đánh giá năng lực thể chế về quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam

Đánh giá năng lực thể chế
về Quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam
Đối tác giảm nhẹ thiên tai

Giai đoạn I

Các tác giả

TS. David Lempert, Chuyên gia t vấn quốc tế về luật
Nguyễn Văn Lễ, Chuyên gia t vấn về quản lý thiên tai trong nớc
TS. Bạch Tân Sinh, Chuyên gia t vấn về thể chế trong nớc

Tháng 8 năm 20031

1

Bản Báo cáo cuối cùng đợc hoàn thiện tháng 7 năm 2004


Mục lục
Các cụm từ viết tắt ...................................................................................................................... v
Tóm tắt chung và các vấn đề chính............................................................................................. 1
Tổng hợp các kết quả thu đợc ................................................................................................... 3
Giới thiệu .................................................................................................................................... 9
Tổng quan chung ...................................................................................................................... 12
Các quan điểm mới và thuật ngữ .............................................................................................. 14
Thuật ngữ .................................................................................................................................. 17
Phơng pháp luận và cấu trúc báo cáo...................................................................................... 21
Phần 1- Các Chức năng chính của chính phủ trong quản lý giảm nhẹ thiên tai ...................... 23
1. Các trách nhiệm của cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai cÊp cao nhÊt cđa chÝnh phđ
trong viƯc thóc ®Èy các yếutố chung của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai .............................. 23

1.1. Các chức năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao.......................................... 29
1.1.1. Xác định rủi ro thiên tai ở Việt Nam .................................................................... 30
1.1.2. Đánh giá khả năng xảy ra nguy cơ tiềm tàng Giám sát các hệ thống tự nhiên... 31
1.1.3. Đánh giá tính dễ bị tổn thơng .............................................................................. 33
1.1.4. Xác định cơ quan chịu trách nhiệm bảo hiểm rủi ro (các vấn đề về bảo hiểm)...... 37
1.1.5. Triển khai các hoạt động đền bù, cứu nạn và cứu trợ xuyên biên giới .................. 37
1.1.6. Quản lý hành chính - các trách nhiệm của Chính phủ có liên quan đến thiên tai.. 37
1.2. Các chức năng lập pháp cấp cao nhất (quốc gia) và các cơ quan tơng đơng ở các cấp
.............................................................................................................................................. 42
1.2.1. Xây dựng các tiêu chuẩn đo lờng chung đối với hoạt động của Chính phủ phản
ánh tiêu chí chính trị: phê duyệt hoặc giao quyền hạn về phân tích tác động và sàng lọc
các tiêu chí có liên quan đến nhiều Bộ. ............................................................................ 42
1.2.2. Xác định các chức năng và quyền hạn còn thiếu trong quản lý rủi ro thiên tai..... 44
1.2.3. Giám sát hoạt động của Chính phủ........................................................................ 45
2. Các trách nhiệm chung của Chính phủ có liên quan đến các hoạt động cỡng chế tuân thủ
và triển khai thực thi các luật trong 6 bớc của công tác quản lý rủi ro thiên tai ..................... 46
2.1. Quy hoạch phát triển tổng hợp....................................................................................... 47
2.2. Nâng cao hiệu quả các cơ chế và chức năng hành pháp ................................................ 50
2.3. Tăng cờng giáo dục và nâng cao nhận thức cộng đồng ............................................... 51
3. Chức năng cụ thể của các bộ/ngành và các cấp theo các bớc của công tác quản lý rủi ro
thiên tai ..................................................................................................................................... 53
3.1. Phòng ngừa và giảm nhẹ................................................................................................ 54
3.1.1. Đảm bảo chắc chắn là các tài sản đợc bảo vệ (phải xây dựng và đánh giá các dự
án nhằm giảm thiểu rủi ro đối với tài sản và để cỡng chế thực thi các dự án này) ......... 54
3.1.2 Trao đổi thông tin về rủi ro giữa các bên liên quan và giảm nhẹ rủi ro thông qua sử
dụng các thủ tục (các cơ quan bảo vệ tài sản)................................................................... 56
3.1.3. Trao đổi thông tin về khả năng dễ bị tổn thơng giữa các bên liên quan (những cơ
quan bảo vệ tài sản) và giảm nhẹ thiệt hại thông qua các thủ tục có khả năng cỡng chế
thực thi đợc ..................................................................................................................... 57
3.1.4. Xây dựng các cơ chế đầu t các nguồn lực một cách hợp lý nhằm giảm thiểu khả

năng dễ bị tổn thơng ....................................................................................................... 58
3.2. Chuẩn bị và dự báo/ cảnh báo........................................................................................ 59
3.2.1. Xây dựng kế hoạch đáp ứng những nhu cầu về sức khoẻ, bảo vệ tài sản và giảm
thiệt hại ............................................................................................................................. 59
3.2.2. Dự báo rủi ro trớc mắt........................................................................................... 60
3.3. ứng cứu và cứu trợ......................................................................................................... 62
3.3.1. Xây dựng hệ thống đánh giá cho 3 lĩnh vực có nhu cầu: Môi trờng lành mạnh,
Giảm nhẹ thiệt hại và Bảo tồn tài sản ............................................................................... 62
3.3.2. Đáp ứng nhu cầu cøu trỵ....................................................................................... 63
3.4. Phơc håi ......................................................................................................................... 63

ii


3.4.1. Đánh giá các yếu tố phát triển kinh tế và các mối tơng quan ............................. 64
3.4.2. Cung cấp đầu vào sớm phục hồi và ổn định cuộc sống của ngời dân ................. 64
3.5. Tái thiết.......................................................................................................................... 64
3.5.1. Xác định các u tiên và phân giao trách nhiệm .................................................... 65
Phần II Các ví dụ quốc tế và các kiến nghị ngắn cho nghiên cứu ở giai đoạn II ...................... 66
2.1. Các đề xuất chung xuyên suốt từ phần I của nghiên cứu: các lĩnh vực để thảo luận.... 66
2.2. Các đề xuất cụ thể......................................................................................................... 67
2.3. Đề cơng thảo luận để phân tích sâu, phát hiện và sắp xếp u tiên những vấn đề cần
giải quyết và hình thành các chiến lợc trong Pha II............................................................ 71
2.4. ý tởng cần đợc cân nhắc khi thiết kế kế hoạch hành động cho Pha II.................... 71
2.5. Lời khuyên sách lợc..................................................................................................... 72

Phần III. Phụ lục: mô tả chi tiết hệ thống quản lý rủi ro thiên
tai của Việt nam
Phụ lục A: Các cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam
A.1. Một số cơ quan có trách nhiệm chung về quản lý rủi ro thiên tai

A.2. Danh sách các cơ quan thành viên của Ban chỉ đạo phòng, chống lụt, bÃo
A.3. Sơ đồ tổ chức của các Ban chỉ đạo ( chỉ huy) về thiên tai và tổ chức của các
Ban này
Phụ luc B: Các hệ thống quan trắc rủi ro và xác định thiên tai ở Việt Nam
B.1. Các hệ thống quan trắc và xác định nguy cơ tiềm năng của ViƯt Nam so víi c¸c
hƯ thèng cđa qc tÕ
B.2. C¸c công cụ quan trắc của Nhà nớc mà hiện nay đang đợc sử dụng trong hệ
thống nhằm cung cấp khả năng ứng phó với thiên tai và cố gắng đánh giá rủi ro
dài hạn
Phụ lục C:
C.1.
C.2.
C.3.
C.4.
C.5.
Phụ lục D.
D.1.
D.2.
Phụ lục E.
E.1.
E.2.
E.3.

Tính toán giá trị tài sản và các nguy cơ thiệt hại về tài sản và các hệ thống bảo
vệ ở Việt Nam
Bảng so sánh (Bớc khởi đầu trong quá trình tiêu chuẩn hoá các nguy cơ): tỷ lệ
chết ở Việt Nam
Bảng so sánh (Bớc khởi đầu trong quá trình tiêu chuẩn hoá các nguy cơ):
Thiệt hại về tài sản và về kinh tế ở Việt Nam
Đánh giá về tài sản đà đợc tiêu chuẩn hoá cho tất cả các loại tài sản ở Việt

Nam: xem xét từ viễn cảnh quốc gia
Các chức năng về bảo vệ và phát triển các loại tài sản hiện đang đợc phân
công trong hệ thống quản lý hành chính của Việt Nam
Các thoả thuận và công ớc quốc tế mà Việt Nam đà ký kết có liên quan đến
quản lý thiên tai
Các mối quan tâm về mặt quản lý hành chính đối với công tác quản lý thiên tai
ở Việt Nam
Cách thức xác định thiên tai liên quan tới các hoạt động ứng cứu khẩn cấp
Các cơ quan chịu trách nhiệm chính theo từng bớc trong quy trình quản lý
thiên tai
Ngăn ngừa và giảm nhẹ thiên tai ở Việt Nam
Cỡng chế thực thi các tiêu chuẩn về bảo vệ tài sản ở Việt Nam
Giai đoạn giảm nhẹ: Mối liên quan giữa dự báo và lập kế hoạch quản lý rủi ro
(dài hạn)
Giai đoạn giảm nhẹ: Mối liện hệ giữa việc xác định các nguy cơ và cỡng chế
thực thi các giao thức giảm thiểu tính dễ bị tổn thơng Quyền hạn của các cơ
iii


quan chịu trách nhiệm xác định các nguy cơ và c−ìng chÕ thùc thi c¸c giao
thøc.
Phơ lơc F.
F.1.

Dù b¸o c¸c nguy cơ sắp xảy đến ở Việt Nam
Các hệ thống dự báo khả năng xảy ra thiên tai và công tác chuẩn bị ứng phó ở
Việt Nam so với các hệ thống của quốc tế

Phụ lục G.
G.1.

Chuẩn bị cho nghiên cứu ở giai đoạn II
Phơng pháp luận đánh giá các điểm mạnh và điểm yếu trong hệ thống quản lý
rủi ro thiên tai của Việt Nam
Các đồ thị sẽ đợc sử dụng trong nghiên cứu ở giai đoạn II để giúp xác định
các u tiên: Xác định các điểm yếu

G.2.
Phụ lục H.
H.1.
H.2.
H.3.

