẩm quốc nội
GD: Giáo dục
GĐ: Giám đốc
GD- ĐT: Giáo dục và Đào tạo
GNTT: Giảm nhẹ thiên tai
HĐND: Hội đồng Nhân dân
KH&ĐT: Kế hoạch và Đầu tư
KT-XH: Kinh tế -Xã hội
KHPTKT-XH: kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
KHCN: Khoa học công nghệ
LDTBBXH: Lao động Thương binh và Xã hội
LLVT: lực lượng vũ trang
NN&PTNT: Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

NDMP: Đối tác giảm nhẹ thiên tai
PN: Phụ nữ
PCBL: Phòng chống bão lụt
PCLBTW: Phòng chống lụt bão trung ương
PC&GNTT: Phòng chống và Giảm nhẹ thiên tai
QLRRTT: Quản lý rủi ro thiên tai
RMN: Rừng ngập mặn
SKSS: Sức khoẻ sinh sản
UBND: Uỷ ban Nhân dân
UNDP: Chương trình phát triển liên hiệp quốc

2


Tóm tắt kết quả nghiên cứu
Chiến lược Quốc gia về phòng chống và giảm nhẹ rủi ro thiên tai 2020
Chiến lược Quốc gia về cơng tác phịng chống và giảm nhẹ thiên tai của Việt Nam đến năm
2020 (sau đây gọi tắt là Chiến lược) thể hiện tầm nhìn tổng thể đối với các mục tiêu, nội dung và
chiến lược của Việt Nam trong công tác giảm nhẹ thiên tai, là văn bản có ý nghĩa quan trọng trên
góc độ quản lý thiên tai. Chiến lược đã xác định nhiệm vụ và giải pháp phù hợp với điều kiện
tự nhiên và kinh tế, xã hội của từng vùng cụ thể. Chiến lược đã xây dựng các nội dung giám sát
đánh giá, đặc biệt nội dung chiến lược đã đề cấp đến vấn đề lồng ghép giảm nhẹ thiên tai vào kế
hoạch phát triển kinh tế xã hội ở các cấp: Quốc gia, cấp tỉnh, huyện, xã và các lĩnh vực (các
ngành).
Lần đầu tiên Việt Nam có được một chiến lược toàn diện về GNTT, bao hàm hết các lĩnh vực
của Phòng chống, giảm nhẹ thiên tai, khắc phục được những hạn chế của các văn bản chính sách
tản mạn trước đây, là cơ sở pháp lý để các cấp, các ngành thực hiện việc lồng ghép giảm nhẹ
thiên tai vào kế hoạch phát triển kinh tê - xã hội trong thời gian tới.
Rà soát thực trạng lồng ghép giảm nhẹ thiên tai vào lập kế hoạch phát triển kinh tế- xã hộ 5
năm 2006-2010 (sau đây gọi tắt là Kế hoạch) đã bước đầu đã cho thấy một số phát hiện như sau:

-

Về mục tiêu của Kế hoạch đặt ra không chỉ dừng lại ở mức đạt mục tiêu Chiến lược phát
triển kinh tế xã hội 10 năm 2001 đến 2010 mà còn phải phấn đấu cao hơn, tạo ra bước
phát triển đột phá vững chắc để đưa đất nước thốt khỏi tình trạng của nước đang phát
triển có thu nhập thấp, tạo nhiều việc làm với năng suất và chất lượng cao hơn, nâng cao
rõ rệt đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân theo hướng phát triển bền vững.

-

Các chỉ tiêu chủ yếu được xác lập trên cơ sở phát triển bền vững dựa trên 3 trục: Kinh
tế- xã hội- môi trường.

-

Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2006-2010 đã xây dựng được khung “Chính
sách và giải pháp" để thực hiện các mục tiêu và nhiệm vụ của kế hoạch. Đây là khung
chính sách đầu tiên được xây dựng trong kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội 5 năm.
Trong khung chính sách thể hiện rõ ràng mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể, các giải
pháp, chính sách đề thực hiện mục tiêu đó, một số kết quả dự kiến sẽ đạt được và cơ
quan chịu trách nhiệm thực hiện các chính sách và giải pháp đó.

-

Một nội dung mới được đưa vào Kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội 5 năm 2006-2010 là
vấn đề giám sát đánh giá thực hiện kế hoạch. Được sự uỷ quyền của Thủ tướng chính
phủ, Bộ kế hoạch và Đầu tư đã ban hành khung theo dõi giám sát dựa trên kết quả tình
hình thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Đây là khung theo dõi đánh giá
được xây dựng khoa học và logic được thể hiện dưới dạng ma trận, bao gồm các mục
tiêu tổng quát, mục tiêu cụ cụ thể, các hoạt động đầu vào, các chỉ số đầu ra, kết qủa tác

động và cuối cùng là cơ quan chịu trách nhiệm theo dõi và đánh giá các chỉ tiêu, chỉ số
và tần suất báo cáo, đánh giá.

Đánh giá mức độ lồng ghép giảm nhẹ thiên tai
Tiền đề cho việc lồng ghép
- Phương pháp lập kế hoạch có nhiều đổi mới phù hợp cho việc lồng ghép giảm nhẹ thiên
tai
- Nội dung kế hoạch đã đề cập đến các vấn đề phát triển xã hội, môi trường tạo điều kiện
cho việc lồng ghép đầy đủ các chỉ số kinh tế, xã hội lẫn môi trường, đảm bảo sự phát
triển bền vững
- Quy trình lập Kế hoạch theo phương pháp tiến cận từ dưới lên, được chia ra thành nhiều
bước, cho nên có sự tham gia của hầu hết các ngành, các cấp, đặc biệt là sự tham gia của
người dân. Do vậy, nội dung kế hoạch sát với tình hình thực tiễn của địa phương, có tính
3


-

khả thi cao. Có các giải pháp chung và giải pháp riêng cho từng vùng lãnh thổ, phù hợp
với điều kiện tự nhiên - xã hôi của từng vùng, cho nên đã tạo cơ sở khoa học cho việc
lồng ghép các chỉ số kinh tế, xã hội, tự nhiên thích hợp giảm nhẹ thiên tai cho từng vùng,
từng vùng kinh tế và tiểu khí hậu (7 vùng) khác nhau
Kế hoạch đã đề cập đến một cách cụ thể những thuận lợi, khó khăn thách thức về điều
kiện tự nhiên, về điều kiện kinh tế, xã hội và cơ chế, thể chế (năng lực của bộ máy lãnh
đạo) của từng vùng sinh thái, từ đó đưa ra được cơ sở khoa học cho việc lồng ghép.

Kết quả lồng ghép
- Xét theo nghĩa rộng, Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2006-2010 (KHPTKTXH)
đã đề cập đến những vấn đề liên quan đến GNTT, như đã đưa ra các giải pháp dựa trên
cơ sở đánh giá tình hình đặc điểm tự nhiên- kinh tế - xã hội của quốc gia cũng như của

từng vùng. Đã đưa ra các giải pháp giảm nhẹ thiên tai thông qua nâng cao khả năng ứng
phó của cả xã hội.
- Mặt khác đối với từng vùng đã có những giải pháp riêng phù hợp với điều kiện tự nhiên
của mỗi vùng.
- Đã xây dựng khung giám sát đánh giá (như đã trình bày trên đây)
Hạn chế của việc lồng ghép giảm nhẹ thiên tai vào kế hoạch phát triển kinh tế xã hội
- Nhìn chung, những nội dung lồng ghép PC&GNTT chưa được lồng ghép một cách toàn
diện. Chủ yếu vẫn là các giải pháp phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ mơi trường. Đâu
đó đã đề cập đến PC&GNTT, những vẫn mới chỉ là những ý kiến còn tản mạn chưa đi
vào theo một hệ thống thống nhất theo phương pháp tiếp cận tổng hợp theo yêu cầu
chiến lược phòng chống và giảm nhẹ thiên tai. Ở những lĩnh vực nhạy cảm như phát triển
thuỷ hải sản, kinh tế ven biển, mơi trường vẫn chưa có lồng ghép các chỉ số cụ thể...
Trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng, giao thông vận tải chưa đưa ra được các chỉ số
bền vững của cơng trình trong các vùng thường xun bị thiên tai: như mức đầu tư, thiết
kế, vật liệu xây dựng.... Hoặc vùng Bắc Trung bộ, duyên hải Đông Nam Bộ cần có các
chỉ số về thiết kế cơ sở hạ tầng và nhà ở: xây dựng các mô hình nhà ở phù hợp với vùng
bão lũ....(theo tinh thần của Chiến lược phòng chống và giảm nhẹ thiên tai)
- Cần có Thơng tư hướng dẫn cụ thể về việc thực hiện lồng ghép giảm nhẹ thiên tai cho
các ngành, các cấp. Mặt khác, các chỉ tiêu, giải pháp cho từng ngành, từng lĩnh vực và
từng vùng lãnh thổ còn dừng lại ở mức độ liệt kê đầu việc, chưa xác định thời gian, tiến
độ và phân cơng chủ trì, phối hợp của các cơ quan thực hiện cụ thể theo từng lộ trình và
có sự theo dõi, giám sát, nghiệm thu đối với các sản phẩm kể cả các giải pháp cơng trình
và phi cơng trình về phịng, chống, giảm nhẹ thiên tai.
- Đi sâu vào từng ngành, lĩnh vực thấy nhiều ngành, lĩnh vực chưa để cập chỉ tiêu, giải
pháp cụ thể thể hiện nội dung lồng ghép trong kế hoạch phát triển lĩnh vực đó, ngành đó.
Thậm chí chưa đề cập tới PC&GNTT và các rủi ro do thiên tai gây ra.
- Kế hoạch có những nội dung lồng ghép nhưng về tổ chức thực hiện chưa giao cho một tổ
chức cụ thể nào.
Kiến nghị về lồng ghép giảm nhẹ thiên tai vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Xây dựng lộ trình cho việc lồng ghép

Do những hạn chế nêu trên, trên tinh thần của Chiến lược phòng chống và giảm nhẹ thiên tai
vừa mới được Thủ tướng chính phủ phê duyệt, cần thiết phải có một lộ trình để thúc đẩy mạnh
mẽ hơn việc lồng ghép một cách triệt để hơn vào Chiến lược, Quy hoạch và Kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội tầm quốc gia. Đồng thời cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn việc lồng ghép
giảm nhẹ thiên tai cho các cấp các ngành (các tỉnh, ngành, và các chương trình phát triển,
chương trình xố đói giảm nghèo, các dự án và Chiến lược đầu tư và hoạt động đầu tư của các
đối tác khác nhau trên lãnh thổ Việt nam…). Các kiến nghị cụ thể được trình bày tại phần
IV, trang 57 của Báo cáo này.
4


I.

