Thực trạng ban hành văn bản pháp pháp luật khiếm khuyết- Một số nhận xét và kiến nghị

Mở đầu
Pháp luật, với chức năng điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, định hướng sự
phát triển của chúng theo hướng phù hợp với bản chất của Nhà nước, vì lợi ích
chung và sự tiến bộ của xã hội. Trên thực tế, trong thời gian qua, các văn bản
pháp luật của chúng ta đã được ban hành tương đối kịp thời, góp phần hoàn thiện
những quy định của pháp luật trên tất cả các lĩnh vực, tuy nhiên, cũng phải thẳng
thắn nhìn nhận về những khiếm khuyết trong hệ thống văn bản pháp luật đang
hiện hữu ở nước ta hiện nay, tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo về nội dung của
văn bản pháp luật, vi phạm về thẩm quyền, hình thức và thủ tục xây dựng, ban
hành vẫn tồn tại khá phổ biến, ảnh hưởng đến hệ thống pháp luật nói riêng cũng
như hoạt động quản lí nhà nước nói chung. Một vấn đề cấp thiết đặt ra đó chính
là phải nhanh chóng khắc phục tình trạng khiếm khuyết của các văn bản pháp
luật, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính vì vậy, trong phạm vi bài viết
này, em quyết định lựa chọn đề bài: “Thực trạng ban hành văn bản pháp pháp
luật khiếm khuyết- Một số nhận xét và kiến nghị” qua đó mong muốn có thể có
một cái nhìn tổng quát về thực trạng văn bản pháp luật khiếm, đồng thời nêu lên
một số kiến nghi để khắc phục tình trạng ban hành văn bản pháp luật khiếm
khuyết hiện nay ở nước ta
I. Thực trạng ban hành văn bản pháp luật khiếm khuyết
Văn bản pháp luật khiếm khuyết thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau như
văn bản không đáp ứng các yêu cầu về thủ tục xây dựng và ban hành, văn bản
được ban hành sai thẩm quyền, vi phạm về hình thức, có nội dung chồng chéo..v..
Theo số liệu tổng hợp bước đầu của Chính phủ, từ 11/2003 đến tháng 5/2005, các
bộ, ngành đã tổ chức kiểm tra theo thẩm quyền được 3.632 văn bản, bước đầu đã
phát hiện trên 400 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Trong đó, văn bản có nội
dung trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, sai thẩm quyền cần hủy bỏ,
bãi bỏ chiếm 4-5%; không đảm bảo về căn cứ pháp lý trên 20%; sai về tên cơ
quan ban hành, sai số, ký hiệu văn bản chiếm trên 15%; sai về thể thức và kỹ thuật
trình bày chiếm 50%...
Với một hệ thống rất lớn các văn bản pháp luật từ trung ương đến địa
phương qua rất nhiều thời kì với những biến động to lớn và sâu sắc của đời sống

văn hóa, kinh tế, chính trị, xã hội trong cả nước và thế giới, trong khuôn khổ bài
viết này, không thể chỉ ra tất cả các khiếm khuyết cụ thể của từng văn bản pháp
luật mà chỉ có thể nêu lên một vài khiếm khuyết điển hình trong các văn bản
1
khiếm khuyết, qua đó xây dựng nên bức tranh toàn cảnh về thực trạng văn bản
pháp luật khiếm khuyết ở Việt Nam.
1. Thực trạng ban hành văn bản pháp luật khiếm khuyết do không
đáp ứng yêu cầu về chính trị.
Những văn bản pháp luật không đáp ứng được yêu cầu về chính trị chính là
những văn bản pháp luật (chủ yếu là văn bản quy phạm pháp luật) có nội dung
không phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng. Văn bản pháp luật được ban
hành nhưng có nội dung không phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng bị
coi là khiếm quyết và buộc cơ quan có thẩm quyền phải tiến hành xử lí. Bên cạnh
đó, văn bản pháp luật có nội dung không phù hợp với ý chí và lợi ích chính đáng
của nhân dân cũng bị coi là khiếm khuyết về chính trị
Đầu tiên, một vấn đề cần khẳng định chính là ở nước ta, Đảng Cộng sản Việt
Nam là Đảng cầm quyền duy nhất lãnh đạo đất nước thông qua các nghị quyết,
các quyết sách chiến lược của Đảng. Nhà nước thể chế hóa những nghị quyết của
Đảng bằng pháp luật để lãnh đạo đất nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống
kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội.
Trong những năm qua, có thể nói tất cả các văn bản quy phạm pháp luật đều
phản ánh trung thành đường lối của Đảng. Tuy nhiên, trong quá trình lãnh đạo
đất nước qua những thời kỳ khác nhau của lịch sử Đảng ta cũng không tránh khỏi
những sai lầm đáng tiếc. Trong những thời kì này, các văn bản quy phạm pháp
luật đã làm tốt vai trò của mình là: thể chế hóa đường lối của Đảng một cách toàn
diện và trung thành. Tuy nhiên, trên thực tế hoạt động ban hành văn bản pháp
luật cũng để lại không ít những vấn đề không hoàn toàn phù hợp với quan điểm
của Đảng ở những giai đoạn lịch sử nhất định. Có thể thấy biểu hiện khiếm
khuyết này qua ví dụ sau:
Năm 1954 Đảng ta có chủ trương cái cách ruộng đất đánh đổ, cải tạo địa