Một vài kinh nghiệm quốc tế về quản lý tổng hợp rủi ro thiên tai có khả năng
thích ứng với Việt Nam
ấn Độ
Ôxtralia
Nhật Bản

Phụ lục I.
Tóm tắt quá trình hình thành và thay đổi về tổ chức và chức năng nhiệm vụ của
Ban CĐPCLBTW
Phụ lục K. Danh mục hệ thống các văn bản pháp quy của Việt Nam liên quan đến quản lý
giảm nhẹ thiên tai.
Phần IV. Các báo cáo phỏng vấn
Tài liệu tham khảo

iv

Các cụm từ viết tắt
CCFSC
CCPFF
DARD
DDMFC
DMU
DPFSCMC
MARD
MOF
MOI
MOPT
MOLISA
MONRE
MOPL
MPI
NCWMF
NCEI
NCSR
PC
VTV

Ban chỉ đạo phòng, chống lụt, bÃo Trung ơng
Ban chỉ đạo Trung ơng phòng cháy, chữa cháy rừng
Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
Cục Quản lý đê điều và Phóng chống lụt bÃo
Đơn vị quản lý thiên tai
Ban chỉ huy phòng chống thảm hoạ của Bộ Y tế
Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
Bộ Tài chính
Bộ Công nghiệp

Bộ Bu chính Viễn thông
Bộ Lao động-Thơng binh và XÃ hội
Bộ Tài nguyên và Môi trờng
Bộ Công an
Bộ Kế hoạch và Đầu t
Trung tâm Dự báo Khí tợng-Thuỷ văn Trung ơng
ủy ban quốc gia về hội nhập kinh tế
ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn
ủy ban Nhân dân
Đài truyền hình Việt Nam

v


Tóm tắt chung và các vấn đề chính
Công tác quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam mạnh và có hiệu quả. Trên thực tế, công tác
này đà từ lâu đợc xem là một ngành chủ chốt của Chính phủ, thờng quen với việc đánh giá
rủi ro trong một nền kinh tế nông nghiệp truyền thống. Đồng thời, công tác này cũng còn một
số mặt yếu, thờng bị động trớc những biến động của các nguy cơ và tính dễ bị tổn thơng về
mặt môi trờng và cha đợc chuẩn bị để triển khai các công tác bảo vệ trong một nền kinh tế
công nghiệp nhiều thành phần.
Nhìn chung, hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam đà thực sự là một hệ thống quản lý
rủi ro bớc đầu nhận thức đợc khái niệm rủi ro hoặc là quản lý rủi ro trong các hoạt động
phát triển. Đặc trng của hệ thống này là hoạt động dựa trên các kinh nghiệm phòng, chống
các loại thiên tai đà từng xảy ra trong quá khứ nhiều hơn là phòng, chống các sự kiện có thể sẽ
xảy ra trong tơng lai, nó bao gồm các hoạt động phòng, chống và ứng phó một cách tích cực
và theo mục tiêu đặt ra đối với các loại thiên tai, phản ánh lịch sử của nền nông nghiệp sản
xuất lúa gạo (chỉ tập trung đối phó với bÃo, lụt, úng, hạn là chủ yếu và đợc định hớng u
tiên cho các hoạt động ứng cứu và cứu trợ mang tính ngắn hạn thay vì tập trung vào các chiến
lợc, các chỉ tiêu kế hoạch và các biện pháp về cơ sở vật chất và tài chính cũng nh việc đầu t

mang tính dài hạn nhằm mục đích tiết kiệm bằng cách giảm nguy cơ và khả năng dễ bị tổn
thơng trong một thời gian dài.
Những quan sát về các điểm mạnh và ®iĨm u cđa hƯ thèng (nh÷ng vÊn ®Ị chÝnh).
Mét sè điểm mạnh:
1. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về phòng chống thiên tai của VN không ngừng
đợc bổ sung, hoàn thiện đà góp phần nâng cao trách nhiệm của chính quyền các cấp trong
quá trình quản lý giảm nhẹ thiên tai, đồng thời có tác dụng nâng cao ý thức pháp luật cho cả
cộng đồng để ngời dân chủ động tự phòng chống và khắc phục hậu quả.
2. Hệ thống tổ chức Ban Chỉ đạo, Ban Chỉ huy phòng, chống lụt, bÃo; phòng cháy, chữa cháy
rừng; tìm kiếm cứu nạn đợc tổ chức chặt chẽ từ Trung ơng tới cơ sở và không ngừng đợc
củng cố, hoàn thiện; có chức năng nhiệm vụ và quy chế hoạt động rõ ràng; điều hành, phối
hợp các hoạt động phòng, chống thiên tai có hiệu quả thiên tai.
3. Việt Nam rất quan tâm xây dựng và thực hiên Chiến lợc và Chơng trình hành động Quốc
gia về quản lý giảm nhẹ thiên tai.
4. Trớc đây Việt Nam thờng tập trung mọi nguồn lực cho giai đoạn ứng phó, cứu trợ và khôi
phục khẩn cấp (vì nguồn tài chính còn hanh hẹp). Gần đây, Nhà nớc đà tập trung u tiên đầu
t trớc cho việc phòng ngừa và giảm nhẹ thiên tai với mức độ đầu t cha từng có so với các
giai đoạn trớc.
5. Mỗi khi có thiên tai lớn xẩy ra, Việt Nam đà huy động đợc sức mạnh tổng hợp của các
cấp, các ngành và của cả cộng đồng cho việc đối phó, cứu trợ khẩn cấp nên đà hạn chế đáng
kể thiệt hại về ngời và tài sản, nhanh chóng phục hồi sản xuất và đời sống nhân dân.
6. Việt Nam đà tích cực và chủ động héi nhËp quèc tÕ trong lÜnh vùc qu¶n lý gi¶m nhĐ thiªn
tai

1


Một số điểm yếu:
1. Trong tất cả các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý rủi ro thiên tai đều
không quy định các chế tài cụ thể. Mặt khác lực lợng Thanh tra chuyên ngành về phòng

chống lụt bÃo đến nay vẫn cha tổ chức đợc. Chính hai điểm yếu này làm cho hiệu lực cỡng
chế thi hành pháp luật trong quản lý rủi ro thiên tai bị hạn chế đáng kể.
2. Hiện nay Việt Nam có nhiều tổ chức chịu trách nhiệm quản lý thiên tai.
ã Hệ thống các tổ chức quản lý thiên tai nh− hiƯn nay võa cång kỊnh võa khã phèi hỵp điều
hành nên cha phát huy hết sức mạnh tổng hợp của các tổ chức đó.
ã Việc Bộ Tài nguyên-Môi trờng mới chỉ đợc phân công tiếp nhận chức năng quản lý khai
thác, sử dụng mặt lợi của tài nguyên nớc còn để lại chức năng quản lý mặt hại của nớc
cho Bộ NN&PTNT là sự phân công cha thật hợp lý, cha khoa học.
ã Việc bổ sung chức năng tìm kiếm cứu nạn cho BCHPCLB các ngành và địa phơng nhng
tiềm lực vật chất không đợc tăng tơng ứng làm sao các tổ chức đó có thể hoàn thành
nhiệm vụ. Việc song song tồn tại BCĐPCLBTW và UBQGTKCN có thể dẫn đến sự chồng
chéo trong chỉ đạo.
3. Cha thực hiện tốt việc lồng ghép quản lý rủi ro thiên tai vào quá trình quy hoạch và đầu t,
do đó kế hoạch phát triển Kinh tế -XÃ hội đề ra còn thiếu tính bền vững.
4. Cha có Bộ nào đợc giao trách nhiệm chính trong việc phối hợp với các bộ khác về hoạch
định phơng án phục hồi và phát triển kinh tế sau thiên tai, mà mỗi bộ, ngành chỉ chủ động
thực hiện trách nhiệm theo chức năng quản lý nhà nớc đà đợc phân công. Pháp luật chỉ mới
quy định Tổng cục thống kê có trách nhiệm thu thập và công bố các số liệu thống kê về thiệt
hai do thiên tai gây ra.
5. Đến nay vẫn cha xác định rõ và cha tính toán đợc đầy đủ, chính xác đối với các loại tài
sản cần phải bảo vệ trong các vùng, miền thờng xuyên bị thiên tai để phục vụ công tác bảo
hiểm cũng nh việc phục hồi, tái thiết và quyết định ai sẽ phải hứng chịu các rủi ro và theo
tiêu chí nào.
6. Việc thống kê, đánh giá thiệt hại do lụt, bÃo gây ra mới chỉ hạn chế trong việc thống kê,
đánh giá các thiệt hại vật chất có thể đo đếm đợc, còn đánh giá thiệt hại do việc ngng trệ
các hoạt động sản xuất, ảnh hởng đến môi trờng sinh thái cha có quy định và hớng dẫn cụ
thể. Do đó việc đánh giá thiệt hại do lụt, bÃo gây ra trong thời gian qua cha phản ảnh đợc
đầy đủ, chính xác.
7. Các Công ty bảo hiểm ở Việt nam cha tham gia tích cực vào lĩnh vực bảo hiểm thiên tai,
do đó cha giảm nhẹ đợc gánh nặng bao cấp của Nhà n−íc.

2


Tổng hợp các kết quả thu đợc
Hệ thống quản lý rủi ro thiên tai (Phòng ngừa và giảm nhẹ, Chuẩn bị và dự báo/cảnh
báo, ứng cứu, Cứu trợ, Phục hồi và Tái thiết)
Đánh giá theo trật tự các cấp bậc quản lý hành chính là cách tốt nhất để đánh giá một hệ thống
quản lý rủi ro thiên tai. Có nhiều phần hay cấp độ khác nhau, có vai trò rÊt quan träng trong
c¬ cÊu tỉ chøc cđa mét hƯ thống quản lý rủi ro thiên tai: 1) điều phối hệ thống (ở cấp cao
nhất); 2) để đảm bảo các chức năng đợc tuân thủ và đợc thực thi, và 3) theo khuôn khổ các
chức năng của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai theo 6 bớc.
1.