TỔNG QUAN VẤN ĐỀ

1.1

Bối cảnh

Trên phạm vi toàn cầu, trong vài thập kỷ gần đây, thiên tai xảy ra với mức độ ngày càng trầm
trọng, gây nhiều hậu quả nghiêm trọng đối với cuộc sống của người dân, đặc biệt là những người
nghèo. Thiên tai là hiện tượng tự nhiên, là vấn đề của tồn cầu. Trong q trình phát triển kinh tế
- xã hội, các hoạt động của con người như phát triển cơng nghệ, đơ thị hố, bùng nổ dân số, suy
thối tài ngun mơi trường đã làm gia tăng mức độ, hậu quả do thiên tai gây ra. Trong hai thập
kỷ qua, trên thế giới, trung bình mỗi năm có hơn 200 triệu người chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi
những thảm hoạ do thiên tai gây ra.
Việt Nam là một nước còn nghèo, phải mất một thời gian dài để khôi phục lại sau những thiệt
hại do chiến tranh. Việt nam phải đối đầu với nhiều thách thức trong quá trình chuyển từ nền
kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp trong giai đoạn trước thập kỹ 90. Cùng với chính sách
Đổi mới, kinh tế Việt Nam dần dần được phục hồi và bắt đầu tăng trưởng mạnh. Cuộc cải cách

tồn diện thành cơng, bắt đầu từ giữa năm 1980, đã đem lại tốc độ tăng trưởng kinh tế ấn tượng
cùng với sự giảm đói nghèo. Từ năm 1990 đến 2004, tốc độ tăng trưởng kinh tế trung bình hàng
năm là 7,5%. Quá trình Đổi mới đã giúp cải tổ chính sách kinh tế và hình thành thị trường phi
tập trung từ đó tạo điều kiện cho đầu tư trong nước và nước ngồi. Trong vịng 10 năm, quy mô
nền kinh tế đã tăng lên gấp đơi và Chính phủ đã tiến hành nhiều Chương trình hỗ trợ cho vùng
nghèo, người nghèo, cho nên trong một thời gian ngắn đã giảm mạnh số người nghèo đói, đặc
biệt ở những vùng sâu, vùng xa, vùng bà con dân tộc thiểu số sinh sống.
Việt Nam nằm trong vùng nhiệt đới gió mùa, một trong năm ổ bão của khu vực Châu Á - Thái
Bình Dương thường xuyên phải đối mặt với các loại hình thiên tai. Ngồi cơng cuộc đấu tranh
giữ nước và dựng nước, nhân dân Việt Nam cịn phải đương đầu với cơng cuộc chiến đấu với
thiên tai hàng năm hết sức ác liệt, nhất là lũ và bão. Trong những năm qua, thiên tai xảy ra ở
khắp các khu vực trên cả nước, gây ra nhiều tổn thất to lớn về người, tài sản, các cơ sở hạ tầng
về kinh tế, văn hoá, xã hội, tác động xấu đến mơi trường. Chỉ tính 11 năm gần đây (1995-2006),
các loại thiên tai như: bão, lũ, lốc... đã làm thiệt hại đáng kể về người và tài sản: làm chết và mất
tích 9.416 người, bị thương 7.622 người; làm đổ, trôi, ngập, hư hỏng khoảng 7.966 tỷ ngơi nhà.
Thiệt hại vật chất ước tính 61.479 tỷ đồng. (Nguồn www.ccfsc.org.vn/ndm-p)
Theo một số nghiên cứu gần đây cho thấy, mức độ thiên tai ở Việt Nam ngày càng gia tăng cả
về quy mô cũng như chu kỳ lặp lại kèm theo những đột biến khó lường.
Việt Nam phụ thuộc nhiều vào thiên nhiên, đặc biệt là ngành nông nghiệp và ngư nghiệp. Những
khu vực đồng bằng châu thổ cũng là nơi tập trung đông dân cư và với dân số khoảng 80 triệu
người, tốc độ tăng hàng năm 1,4% (tốc độ tăng trưởng năm 2000). Theo một số đánh giá gần
đây của Ngân hàng Thế giới về biến đổi khí hậu, thì những khu vực này sẽ gặp phải những áp
lực lớn trong tương lai do hậu quả của Biến đổi khí hậu tồn cầu. Tỷ lệ hộ nghèo ở những vùng
thường xuyên xẩy ra thiên tai còn cao, còn tiềm ẩn các nguy cơ tái nghèo. Vẫn còn có tới hơn
70% dân số sống ở nơng thơn, cơ sở hạ tầng còn yếu kém, xuống cấp. Một số chính sách về phát
triển cơ sở hạ tầng chưa đồng bộ, trong đó phải kể đến chính sách xây mới và duy tu bão dưỡng
các cơng trình, như đường giao thơng, cơng trình thuỷ lợi….cơng trình cơng cộng trường học,
bệnh viện, trụ sở làm việc…Tất cả những hạn chế trên đã hạn chế khả năng ứng phó của người
dân, đặc biệt là người nghèo trước những thảm hoạ do thiên tai gây ra như bão, lũ lụt, hạn
hán…làm tăng nguy cơ rủi ro trước thảm hoạ thiên tai

Để giảm nhẹ thiệt hại do thiên tai gây ra, việc lồng ghép các yêu cầu PCGNTT trong kế hoạch
phát triển kinh tế xã hội được đặt ra trong Chiến lược PCGNTT như là điều kiện tiên quyết.

1.2

Mục tiêu nhiệm vụ

Mục tiêu chung: Tăng cường lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào Kế hoạch phát triển KTXH tại cấp tỉnh, cấp quốc gia ở Việt Nam nhằm phát triển một cách bền vững
5


Để đạt được mục tiêu chung, báo cáo của tư vấn phải đề cập đến các vấn đề như sau:
-

Rà soát Kế hoạch phát triển KT-XH quốc gia đến năm 2010 để có đánh giá tổng thể về
lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào kế hoạch phát triển tại cấp quốc gia;

-

Đưa ra khuyến nghị cho các nhà lập kế hoạch liên quan để lồng ghép quản lý thiên tai
vào kế hoạch phát triển của những vùng bị thiệt hại do thiên tai (khuyến nghị để khắc
phục những bài học kinh nghiệm và những khó khăn nêu trên): Những khuyến nghị đó
phải thực tế, khả thi và chấp nhận được với chính quyền địa phương để đảm bảo có thể
áp dụng ngay được vào q trình lập kế hoạch ở địa phương cho những vùng bị ảnh
hưởng.

-

Đánh giá mức độ lồng ghép phòng chống thiên tai (bão và lũ) trong kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội hiện nay của 2 tỉnh Hà Tĩnh và Quảng Bình.(được xem như nghiên cứu

điển hình bao gồm: Xác định khoảng trống và nhu cầu của lồng ghép quản lý thiên tai
vào kế hoạch phát triển của những địa phương sau được lũ đầu tháng 8 năm 2007 tại 2
tỉnh Hà Tĩnh và Quảng Bình).

-

Dựa vào các bài học kinh nghiệm về lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào kế hoạch phát
triển KH-XH cấp tỉnh, rà soát về quy hoạch, kế hoạch, chính sách, và các tài liệu liên
quan và đưa ra khuyến nghị liên quan đến lồng ghép quản lý thiên tai ở cấp quốc gia.

-

Đánh giá phạm vi tiên liệu các rủi ro thiên tai trong kế hoạch hiện thời của cấp tỉnh;

-

Đánh giá phạm vi các biện pháp phòng chống thiên tai được kết hợp trong kế hoạch hiện
thời;

-

Đánh giá phạm vi thực hiện kế hoạch phòng chống thiên tai ở một số vùng (huyện hoặc
xã) bị ảnh hưởng nặng của trận lụt vừa qua;

-

Phân tích những lợi ích của kế hoạch được lồng ghép với quản lý rủi ro thiên tai thơng
qua phân tích, đánh giá những tổn thất khơng đáng có hoặc có thể tránh được sau trận lụt
vừa qua nếu quản lý thiên tai được lồng ghép tốt hơn trong kế hoạch phát triển của địa
phương.

-

Khuyến nghị để lồng ghép quản lý thiên tai hiệu quả hơn vào kế hoạch tái thiết cho các
khu vực bị ảnh hưởng bởi lũ tại hai tỉnh Hà Tĩnh và Quảng Bình.

-

Phối hợp với chính quyền địa phương, rút ra những bài học kinh nghiệm liên quan đến
lồng ghép quản lý thiên tai vào kế hoạch địa phương qua cơn bão số 2 vừa qua để giảm
nhẹ thiệt hại của những thiên tai tương tự trong tương lai về mặt lập kế hoạch phòng
chống thiên tai.

-

Đánh giá những rào cản, khó khăn hiện tại hoặc tiềm tàng ảnh hưởng đến khả năng lồng
ghép quản lý rủi ro thiên tai như mong muốn vào kế hoạch phát triển địa phương của các
nhà lập kế hoạch.

Kết quả mong đợi:
Báo cáo tổng hợp cả những ý kiến nhận được trong quá trình tham vấn tại 2 tỉnh Quảng Bình và
Hà Tĩnh
•
•

Đánh giá nội dung GNTT được đưa vào Kế hoạch phát triển KT-XH quốc gia đến năm
2010;
Rà soát để đưa ra khuyến nghị nâng cao lồng ghép quản lý thiên tai vào Kế hoạch phát triển
KT-XH hiện nay cũng như các kế hoạch sau này.

Kết quả mong đợi:
Báo cáo cuối cùng tổng kết những ý kiến nhận được sau quá trình tham vấn thông qua tổ chức
hội thảo cấp quốc gia.
6


1.3

Đặc điểm tự nhiên và kinh tế - xã hội Việt Nam

1.3.1 Vị trí địa lý và điều kiện địa hình
Lãnh thổ Việt Nam trải dài trên 15 độ vĩ Bắc (từ 8 độ 30 phút đến 23 độ 20 phút) và 7 độ kinh
đông (từ 102 độ 10 phút đến 109 độ 20 phút), phía bắc giáp Trung Quốc, phía tây giáp Lào và
Campuchia, phía đơng và nam giáp với biển Đơng.
Việt Nam có tổng diện tích đất liền là 329.241 km2, bờ biển dài 3260 km, nơi có chiều rộng lớn
nhất khoảng 600 km, nơi có chiều rộng hẹp nhất khoảng 50km. Vùng đặc quyền kinh tế biển
rộng khoảng 1 triệu km2, gấp 3 lần lãnh thổ trên đất liền. Vùng biển là nơi tập trung cao các hoạt
động kinh tế và xã hội, nơi đây tập trung gần 60% dân số, khoảng 50% đô thị lớn và quan trọng
và hấu hết các khu công nghiệp của cả nước 1 .
Địa hình Việt Nam tương đối đa dạng: núi, sông, cao nguyên, đồng bằng, bờ biển, bán đảo, đảo.
Đồi núi và cao nguyên chiếm 3/4 diện tích lãnh thổ. Các dãy núi thường có hướng Tây Bắc Đơng Nam gần vng góc với hướng gió mùa Đơng Bắc- Tây Nam. Nhiều dãy núi song song
chia cắt lãnh thổ tạo thành những sơng có hướng Tây Bắc - Đơng Nam. Phần lớn các sông đều
đổ ra biển Đông. Địa hình núi cao, sườn dốc lớn, độ chia cắt mạnh, phân bố rải rác khắp lãnh thổ
với mạng lưới sông, ngịi dày đặc.
Diện tích đồng bằng cả nước chỉ chiếm 1/4 diện tích lãnh thổ, bao gồm các khu vực như: Đồng
bằng sông Hồng, đồng bằng Trung bộ, đồng bằng Đông Nam bộ và đồng bằng sông Cửu Long.
Việt Nam được phân chia thành 7 vùng kinh tế và tiểu khí hậu, gồm: miền núi phía Bắc, đồng
bằng sơng Hồng, Bắc Trung bộ, Nam Trung bộ, Tây Nguyên, Đông Nam bộ và đồng bằng sông
Cửu Long.
Với đặc điểm như trên, Việt Nam thường xuyên chịu tác động của bão, lũ và các loại thiên tai

khác.
1.3.2 Địa chất thổ nhưỡng và lớp phủ thực vật
Bắc bộ là vùng có cấu tạo địa chất phức tạp nhất so với các vùng khác trong cả nước. Miền núi
phía Bắc có 1/3 diện tích là đá với tầng phong hoá mỏng, nghèo dinh dưỡng, ít hấp thụ nước.
Loại đất đen thường phân bổ ở các vùng đá vôi nhiều can xi và magiê. Đồi núi chiếm 80% diện
tích Bắc bộ. Tỷ lệ rừng bao phủ ở khu vực này thấp nhất trong toàn quốc. Riêng vùng núi và
trung du Bắc bộ hiện còn nhiều diện tích đất trống đồi núi trọc. Diện tích đất phù sa của đồng
bằng sông Hồng chỉ chiếm 14% tổng diện tích tồn vùng Bắc bộ. Loại đất phù sa cổ ở khu vực
này thường có màu vàng nâu, ít sét, trữ nước kém, dễ bị hạn và xói mịn.
Bắc Trung bộ có diện tích đồi núi chiếm tỷ lệ lớn, đồng bằng nhỏ hẹp, chỉ có rất ít đất phù sa.
Các loại đất thường gặp ở khu vực này là: đất màu vàng nhạt trên núi cao, đất đỏ, đất nâu đỏ, đất
đỏ vàng, đất xám bạc màu, đất dễ bị xói mịn. Tỷ lệ rừng bao phủ của Bắc Trung bộ đạt 28%.
Diện tích đất trống đồi núi trọc trong vùng chiếm 3,4% diện tích đất tự nhiên.
Nam Trung bộ có cấu tạo địa chất phức tạp và đa dạng với nhiều loại đất như: đất phù sa, đất
cát ven biển, đất bạc màu... Tỷ lệ bao phủ rừng ở khu vực này tương đối cao (34,5%).
Tây Nguyên có cấu tạo địa chất gồm hai loại tầng phủ: tầng phủ mềm và tầng phủ phong hoá.
Đất phù sa ở khu vực này chỉ chiếm 2,8% diện tích đất tự nhiên, đất đen chiếm 1,86%, đất xám
bạc màu chiếm 10%. Riêng đất đỏ vàng chiếm tỷ lệ lớn: 68,2%. Tỷ lệ rừng bao phủ ở Tây
nguyên đạt gần 60%. 2
Đơng Nam bộ có cấu tạo địa chất tương tự như Tây Nguyên với hai loại thổ nhưởng chính là đất
xám và đất đỏ. Tỷ lệ bao phủ của rừng ở khu vực này khoảng 19,5%.

1
2

Chương trình nghị sự 21- Phát triển bền vững. tr 45, năm 2004
Cục Quản lý Đê điều và PCLB (trang thông tin điện tử: www.ccfsc.org.vn)

7

Đồng bằng sơng Cửu Long có cấu tạo địa chất tương đối thuần nhất, đất phù sa chiếm 31,4%
diện tích đất tự nhiên, đất phèn chiếm 41,1%, đất mặn chiếm 19,1% và đất xám chiếm
3,5%...
Nhìn chung cấu tạo địa chất trên toàn lãnh thổ Việt Nam tương đối ổn định, với nhiều dãy núi
cao phân bố rải rác ở các vùng, chia cắt lãnh thổ bằng những hệ thống sông dày đặc. Có các
vùng mưa lớn như ở Bắc bộ, Trung bộ. Khu vực Tây bắc cịn có động đất với cấp độ thấp và
khơng thường xun. Địa hình núi cao, dốc lớn dễ gây nguy cơ sạt lở đất và lũ qt.
1.3.3

Khí hậu

Nhiệt độ có sự chênh lệch cao giữa các vùng, các mùa trong từng vùng cũng nh giữa các thời
điểm trong ngày của mỗi vùng... ở miền Bắc phân làm 4 mùa rõ rệt, phía Nam chỉ có mùa khơ
và mùa mưa, ở Trung bộ chịu ảnh hưởng của gió mùa Tây Nam.
Lượng bốc hơi lớn, khơng đều giữa các vùng của Nam bộ và Đồng bằng sơng Cửu Long là
những khu vực có lượng bốc hơi cao nhất.
Độ ẩm cao và có sự chênh lệch giữa các vùng, các mùa. Vùng Nam bộ thường có độ ẩm thấp
hơn so với các vùng khác trong cả nước.
Mưa: Việt Nam nằm ở rìa Đơng Nam Á, tiếp cận với hai đại dương lớn là Ấn Độ Dương và
Thái Bình Dương, chịu sự chi phối của các khối khơng khí lục địa và đại Dương. Lượng mưa
hàng năm lớn, phân bố không đều, 70-80% tập trung vào mùa mưa, ở Miền Bắc từ tháng 5 đến
tháng 9, miền Trung từ tháng 9 đến tháng 12 và Nam Bộ từ tháng 10 đến tháng 12. Lượng mưa
trung bình hàng năm khoảng 2.500 mm. Trung Trung bộ là nơi có lượng mưa bình quân/năm lớn
nhất, thấp nhất là vùng Nam Trung bộ.
1.3.4 Thuỷ văn
Do địa hình đồi núi chia cắt nên lãnh thổ Việt Nam có mạng lưới sơng dày đặc. Có 2.360 con
sơng có chiều dài từ 10 km trở lên, có 13 hệ thống sơng có diện tích lưu vực từ 3.000 km2 trở
lên, trong đó 9 hệ thống sơng có diện tích lưu vực trên 10.000 km2 là các sông: Mê Kông, sông
Hồng, sông Mã, sông Cả, sông Thái Bình, sơng Đồng Nai, sơng Ba, sơng Bằng Giang - Kỳ

Cùng và sông Thu Bồn.
Mạng lưới sông Việt Nam có tổng diện tích lưu vực hứng nước là 1.167 triệu km2, trong đó có
835.000 km2 nằm ngồi lãnh thổ (71,5%), có tổng lượng nước trung bình nhiều năm 835 tỷ m3,
trong đó lượng nước phát sinh trên lãnh thổ là 313 tỷ m3 chiếm 37,5 %. (Cục Đê điều
www.ccfsc.org.vn)

1.3.5

Điều kiện kinh tế- xã hội

Sự gia tăng dân số và tốc độ đơ thị hố nhanh chóng đã gây sức ép nặng nề, làm suy thối tài
ngun và mơi trường. Dân số cả nước hiện có hơn 85 triệu người, ước tính đến năm 2010, Việt
Nam sẽ có hơn 100 triệu dân (Chiến lược PTKTXH 2001-2010). Sự gia tăng nhanh dân số tại
những vùng có tiềm năng phát triển sản xuất đã dẫn tới tình trạng thiếu đất ở, đất canh tác; xuất
hiện hiện tượng lấn chiếm dòng chảy, chiếm dụng các khu vực cửa sông, ven biển, ven suối;
khai thác tài nguyên khoáng sản bừa bãi; chặt phá rừng, đốt rừng, gia tăng rác thải... Đây chính
là những tác nhân gây hạn chế dịng chảy, nghèo nàn đất, ơ nhiễm môi trường, làm cho các hồ
chứa bị bồi lấp, gây sạt lở đồi núi và lũ bùn đá... tăng nguy cơ xuất hiện các loại hình thiên tai.
Sự tăng trưởng về kinh tế bình quân hơn 7%/năm trong suốt thập kỷ 90 và sẽ còn tiếp tục gia
tăng nhanh hơn nữa trong 2 thập kỷ tiếp theo. Trong quá trình phát triển kinh tế- xã hội, nếu
khơng có sự lồng ghép với chiến lược phòng chống và giảm nhẹ thiên tai thì có thể dẫn đến nguy
cơ ơ nhiễm môi trường, phá vỡ cân bằng sinh thái dẫn đến gia tăng các rủi ro thiên tai và phát
triển không bền vững.
8


1.4

Đặc điểm một số loại hình thiên tai chủ yếu ở Việt Nam

1.4.1 Bão
Bão là một trong những loại hình thiên tai chủ yếu và nguy hiểm ở Việt nam, do nước ta nằm ở
khu vực Tây Bắc Thái Bình Dương là một trong những vùng bão với số lượng lớn và cường độ
mạnh với xu thế ngày càng gia tăng, đặc biệt là trong 3 thập kỷ gần đây. Trong vịng hơn 50 năm
(1954-2006) đã có 380 trận bão và áp thấp nhiệt đới ảnh hưởng đến Việt Nam. Bão vào gặp lúc
triều cường nước biển dâng cao, kèm theo mưa lớn kéo dài, gây lũ lụt. Có tới 80 - 90% dân số
Việt Nam chịu ảnh hưởng của bão. Nhiều năm qua, Việt Nam chịu ảnh hưởng trực tiếp của 4
đến 6 cơn bão đổ bộ một năm. Theo thời gian thì tần suất đổ bộ của bão dịch chuyển dần vào
phía nam. Bão xuất hiện với tần suất cao nhất trong khoảng thời gian từ tháng 6 đến tháng 10 và
rất khó dự đốn.
Năm 2006 là năm xuất hiện nhiều trận bão mạnh: bão Chanchu (5/2006), bão Xangsane và
Cimaron (10/2006), Chebi (11/2006), bão Durian và Utor (12/2006). Các cơn bão gây thiệt hại
lớn cho người dân (đặc biệt là các khu vực gần biển). Chỉ tính thiệt hại do bão Xangsane gây ra
vào tháng 10/2006 đã lên tới hơn 10 nghìn tỷ đồng 3 .
Bão - Lũ từ biển
Bão thường kết hợp với hiện tượng nước dâng do bão, tạo thành gió và sóng. Gió bão mạnh sẽ
tạo ra sóng lớn và làm tăng cao mực nước biển. Trong thời gian 30 năm qua, người ta ghi nhận
được có một nửa trong số các cơn bão đổ bộ vào Việt Nam đã làm dâng cao mực nước trên 1
mét và có 11% số cơn bão làm dâng cao mực nước biển trên 2 mét. Một số trường hợp rất đặc
biệt, bão có thể tạo thành nước dâng cao đến vài mét.
1.4.2

Lũ

Lũ các sông Bắc bộ
Sông Hồng và sơng Thái Bình có diện tích lưu vực 164.300 km2 trong đó phần lưu vực thuộc
lãnh thổ Việt Nam là 87.400 km2 bao gồm 23 tỉnh, thành phố, chiếm 75,7% diện tích tự nhiên
của tồn Bắc bộ. Mùa lũ trên hệ thống sơng Hồng và sơng Thái Bình thường xuất hiện sớm so
với các vùng khác, từ tháng 5 đến tháng 9. Trung bình mỗi năm có từ 3 đến 5 trận lũ xuất hiện
trên lưu vực này. Tùy theo quy mơ của trận lũ mà có thời gian kéo dài từ 8 - 15 ngày. Biên độ

mực nước lũ trên hệ thống sông Hồng dao động mạnh, tại Hà Nội dao động ở mức trên 10m.
Dao động mực nước trên sơng Thái Bình tại Phả Lại ở mức trên 6m.
Lũ các sơng miền Trung
Các sơng từ Thanh Hố đến Hà Tĩnh, mùa lũ xuất hiện từ tháng 6 đến tháng 10. Các sông này lũ
tập trung chủ yếu trong dịng chính vì có hệ thống đê ngăn lũ, biên độ dao động trên 7m với hệ
thống sông Mã, trên 9 m với hệ thống sông Cả. Các sông từ Quảng Bình đến Bình Thuận, mùa
lũ xuất hiện từ tháng 9 đến tháng 12. Đây là khu vực có hệ thống sông ngắn, dốc, lũ lên nhanh,
xuống nhanh. Các sông ở khu vực này có hệ thống đê ngăn lũ thấp hoặc chưa có đê. Nước lũ
khơng chỉ chảy trong dịng chính mà cịn chảy tràn qua đồng bằng, biên độ dao động trên 8m.
Lũ các sông khu vực Tây ngun
Khu vực này khơng có các hệ thống sơng lớn, lượng mưa trung bình nhỏ, phạm vi ảnh hưởng
hẹp, thường mang đặc điểm lũ núi, lũ quét, biên độ lũ tại cầu Đabla trên sông Đabla ở mức 10m.
Lũ các sông miền Đông Nam bộ
Do cường độ mưa không lớn, có lớp phủ thực vật và rừng nguyên sinh phong phú nên lũ trên
sông Đồng Nai thường không lớn nhưng thời gian ngập lũ kéo dài. Tuy nhiên, trong lịch sử cũng
đã có những trận lũ đột biến với cường độ mạnh khác thường như đã xảy ra vào tháng 10/1952,
lưu lượng đỉnh lũ lớn nhất tại Biên Hoà là 12.500 m3/s.
3

Đối tác giảm nhẹ thiên tai: www.ccfsc.org.vn/ndm-p

9


Lũ các sông Đồng bằng sông Cửu Long
Lũ chủ yếu từ thượng nguồn sông Mê Kông đổ về và chịu ảnh hưởng trực tiếp của thủy triều kết
hợp với khả năng điều tiết của Biển Hồ. Lũ diễn biến chậm, kéo dài trong suốt khoảng thời gian
từ 3 đến 4 tháng trong năm, làm ngập hầu hết toàn bộ vùng Đồng bằng sông Cửu Long.
Lũ quét, lũ bùn đá
Lũ quét là loại hình nguy hiểm nhất và cũng hay gặp ở Việt Nam nhất. Do sự biến đổi của khí

hậu, trong những năm gần đây, lũ quét xuất hiện ngày càng nhiều ở nước ta, bình qn có từ 2
đến 4 trận lũ quét xảy ra trong mùa lũ hàng năm. Có những nơi lũ quét xảy ra nhiều lần ở cùng
một địa điểm. Lũ quét thường phát sinh bất ngờ, xảy ra trong phạm vi hẹp nhưng rất khốc liệt và
thường gây những tổn thất nghiêm trọng về người và của. Các trận lũ quét điển hình như: trận lũ
quét ngày 27/7/1991 tại thị xã Sơn La; trận năm 1994 tại Mường Lay, Lai Châu; trận lũ quét tại
Hà Tĩnh ngày 20/9/2002; trận lũ quét năm 2005 tại Yên Bái...
1.4.3 Ngập úng
Ngập úng thường do mưa lớn gây ra, ở một số vùng thời gian ngập úng kéo dài. Những năm gần
đây xẩy ra tình trạng ngập úng cục bộ do triều cường tại một số quận của Thành phố Hồ Chí
Minh. Ngập úng tuy ít gây tổn thất về người nhưng ảnh hưởng lớn đến sản xuất nông nghiệp và
môi trường sinh thái. Ngập do triều cường tại thành phố Hồ Chí Minh ảnh hưởng lớn đến việc đi
lại và giảm hiệu quả làm việc của cán bộ và nhân dân.
1.4.4