Các trách nhiệm của cơ quan điều phối quản lý rủi ro thiên tai ë cÊp cao nhÊt cđa
ChÝnh phđ trong viƯc thóc đẩy các nhân tố chung của một hệ thống quản lý rủi ro
thiên tai: 6 bớc trong công tác quản lý rủi ro thiên tai

Có một vài trách nhiệm điều phối hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của các cơ quan Chính
phủ cấp cao nhất, đáng lý ra rất cần nhng lại không thấy có trong hệ thống của Việt Nam.
Các trách nhiệm quan trọng này đòi hỏi phải có chuyên môn để thống nhất quản lý: các chức
năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao nhất và các chức năng lập pháp của các cơ
quan cấp quốc gia và các cơ quan tơng đơng ở các cấp khác nhau, là những chức năng mà
đáng lý ra phải là vai trò của các cơ quan cấp cao hơn nhng ở Việt Nam lại đợc phân giao
cho các cơ quan cấp Bộ và các uỷ ban ngang bộ, là những cơ quan không có quyền hạn và
trách nhiệm tơng ứng (Xem Bảng S-1)
Các chức năng điều hành và quản lý hành chính ở cấp cao nhất
Các nhân tố chung của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai đều đà thực sự có trong hệ thống
của Việt Nam, nhng lại thiếu tính hệ thống và cha đợc điều phối tốt dẫn đến tình trạng một
số chức năng nhất định lại bị bỏ qua hay là đợc u tiên không đúng. Các chức năng điều

hành đáng lẽ phải do cấp quản lý hành chính cao nhất đảm nhiệm thì hiện vẫn đang còn thiếu
là:
ã Xác định các nhóm loại thiên tai tiềm tàng theo một căn cứ nhất định;
ã Giám sát tất cả các nguy cơ tiềm tàng thông qua hệ thống giám sát/quan trắc;
ã Tiêu chuẩn hoá các phép tính toán nguy cơ theo tất cả các nhóm, phân loại thiên tai tiềm
tàng:
ã Thờng xuyên đánh giá giá trị của các loại tài sản quốc gia theo một phơng pháp đà đợc
chuẩn hoá (hệ thống tính toán giá trị tài sản quốc gia và báo cáo nguy cơ của tất cả các
loại hình tài sản;
ã Xác định rõ ai chịu trách nhiệm bảo hiểm cho các rủi ro này và tại sao (và hỗ trợ cho bảo
hiểm t nhân) và
ã Phân công trách nhiệm ứng cứu khẩn cấp cho tất cả các loại hình tổ chức để đảm bảo đÃ
xử lý một cách công bằng và hiệu quả.
Các bổn phận khác nhằm thúc đẩy các hoạt động điều phối quốc tế và triển khai cấp kinh phí,
có thể cũng đà có song có lẽ không đợc các chuyên gia đánh giá theo các tiêu chí khoa học.
Các chức năng lập pháp của các cơ quan cấp quốc gia và các cơ quan tơng đơng
Các chức năng lập pháp có ở cấp quốc gia nhng cơ quan lập pháp lại không có các chuyên
gia kỹ thuật chuyên sâu về lĩnh vực quản lý rủi ro thiên tai để thực thi 3 chức năng lập pháp
của hệ thống quản lý rủi ro thiên tai một cách hiệu quả và hiện nay đang ở giai đoạn mà các
chức năng này đợc phân giao cho các cơ quan quản lý hành chính, là những cơ quan không
thuộc hệ thống thẩm quyền của các cơ quan lập pháp.
3


Bảng S - 1 : Tổng hợp các chức năng chính cần phải có và đà có trong hệ thống của Việt
Nam
Các chức năng
Các cơ quan
điều phối chung
cấp trung ơng

1.1. Các chức năng điều hành quản lý hành chính của Chính phủ
Không có các hệ thống tổ
1.1.1. Xác định (rủi ro) thiên tai mới
chức đối với loại thiên tai
mới - chỉ có hệ thống đối
phó với các loại thiên tai đÃ
từng xảy ra.
1.1.2. Đánh giá khả năng xảy ra các nguy Phân bố tản mạn (xem Phụ
cơ tiềm tàng - Quan trắc/Giám sát các hệ lục B) và không có chức
năng nhằm xác định xem
thống tự nhiên
các hệ thống mới nào cần
phải tiến hành quan trắc
a) Bộ Tài chính
1.1.3. Đánh giá tính dễ bị tổn thơng:
a) Chuẩn hoá việc định giá tài sản để so b) Bộ Tài chính
c) Bộ Tài chính
sánh và ra quyết định.
b) Định giá các tài sản cần đợc bảo vệ
(sinh mạng và các dạng tài sản khác nhau)
trớc khi xảy ra thiên tai, đóng vai trò nh
1 quá trình lập kế hoạch;
c) Dự tính chi phí tiềm năng của nguy cơ
đối với từng loại tài sản,
1.1.4. Xác định cơ quan chịu trách nhiệm Có hệ thèng b¶o hiĨm
nh−ng ch−a tham gia b¶o
b¶o hiĨm rđi ro thiên tai (Ai sẽ đứng ra
hiểm thiên tai.
bảo hiểm)
1.1.5. Giải quyết các vấn đề về đền bù và Thủ tớng Chính phủ có

thông tin xuyên biên giới và các công tác quyền hạn song lại không
có bộ phận trực tiếp t vấn
cứu trợ hậu cần
về chuyên môn
1.1.6. Quản lý hành chÝnh c¸c tr¸ch a), b) Qc héi, ChÝnh phđ
nhiƯm cđa Chính phủ có liên quan đến và Bộ Nội vụ có trách
nhiệm và quyền hạn nhng
thiên tai
a) Phân công trách nhiệm về từng loại thiếu các chuyên gia trong
hình ứng cứu khẩn cấp khác nhau để đảm lĩnh vực đặc biệt này;
bảo tính hiệu quả và các biện pháp xử lý BCĐPCLBTW có đại diện
cân bằng (Mối quan hệ giữa hệ thống quản của hầu hết các bộ/ngành;
BCĐTWPCCCR,
lý rủi ro thiên tai với các hệ thống khác).
b) Xây dựng năng lực quản lý giảm nhẹ UBQGTKCN có đại diện
thiên tai cho tất cả các cấp quản lý (Điều của một số bộ/ngành. Các
phối việc phân tích các tác động và sàng tổ chức trên đều có sự phân
lọc các tiêu chí, và xác định những chức công cụ thể cho các thành
năng và quyền hạn còn thiếu trong quản lý viên và có quy chế phối hợp
chặt chẽ trong điều hành;
rủi ro thiên tai.
c) Thủ tớng Chính phủ, Bộ
c) Phân bổ tài chính một cách nhanh
Kế hoạch và Đầu t và Bộ
chóng (Giai đoan ứng cứu)
Tài chính
1.2. Các chức năng lập pháp:
1.2.1. Phân công, phân cấp chức năng Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ
4

Các cơ quan
cấp địa phơng
Không có

Không có

a) Së Tµi chÝnh
b) Së Tµi chÝnh
c) Së Tµi chÝnh

Cã hƯ thống bảo
hiểm nhng
cha tham gia
bảo hiểm thiên
tai.
Chủ tịch UBND
các cấp
a) Uỷ ban nhân
dân các cấp.
b) BCHPCLB
tỉnh,
BCHPCCCR
c) Chủ tịch
UBND cấp tỉnh,
huyện

Hội đòng Nhân


quản lý nhà nớc về quản lý giảm nhẹ rủi Quốc hội, Chính phủ.

ro thiên tai.

dân Uỷ ban
nhân dân tỉnh
và huyện
UBND tỉnh,
huyện

Chính phủ, Bộ Nội vụ
1.2.2. Xác định các chức năng và quyền
hạn còn thiếu trong công tác quản lý nhà
nớc về rủi ro thiên tai
1.2.3. Giám sát việc thực hiện các quy Các Uỷ ban chuyên trách Các ban chuyên
trách
của
định của pháp luật về quản lý giảm nhẹ rủi của Quốc hội
HĐND tỉnh và
ro thiên tai.
huyện
2. Các trách nhiệm chung của Chính phủ có liên quan đến Hệ thống quản lý rủi ro thiên
tai
Có 3 vấn đề chung trong các hoạt động cỡng chế tuân thủ và triển khai thực thi các luật, pháp
lệnh trong 6 bớc của công tác quản lý rủi ro thiên tai (và trong việc thực thi tất cả các mục
tiêu phát triển khác): bản thân công tác lập kế hoạch phát triển đà là một chức năng của Chính
phủ, là các chức năng về lập pháp, hành pháp và chức năng giáo dục. Nhìn chung, các điểm
mạnh và điểm yếu của 3 hệ thống này đợc trình bày nh sau:
ã

Quy hoạch phát triển tổng hợp: Quy hoạch phát triển bền vững vẫn là một khái niệm còn
mới đối với Việt Nam và đà có sự thay thế các phơng pháp tính toán cũ trớc đây bằng

các phơng pháp tính toán đánh giá giá trị nền kinh tế của Việt Nam theo các đồng ngoại
tệ (ví dụ nh tính toán Tổng sản lợng quốc nội GDP và đầu t) ngay ở khâu đầu tiên
trong quá trình quy hoạch. Quản lý rủi ro thiên tai và các quan điểm về các biện pháp thực
hiện công tác này cha đợc lồng ghép trong các quy hoạch phát triển chung.
ã Các cơ chế và chức năng thi hành luật: Một trong những điểm đợc cho là yếu kém nhất về
mặt quản lý hành chính là thiếu các biện pháp xử phạt, đền bù hợp lý và các hệ thèng
c−ìng chÕ, ban hµnh quy chÕ theo kiĨu mƯnh lƯnh đà lỗi thời không đủ khả năng để đơng
đầu với công tác thanh tra và các biện pháp quản lý khác đối với các công trình phòng
chống lụt bÃo công cộng, ví dụ nh đối với hệ thống đê điều chẳng hạn.
ã Các vấn đề về giáo dục và nâng cao nhận thức của ngời dân: Mặc dù về mặt nhận thức
các cơ quan của chính phủ đà nhận thấy rõ đợc mối liên hệ giữa giáo dục với nhu cầu và
yêu cầu, nhng vẫn cha thực sự có một hệ thống nhằm định lợng và dự tính các nhu cầu
này theo một phơng pháp hợp lý, có khả năng lồng ghép việc giáo dục các kỹ năng mà
ngời dân và các chuyên gia kỹ thuật cần phải có trong công tác quản lý rủi ro thiên tai
trong các chơng trình giáo dục phổ thông và trong các quyết định phân bổ ngân sách cho
ngành giáo dục
Tất cả những nội dung này đều là các lĩnh vực mà Chính phủ cần u tiên (và cũng là các lĩnh
vực mà các nhà tài trợ quốc tế nên u tiên) và đòi hỏi phải có những nỗ lực lâu dài nhằm đổi
mới nhanh chóng và có hiệu quả thiết thực.
3. Các bộ, ngành hữu quan và các chức năng đặc thù ở cấp quản lý thấp hơn đối với công
tác quản lý rủi ro thiên tai
Các chức năng điều phối chung của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai và các chức năng
chung về hiệu quả của các hệ thống quản lý Nhà nớc chính là những mối quan tâm cụ thể đặc
thù cho công tác quản lý rủi ro thiên tai. Hiện đà có các chức năng quản lý hành chính cụ thể
để thực hiện các yêu cầu khác nhau của công tác quản lý rủi ro thiên tai ở các bộ, ngành
hữu quan và ở cấp địa phơng (các chức năng quản lý hành chính của các bộ, ngành hữu quan
của cả 6 bớc trong công tác này).
Chính phủ đà nhận thức đợc các mục tiêu và đà tiến hành đào tạo cán bộ kỹ thuật nhng vẫn
còn yếu trong triển khai các khâu đo đạc, tiêu chuẩn hoá, phản hồi và trách nhiệm giải trình,
5