Hạn hán và sa mạc hoá

Vùng Tây Nguyên có chỉ số hạn hán cao. Kể từ năm 1980, hạn hán xẩy ra hàng năm, với tần
suất 5 năm lại diễn ra những được hạn hán khốc liệt (năm 1083, 1988, 1993, 1998 và 2003. Năm
2003 lưu lượng nước trong tất cả các sơng và suối ít hơn 20-25% so với mức cuối kỳ năm 2002.
mực nước của các hồ chứa xuống dưới mực nước chết. Các mặt nước ngầm giảm trung bình
khoảng 1,5 đến 2 m ở nhiều nơi giảm 3-4 m), gây thiếu nước cho 100.000 hộ dân.
Tháng 4 năm 2003, hạn hán đã gây hại cho khoảng 300ha lúa ở Kon Tum và 3000 lúa ở Gia Lai
và 50.000 ha đất canh tác ở Đắc Lắc tổng thiệt hại ước tính 250 tỷ đồng 4
Ninh Thuận là một tỉnh điền hình về khơ hạn. Những tháng mùa khô không chỉ người mà gia
súc cũng thiếu nước uống và thức ăn nghiêm trọng. Người dân đã thử nghiệm và thành công
trong việc sử dụng cây Xương rồng làm thức ăn cho bò và cừu.
Hạn hán là loại hình thiên tai thường xảy ra ở Việt Nam và đứng thứ 3 về mức độ thiệt hại sau
bão và lũ. Trong những năm gần đây, hạn hán liên tiếp xảy ra ở khắp các vùng trong cả nuớc.
Hạn hán có năm làm giảm từ 20-30% năng suất cây trồng, giảm sản lượng lương thực ảnh
hưởng nghiêm trọng tới chăn nuôi và sinh hoạt của người dân. Việc chống hạn thường gặp nhiều

khó khăn do thiếu nguồn nước, ngay các hồ chứa cũng bị cạn kiệt. Hạn hán kéo dài sẽ dẫn đến
nguy cơ sa mạc hoá ở một số vùng, đặc biệt là vùng Nam Trung bộ, vùng cát ven biển và vùng
đất dốc thuộc trung du, miền núi.
1.4.5

Mực nước biển dâng

Các vùng ven biển có mức nước biển dâng dưới 1m chiếm một phần lớn trong số 3260 km
đường bờ biển. Mực nước biển dâng gây xâm nhập mặn là mối đe doạ nghiêm trọng đối với các
vùng ven biển, đặc biệt là ở ĐBSH và ĐBSCL. Có 3 vùng có nguy cơ xâm nhập mặn cao, đó là:
các tỉnh ven biển Tây Nam bộ, các tỉnh Duyên hải miền Trung và khu vực hạ lưu sông Đồng
Nai. Các tỉnh ven biển Tây Nam bộ là khu vực chịu ảnh hưởng xâm nhập mặn nghiêm trọng
nhất với 1,77 triệu ha đất bị nhiễm mặn, chiếm 45% diện tích. Chi phí xây dựng các cơng trình
ngăn mặn, giữ ngọt rất tốn kém.

4

Báo cáo diễn biến môi trường nước Việt nam 2003, tr. 27

10


Theo dự báo của Ngân hàng Thế giới, dưới tác động của Biến đổi khí hậu tồn cầu, mực nước
biển sẽ dâng cao và Việt Nam là một trong 3 nước đang phát triển chịu ảnh hưởng nặng nề của
biến đổi khí hậu (Philippines, Bănglades, Viet nam). Nếu mực nước dâng lên 1 mét sẽ có 10%
dân số bị ảnh hưởng, 5% đất đai bị mất và giảm 10% GDP; Nếu nước biển dâng lên 5 m, thì có
tới 35% dân số bị ảnh hưởng và mất 16% đất đai, giảm tới 36% GDP 5 .
1.4.6

Sạt lở

Sạt lở là loại hình thiên tai thường xảy ra ở Việt Nam, bao gồm: sạt lở bờ sông, bờ biển, các
sườn núi dốc và lún, nứt đất. Sạt lở thường do các nguyên nhân: ngoại sinh (do nước), nội sinh
(do biến động địa chất) và dân sinh (do khai thác khoáng sản bừa bãi hoặc thi cơng các cơng
trình)...
Hầu hết các con sơng trên lãnh thổ Việt Nam đều bị sạt lở, gây thiệt hại nghiêm trọng về kinh tế,
làm mất đi số lượng đáng kể diện tích đất ở, đất canh tác; phá huỷ nhiều làng mạc ven sơng.
Hàng năm Chính phủ đã đầu tư một khoản tiền khá lớn cho công việc di dời, kề sơng, nhưng
tình trạng sạt lở vẫn chứa khắc phục được bao nhiêu, bởi diện ảnh hưởng quá lớn.
Sạt lở bờ sông do nhiều nguyên nhân, trong đó có việc khai thác cát trên lịng sơng bừa bãi, làm
ảnh hưởng đến dòng chảy hoặc việc xả nước đột ngột của các cơng trình thủy điên trên thượng
lưu cũng có nguy cơ làm sạt lở bờ sơng ở hạ lưu. Hiện nay ở hầu hết các con sông đều có hiện
tượng sạt lở, việc di dời dân hoặc làm kè sơng vơ cùng tốn kém.
Sạt lở, xói lở bờ biển do sóng, thuỷ triều, nước biển dâng và dòng hải lưu gây ra. Sạt lở bờ biển
dẫn đến hậu quả biển xâm thực vào đất liền, mất nhà ở, phá huỷ môi trường... . Sạt lở bờ biển
thường đi đơi với bão. Việt nam có chiểu dài bờ biển hơn 3.260km đường biển, do vậy việc sạt
lở bờ biển là hiện tượng thiên tai khá phổ biến, đặc biệt là các tỉnh miền Trung, và một số tỉnh
Bắc Bộ. Theo báo cáo diễn biến môi trường nước Việt Nam năm 2003 (tr. 27) thì ước tính
khoảng 300km bờ biển Việt Nam hiện đang bị xói lở, và hiện tượng xói lở, sạt lở đang xẩy ra ở
hầu hết 20 tỉnh ven biển
Bảng số 1: Tình trạng xói lở vùng ven biển 6
Thời kỳ
Số các khúc bờ biển bị xói lở

1930-1945 1975-1992
35
61

1998
243

2001
249 với tổng chiều
dài xói lở là 300km

Trợt lở đồi núi, sườn dốc thường do mưa lớn tập trung, kết hợp với nơi có cấu tạo địa chất yếu,
tác động của con người như: bạt núi mở đường, chặt phá rừng... Trượt lở đồi núi thường kèm
theo lũ bùn đá, gây tổn thất nghiêm trọng đối với tính mạng và tài sản của người dân trong
vùng. Việc trượt lở đồi núi, sờn dốc thường xẩy ra nhiều ở các tỉnh miền núi như Lai Châu,
Điện Biên, Lào Cai, Sơn La, Cao Bằng, Hồ Bình, và dọc theo tuyến đường Hồ Chí Minh. Sạt lở
đã làm ách tắc giao thơng, thậm chí gây chết người, phá huỷ phương tiện giao thông. Việc khắc
phục sạt lở đồi núi, sờn dốc thường rất tốn kém, có một số biện pháp như kè vách ta luy, kiên cố
hố bằng đá, bê tơng. Giải toả ách tắc đường do sạt lở thường phải có các phương tiện điện đại
như xe ủi, máy xúc và rất tốn kém...
Bảng số 2: Mức độ hiểm họa của các loại hình thiên tai ở các vùng
Các vùng
Hiểm hoạ chính
Vùng núi Bắc bộ, Trung bộ
Vùng đồng bằng Sơng Hồng
Các tỉnh ven biển miền Trung
Vùng Tây Nguyên

Lũ lụt, sạt lở đất, bão, lũ quét
Lũ lụt theo mùa mưa, bão, sạt lở đất, bồi lắng
Bão, lũ quét , xâm nhập mặn, hạn hán
Lũ quét, sạt lở đất, hạn hán, cháy rừng, lốc

5

Trích theo Lê Cơng Thành: Giải pháp và thể chế, chính sách về vấn đề biến đổi khí hậu của Việt Nam, báo cáo tại

Hội nghị Biến đổi khí hậu ngày 22 tháng 11/2007 do Đối tác giảm nhẹ thiên tai chủ trì tại Hà Nội
6
Theo báo cáo diễn biến môi trường nước Việt Nam năm 2003 (tr. 27)

11


Vùng đồng bằng Nam bộ

Lũ lụt, bão, lốc, sạt lở, cháy rừng, nhiễm mặn

Bảng số 3: Tóm tắt dưới đây là tần suất của một số loại hiểm họa tại Việt Nam.
Cao

Trung bình
Mưa và mưa đá
Hạn hán
Sạt lở đất
Cháy rừng
Hỏa hoạn

Lũ lụt
Bão
Nhiễm mặn
Ngập úng
Xói mịn, bồi lắng

Thấp
Động đất
Tai nạn cơng nghệ

Sương mù
Lốc xoáy

(Nguồn: Ủy Ban Quốc Gia Việt Nam về Thập kỷ quốc tế giảm nhẹ thiên tai - 1998)

Những địa phương thường xẩy ra thiên tai: Thiên tai xẩy ra trên phạm vi cả nước, nhưng
thường tập trung vào một số vùng, như đồng bằng sông Hồng, bờ biển Bắc Trung Bộ, Nam
Trung bộ và đồng Bằng sông Mê Kơng. Nếu xét về ngành kinh tế thì Vùng kinh tế ven biển có
tính rủi ro cao nhất, chịu nhiều ảnh hưởng nhất của các loại hình thiên tai, trong đó chủ yếu là
bão, lũ, ngập lụt, hạn hán và sạt lở ven biển. Nếu tính theo ngành thì ngành nơng nghiệp (trong
đó có thuỷ sản), có tính rủi ro cao nhất và chịu thiệt hại nhiều nhất, tiếp đên là ngành giao thông
vận tải.

1.5

Hậu quả của thiên tai đối với phát triển kinh tế xã hội

1.5.1

Hậu quả về kinh tế - xã hội

Thiên tai ở Việt Nam là tác nhân gây cản trở trực tiếp tới sự phát triển kinh tế, phát triển bền
vững, gia tăng đói nghèo; là trở lực lớn trong quá trình phấn đấu đạt các Mục tiêu Phát triển
Thiên niên kỷ. Việt Nam có hơn 80% dân số có nguy cơ chịu ảnh hưởng trực tiếp của thiên tai.
Thiên tai xảy ra và đã làm mất đi nhiều thành quả của quá trình phát triển kinh tế - xã hội trong
cả nước. Chỉ tính riêng trong 12 năm qua (1995-2006) thiên tai đã làm khoảng 9.416 người chết
và mất tích, bị thương 7.622 người, thiệt hại vật chất ước tính khoảng 61.479 tỷ đồng.
Bảng số 4: Thiệt hại do thiên tai gây ra trong các năm 7 và % đối với GDP 8
Thiệt hại về người
Năm

Bị chết/mất
tích (người)

bị
thương
(người)

Nhà đổ, trơi,
ngập, hư hại
(cái)

Tổng thiệt
hại vật chất
(tỷ đồng)

GDP
(tỷ đồng)

% so với
GDP

1995
399
315
501.302
1.129
228892
0,49
1996

1243
907
2.120.952
7.998
272036
2,94
1997
3083
1617
416.801
7.730
313623
2.46
1998
522
522
568.362
1.797
361017
0,50
1999
901
544
1.126.260
5.427
399942
1,36
2000
775
413

1.039.616
5.098
441646
1,15
2001
629
288
518.172
3.370
481295
0,70
2002
389
275
392.749
1.958
535762
0,37
2003
186
191
175.849
1.590
613433
0,26
2004
278
190
244.669
1.004

715307
0,14
2005
399
262
223.271
5.809
839211
0,69
2006
612
2.098
632.679
18.566
973790
1,91
Tổng
9.416
7.622
7.960.682
61.479
Nguồn: Đối tác giảm nhẹ thiên tai:www.ccfsc.org.vn/ndm-p và GDP từ website Tổng cục Thống kê:
/>
Đồ thị số 1 : Thiệt hại về người do thiên tai qua các năm (người)

7 Đối
8

tác Giảm nhẹ thiên tai:www.ccfsc.org.vn/ndm-p

Tổng cục Thống kê: />
12


Tổng hợp thiệt hại về người do thiên tai gây ra từ năm 1995 2006
3500

3083

người

3000
2500

2,098

2000

1617

1500
1000
500

1243

901

907
522 522

399
315

775

544

629

413

288

0
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Số người bị chết/mất tích

612
262

389
191 278
399
275 186
190

2002

2003

2004

2005

2006

Số người bị thương

Số người chết/mất tích
cao nhất vào năm 1997
lên tới 3.083 người. Số
người bị thương nhiều
nhất trong năm 2006:
hơn 2.098 người. Tổng
số người chết trong 12
năm là 9.416 người, bị

thương là 7.622 người.