và đặc biệt là thực hiện các tính toán, phân định và so sánh về mặt tài chính. Trong nhiều
trờng hợp, yếu kém này phản ánh những điểm yếu mang tính hình thức trong công tác lập kế
hoạch nói chung và yếu về hiệu quả quản lý hành chính của các cơ quan Nhà nớc. Điều này
có nghĩa là những điểm yếu này mang tính hệ thống và không phải là do thiếu các chức năng
hay các luật cụ thể nào đó.
Đánh giá chi tiết theo từng bớc trong 6 bớc đợc trình bày dới đây:
Phòng ngừa và giảm nhẹ
Có 4 nội dung chính trong hệ thống phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai đợc đánh giá nhanh
nh dới đây:
ã Đảm bảo chắc chắn là tất cả các tài sản quốc gia đợc bảo vệ và những cơ quan Nhà nớc
đợc giao nhiệm vụ bảo vệ các tài sản này (và phải xây dựng các dự án nhằm giảm thiểu
rủi ro cho các tài sản này và đánh giá việc thực hiện các dự án này) Mặc dù đà có nhiều
loại tài sản quốc gia đợc phân công cho một cơ quan nào đó bảo vệ song cũng còn nhiều
tài sản khác không có ai chịu trách nhiệm bảo vệ. Ngoài ra, năng lực của các đơn vị đợc
phân công bảo vệ trong việc sử dụng các quyền lực về chính sách và dự tính các rủi ro tiềm
tàng hay ớc tính các chi phí cho các rủi ro đợc dự tính đó vẫn còn cha đồng đều;
ã Thông báo và cung cấp thông tin về các nguy cơ tiềm tàng lâu dài cho các bên liên quan
ã Thông báo về các khả năng dễ bị tổn thơng cho các bên có liên quan để họ có thể có
những quyết định đầu t phù hợp nhằm giảm thiểu những tổn thất do họ đà nắm bắt đợc
những khả năng dễ bị tổn thơng và những rủi ro mà họ có thể phải gánh chịu Dù về mặt
kỹ thuật có rất nhiều cơ quan khác nhau chịu trách nhiệm triển khai công tác này đối với
những loại hình thiên tai đà biết, song nhiệm vụ và bổn phận của các cơ quan đợc quy
định theo luật pháp lại không rõ ràng và trách nhiệm giải trình hay việc điều phối các trách
nhiệm này lại đợc quy định rất ít. Nếu nh một cơ quan nào đó có quyền hạn thì nó cũng
ít đợc sử dụng và các cơ quan này cũng chẳng bị buộc phải thực thi chức năng này. Điều
này nhìn chung có phản ánh những vấn đề còn tồn tại trong hệ thống quản lý hành chính
chung đà đợc nêu ở các phần 1 và 2,
ã Cấp kinh phí (và tạo khả năng tiếp cận với các công nghệ) để đầu t cho công tác phòng

chống và giảm nhẹ thiệt hại Hầu nh không có bất kỳ một quy trình tính toán hợp lý nào
đợc áp dụng để tính toán các chi tiêu cho quản lý rủi ro thiên tai, hoặc tính toán dựa trên
cơ sở các thiệt hại tơng đối hay dựa vào khả năng của từng cơ quan có khả năng tiếp cận
với các nguồn vốn vay để đầu t cho công tác giảm nhẹ các thiệt hại tiềm tàng có khả năng
xảy ra trong tơng lai nh một hoạt động đầu t. Một số chi tiêu của Chính phủ cho các
hoạt động liên quan đến thiên tai có vẻ nh là vợt quá mức mà những lợi ích thu đợc từ
các hoạt động này có thể đem lại so với các lợi ích có thể đem lại nếu nh chi tiêu cho các
hoạt động phòng chống khác (ví dụ nh cho y tế chẳng hạn), trong khi đó các hoạt động
khác lại đem lại những mối lợi lớn hơn là những khoản đà chi cho các hoạt động này (ví
dụ các khoản vay để xây dựng nhà ở có điều kiện tốt hơn so với việc đầu t cho trồng trọt)
chỉ đơn giản là do cách nghĩ hiện nay mang tính tuyệt đối nhiều hơn là dựa trên những tính
toán cụ thể về lợi ích kinh tế.
Chuẩn bị và dự báo/ cảnh báo
Các chức năng về chuẩn bị phòng, chống thiên tai cũng giống với các chức năng tơng tự
trong các hệ thống khác lập kế hoạch một cách hệ thống, quan trắc/giám sát theo phơng
pháp hợp lý, và thực hiện truyền thông theo cách thức nào đó để có thể chuyển hoá các hoạt
động phòng, chống thành các hành động cụ thể ngay khi cần thiết. Các hệ thống này có thể
đợc đánh giá ngắn gọn nh sau:
ã Xây dựng các kế hoạch ứng phó Mặc dù công tác lập kế hoạch ứng phó đà đợc thực
hiện ở tất cả các cấp trong hệ thống của Việt Nam, nhng lại không có tính hệ thống đối
với tất cả các loại thiên tai và vai trò của các Uỷ ban khác nhau trong viƯc lËp kÕ ho¹ch
6


ã

ã

cho một loại thiên tai cụ thể nào đó lại bị chồng chéo. Đồng thời, cũng cha thấy có chức
năng cụ thể nào đợc phân công cho một cơ quan cụ thể trong hệ thống có trách nhiệm

bảo vệ các tài sản chung hoặc là giảm nhẹ thiệt hại do thiên tai. Các mối quan tâm thờng
đợc tập trung vào việc bảo vệ sinh mạng con ngời .
Giám sát và dự báo các thiên tai sắp xảy ra- Hệ thống dự báo hiện tại của Việt Nam nhìn
chung là tốt, giúp ngời sử dụng cuối cùng có thể có đợc những thông tin cần thiết đáp
ứng đợc nhu cầu của họ. Tuy nhiên, vẫn còn thiếu các quy định về trách nhiệm giải trình
trực tiếp đợc quy định trong hệ thống; cơ quan có chức năng dự báo của Chính phủ vẫn
có vai trò độc quyền trong các hoạt động dự báo, do đó tạo nên nguy cơ gây ra những
xung đột về lợi ích và có thể dẫn đến làm giảm chất lợng thông tin.
Thông báo về các nguy cơ/hiểm hoạ sắp xảy ra Mặc dù quy trình báo cáo thông tin về
các nguy cơ/hiểm hoạ có vẻ là đầy đủ, nhng trách nhiệm giải trình thì lại ít đợc quy định
trong hệ thống trao đổi thông tin và ít có các biện pháp đánh giá chất lợng thông tin hay
giá trị của thông tin đối với ngời sử dụng thông tin.

ứng cứu và cứu trợ
Các hợp phần chính của công tác ứng cứu và cứu trợ đợc triển khai rất tốt nhng vẫn còn tồn
tại một số vấn đề trong hệ thống quản lý hành chính chung nh đợc tổng hợp dới đây:
ã Bắt đầu xây dựng các hệ thống nhằm dự tính các nhu cầu then chốt (bảo vệ tính mạng và
sức khoẻ, giảm thiệt hại phải gánh chịu và bảo vệ tài sản)
Mặc dù là nhìn bề ngoài thì hệ thống này đợc quản lý một cách hoàn hảo có tôn ti trật tự.
Nhng một số chuyên gia thì lại nhận xét là hệ thống này chỉ làm việc tốt khi thiên tai đÃ
thực sự xảy ra. Các mắt xích trong quy trình ứng cứu đà đợc xác định rõ nhng vẫn thiếu
tính sẵn sàng trong việc đảm nhận các trách nhiệm đối với các loại thiên tai cha đợc
xác định rõ trong các văn bản luật pháp cụ thể. Ví dụ nh động đất chẳng hạn, công tác
ứng cứu còn bị động, lúng túng. Điều này không phản ánh sự thiếu hụt về luật mà phản
ánh những vấn đề còn tồn tại trong việc phân định các hành động cụ thể một cách hệ
thống trong hệ thống quản lý hành chính của Chính phủ hiện đang duy trì kiểu phân công
trách nhiệm nhiều hơn là phân công nhiệm vụ.
ã Cấp ngân sách và hỗ trợ về chuyên môn để đáp ứng đợc các yêu cầu về ứng cứu kịp thời
và hiệu quả Mặc dù hệ thống ứng cứu đợc coi là phù hợp về mặt quản lý hành chính, nhng cũng có
một vài quan sát viên lo ngại là danh mục các hoạt động cần thiết hiện đang đợc Hội chữ

thập đỏ tập trung chú ý nhiều hơn vào các thiệt hại về cơ sở vật chất có tính dài hạn hơn là
đáp ứng các nhu cầu trớc mắt của ngời dân và bảo vệ tức thời các tài sản.
Phục hồi
Mục tiêu chính cđa b−íc phơc håi, kh¸c biƯt víi b−íc t¸i thiÕt là tạo sự khuyến khích về kinh
tế để phục hồi nhanh các chức năng cơ bản của một cộng đồng. Các bổn phận này đợc xác
định rõ trong hệ thống các văn bản luật, nhng chức năng thực sự thì lại không đợc phân
công trong hệ thống hiện hành của Việt Nam, mà chỉ đợc u tiên cho việc xây dựng lại các
cơ sở hạ tầng công cộng. Có 2 chức năng thuộc lĩnh vực này dờng nh còn cha có trong hệ
thống của Việt Nam, đó là:
ã Tính toán c¸c u tè ph¸t triĨn kinh tÕ cđa tõng céng đồng trớc và sau khi xảy ra thiên tai
và những mối tơng quan giữa chúng.
Phục hồi có kết quả đòi hỏi các cơ quan cục/vụ/viện thuộc các bộ/ngành chịu trách nhiệm
về phát triển kinh tế phải có nhiệm vụ tính toán (dự tính) các ảnh hởng tơng hỗ giữa
thiên tai (và thảm hoạ hay các trờng hợp khẩn cấp ở cấp quốc gia) với phát triển kinh tế,
trớc và sau khi xảy ra thiên tai, và đề xuất các dự ¸n cã ý nghÜa kinh tÕ tèt nhÊt ®Ĩ thóc
®Èy tăng trởng kinh tế trong giai đoạn phục hồi. Hiện nay cha thấy cơ quan nào trong
hệ thống của Chính phủ có các nhiệm vụ đặc thù kiểu này và các kiểu kế hoạch ứng cứu
nh thế này có tồn tại hay không và
7


ã

Cung cấp đầu vào để tạo ngay công ăn việc làm và khuyến khích sản xuất
Dờng nh là cha có cơ quan cụ thể nào chịu trách nhiệm tổng thể về việc đảm bảo tình
trạng ổn định về sức khoẻ và tinh thần cho các nhóm cộng đồng chịu thiệt hại đang cố
gắng phục hồi sau thiên tai, hoặc giả là nhiệm vụ này đợc u tiên hay đợc gắn kết một
cách có hệ thống trong các chức năng nhiệm vụ của Bộ LĐTB&XH nhằm hỗ trợ cho
ngời dân khi cần thiết.