Đồ thị số 2 : Thiệt hại về kinh tế từ năm 1995 đến năm 2006
Tổng thiệt hại vật chất (tỷ đồng) từ năm 1995 đến 2006

Tỷ Việt Nam đồng

20,000

18,566

18,000
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000

7,730

7,998

5,809

5,427

4,000
2,000

3,370

5,098
1,129

0

1995

1996

1,797

1997

1998

1,590
1,004

1,958

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Tổng thiệt hại vật chất từ
năm 1995-2006 khoảng
61.479 tỷ đồng, trong đó
năm 2006 thiệt hại lớn
nhất: 18.565 tỷ đồng.
Thiệt hại do cơn bão
Xangsane
vào
tháng
10/2006 lên tới hơn 10
nghìn tỷ đồng

Đồ thị số 3 : Thiệt hại do thiên tai gây ra so với GDP: từ năm 1995 đến 2006
Thiệt hại do thiên tai gây ra so với GDP quốc gia từ năm 1995-2006
3.00%

2.94%

2.46%

2.50%

Tỷ lệ %

2.00%

1.91%
1.36%

1.50%

1.15%

1.00%
0.49%
0.50%

0.50%

0.70%

0.69%
0.37% 0.26%

0.14%

0.00%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Theo số liệu của bảng số 3
cho thấy, thiệt hại vật chất

(có thể tính được) là rất
lớn. Năm thiệt hại ít nhất
so với GDP cũng chiếm
tới 0,14% GDP của năm
đó ; Năm thiệt hại kinh tế
lớn nhất là năm 1996
chiếm tới 2,94% GDP.

Tiếp đến năm 1997 chiếm 2,46%, thứ 3 là năm 2006 : gần 2% DGP. Đặc biệt trong 2 năm trở lại
đây thiệt hại do thiên tai gây ra có xu hướng tăng dần và diện rộng, ví dụ cơn bão Xangsane
tháng 10/2006 có tới 10 tỉnh bị thiệt hại, trong đó Đà Nẵng là tỉnh thiệt hại nhiều nhất lên tới
hơn 5 tỷ đồng. Một số tỉnh miền Trung như Hà Tĩnh, Quảng Bình thiệt hai do thiên tai gây ra
có những năm nhiều hơn cả GDP của tỉnh có được vào năm đó. Như vậy vấn đề lồng ghép
giảm nhẹ thiên tai thực sự đã trở thành một vấn đề vô cùng cần thiết và cấp bách.
Trong các ngành kinh tế, thì nơng nghiệp là ngành chịu ảnh hưởng nặng nề nhất của bão lũ,
trong đó, Thuỷ sản là ngành chịu rủi ro thiên tai cao nhất, mỗi năm bị thiệt hại hàng chục tỷ
đồng, trong đó bao gồm tàu thuyền bị bão đánh chìm, ni trồng thuỷ sản bị nước biển dâng cao
cuốn trôi. Như vậy có thể thấy thiên tai, thảm hoạ đã làm giảm tốc độ phát triển kinh tế
Thiên tai ảnh hưởng trực tiếp đến giáo dục: Bão, lũ đã phá huỷ hàng trăm ngơi trường, hàng
nghìn thiết bị giáo cụ giảng dạy. Làm gián đoạn việc dạy và học. Học sinh và giáo viên thường
phải nghỉ học hàng tuần, thậm chí hàng tháng sau bão lũ. Làm sang chấn tâm lý học sinh khi có
người thân bị chết, hoặc thậm chí hàng năm đã có nhiều học sinh bị nước lũ cuốn trôi, đặc biệt là
đồng bằng sông Cửu Long. Trận lũ năm 200 đã làm chết mất 762 người, trong đó có tới 352 trẻ
13


em, chủ yếu tại đồng bằng sông Cửu Long, chiếm hơn 46% số người bị chết. Thiên tai đã làm
tăng sự tụt hậu của các tỉnh miền núi, miền trung và đồng bằng sông Cửu Long về giáo dục
Thiên tai làm gia tăng sự phân hoá mức sống dân cư, làm cản trở và làm chậm q trình xố đói
giảm nghèo, đặc biệt ở những vùng thường xuyên phải đối mặt với thiên tai. Trung bình mỗi

năm có hàng triệu lượt người cần cứu trợ do bị thiên tai. Nhiều người trong số họ vừa mới thốt
khỏi nghèo đói thì lại bị tái nghèo bởi thiên tai.
Thiên tai ảnh hưởng đến ngành du lịch và văn hoá: Thiên tai phú huỷ các cơng trình di tích lịch
sử và các danh lam thắng cảnh, làm giảm lượng khách du lịch vào Việt nam vào mùa mưa bão.
Các cơng trình di tích lịch sử sau mỗi mùa mưa bão xuống cấp nghiêm trọng và số tiền cần cho
việc tôn tạo lại là rất lớn (Huế, 2007)
Thiên tai còn gây nhiều ảnh hưởng bất lợi đối với các nhóm dân cư dễ bị tổn thương như người
già, yếu, người tàn tật, phụ nữ và trẻ em. Thiên tai làm gia tăng dịch bệnh, và chi phí cho khám
chữa bệng cũng như điều trị các bệnh do ô nhiễm nguồn nước ngày càng nhiều hơn. Trong vòng
5 năm 2000-2005, theo cơ sở dữ liệu của Văn phòng hỗ trợ quốc tế về thảm hoạ thiên tai/Trung
tâm nghiên cứu dịch tể về thảm hoạ, số người bị ảnh hưởng do thiên tai là 11.135.497. Có tới
1.815 người chết, 594 người bị thương. Có tới 76.045 người mất nhà 9 . Tuy vậy, so với 5 năm
trước (1996-2000), mặc dù thiên tai bão lũ, lốc xoáy có chiều hướng ác liệt hơn, nhưng thiệt hại
đã giảm do những nổ lực của cơng tác phịng chống và giảm nhẹ, như dự báo, khắc phục hậu
quả tốt hơn 10 .
1.5.2

Hậu quả về môi trường

Thiên tai tàn phá, làm suy thối, gây ơ nhiễm mơi trường sống, tác động xấu đến sản xuất và đời
sống của cộng đồng. Hậu quả của thiên tai làm ô nhiễm nguồn nước, phát sinh dịch bệnh. Thiên
tai gay ra tác động sâu sắc trên nhiều mặt sinh học, làm huỷ hoại môi trường sống, thu hẹp nơi
cư trú, làm giảm số lượng sinh vật; huỷ hoại nguồn dinh dưỡng, nguồn nước; làm thay đổi đặc
điểm, tính chất, tập qn của một số lồi sinh vật, gây ra những biến dị, những đột biến ở một số
lồi sinh vật 11
1.5.3
1.5.4

Hậu quả về quốc phịng, an ninh
Phá huỷ các cơng trình quốc phịng, an ninh

Suy giảm nguồn dự trữ của quốc gia
Mất ổn định đời sống xã hội
Gây xáo trộn trật tự an toàn xã hội.
Dự báo thiệt hại do thiên tai gây ra trong tương lai

Những dự đoán về phát triển và sự thay đổi của dân cư cho thấy, thậm chí khi khí hậu hay mực
nước biển không thay đổi, số người phải chịu rủi ro thiên tai có thể sẽ tăng 60% vào năm 2025
và mức thiệt hại 720 triệu USD hiện tại do rủi ro về lũ lụt hàng năm gây ra có thể sẽ tăng lên 10
lần và bằng 5% GDP của Việt Nam (Zeidler, 1998). Việc mực nước biển tăng hầu như sẽ chắc
chắn xảy ra và làm tăng những rủi ro về thiên tai hơn nữa. Mực nước biển dự đoán sẽ tăng lên
30 cm - 1m trong vịng ro ngày càng tăng lên này khơng chỉ hạn chế ở các vùng ven biển, thực tế
sự bồi 100 năm tới và có thể gây ra thiệt hại hàng năm lên tới 17 tỷ USD – bằng 80% GDP hàng
năm của một nước nếu khơng có một biện pháp bảo vệ nào được tiến hành (Zeidler, 1998).
Những rủi đắp lịng sơng và các hiệu ứng dịng xốy cũng gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho các
2

khu vực ven sông với tổng diệnt ích 40.000 km bị ngập lụt hàng năm. (Zeidler, 1998) 12 .
9

Bộ Y tế: Báo cáo y tế Việt Nam năm 2006: Công bằng, hiệu quả, phát triển trong tình hình mới, NXBYH. Tr104
Bộ Y tế: Báo cáo y tế Việt Nam năm 2006: Công bằng, hiệu quả, phát triển trong tình hình mới, NXBYH. Tr104
11
Cục Bảo vệ Môi trường: Hiện trạng môi trường Việt Nam, 2005. tr 33
12
UE và MWH: Báo cáo quốc gia: Gắn thích ứng khí hậu với quản lý rủi ro thiên tai cho mục đích giảm nghèo bền
vững, tr.14
10

14

1.6

Tính cấp thiết của việc lồng ghép giảm nhẹ thiên tai vào KH PTKTXH

Với đặc điểm tự nhiên và hậu quả do thiên tai như đã trình bày trên đây, nỗ lực quản lý rủi ro
thiên tai và lồng ghép giảm nhẹ rủi ro thiên tai vào quá trình lập kế hoạch phát triển kinh tế xã
hội và phát triển ngành ở mọi cấp là điều vô cùng quan trọng và cấp thiết. Thông qua phân bổ
mục tiêu và ngân sách, những nỗ lực quản lý rủi ro thiên tai đó đang được thực hiện nhờ sự quan
tâm thúc đẩy của cả Chính phủ và sự hỗ trợ của quốc tế. Ở các quốc gia chịu nhiều ảnh hưởng
của thiên tai như Việt Nam, những cú sốc thiên tai là nhân tố chính gây ra tính dễ bị tổn thương
cho người dân, cản trở những nỗ lực phát triển, và làm suy biến môi trường. Do vậy, kế hoạch
phát triển sẽ không thể thành công và bền vững nếu không tính đến việc lồng ghép giảm nhẹ rủi
ro thiên tai vào Kế hoạch phát triển Kinh tế- Xã hội của Quốc gia và kế hoạch của tất cả các
ngành trong nền kinh tế quốc dân.
Lồng ghép rủi ro thiên tai vào lập kế hoạch phát triển KT-XH được hỗ trợ mạnh mẽ bởi khung
hành động Hyogo giai đoạn 2005 – 2015, trong đó nêu bật: “Các giai đoạn về cứu trợ, phục hồi
và tái thiết sau thiên tai là cơ hội để xây dựng lại sinh kế, lập kế hoạch và tái thiết các cơng trình
KT-XH và vật chất sao cho cộng đồng đó có thể kháng chịu và giảm thiểu tình trạng dễ bị tổn
thương trước những rủi ro thiên tai trong tương lai.”

15


II.

PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ

2.1

Phương pháp nghiên cứu

2.1.1 Phương pháp tiếp cận
•

Áp dụng phương pháp tiếp cận có sự tham gia trong q trình thu thập số liệu và phân tích
kết quả, trong đó sự tham gia của lãnh đạo hai tỉnh Quảng Bình và Hà Tĩnh, cũng như sự
tham gia của lãnh đạo cấp huyện, cấp xã và cấp thơn.

•

Phương pháp phân tích số liệu thứ cấp, phân tích văn bản: Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội
của 2 tỉnh. Quy hoạch tổng thể, quy hoạch sử dụng đất; Chiến lược phát triển thuỷ lợi, Thuỷ
sản…

2.1.2 Phương pháp thu thập thông tin
Phương pháp thu thập thông tin: Sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, trong đó ưu tiên
thảo luận nhóm và phỏng vấn sâu.
Phân tích thơng tin thứ cấp: Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của 2 tỉnh. Quy hoạch tổng thể,
quy hoạch sử dụng đất; Chiến lược phát triển thuỷ lợi…
Thu thập thông tin trục tiếp và qua trang thông tin điện tử (website) của chính phủ, bộ ngành
khác nhau, như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Xây dựng, Bộ Tài Nguyên
và Môi trường. Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Đối tác giảm nhẹ thiên tai…

2.2 Cơ sở để đánh giá lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào Kế hoạch phát
triển KT-XH
2.2.1

Cơ sở pháp lý cho việc lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai

Bảng số 8 dưới đây liệt kê một số chính sách liên quan đến quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam.
Những chính sách này là cơ sở pháp lý cho việc lồng ghép vào KHPTKT-XH.
Bảng số 5: Cơ sở pháp lý để lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào KHPTKT-XH
Văn bản
Năm ban
Cấp
hành
1. Công ước Khung về Biến đổi khí hậu của UNDP
16/11/1994
Tồn cầu
2. Cơng ước biến đổi khí hậu tồn cầu
Cơng ước quốc tế
3. Cơng ước Ramsar
1990
Cơng ước quốc tế
4. Chiến lược phòng chống giảm nhẹ thiên tai
11/2007
Quốc gia
5. Chương trình nghị sự 21 về phát triển bền vững
2004
Quốc tế
6. Luật tài nguyên Môi trường
1998
Quốc gia
7. Luật bảo vệ môi trường Quốc hội thông qua năm 1993; 27/12/1993
8. Luật đê điều
2006
Quốc gia
9. Luật bảo vệ và phát triển rừng được Quốc hội thông
12/8/2001

Quốc gia
qua 2001
10. Luật tài nguyên nước được Quốc hội thông qua năm 20/5/1998;
Quốc gia
1998;
11. Pháp lệnh số 26/2000/PL-UBTVQH10 của UBTVQH 24/8/2000
Quốc gia
về Đê điều
12. Pháp lệnh phòng chống bão lụt13
20/3/1993
Lệnh số 09/L-CTN
13. Pháp lệnh về Tình trạng khẩn cấp được UBTVQH ban 23/3/2000;
Quốc gia
13

Pháp lệnh này đã được sữa đổi bổ sung một số điều đã được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày 24
tháng 8 năm 2000

16


hành 2000
14. Nghị định số 08/2006/NĐ-CP14
15. Quyết định của thủ tướng chính phủ số 63/2002/QĐTTg về cơng tác phịng chống, giảm nhẹ thiên tai
16. Nghị định của Chính phủ số 62/1999/NĐ-CP về Ban
hành Quy chế phân lũ, chậm lũ thuộc hệ thống đê sơng
Hồng để đảm bảo an tồn cho Thủ đô Hà Nội
17. Quyết định số 307/2005/QĐ-TTg Ban hành Quy chế
báo áp thấp nhiệt đới, bão lũ

2002

Quốc gia
Quốc gia

1999

Quốc gia

25/11/2005

Thơng tư hướng
dẫn số
02/2006/TTBTNMT
Quốc gia

18. Chỉ thị của Chính phủ (số 12/2005/CT-TTg) về cơng
tác phịng chống lụt, bão và tìm kiếm cứu nạn
19. Nghị định của HĐBT số 168/1990/HĐBT Quy định
về tổ chức, nhiệm vụ của Ban phòng chống lụt bão Trung
ương các ban chỉ Huy PCLB các cấp các ngành

08/4/2005
31/3/2006
19/5/1990

20. Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội

29-6-2006

Quy chế tổ chức và
hoạt động của Ban
chỉ đạo PCBL
Trung ương
Quốc gia

Nghị định số 08/2006/NĐ-CP: Quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh PCBL đã được bổ sung ngày 24 tháng 8
năm 2000

Ngồi ra chính phủ, quốc hội, và các cơ quan bộ, ngang bộ ban hành hàng loạt văn bản dưới luật
hướng dẫn việc thực hiện các văn bản pháp quy cũng như hướng dẫn đưa ra cơ chế phối hợp
giữa các bộ ngành trong việc phòng chống, giảm nhẹ thiên tai trong nhiều lĩnh vực khác nhau
như thuỷ lợi, đê điều, quản lý lưu vực sông, bảo vệ môi trường biển, đất ngập nước, bảo vệ tài
nguyên rừng.
Các chính sách xã hội nhằm giảm nhẹ tình trạng dễ bị tổn thương: Đảng và Chính phủ Việt
Nam ln ln quan tâm đến người nghèo, nhóm yếu thế, nhóm dễ bị tổn thương. Trong những
năm qua đã ban hàng nhiều văn bản chính sách về xố đói giảm nghèo, về tăng cường cơng tác
chăm sóc sức khoẻ cho người nghèo, phát triển hệ thống an sinh xã hội cho người nghèo, đặc
biệt là Chính sách bảo hiểm y tế tồn dân, với phương châm người khoẻ giúp người yếu, người
giàu giúp người nghèo, người trẻ giúp người già. Nhà nước có chính sách bao cấp hỗ trợ cho
người nghèo, người cao tuổi, người tàn tật gia đình chính sách bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội.
Năm 2007, chính phủ đã có chính sách hỗ trợ 50-70% giá trị BHYT cho nhóm cận nghèo. Đồng
thời với:« Chính sách xố nhà tranh tre dột nát » cũng góp phần giảm tình trạng dễ bị tổn
thương, nâng cao khả năng đối phó với thiên tai của người nghèo.
Chương trình 135, chương trình 134 là những chương trình Quốc gia nhằm giảm nghèo đã được
thực hiện trong suốt gần hai thập kỷ qua. Chính phủ đã phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc
gia giảm nghèo giai đoạn 2006-2010: Chương trình có ngân sách gần 3.500 tỉ đồng này đặt mục
tiêu giảm tỉ lệ hộ nghèo từ 22% năm 2005 xuống còn 10-11% năm 2010. Mới đây, Thủ tướng
yêu cầu Ban chỉ đạo chương trình thực hiện quyết liệt mục tiêu trên ngay trong năm 2009.
Ngồi ra, đối với dân tộc thiểu số, Chính phủ đã có chính sách cấp đất sản xuất cho dân, để mỗi

hộ gia đình đều có đất canh tác.
Ngồi ra, để tăng cường sự tham gia của người dân, chính phủ đã ban hành nghị định 29, 76
(1998, 2003) về dân chủ cơ sở, tạo điều kiện cho người dân tham gia vào quá trình quản lý nhà
nước
Các tổ chức quốc tế cũng tham gia tích cực vào cơng cuộc xáo đói giảm nghèo, giúp nhân dân
Việt Nam tăng cường khả năng ứng phó với thiên tai qua nhiều dự án, chương trình phát triển
nơng thơn khác nhau tại khu vực miền Trung và đồng bằng sông Cửu Long
14

Quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh PCBL đã được bổ sung ngày 24 tháng 8 năm 2000

17


2.2.2

Mối quan hệ giữa rủi ro trong thiên tai, tình trạng dễ bị tổn thương và khả năng

Mối quan hệ giữa rủi ro trong thiên tai (thảm họa), tình trạng dễ bị tổn thưong (DBTT) và khả
năng có thể trình bày như sau:
Rủi ro trong thiên tai = Thien tai x Tình trang DBTT
Kha nang
Như vậy, xét theo nghĩa rộng, nếu khả năng của một cá nhân, một cộng đồng trong xã hội được
nâng lên và tình trạng dễ bị tổn thương được giảm nhẹ thì rủi ro trong thiên tai sẽ được giảm
nhẹ. Do đó, một KHPTKT-XH có lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai là phải bao gồm tất cả các
giải pháp nhằm giảm nhẹ tình trạng DBTT và nâng cao khả năng của cá nhân và cộng đồng, đó
có thể là giải pháp cơng trình hoặc giải pháp phi cơng trình.
Rủi ro trong thiên tai là khả năng thiên tai có thể ảnh hưởng có hại đến một cộng đồng dễ bị tổn
thương vốn rất ít năng lực để đối phó với những hậu quả (những mất mát xảy ra đối với con
người, tài sản và môi trường do thiên tai gây ra như bão. Lũ, lụt...).

Khả năng, hay Năng lực đối phó, được hiểu là các nguồn lực, kỹ năng, kiến thức, phương tiện
và sức mạnh tồn tại trong các hộ gia đình và các cộng đồng (như: kỹ năng, kiến thức, phương
tiện và các điều kiện sẵn có trong các hộ gia đình và cộng đồng) giúp họ có thể đối phó, chịu
đựng, phịng ngừa, giảm nhẹ hoặc nhanh chóng khắc phục một thảm họa (trái với tình trạng dễ
bị tổn thương).
Tình trạng dễ bị tổn thương là một loạt các điều kiện tác động bất lợi tới khả năng của một cá
nhân, hộ gia đình hay một cộng đồng trong việc ngăn chặn, giảm nhẹ, phịng ngừa hoặc ứng phó
với một hiện tượng thiên tai hay một hiểm hoạ.
Tình trạng dễ bị tổn thương của một cộng đồng bắt nguồn từ các quá trình kinh tế, chính trị, các
ngun nhân sâu xa dẫn đến tình trạng DBTT. Các điều kiện khơng an tồn cần phản ảnh 3 mặt
của tình trạng dễ bị tổn thương: (i) tổn thương về vật chất,(ii) về mặt xã hội - tổ chức và (iii) về
thái độ động cơ. Cần chú ý hơn đến sự khác nhau về tình trạng dễ bị tổn thương theo giới giữa
nam giới và nữ giới, theo mức sống: giữa người giàu và người nghèo, về độ tuổi: người cao tuổi
và người trẻ...và đặc biệt quan tâm đến nhóm dễ bị tổn thương, bao gồm trẻ em, người nghèo,
người già cô đơn, nữ chủ hộ, người khuyết tật, cũng như quan tâm đến vị trí cư trú: nhóm cư trú
gần những nơi nguy hiểm như dọc theo các con sông lớn, dọc theo ven biển, dọc theo những con
suối lớn…, hoặc đặc điểm nghề nghiệp như các nhóm có nghề nghiệp nguy hiểm như khai thác
đánh bắt thuỷ sản, nuôi trồng thuỷ sản ven biển…
a. Dễ bị tổn thương về vật chất, gồm:
- Cộng đồng dân cư, nhà cửa, đất canh tác, cơ sở hạ tầng và các dịch vụ cơ bản.v..v... xây
dựng/thực hiện không phù hợp tại các vùng thường bị ảnh hưởng của thiên tai/thảm hoạ.
- Thiếu các phương tiện sản xuất (đất đai, vật nuôi, cây trồng...).
- Thường xuyên thiếu lương thực.(nghèo đói)
- Thiếu các dịch vụ cơ bản như: giáo dục, y tế, nước sinh hoạt, thông tin liên lạc, đường
giao thông, nhà cửa...
b. Dễ bị tổn thương về mặt xã hội - tổ chức, gồm:
- Các mối quan hệ gia đình, họ hàng lỏng lẻo.(nhóm ly hơn, gố,bạo lực gia đình…)
- Thiếu bình đẳng trong sự tham gia vào các cơng việc của cộng đồng: bất bình đẳng giới
- Chia rẽ hoặc có sự xung đột vì lý do sắc tộc, địa vị xã hội, tôn giáo: các xã hội bất ổn về
chính trị, có xung đột, thiếu minh bạch về tài chính, tham nhũng....