Tái thiết
ã

Xác định các u tiên và phân công trách nhiệm: Vấn đề chủ yếu của khâu tái thiết là ai
phải chịu rủi ro? cụ thể là ai phải trả bảo hiểm cho họ? và ai phải chịu thiệt hại? Các hình
thức bảo hiểm t nhân đối với các loại thiên tai cha có ở Việt Nam và Bộ Tài chính cũng
cha có đủ điều kiện để có thể tạo dựng đợc ngành công nghiệp này hoặc để có thể tính
toán một cách hợp lý các rủi ro thiên tai và tính toán các khoản hoàn trả.

8


Giới thiệu
Giai đoạn 1 của nghiên cứu và cách thức mà những độc giả khác nhau nên đọc báo cáo
này
Đây là báo cáo đầu tiên đợc xây dựng ở Việt Nam với mục tiêu mô tả một cách cô đọng và
súc tích bức tranh toàn cảnh về cơ cấu tổ chức thể chế hiện hành trong lĩnh vực quản lý rủi ro
thiên tai, có nêu rõ một vài điểm mạnh và yếu chính và nghiên cứu xác định phạm vi các vấn
đề sẽ đợc thảo luận chi tiết cùng với các giải pháp tiềm năng nhằm giải quyết các vấn đề này.
Đây là nỗ lực đầu tiên (trong Pha 1) của Chính phủ và các cơ quan tài trợ xem xét năng lực thể
chế quản lý giảm nhẹ rủi ro thiên tai nhằm xây dựng một chơng trình mẫu về giảm nhẹ rủi ro
thiên tai ở Viêt Nam.
Báo cáo nhằm phục vụ cho nhiều đối tợng độc giả khác nhau, cả ở trong nớc và quốc tế
các nhà ra quyết định của Chính phủ, các nhà tài trợ nớc ngoài, và những độc giả quan tâm
đến việc tìm hiểu và cải thiện hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam.
Do đây chỉ là nghiên cứu trong giai đoạn I và chỉ giới thiệu những phân tích và kiến nghị sẽ
tiếp tục đợc nghiên cứu kỹ hơn trong giai đoạn II, độc giả không nên dựa vào báo cáo này
nh một u tiên hàng đầu nhằm tìm ra những định hớng hành động, các giải pháp thực tế cho
những vấn đề cụ thể. Báo cáo này chỉ nhằm phát hiện và xác định những vấn đề khác nhau cần
phải chú trọng nghiên cứu, giải quyết trong giai đoạn II.

Phơng pháp nghiên cứu là phỏng vấn, quan sát và ứng dụng một phơng pháp luận khoa học
để trình bày các tiêu chuẩn và tiêu chí quốc tế trong công tác quản lý rủi ro thiên tai trong một
hệ thống hành chính.
Cần lu ý rằng năng lực thể chế của Việt Nam về quản lý thiên tai đợc xem xét dới góc độ
các khái niệm mới nhất về quản lý rủi ro thiên tai, nhng không nhất thiết phải là các hoạt
động tiên tiến nhất. Trên thực tế mọi ngời đều thống nhất cho rằng hoạt động quản lý thiên
tai ở Việt Nam phát triển hơn một số nớc đang phát triển, thậm chí hơn một số nớc phát
triển. Mặc dù vậy, nhiều hoạt động vẫn cần đợc tiếp tục hoàn thiện, đặc biệt liên quan đến
giảm thiểu rủi ro thiên tai nhằm giảm nghèo đói và bình đẳng giới cung nh đóng góp vào
phát triển bền vững ở Việt Nam.
Các đối tợng độc giả khác nhau sẽ tìm thấy ở những phần khác nhau của báo cáo này những
điểm hữu ích đáp ứng đợc những nhu cầu khác nhau của họ:
ã

Các quan chức chính phủ của Việt Nam hiện đang làm việc trong lĩnh vực quản lý
thiên tai, là những ngời am hiểu tờng tận hệ thống hành chính của Việt Nam, nên
xem báo cáo này nh một bản trình bày những hệ thống quốc tế mới nhất. Các hệ
thống này tiếp cận quản lý rủi ro thiên tai nh một hoạt động phát triển có chú trọng
đến tiết kiệm các nguồn tài chính và tập trung vào dự liệu (tính toán) các rủi ro. Báo
cáo trình bày một cách khái quát các quan điểm quốc tế và sau đó có so sánh với hệ
thống của Việt Nam để xác định những mảng công tác mà Việt Nam đà phát triển
mạnh hay còn cha có (hoặc yếu kém) so với các mô hình quốc tế. Từ đó, bớc đầu chỉ
ra những giải pháp và cơ hội để có thể nghiên cứu sâu hơn việc áp dụng các cách tiếp
cận này ở các nớc láng giềng nh những mô hình mà Việt Nam có thể tham khảo.
Các nhà ra quyết định sẽ tìm thấy đợc một báo cáo tổng hợp súc tích về các nhu cầu
của Việt Nam so với mô hình quốc tế, và các kiến nghị làm cơ sở cho những phân tích
sâu hơn, các u tiên và giải pháp sẽ đợc trình bày ở giai đoạn II.

ã

Các nhà tài trợ quốc tế là những cơ quan, tổ chức nói chung đà quen thuộc với quan
điểm quản lý rủi ro thiên tai nh một hoạt động phát triển, dựa trên các phân tích chi
9


phí lợi ích, các phơng pháp tính toán rủi ro và thiết lập các u tiên về tài chính
thông qua các phạm vi chức năng quản lý hành chính rõ ràng trong một hệ thống hành
chính hiệu quả nên xem báo cáo này nh một bản mô tả theo cách dễ hiểu nhất hệ
thống quản lý phức tạp của Việt Nam. Báo cáo mô tả sơ lợc các mảng công tác trong
hệ thống quản lý của Việt Nam, và chỉ ra các lĩnh vực còn thiếu thuộc chức năng quản
lý của các Bộ, ngành khác nhau hay là những mảng công tác còn cha có, hoặc còn
yếu kém hay cha phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế. Nhìn chung, tất cả những nội
dung này đều là những mảng công tác tiềm năng mà các nhà tài trợ có thể lồng ghép
trong các dự án hỗ trợ cho các hoạt động phát triển và cải cách khác.
ã

Các chuyên gia kỹ thuật của Việt Nam, hiện đang công tác trong lĩnh vực quản lý rủi
ro thiên tai và các hoạt động phát triển có thể xem báo cáo này nh một tài liệu tham
khảo cơ bản khi nghiên cứu tổng thể về hệ thống quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam
và so sánh hệ thống này với các tiêu chuẩn quốc tế. Đối với những chuyên gia chỉ làm
việc trong một ngành nào đó thuộc hệ thống này, thì đây có lẽ là cơ hội đầu tiên giúp
họ có đợc cái nhìn tổng thể về toàn bộ hệ thống trong một khung cảnh chung.

Để xác định những lĩnh vực công tác cần phải tăng cờng thể chế, mục tiêu của báo cáo này là
xới lên những vấn đề cần thảo luận thông qua một quá trình hợp tác giữa các bên liên quan và
xem xét những kinh nghiệm quốc tế.
Các độc giả cần lu ý rằng nghiên cứu này chỉ tập trung vào các cơ chế thể chế, pháp chế và
quản lý hành chính, là một phần chức năng quản lý rủi ro thiên tai ở Việt Nam và mức độ
phát triển của các cơ chế này. Một nghiên cứu về các cơ chế quản lý hành chính khác với
nghiên cứu về các điểm mạnh về kỹ thuật. Nhìn chung, trong khi hệ thống quản lý thiên tai

của Việt Nam về mặt kỹ thuật hoạt động đặc biệt tốt thì trái lại hệ thống quản lý rủi ro thiên
tai của Việt Nam lại còn yếu về mặt quản lý hành chính và thiếu tính linh hoạt để có thể đáp
ứng đợc các nhu cầu trong tơng lai. Cách tiÕp cËn vỊ lt ph¸p kh¸c víi c¸c c¸ch tiÕp cận
khác mà trong đó nó tính đến năng lực và khả năng linh hoạt của bản thân hệ thống để có thể
đáp ứng đợc những nhu cầu đặc biệt thông qua điều phối các nguồn lực, thông tin và kỹ
năng.
Năng lực trong nghiên cứu này không nhằm vào một khả năng cụ thể để giải quyết các đợt
thiên tai cụ thể trong một thời điểm cụ thể nào đó là bởi vì khả năng này luôn luôn biến đổi và
sẽ thay đổi cùng với các quyết định về chính sách và sức mạnh của từng cá nhân và tính năng
động, kỹ năng kỹ thuật của họ. Thay vì thế, báo cáo tập trung vào năng lực của toàn bộ hệ
thống quản lý hành chính nhằm dự tính, nhận diện và ứng phó kịp thời với thiên tai và quy mô
tổng thể của những thiệt hại tiềm tàng mà chúng có khả năng gây ra theo các phơng thức
hiệu quả và phù hợp về văn hoá. Những đánh giá về năng lực hành chính dựa trên đánh giá về
cơ cấu tổ chức, các chức năng, nhiệm vụ của các cục/vụ và mối quan hệ cũng nh khả năng
điều phối hiệu quả giữa các cơ quan này. Thiên tai luôn biến động và công tác quản lý rủi ro
thiên tai là một quá trình chuẩn bị, dự báo, chia sẻ thông tin và ứng phó mang tính dài hạn.
Năng lực quản lý rủi ro và ứng phó với thiên tai của các cơ quan phụ thuộc vào cách thức tổ
chức, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan và các cơ chế khuyến khích và quyền hạn mà họ có
đợc cũng nh cách thức giám sát hoạt động của các cơ quan này.
Hơn nữa, việc xác định các chức năng còn thiếu hay chồng chéo cũng không đánh giá đợc
tầm quan trọng thực sự hay mức độ u tiên tơng ứng của các cơ quan này. Ví dụ, việc thiếu
một cơ quan hay một nhân sự chịu trách nhiệm dự báo một loại thiệt hại đặc biệt nào đó do
thiên tai là quan trọng nếu nh thiệt hại này có giá trị cao, nhng lại không quan trọng nếu
nh thiệt hại này chỉ có giá trị thấp. Nghiên cứu này, trong giai đoạn I, ngoài việc đánh giá
tổng quát các mặt mạnh, còn tập trung phát hiện và xác định những điểm còn thiếu. Trong giai
đoạn II, các thảo luận sẽ tập trung vào qui mô thiệt hại tơng ứng để có thể u tiên các lĩnh
vực cần phải cải thiện.
10

Mặc dù cách tiếp cận tiết kiệm, đầu t phát triển và quản lý rủi ro ngày nay đà đợc các
chuyên gia quốc tế nhận thức rõ và ngày càng đợc quan tâm chú ý ở Việt Nam, là nơi có thể
thấy rõ những hạn chế của các hệ thống quản lý hành chính, báo cáo này là báo cáo đầu tiên ở
Việt Nam xem xét công tác quản lý rủi ro trên khía cạnh luật pháp và quản lý hành chính và
phác hoạ toàn cảnh những chức năng và nhu cầu của toàn hệ thống này.
Tiếp theo báo cáo này, giai đoạn II của nghiên cứu, sẽ mở rộng để thảo luận sâu hơn, nêu các
kiến nghị cụ thể và tìm kiếm các giải pháp và các phơng án tiềm năng nhằm tăng cờng
năng lực thể chế về quản lý rủi ro thiên tai.
Để có thể hiểu một cách thấu đáo báo cáo này, các độc giả cần có những hiểu biết nhất định
trớc hết là về quan điểm chủ đạo về quản lý rủi ro thiên tai và làm quen với thuật ngữ này
nh trình bày dới đây.

11


Tổng quan chung
Hệ thống quản lý rủi ro thiên tai
Về mặt trách nhiệm, hệ thống quản lý rủi ro thiên tai có 6 loại hình chức năng quản lý hành
chính khác nhau mà nói chung là có thể đại diện cho 6 bớc của quy trình quản lý rủi ro
thiên tai (phòng ngừa và giảm nhẹ; chuẩn bị và dự báo/cảnh báo; ứng cứu; cứu trợ; phục hồi và
tái thiết). Đồng thời, từng bớc trong 6 khâu này cũng có những yêu cầu quản lý hành chính
nhất định và cũng có thể là những yêu cầu chung cho cả các bớc khác nữa; để điều phối toàn
bộ hệ thống (ở cấp cao nhất) và để đảm bảo chắc chắn tất cả các chức năng đều có khả năng
thực thi đợc và có thể triển khai đợc (nhìn chung buộc phải có luật và các cơ quan Chính
phủ trong bất kỳ một hệ thống quản lý hành chính nào).
Về phơng diện trật tự hành chính trong tổ chức các hoạt động thì có nhiều phần hay cấp độ
khác nhau mà tất cả đều có vai trò đặc biệt quan trọng trong cơ cấu tổ chức của một hệ thống
quản lý rủi ro thiên tai: điều phối hệ thống (ở cấp cao nhất), đảm bảo các chức năng có khả
năng thực thi đợc và đợc triển khai, và đảm bảo các chức năng liên quan của cả 6 bớc có
trong hệ thống quản lý rủi ro thiên tai.

Cách thức rõ ràng nhất để có thể đánh giá đợc những điểm mạnh và điểm yếu của hệ thống
quản lý rủi ro thiên tai của Việt Nam là tóm lợc các phơng thức cần phải triển khai 3 mảng
công tác và so sánh chúng với hệ thống hiện có ở Việt Nam và lắp ráp với 6 khâu trong khuôn
khổ hệ thống này. Các mảng công tác này cũng phải phù hợp với các cấp độ quản lý khác
nhau, từ cấp cao nhất đến các cấp bộ/ngành.
ã

Trách nhiệm quản lý rủi ro thiên tai của các cơ quan điều phối: Các nhân tố chung
của một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai (ở cấp nhà nớc cao nhất, với các trách
nhiệm quản lý chung tỉng thĨ cho toµn bé hƯ thèng) bao gåm:
o Các chức năng điều hành và quản lý hành chính của Chính phủ, và
o Các chức năng lập pháp (ở cấp cấp quốc gia và tất cả các cấp khác) .

ã

Các vấn đề chung trong việc cỡng chế tuân thủ và thực thi luật ở cả 6 khâu. Các
điểm chung này là các cơ quan Nhà nớc có quy mô toàn quốc và cần thiết để đảm
bảo thực thi luật và các cơ quan quản lý hành chính có thẩm quyền hoạt động có
hiệu quả và thông suốt ở tất cả các cơ quan Chính phủ khác nhau, kể cả ở các cơ
quan trong hệ thống quản lý rủi ro thiên tai. Quản lý rủi ro thiên tai quan tâm đến
các vấn đề cụ thể sau:
o Quy hoạch phát triển tổng hợp;
o Các cơ chế và chức năng hành pháp ; và
o Các vấn đề về giáo dục và nâng cao nhận thức cho ngời dân.

ã

Các mối quan tâm đặc thù cho từng khâu của công tác quản lý rủi ro thiên tai. Đó
là các chức năng mà các bộ/ngành hữu quan và các cấp quản lý Nhà nớc cần có
để thực hiện tất cả các yêu cầu khác nhau của công tác quản lý rủi ro thiên tai (các

chức năng quản lý hành chính liên quan của cả 6 bớc). Chúng tuân theo 6 bớc
sau :
o Phòng ngừa và giảm nhẹ
o Chuẩn bị và dự báo/cảnh báo
o ứng cứu và cứu trợ (có thể hợp nhất làm 1)
o Phục hồi ; và
o Tái thiết .

12


Báo cáo này tuân thủ theo logic này từ các hoạt động điều phối cấp cao nhất đến các mối quan
tâm chung của hệ thống quản lý hành chính và các chức năng cụ thể của từng bớc trong công
tác quản lý rủi ro thiên tai.
Về bối cảnh chung của lịch sử phát triển khung thể chế quản lý hành chính về quản lý rủi ro
thiên tai ở Việt Nam (mà chủ yếu là quản lý rủi ro thiên tai do quan điểm về quản lý rủi ro
thiên tai còn cha đợc lồng ghép đầy đủ trong các hệ thống qu¶n lý cđa ViƯt Nam) xem Phơ
lơc I.

13


Các quan điểm mới và thuật ngữ
1. "Hệ thống quản lý rđi ro thiªn tai" ë bÊt kú mét n−íc nào không thực sự (và cũng
không nhất thiết) là "một hệ thống". Nó là một tập hợp các quá trình và chức năng
thuộc nhiều ngành khác nhau của Chính phủ.
Cố gắng để thiết lập một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai là một nhiệm vụ bất khả thi. Nó
cũng có vẻ giống nh việc cố gắng thiết lập một hệ thống phát triển tuổi ấu thơ hoặc một hệ
thống năng suất kinh tế. Sẽ không có cơ quan Chính phủ nào thiết lập các hệ thống kiểu nh
vậy, bởi vì thiên tai, tuổi ấu thơ hay năng suất kinh tế, tất cả đều đòi hỏi nhiều chức năng khác

nhau và các quá trình đợc thực hiện bởi nhiều cơ quan khác nhau. Các chức năng khác nhau
cần thiết cho sự thành công đợc dàn trải trong toàn bộ hệ thống Chính phủ. Quan trọng nhất
là phải xác định đợc tất cả các chức năng cần thiết (bằng cách bắt đầu trớc tiên với các loại
hình nhu cầu) và đảm bảo chắc chắn các chức năng này đà có trong hệ thống và hoạt động một
cách hiệu quả nhất.
Nếu nh Chính phủ có ý định thiết lập một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai hiệu quả chỉ đơn
giản bằng cách thành lập một cơ quan Chính phủ mới với các nhiệm vụ quản lý rủi ro thiên
tai ở cấp Trung ơng, hoặc bằng cách thành lập thêm nhiều Uỷ ban chung (liên ngành) nhằm
thống nhất các chức năng về quản lý thiên tai, hoặc bằng cách bổ sung thêm các chức năng
liên quan đến thiên tai còn thiếu cho một cơ quan nào đó, thì sẽ có thể dẫn đến thất bại. Việc
thiết lập các hệ thống chÝnh qun thu nhá trong ChÝnh phđ sÏ chØ lµm tăng thêm tính không
hiệu quả, chồng chéo và u tiên phát triển sai lệch do quan liêu và không giải quyết đợc vấn
đề gì. Quản lý rủi ro thiên tai hiểu một cách đúng đắn là đảm bảo chắc chắn tất cả các chức
năng cần thiết đợc phân bổ đúng chỗ trong toàn bộ hệ thống quản lý của Chính phủ, và các
chức năng này đợc quản lý một cách thích hợp tại tất cả các cơ quan đợc phân bổ các chức
năng này.
Ví dụ: đối với một nhiệm vụ hỗ trợ nông dân trồng các loại cây trồng khác nhau để chuẩn bị
chống chọi với một đợt hạn hán, cũng cần đến nhiều chức năng khác nhau của các cơ quan
khác nhau của Chính phủ. Cơ quan Khí tợng - Thuỷ văn phải đợc giao chức năng dự báo
lợng ma và sự phân bố ma, sự biến động của dòng chảy trên các sông suối và mức độ hạ
thấp của nớc ngầm. Các cơ quan khuyến nông phải đợc giao chức năng xác định và xúc tiến
các loại cây trồng có khả năng sống tốt trong khí hậu khô hạn và chuyển giao cho nông dân.
Bộ Nông nghiệp & PTNT phải đợc giao chức năng hớng dẫn cho ngời nông dân về những
loại cây trồng hoặc giống cây trồng mà họ có thể lựa chọn trong các mùa khô hạn. Bộ Tài
chính có thể có các chức năng xem xét khả năng cung cấp các khoản vay để chuẩn bị chống
chọi với hạn hán. Nếu nh các chức năng đợc cụ thể hoá quá tỉ mỉ, chỉ nh quy hoạch hạn
hán, thì tất cả các Bộ/ngành sẽ cần phải có nhiều quy chế mới để thực hiện những chức năng
khác nữa nhằm chuẩn bị chống chọi với bất kỳ loại thiên tai nào. Vì thế, thực ra, một tập hợp
các chức năng cần thiết chính là các quá trình quy hoạch nhằm giao chức năng một cách rõ
ràng cho các cơ quan khác nhau trong hệ thống hiện hành đủ để mỗi cơ quan nhận lấy trách