- Người dân ít có cơ hội tham gia các hoạt động do thói quen, tập tục, hay thiếu cơ chế
tham gia...
- Thiếu các tổ chức, đồn thể quần chúng tại cộng đồng hay có nhưng hoạt động kém hiệu
quả.
18


c. Dễ bị tổn thương về thái độ, động cơ, gồm:
- Có tư tưởng thụ động, phụ thuộc: Một bộ phận đáng kể phụ nữ nông thôn, phụ nữ dân
tộc thiểu số.
- Tư tưởng bi quan: Những người bị nhiễm HIV/AIDS, bị các căn bệnh hiểm nghèo, hoặc
những người sống trong những gia đình thường xuyên xẩy ra xung đột, bạo lực
- Thiếu sự đoàn kết, hợp tác, thống nhất: Tham nhũng, độc đốn dẫn đến mấy đồn kết.
- Hệ tư tưởng/tín ngưỡng mang tính tiêu cực: Mê tín dị đoan.
Nếu xem xét về các nhóm xã hội, chúng ta thấy: Nghèo đói cũng như các nhóm có nguy cơ gạt
ra ngồi lề xã hội, đều có thể làm trầm trọng thêm tính dễ bị tổn thương, xét về khía cạnh xã hội
Giảm nhẹ tình trạng dễ bị tổn thương về mặt xã hội: Hệ thống an sinh xã hội
Một số nghiên cứu gần đây có đề cập đến định nghĩa về an sinh xã hội: « An sinh xã hội là sự
bảo vệ của xã hội đối với những cá nhân hoặc nhóm xã hội, đặc biệt là nhóm xã hội khó khăn
gặp phải những rủi ro bất khả kháng như thiên tai, địch hoạ…» 15 . Trong 5 nhóm tham gia hệ
thống an sinh xã hội thì có 4 nhóm dễ bị tổn thương, đó là : (i) người cao tuổi ; (ii) Người thất
nghiệp ; (iii) người nghèo ; (iv) Người tàn tật và cuối cùng nhóm thứ 5 bao phủ toàn dân (v) Cư
dân. Như vậy An sinh xã hội, có tác dụng làm giảm nhẹ tình trạng dễ bị tổn thương khơng chỉ
riêng cho nhóm dễ bị tổn thương nhất, mà cịn cho tồn xã hội. An sinh xã hội còn làm tăng khả
năng ứng phó với thiên tai cho tồn xã hội. Do vậy xem xét từ góc độ lồng ghép, thì an sinh xã
hội phải được đề cập đến trong KH PTKTXH.
Như vậy, nếu xem xét tồn diện, thì giải pháp giảm nhẹ tình trạng dễ bị tổn thương vói riêng và
giảm nhẹ thiên tai nói chung phải bao gồm các giải pháp xã hội như Xố đói giảm nghèo, hồn
thiện hệ thống an sinh xã hội, tăng cường sự tham gia của người dân, bình đẳng giới, đảm bảo
cơng bằng xã hội…

2.2.3

Lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai

Lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai là một phương pháp tiếp cận, hay là một biện pháp chiến lược
nhằm đạt được sự phòng chống, giảm nhẹ thiên tai trên diện rộng. Quá trình lồng ghép cần đưa
các u cầu về phịng chống, giảm nhẹ thiên tai (các chỉ tiêu, chỉ số về kinh tế, xã hội, môi
trường, cơ sở hạ tầng theo tiêu chí phát triển bền vững...) vào Quy hoạch, Chiến lược và Kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở mọi cấp, mọi ngành, và các lĩnh vực khác nhau, nhằm phòng,
chống và giảm nhẹ rủi ro của thiên tai một cách toàn diện, lâu dài và bền vững, giảm nhẹ tình
trạng dễ bị tổn thương về mặt kinh tế, xã hội, môi trường và nâng cao khả năng ứng phó với
thiên tai của cộng đồng.
Các yêu cầu về quản lý rủi ro thiên tai cần được lồng ghép vào tất cả các phần của một bản kế
hoạch, từ mục tiêu, chính sách, giải pháp, phân bổ ngân sách (chi đầu tư và chi thường xuyên),
tổ chức thực hiện đến theo dõi-đánh giá. Cốt lõi của việc lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào
chu trình lập kế hoạch phát triển KT-XH là phân bổ các nguồn lực hợp lý, đồng bộ giữa các
cấp các ngành và các địa phương cho mục tiêu phát triển có tính đến việc đáp ứng các yêu
cầu về phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai. Tuy nhiên, bản thân kế hoạch là một văn kiện có
tính vĩ mơ tổng hợp, chủ yếu gồm các chỉ tiêu định hướng kế hoạch và giải pháp lớn, nên không
thể hàm chứa hết các chi tiết của một chủ đề cụ thể như lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai (cũng
như nhiều chủ đề xuyên suốt khác cần có sự lồng ghép). Đây thực sự là một thách thức của việc
thực hiện lồng ghép.
Bất cứ động thái nào, của bất cứ ngành nào đều phải đưa vấn đề giảm nhẹ rủi ro thiên tai vào.
Các dự án, chương trình đều phải có thẩm định rủi ro thiên tai, kể cả về phương diện kinh tế lẫn
xã hội. (Trần Đình Dũng, chi cục trưởng chi cục thuỷ lợi Hà Tĩnh)

15

GS.TS Tô Duy Hợp An sinh xã hội tam nông- Một số vấn đề xã hội cơ bản. Tạp chí Xã hội học số 1-2006, tr.25

19


III.

KẾT QUẢ ĐÁNH GIÁ

Chiến lược Quốc gia về Phòng chống và Giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020 đã thể hiện rõ quan
điểm, nhiệm vụ và giải pháp, đánh giá và tổ chức thực hiện về việc lồng ghép phòng, chống và
giảm nhẹ thiên tai vào kế hoạch phát triển kinh tê- xã hội:
• Một trong những quan điểm của Chiến lược là "nội dung phòng, chống và giảm nhẹ thiên
tai phải được lồng ghép trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của từng
vùng, từng lĩnh vực, quốc gia” (Điều 1, mục I.4)
• Chiến lược đã nêu rõ nhiệm vụ và giải pháp ”đảm bảo các yêu cầu về phòng, chống và
giảm nhẹ thiên tai trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội”
(Điều 1, mục IV.1.a)
• Chiến lược đã đề ra danh mục các chỉ tiêu đánh giá thực hiện, trong đó có chỉ tiêu «lồng
ghép nội dung phịng chống thiên tai vào quy hoạch tổng thể, từng dự án cụ thể về phát
triển kinh tế xã hội của các Bộ ngành, địa phương » (Điều 1, mục VI)
• Trong tổ chức thực hiện, Chiến lược cũng yêu cầu « Ủy ban nhân dân, Ban chỉ huy
phòng chống lụt, bão và tìm kiếm cứu nạn các tỉnh, thành phố... lồng ghép các nội dung
phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của
địa phương... » (Điều 2, mục 4).
Có thể nói, chưa bao giờ yêu cầu lồng ghép lại được đặt ra rõ ràng, nghiêm túc như thể hiện
trong văn kiện Chiến lược, là cơ sở để các Bộ ngành và địa phương thực hiện tốt hơn công việc
này trong thời gian tới.
Các giải pháp xã hội: So với cách tiếp cận của các tổ chức quốc tế, các giải pháp phi cơng trình
trong Chiến lược chưa đề cập nhiều đến các giải pháp xã hội, như gắn phòng chống và giảm nhẹ
thiên tai với xóa đói giảm nghèo, nâng cao năng lực cộng đồng, thực hiện các chính sách an sinh
xã hội, chú trọng các giải pháp giảm nhẹ tình trạng dễ bị tổn thương dựa vào cộng đồng, tổng

kết và phổ biến các kiến thức bản địa và kinh nghiệm trong dân gian về phòng chống và giảm
nhẹ thiên tai…
Thực hiện các đề tài dự án nêu trong văn kiện Chiến lược (Phụ lục 1): Thực chất của việc thực
hiện hầu hết các dự án trong danh mục kèm theo Chiến lược (nhất là các đề án, dự án được quy
định thực hiện “thường xuyên hàng năm”) là lồng ghép chúng vào kế hoạch phát triển của từng
ngành và từng địa phương, đi kèm với sự bố trí, phân bổ nguồn lực thích hợp để thực hiện có
tính khả thi và hiệu quả hơn. Trong bối cảnh ln có mâu thuẫn giữa nguồn ngân sách (chi
thường xuyên và chi đầu tư) hạn hẹp và nhu cầu vô cùng lớn cho các giải pháp cơng trình và phi
cơng trình ở từng ngành, từng địa phương, cần đề ra nguyên tắc phân bổ ngân sách cho các đề
tài, dự án một cách có trọng tâm, trọng điểm theo từng giai đoạn; nếu không việc thực hiện
sẽ dàn trải, không quyết liệt, hoặc một số chỉ mang tính hình thức.
Ngay trong bản thân từng dự án, đề tài của Chiến lược cũng cần thể hiện rõ hơn nguyên tắc lồng
ghép trong quá trình thực hiện. Ví dụ chương trình “Đào tạo và tập huấn về thiên tai cho một số
cộng đồng thường xuyên bị ảnh hưởng của thiên tai” (số thứ tự 24 trong Phụ lục 1 của Chiến
lược) được giao cho “Ban chỉ huy PCLB các cấp, Ban chỉ đạo PCLBTW” chủ trì, phối hợp với
“các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước”. Điều này dễ bị hiểu nhầm rằng đây là một loại hình
tập huấn chun biệt, cần có ngân sách riêng để thực hiện. Thực tế hiện nay đang có rất nhiều
chương trình đào tạo và tập huấn được triển khai tại các cộng đồng thường xuyên bị ảnh hưởng
của thiên tai do các cơ quan khác nhau thực hiện, như NN & PTNT (khuyến nơng-lâm-ngư),
LĐTBXH (xóa đói giảm nghèo), GD-ĐT (chương trình giáo dục cho người lớn, thông qua các
Trung tâm học tập cộng đồng ở tất cả các xã)… Do đó, cần làm rõ yêu cầu đưa kiến thức về
quản lý rủi ro thiên tai vào các chương trình đào tạo tập huấn do các cơ quan này thực hiện tại
cộng đồng (chứ không chỉ đưa vào chương trình cho học sinh phổ thơng).
20


3.1 Rà soát lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào KH PT KT-XH 5 năm
2006-2010 của quốc gia
Đánh giá mức độ lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào Kế hoạch phát triển KT-XH 5 năm 20062010 của Việt nam (sau đây gọi là Kế hoạch 5 năm) quan tâm đến các khía cạnh (các bước) sau:
•

•
•
•
•
•

Quy trình, phương pháp và các định hướng chủ yếu của kế hoạch - tiền đề cho sự lồng
ghép quản lý rủi ro thiên tai
Đánh giá bối cảnh - tiên liệu những rủi ro thiên tai
Mục tiêu, nhiệm vụ và các chỉ tiêu chủ yếu – yêu cầu lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai
Các giải pháp và chính sách - mức độ lồng ghép các giải pháp, biện pháp quản lý rủi ro
thiên tai vào các giải pháp chính sách cho các ngành, lĩnh vực và các vùng lãnh thổ
Phân bổ nguồn lực – định hướng đầu tư và danh mục các dự án ưu tiên đầu tư/kêu gọi
đầu tư có tính đến các u cầu quản lý rủi ro thiên tai
Giám sát, đánh giá – các chỉ tiêu liên quan đến quản lý rủi ro thiên tai, tổ chức thực hiện