nhiệm nh là một phần các chức năng hoạt động chung của mình.
2. Quản lý rủi ro thiên tai là một hoạt động phát triển, nh là một phần của quy hoạch
phát triển chung nhng không phải là một hệ thống riêng rẽ. Đó là do tiền tiết kiệm
đợc nhờ việc giảm thiểu khả năng tổn hại và thiệt hại do thiên tai thông qua công tác
lập kế hoạch và đầu t tốt cũng chính là tiền mang lại cho nguồn thu tài chính của quốc
gia.
Quản lý rủi ro thiên tai, chỉ đơn giản là một hoạt động đợc thiết kế nhằm nâng cao năng suất
của cả nớc, và bất kể một dự án quản lý rủi ro thiên tai nào cũng có thể đợc đánh giá giống
14


nh các dự án đầu t phát triển. Sự khác biệt là ở chỗ các lợi ích thu đợc từ quản lý rủi ro
thiên tai thờng đợc tính gộp chung và diễn ra trong một giai đoạn nhất định, phần nhiều
giống nh chi tiêu cho dinh dỡng, giáo dục và phòng bệnh. Một quyết định đầu t cho việc
mua hạt giống có thể đem lại lợi ích tức thì cho hầu hết những ngời sử dụng đầu t, trong khi
đó đầu t cho quản lý rủi ro thiên tai sẽ chỉ đem lại những lợi ích chung trong một thời gian
dài, đối với một số ngời sử dụng này thì có thể thu lợi trong năm nay nhng với một số khác
lại có thể thu lợi trong một vài năm nữa.
3. Quản lý thiên tai không phải là quản lý các loại thiên tai mà là quản lý rủi ro của các
thiên tai (hay Quản lý rủi ro thiên tai)
Các phơng pháp hiện đại để đơng đầu với thiên tai thờng chú trọng tới các hoạt động lập
kế hoạch dự báo nguy cơ và ớc tính thiệt hại tiềm tàng của từng loại rủi ro và tìm cách giảm
thiểu những thiệt hại tiềm tàng này bằng cách quản lý rủi ro, chứ không phải là chỉ tập trung
vào các hoạt động nhằm ứng phó.
Các nhiệm vụ chính trong quản lý rủi ro hiện đại là tìm ra những phơng thức dự tính rủi ro và
tính toán các chi phí dài hạn, xác định các loại hình hoạt động kỹ thuật và các chi phí cần phải
thực hiện ngay tại thời điểm hiện tại để có thể tiết kiệm trong tơng lai. Mục tiêu là chi tiêu
nhiều hơn ở thời điểm hiện tại để đảm bảo an toàn và bền vững nhằm giảm thiểu khả năng mất
nguồn kiếm sống và hạn chế khối lợng các thiệt hại tiềm tàng trong tơng lai. Do vậy, quản
lý rủi ro thiên tai là hoạt động ngày càng đòi hỏi có sự kết hợp chặt chẽ giữa các kiến thức

khoa học về các công cụ kế toán tài chính tốt và các hệ thống quản lý hành chính thay vì việc
chỉ chú trọng đến việc thiết lập những rào cản ngày càng cao để ngăn ngừa các mối hiểm hoạ
tiềm tàng hay ứng phó một cách nhanh chóng đối với các đợt thiên tai. Trong một hệ thống
quản lý rủi ro thiên tai, các kỹ năng chính yếu cần thiết không còn là những kỹ năng về xây
dựng, dự báo và ứng cứu khẩn cấp nữa mà lại là những kỹ năng về dự báo dài hạn, đo đạc và
đánh giá tài nguyên, đánh giá rủi ro và những kỹ năng kinh tế mà ta có thể tìm thấy đợc
trong một hệ thống bảo hiểm.
Càng ngày thì vấn đề bàn cÃi không phải là làm gì với thiên tai mà lại là liệu các thiệt h¹i cã ë
møc chi phÝ thÊp nhÊt cã thĨ chÊp nhận đợc để ngăn ngừa những thiệt hại đó hay không. Mọi
hoạt động đều có rủi ro và thiệt hại luôn luôn là một phần đợc dự tính khi thực hiện một hoạt
động kinh tế. Quản lý rủi ro thiên tai ngày nay là một phần của công tác quy hoạch kinh tế cho
hoạt động phát triển bền vững và các vấn đề gắn liền với quản lý rủi ro thiên tai là mức độ chi
phí cho thiên tai so với lợi ích của một hoạt động và liệu rằng hoạt động này có bền vững so
với những chi phí cho thiên tai không.
4. Những nguy cơ không chỉ đơn giản là vấn đề của thiên nhiên. Chúng cũng có thể là
vấn đề do con ngời tạo ra: Các hoạt động của con ngời hiện đang làm biến đổi cả các
nguy cơ và khả năng dễ bị tổn thơng trớc thiên nhiên do công tác quy hoạch thiếu tính
tổng hợp và do các hoạt động xây dựng (cả của khối công cộng và khối t nhân). Nhất
thiết phải xem việc dự tính các tác động gây bởi những hoạt động này nh là một khâu
trong quá trình quy hoạch.
Các hoạt động xây dựng đờng cao tốc và nhà cửa ở những khu vực thấp trũng không thể gây
ra ma, nhng chúng lại có khả năng cản trở dòng chảy và do đó gây nên lụt lội. Hiển nhiên là
thiên tai luôn luôn là kết quả của các nguy cơ có mối quan hệ tơng tác với con ngời và các
công trình kiến trúc do con ngời tạo nên. Hoạt động của con ngời thực sự có khả năng biến
đổi các mối hiểm hoạ hay khả năng tổn thơng và do đó làm tăng khả năng xảy ra thiên tai.
Trong công tác quản lý rủi ro thiên tai, cần phải xem xét kiểu phản hồi này.
Ví dụ nh, việc mở rộng các cánh đồng lúa sang cả các khu đất thờng bị ngập nớc ở vùng
Đồng bằng sông Cửu Long trong 3 thập kỷ vừa qua và việc tái định c của nhiều hộ gia đình
15

tới lập nghiệp ở vùng kinh tế mới, đắp bờ bao, xây dụng đờng xá đà làm giảm đáng kể khả
năng tiêu thoát nớc và đà góp phần làm cho nạn ngập lụt diễn ra ngày càng nhiều hơn, phổ
biến hơn và kéo dài hơn ở vùng này. Diễn biến này đà làm tăng tính rủi ro thiên tai trên một
vùng rộng lớn và có tầm quan trọng về mặt kinh tế. Tơng tự nh vậy, các tuyến đờng bộ
nông thôn có thể đem lại lợi ích cho các cộng đồng nông nghiệp bằng cách kết nối họ với các
trung tâm kinh tế, nhng việc xây dựng các tuyến đờng bộ không gắn kết chặt chẽ với quy
hoạch phòng lũ chung nh hiện nay thì lại cản trở việc tiêu thoát nớc lũ, do đó sẽ kéo dài thời
gian bị ngập lũ ở một số cộng đồng (cũng có khả năng xảy ra ở cả các cộng đồng khác) và đe
doạ làm mất các nguồn sinh kế của họ. Những kiểu rủi ro thiên tai này cũng cần đợc xem xét
và đa vào tính toán trong quá trình quy hoạch ph¸t triĨn kinh tÕ.

16


Thuật ngữ
Hiện nay, thuật ngữ chung toàn cầu về quản lý rủi ro thiên tai đang ngày càng đợc chuẩn
hoá và chính xác hơn. Để có thể giúp độc giả dễ nắm bắt đợc các nội dung của báo cáo, dới
đây chúng tôi xin giới thiệu định nghĩa một số các khái niệm và thuật ngữ chính.
Rủi ro thiên tai:
Các thuật ngữ chính trong quản lý rủi ro thiên tai là: rủi ro, nguy cơ thiệt hại và tính dễ bị tổn
thơng. Các thuật ngữ này tơng quan lẫn nhau theo phơng trình sau:
Rủi ro thiên tai = (Nguy cơ thiệt hại) x (Tính dễ bị tổn thơng)
Các thuật ngữ này có hơi khác một chút so với các thuật ngữ thông thờng hay thơng mại và
có vai trò rất quan trọng đối với việc đa ra định nghĩa sáng sủa cho các thuật ngữ này.
Phơng trình này xác định quan hệ của hai xác suất và rủi ro thực sự là khả năng xảy ra
thiệt hại do tơng tác giữa xác suất xảy ra nguy cơ thiệt hại và tính dễ bị tổn thơng, cũng
là những yếu tố có tính xác suất.
"Nguy cơ thiệt hại" đợc định nghĩa là sự xảy ra một hiện tợng tự nhiên nào đó có tiềm năng
gây thiệt hai. Khi nói về nguy cơ thiệt hại là ngời ta thực sự muốn bàn về xác suất xảy ra

thiệt hại; khả năng xảy ra một hiện tợng tự nhiên có tiềm năng gây hại.
"Tính dễ bị tổn thơng" đợc định nghĩa là không có đủ khả năng cỡng lại một hiện tợng
có tiềm năng gây hại. Khi nói về tính dễ bị tổn thơng, ngời ta thực sự bàn về xác suất mà
thiệt hại chắc chắn xảy ra do một loại nguy cơ đặc biệt nào đó.
"Rủi ro thiên tai" do đó sẽ là xác suất thiệt hại gây bởi một nguy cơ căn cứ theo xác suất của
nguy cơ đó và khả năng cộng đồng không có đủ năng lực để chống chọi với nguy cơ đó (là xác
suất mà thiệt hại có khả năng xảy ra từ nguy cơ đó bởi vì không có khả năng chống chọi lại).
Khi nói về rủi ro, ngời ta thực sự bàn về xác suất mà nguy cơ chắc chắn xảy ra và gây ra thiệt
hại.
Sáu bớc" trong quản lý rủi ro thiên tai:
Các nhiệm vụ, chức năng và phận sự khác nhau cần phải thực hiện trong quản lý rủi ro thiên
tai sẽ tuân theo 6 bớc (đôi khi là 5 bớc nếu nh 2 trong số đó hợp nhất làm 1). Các bớc này
là:
1) Phòng ngừa và giảm nhẹ
2) Chuẩn bị và dự báo/cảnh báo
3) ứng cứu và 4) Cứu trợ (thờng hợp nhất thành 1)
5) Phục hồi
6) Xây dựng lại (tái thiết)
"Phòng ngừa" là hoạt động nhằm tránh những tác động xấu và những thiệt hại liên quan đến
môi trờng, công nghệ và sinh học.
"Giảm nhẹ" là những biện pháp có tổ chức hoặc không có tổ chức thựchiện nhằm giảm tác
động xấu từ thiên tai, sự xuống cấp môi trờng và thiệt hại liên quan đến công nghệ.