3.1.1 Quy trình, phương pháp và các định hướng chủ yếu của kế hoạch
Tiền đề cho việc lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào Kế hoạch 5 năm (hay nói cách khác là tạo
mơi trường thuận lợi cho việc lồng ghép) xuất phát từ quy trình, phương pháp xây dựng kế
hoạch và những định hướng chủ yếu của kế hoạch.
Quy trình và phương pháp xây dựng kế hoạch
Có thể nói, so với kế hoạch 5 năm của các giai đoạn trước đó, tiến trình lập Kế hoạch 5 năm lần
này qua 10 bước đã có những thay đổi lớn về quy trình và phương pháp, thể hiện cách làm có
căn cứ khoa học, đảm bảo sự công khai minh bạch và nguyên tắc tập trung-dân chủ, trong đó
chú trọng phương pháp cùng tham gia và bắt đầu từ cấp cơ sở.
Hộp số 1: Những đổi mới về quy trình và phương pháp xây dựng Kế hoạch phát triển kinh
tế xã hội 5 năm 2006-2010
Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 33/2004/CT-TTg ngày 23 tháng 9 năm 2004 về xây
dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2006-2010. Tiếp theo Bộ KH&ĐT đã ra văn bản
7681/BKH-TH ngày 30/11/2004 hướng dẫn xây dựng kế hoạch. Quy trình và phương pháp xây

dựng Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm được đổi mới theo hướng làm thành nhiều vòng
và bắt đầu từ cấp cơ sở (Cấp tỉnh, cấp Bộ). Kế hoạch được xây dựng với sự phân cấp mạnh mẽ
cho cấp cơ sở để phát huy quyền chủ động sáng tạo và nâng cấp trách nhiệm cho cơ sở. Quy
trình xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2006-2010 được xây dựng theo 10
bước :
Bước 1: Xây dựng một số nội dung cơ bản của Khung định hướng kế hoạch 5 năm xin ý kiến
của Chính phủ
Bước 2: Dự báo khung định hướng phát triển kinh tế xã hội 5 năm phổ biến cho các bộ ngành,
địa phương
Bước 3: Nghiên cứu thu thập các thông tin phục vụ cho công tác xây dựng kế hoạch tại cấp
trung ương (bao gồm cả tập huấn và hội thảo nâng cao năng lực lập kế hoạch cho các
địa phương có tính đến yếu tố tăng trưởng và giảm nghèo)
Bước 4: Các bộ ngành địa phương xây dựng kế hoạch thuộc lĩnh vực của mình quản lý
Bước 5: Bộ Kế hoạch và Đầu tư tiến hành tổng hợp dự thảo lần đầu kế hoạch phát triển kinh tế
xã hội 5 năm
Bước 6: Lấy ý kiến tham vấn lần đầu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm
Bước 7: Xin ý kiến của Chính phủ, bộ Chính trị, các đồng chí ủy viên Trung ương Đảng về dự
thảo KHPTKTXH 5 năm 2006-2010
21


Bước 8: Xin ý kiến Quốc hội và tham vấn cộng đồng
Bước 9: Tiếp tục hoàn thiện dự thảo KHPTKTXH 5 năm 2006-2010
Bước 10: Trình quốc hội thơng qua KHPTKTXH 5 năm 2006-2010.
Nguồn: TS. Hà Xuân Từ, Phó vụ trưởng Vụ Tổng hợp Kinh tế Quốc dân. Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Quá trình xây dựng văn kiện Kế hoạch 5 năm đã thu hút được sự đóng góp của nhiều cấp, nhiều
ngành, các chuyên gia, các tổ chức đoàn thể, hội nghề nghiệp và đại diện doanh nghiệp, người
Việt nam ở nước ngồi, sự đóng góp của các tổ chức tài trợ, tổ chức phi chính phủ trong nước và
quốc tế, cũng như lấy ý kiến tham vấn của người dân tại cộng đồng (do các tổ chức quốc tế tài

trợ, do tư vấn trong nước cùng với các đối tác địa phương đảm nhiệm thực hiện). Bộ KH&ĐT đã
tổ chức các hội thảo cấp vùng và cấp quốc gia, và đặc biệt là hội thảo về vấn đề Giới trong kế
hoạch 5 năm. Quá trình xây dựng Kế hoạch 5 năm được tất cả các bên đánh giá cao và đóng góp
nhiệt tình. Các nhà tài trợ đã lấy nội dung của Kế hoạch 5 năm làm cơ sở để xây dựng chiến
lược tài trợ cho Việt nam.
Tham vấn cộng đồng đối với dự thảo Kế hoạch 5 năm lần đầu tiên được thực hiện ở cấp quốc
gia. Đây là cơ hội cho người dân và cán bộ cơ sở tại các tỉnh nghèo, thường xuyên bị thiên tai
(Ninh Thuận, Thừa Thiên-Huế, Gia Lai, Quảng Trị, Hà Giang, Hịa Bình, Bến Tre…) trực tiếp
nói lên tiếng nói của mình về những mục tiêu, giải pháp nhằm phát triển kinh tế-xã hội, xóa đói
giảm nghèo. Tổng hợp kết quả tham vấn tại các tỉnh đã nêu lên nhiều ý kiến thiết thực về các
biện pháp an sinh xã hội nhằm giảm nhẹ tình trạng dễ bị tổn thương do thiên tai gây ra.
Hộp số 2: Kết quả tham vấn dự thảo Kế hoạch 5 năm tại tỉnh Nỉnh Thuận
Các ý kiến đóng góp chính về mặt An sinh xã hội:
•

•

•
•
•

•

•

Bổ sung giải pháp Kết hợp giữa các biện pháp hỗ trợ sản xuất (về giống, vốn, kỹ thuật, thuỷ
lợi, cơ sở hạ tầng…), phòng tránh rủi ro trước khi xảy ra thiên tai, với các biện pháp cứu trợ
thường xuyên và cứu trợ đột xuất kịp thời khi đã xảy ra thiên tai (trên cơ sở xây dựng và
triển khai Chương trình, Dự án, Quỹ phịng chống thiên tai tại từng địa phương theo hướng
kết hợp đồng bộ các biện pháp đột xuất, ngắn hạn và dài hạn).

Mở rộng chính sách Trợ cấp cho tất cả các nhóm yếu thế ở vùng miền núi khó khăn, bao
gồm: người già không nơi nương tựa, trẻ em mồ côi, người khuyết tật, nạn nhân chiến
tranh…
Nhấn mạnh Công tác cứu trợ cần được thực hiện nghiêm túc, minh bạch và công khai.
Bổ sung giải pháp Tập huấn cho người dân về những kiến thức giảm thiểu thiên tai, cung
cấp các thiết bị dụng cụ cần thiết cho công tác cứu hộ, cứu nạn, chống cháy rừng.
Tăng cường các hoạt động tổ nhóm, các hình thức hợp tác tự nguyện để giúp đỡ lẫn nhau,
lồng ghép các hoạt động hỗ trợ nhân đạo vào trong nội dung hoạt động của hội đoàn thể,
nhằm huy động sức dân trong những điều kiện rủi ro cụ thể.
Tăng cường các lớp tập huấn "Gây quỹ" cho các hội đoàn thể cấp cơ sở, nhằm huy động
được nhiều hơn nguồn lực đóng góp từ Cộng đồng ; có cơ chế kiểm tra, giám sát việc sử
dụng các quỹ đúng mục đích. Cần tiến tới xây dựng một cơ chế quản lý các quỹ hiện có một
cách thống nhất.
Tăng cường năng lực giảm nhẹ thiên tai cho cơ quan chức năng và cán bộ cơ sở để kịp thời
ứng phó với thiên tại.

Nguồn: Báo cáo kết quả tham vấn cơ sở “Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006- 2010 của cả nước” tại
tỉnh Ninh Thuận từ ngày 12/8 đến 19/8/2005 (Oxfam Anh)

Các định hướng chủ yếu của kế hoạch
Kế hoạch 5 năm giai đoạn 2006-2010 thể hiện rõ cam kết của Chính phủ trong việc phát triển
bền vững và đem lại lợi ích cho mọi người, thể hiện ở việc nhấn mạnh các mục tiêu và giải
22


pháp phát triển xã hội và bảo vệ tài nguyên môi trường đi liền với tăng trưởng cao về kinh tế,
dành tỷ lệ đầu tư cao hơn cho các lĩnh vực xã hội và môi trường so với giai đoạn trước. Kế
hoạch đã tập trung hơn vào yêu cầu nâng cao chất lượng phát triển, đưa các chỉ tiêu dựa vào
kết quả của các Mục tiêu Thiên niên kỷ của Việt Nam (VDGs) đến 2010 vào trong bản kế hoạch.
Văn kiện kế hoạch xoay quanh ba trục “kinh tế - xã hội – mơi trường” (trong đó các vấn đề xã

hội như xóa đói giảm nghèo, bình đẳng giới, phát triển thanh niên, bảo vệ trẻ em và trợ giúp các
đối tượng yếu thế, và xây dựng hệ thống an sinh xã hội; các vấn đề phát triển môi trường và phát
triển bền vững… được bổ sung và bao quát hơn nhiều so với các kế hoạch trước đó), hồn toàn
phù hợp với cách tiếp cận tổng thể về quản lý rủi ro thiên tai thông qua việc giảm nhẹ tình trạng
dễ bị tổn thương và nâng cao năng lực ứng phó của người dân và cộng đồng.
Tóm lại, quy trình, phương pháp và các định hướng chính của kế hoạch 5 năm 2006-2010, về
nguyên tắc, đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai.
3.1.2 Đánh giá bối cảnh
Đánh giá bối cảnh trong lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai bao gồm việc tiên lịệu những rủi ro
thiên tai có khả năng xảy ra, tần suất và mức độ ảnh hưởng, đánh giá tình trạng dễ bị tổn thương
để làm cơ sở cho việc đề ra các mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp phù hợp.
Trong văn kiện Kế hoạch 5 năm, phần đánh giá bối cảnh được viết vắn tắt dưới dạng “những
thuận lợi, cơ hội và khó khăn, thách thức trong bước phát triển mới”. Trong mục “khó khăn,
thách thức” khơng có ý nào đánh giá, tiên liệu những rủi ro thiên tai, hậu quả về kinh tế - xã
hội do thiên tai gây ra. Có chăng, vấn đề thiên tai được nêu một cách gián tiếp trong ý “đời
sống nhân dân ở các vùng sâu, vùng xa, vùng thường bị thiên tai cịn nhiều khó khăn…” và “các
vấn đề mang tính tồn cầu như dịch bệnh, ơ nhiễm mơi trường, khan hiếm nguồn nguyên vật
liệu, khoảng cách giàu nghèo… sẽ trở nên gay gắt hơn, tác động không thuận lợi đến sự phát
triển kinh tế xã hội nước ta”. 16
Kế hoạch 5 năm là một văn bản vĩ mô ở tầm quốc gia mang tính tổng hợp cao, nên khơng hy
vọng chứa đựng nhiều thông tin chi tiết về bối cảnh. Việc tiên liệu các rủi ro thiên tai, nếu có, sẽ
được hàm chứa trong các giải pháp của các ngành, lĩnh vực và vùng lãnh thổ có tính đến yêu cầu
giảm nhẹ thiên tai. Khía cạnh này sẽ được xem xét trong phần 3.2.4 dưới đây.
Lưu ý rằng trong bước 3 của quy trình 10 bước lập Kế hoạch 5 năm (xem Hộp 7), Bộ KH&ĐT
đã phối hợp với các bộ ngành, địa phương tiến hành nghiên cứu và tổng hợp 11 chuyên đề nhằm
cung cấp thông tin phục vụ việc lập kế hoạch, trong đó có chuyên đề “Bối cảnh quốc tế và trong
nước khi xây dựng kế hoạch 5 năm 2006-2010” và “Bảo vệ môi trường”. Do chưa có điều kiện
tiếp cận với tài liệu của các chun đề này, nên khơng rõ trong đó có bao gồm việc phân tích,
tiên liệu rủi ro thiên tai, mức độ ảnh hưởng đến kinh tế - xã hội… hay không.
3.1.3 Xác định mục tiêu, nhiệm vụ và các chỉ tiêu chủ yếu

Mục tiêu tổng quát, các nhiệm vụ chủ yếu và các chỉ tiêu chủ yếu của Kế hoạch 5 năm cần tính
đến các yêu cầu về lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai để dẫn hướng cho các giải pháp và phân bổ
nguồn lực.
Mục tiêu tổng quát nêu “đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao hiệu quả và tính bền
vững của sự phát triển, sớm đưa nước ta ra khỏi tình trạng kém phát triển. Cải thiện rõ rệt đời
sống vật chất, văn hóa và tinh thần của nhân dân…”. Mục tiêu tổng quát đã thể hiện rõ yêu cầu
tăng trưởng kinh tế đi đôi với phát triển bền vững, nâng cao đời sống nhân dân – đây cũng chính
là mục tiêu cuối cùng của mọi hoạt động quản lý rủi ro thiên tai.

16

Lưu ý rằng Chiến lược quốc gia phòng chống và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020 ra đời muộn hơn nhiều so với
thời điểm xây dựng và thông qua Kế hoạch 5 năm. Trong Chiến lược có riêng một Phụ lục nêu đặc điểm các loại
hình thiên tai, các thành tựu và tồn tại trong cơng tác phịng chống thiên tai.

23