17


"Chuẩn bị và dự báo/cảnh báo" là những hoạt động và biện pháp đợc thực hiện sớm nhằm đạt
đợc sự ứng cứu có hiệu quả đối với những tác động của thiện tai, bao gồm bảo hiểm một cách
kịp thời, cảnh báo sớm có hiệu quả và di dời tạm thời ngời và của cải ra khỏi nơi nguy hiểm.
"ứng cứu và cứu trợ" là cung cấp hỗ trợ và / hoặc can thiệp trong hoặc ngay sau khi thiên tai

xảy ra nhằm đáp ứng nhu cầu duy trì cuộc sống và các nhu cầu tồn tại cơ bản của những ngời
bị ảnh hởng. Hoạt động này có thể xảy ra trong thời gian ngắn hoặc dài.
"Phục hồi" là quyết định và hành động ngắn hoặc trung hạn thực hiện sau khi thiên tai xảy ra
với mục đích phục hồi điều kiện sống của cộng đồng bị ảnh hởng nhiều, đồng thời hỗ trợ
những thay đổi cần thiết nhằm giảm thiểu ruỉ ro của thiên tai.
"Tái thiết" là quyết định và hành động ngắn hoặc trung hạn thực hiện sau khi thiên tai xảy ra
với mục đích cải thiện điều kiện sống của cộng đồng bị ảnh hởng nhiều, đồng thời cung cấp
thêm sức mạnh cho cộng đông và nền kinh tÕ ®ã.

18


Các thành phần chính của một hệ thống quản lý hành chính
Một hệ thống quản lý hành chính công có hiệu quả phải linh hoạt để thích ứng với các thay
đổi, phát huy các sáng kiến và tạo lập trách nhiệm giải trình và khả năng đáp ứng trong các
hoạt động của Chính phủ. Chìa khoá để đạt đợc điều này chính là xác định rõ đợc mục tiêu,
chức năng và nhiệm vụ của các hoạt động của Chính phủ chứ không phải là xác định lĩnh vực
hoạt động hay bổn phận hoạt động. Có thể hiểu đợc cách tiếp cận này thông qua các định
nghĩa về các thuật ngữ đợc trình bày dới đây2.
Một Mục tiêu vừa có thể là một vấn đề cần giải quyết, mà một cơ quan bộ/ngành của Chính
phủ cố gắng giải quyết, hoặc cũng có thể là những lợi ích mà cả nớc đạt đợc. Một Chính
phủ hoạt động có hiệu quả phải xem các cán bộ Nhà nớc nh những nô bộc của ngời dân,
đợc giao hoàn thành các mục tiêu đặc biệt tuỳ theo năng lực và chuyên môn của họ.
Nhiệm vụ của một cơ quan thực sự chính là tuyên bố về mục tiêu và trình bày các minh chứng
để đạt đợc các mục tiêu đó. Một nhiệm vụ cụ thể hơn một mục tiêu bởi vì nó xác định rõ
những minh chứng cụ thể lý giải tại sao một cơ quan cụ thể nào đó của Chính phủ đang giải
quyết những vấn đề nhất định.
Cần phải xác định rất rõ vai trò giải quyết các vấn đề ở cấp quốc gia hoặc là vai trò đem lại
các lợi ích quốc gia của các cơ quan thuộc bộ máy Chính phủ. Điều này khác với việc xác
đinh một bổn phận hoặc là đề ra một mục tiêu cho một cơ quan nào đó thuộc Chính phủ hay

chỉ đơn thuần là xác định một cơ quan theo một lĩnh vực/ngành. Các Uỷ ban khác nhau của
Chính phủ về ngăn ngừa thiên tai có cùng một nhiệm vụ đợc quy định rõ là ngăn ngừa. Khi
xem xét đánh giá xem liệu một hệ thống quản lý hành chính có làm việc tốt không, dờng nh
ngời ta cần phải xác định liệu loại hình nhiệm vụ này đà đợc quy định một cách đúng đắn
cha để có thể giải quyết vấn đề hoặc đem lại lợi ích và liệu nó có phù hợp với các mục tiêu
chung lớn hơn của Bộ/ngành mà cơ quan đó trực thuộc hay các mục tiêu cụ thể của các đơn vị
trực thuộc nó. Ví dụ nh, nếu nhiệm vụ là ngăn ngừa thiên tai thì nó có thể sẽ có nghĩa là
làm biến đổi môi trờng. Nếu nhiệm vụ là giảm thiểu rủi ro thiên tai thì có vẻ nh rõ ràng
hơn, nhng thế thì các hợp phần khác của nhiệm vụ, có liên quan đến nguy cơ thiệt hại và tính
dễ bị tổn thơng cũng phải đợc xác định và phân công rõ ràng, với các chức năng đợc sắp
xếp hợp lý.
Trớc hết, sức mạnh của quan điểm này là ở chỗ nó xác định rõ ràng cho các công chức làm
việc ở một cơ quan cụ thể nào đó của Chính phủ đâu là mục tiêu mà họ cần phải đạt đợc.
Thay vì chỉ thi hành các chức năng, thực hiện các bổn phận và chờ đợi các biện pháp do cấp
trên đa ra theo các mục tiêu kế hoạch hàng năm. Quan điểm tổ chức này làm cho việc đánh
giá kết quả hoạt động rõ ràng hơn. Các công chức đợc giao nhiệm vụ thấy rằng họ có một
mục tiêu nào đó để phấn đấu đạt đợc thay vì tự mò mẫm tìm hiểu trong một lĩnh vực hay một
ngành. Theo quan điểm này, các công chức Nhà nớc đợc trả lơng để giải quyết một vấn đề
đặc biệt nào đó hoặc là để mang lại lợi ích chứ không phải chỉ đơn giản là để thực thi một hoạt
động đợc kiểm soát nào đó. Thay vì việc chỉ có quyền đợc hỏi cơ quan nào chịu trách
nhiệm quản lý về một ngành nào đó, thì theo cách tiếp cận này, ngời dân có thể hỏi ai chịu
trách nhiệm giải quyết một vấn đề cụ thể nào đó và nh vậy họ có thể thúc ép các cán bộ này
có trách nhiệm giải quyết nếu nh công việc giao họ giải quyết không có tiến triển. Dân chúng
có thể theo dõi đợc mỗi năm một cơ quan Chính phủ nào đó đà tiêu tốn bao nhiêu tiền và
hoàn toàn có thể đặt câu hỏi Hiệu quả của việc chi tiêu nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể
nào đó nh thế nào? hoặc Việc chi tiêu đó đem lại lợi ích gì?. Câu hỏi này là cơ sở cho trách
nhiệm giải trình.
2
ở đây chỉ tổng hợp một cách ngắn gọn một vài quan điểm chính đà đợc trình bày trong báo cáo phân tích chức
năng của Bộ NN&PTNT năm 2001. Các quan điểm này tuy đà đợc thảo luận ở tất cả các cơ quan thuộc Bộ và ở

một vài bộ/ngành khác nhng cũng vẫn chỉ dựa trên cơ sở phân tích các khía cạnh về quản lý hành chính và cải
cách hành chính

19


Thứ nữa là, các mục tiêu dài hạn tự bản thân nó đà mang tính thúc đẩy, tiết kiệm thời gian cho
các nhà ra quyết định và giảm nhu cầu đối với việc xây dựng các quy chế có tính bất biến và
thiết lập các chỉ tiêu phấn đấu. Việc xác định rõ nhiệm vụ công tác sẽ tạo lập nên một tiêu
chuẩn mang tính lâu dài cho phép thờng xuyên cải tiến và có thể kiểm tra, đánh giá đợc. Do
mục tiêu công việc là giải quyết một vấn đề nào đó, nên tất cả các cơ quan Chính phủ đều bị
kiểm tra để xem xem họ đà làm đợc những gì và đang làm những gì để giải quyết vấn đề này.
Điều này sẽ thúc đẩy tính năng động và cũng sẽ tạo nên những trách nhiệm và phát huy các
sáng kiến mới.
Các chức năng là những cấu thành của nhiệm vụ.
Cũng nh các nhiệm vụ, các chức năng là những hoạt động của Chính phủ đợc thiết kế để
giải quyết một vấn đề hay để mang lại lợi ích cho đất nớc, nhng chúng lại khác với nhiệm
vụ ở chỗ là chúng giải quyết một phần cụ thể của một vấn đề hay đem lại một tập hợp các lợi
ích cụ thể trong khuôn khổ những lợi ích chung của một ngành nào đó đóng góp cho đất nớc.
Điểm khác để phân biệt giữa một chức năng với các bổn phận và các loại hình kỹ năng là
chức năng là tuyên bố có tính chung chung, nó không xác định những công việc hay những
hoạt động cụ thể. Đó là vì một chức năng có thể sẽ đòi hỏi nhiều kỹ năng và hoạt động khác
nhau theo từng thời kỳ do các vấn đề hay là các nhu cầu biến động. Nh vậy thì các bổn
phận đợc đòi hỏi để đáp ứng các nhu cầu của ngời dân có thể rất khác nhau trong từng thời
kỳ, nhng chức năng chung thì vẫn nh nhau.
Một tuyên bố chức năng tốt phải đáp ứng đợc 3 tiêu chí sau:
1. Không chịu tác động của thời gian (có nghĩa là có thể đợc tuyên bố theo cùng một kiểu
không cần phải sửa đổi trong nhiều thập kỷ).
2. Kết quả thực thi một chức năng phải có khả năng đánh giá đợc bằng cách tính toán các
kết quả hay các chỉ số cụ thể. Phải có khả năng tính toán đợc chi phí lợi ích của các

khoản chi tiêu của Chính phủ theo các chỉ số này.
3. Các chức năng chính là các tuyên bố chung về một loại hình quan hệ giữa ngời dân với
một cơ quan của Chính phủ, mà theo đó cơ quan này phải theo đuổi một mục tiêu chung
và phải đem lại lợi ích.
Nếu các chức năng đợc soạn thảo một cách hợp lý, thì sẽ ít phải liên tục soạn thảo các văn
bản pháp luật mới để thay thế các tiêu chuẩn hay để chuyển hớng chú trọng sang một vấn đề
mới. Mà tất cả sẽ diễn ra một cách tự nhiên trong chính bản thân hệ thống!
Điều thực sự cần thiết đối với báo cáo này và đối với các nỗ lực cải cách hành chính đang tiến
hành và đà tiến hành trớc đây cho thấy là các quan điểm quản lý hành chính này không có
trong hệ thống quản lý hành chính của Việt Nam. Đối với các cơ quan chính phủ khác của
Việt Nam thì việc hiểu thấu đáo các quan điểm này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với việc
phát triển một hệ thống quản lý rủi ro thiên tai mà tự bản thân nó sẽ làm việc một cách hiệu
quả và có tính dài hạn.

20