chủ, chia ruộng đất cho dân cày nghèo. Lúc này có Luật Cải cách ruộng đất đã
thể chế hóa chủ trương chính sách trên của Đảng. Trong nội dung của Luật Cải
cách ruộng đất chứa đựng một số quy phạm đi ngược lại đường lối, chủ trương
của Đảng, gây bất bình trong nhân dân. Khi nhận thấy những khiếm khuyết trên,
vào năm 1956 Đảng đã sửa sai và ban hành văn bản luật sửa đổi Luật Cải cách
ruộng đất.
Mặt khác, việc thực hiện pháp luật một cách tự giác, nghiệm minh sẽ trở
thành ý thức pháp luật của cộng đồng. Nhưng nếu những văn bản quy phạm pháp
luật được ban hành không phù hợp với nguyện vọng, ý chí chính đáng của nhân
2
dân lao động, cũng nhưng không phản ánh nhu cầu thực tiễn của cộng đồng xã
hội tất sẽ tạo ra những bất ổn trong việc thực thi pháp luật và điều này ít nhiều đã
phản ánh sự bất lực của pháp luật. Trên thực tế, có rất nhiều văn bản pháp luật
được ban hành không đáp ứng được yêu cầu trên, ít nhiều đã tạo ra những bức
xúc trong dư luận, ta có thể thấy rõ điều này ở một ví dụ sau đây: thông tư 02
ngày 13/1/2003 của Bộ Công an về hướng dẫn tổ chức cấp đăng ký, biển số
phương tiện giao thông cơ giới đã quy định: "...Mỗi người chỉ được đăng ký 1 xe
môtô hoặc xe gắn máy". Quy định này đã hạn chế quyền sở hữu của công dân,
được quy định tại điều 58 Hiến pháp năm 1992, vi phạm khoản 1, điều 221 của
Bộ luật hình sự là công dân có quyền sở hữu tài sản không bị hạn chế về số
lượng, giá trị. Quy định trên đã gián tiếp tạo ra những thủ tục rườm rà, gây khó
khăn trong các giao dịch mua bán xe máy, buộc người mua xe phải chi thêm
những khoản tiền vô lý, gây bất bình trong nhân dân.
2. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết do
ban hành trái thẩm quyền
Những văn bản pháp luật trái thẩm quyền thường biểu hiện dưới hai dạng sai
phạm điển hình đó là: ban hành bởi chủ thể không có thẩm quyền ban hành văn
bản pháp luật và văn bản ban hành vượt thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
Trên thực tế, những văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi chủ thể
không có thẩm quyền rơi vào trường hợp một số chủ thể không được trao thẩm

quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng vẫn ra các văn bản trong đó
có chứa đựng quy phạm pháp luật, chằng hạn như các đơn vị trực thuộc Bộ như
Cục, Vụ, Viện, Văn phòng… hay cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Tình trạng
các cơ quan chuyên môn thuộc UBND ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp
luật diễn ra khá phổ biến. Ví dụ: tại tỉnh Bắc Ninh, trong đợt Tổng rà soát, hệ
thống hóa văn bản quy phạm pháp luật được ban hành từ năm 1976 đến tháng 12
năm 1997 có 20 Sở, Ban, ngành ở địa phương đã lên xong danh mục văn bản cần
ra soát với tổng số là 1248 văn bản các loại. Qua rà soát cho thấy, văn bản quy
phạm pháp luật của các Sở, Ban, ngành nêu trên chủ yếu đôn đốc thực hiện văn
bản quy phạm pháp luật của cấp trên trong khi đó các Sở, Ban, ngành địa phương
không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài ra, theo quy
định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan thuộc Chính phủ
không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật vượt thẩm quyền xảy ra
điển hình ở cả cấp tỉnh, huyện, xã và tập trung chủ yếu ở cấp huyện, xã. Năm
3
2001, Ủy ban nhân dân tỉnh Hải Dương đã ban hành Quyết định số 32/2001/QĐ-
UB ngày 17/4/2001 để điều chỉnh mức thuế suất trong khi đó thẩm quyền quy
định, điều chỉnh thuế thuộc về Quốc hội. Gần đây lại là việc Bộ Y tế ban hành
quyết định số 33/2008/QĐ- BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe của người
điều khiển phương tiện giao thông cơ giới đường bộ, và Quyết định số
34/2008/QĐ- BYT về việc ban hành tiêu chuẩn sức khỏe người khuyết tật điều
khiển xe moto, xe máy ba bánh dành cho người khuyết tật. Theo đó, hai quyết
định này đã đưa ra một loạt các tiêu chuẩn sức khỏe không thực sự cần thiết (83
tiêu chuẩn). đặc biệt có những tiêu chuẩn cụ thể về chiều cao, cân nặng, số đo
vòng ngực và một số tiêu chuẩn khác khiến một bộ phận công dân không được sử
dụng phương tiện giao thông nữa trong khi hiện nay họ đang sử dụng an toàn và
bình thường, là không phù hợp với pháp luật. Mặc khác, bản thân các quy định
này đã hạn chế quyền của công dân trong việc sử dụng tài sản, ở đây là phương
tiện giao thông; ngoài ra việc đặt ra quá nhiều tiêu chuẩn cũng không đảm bảo

được yêu cầu về cải cách hành chính là đơn giản, thuận tiện cho người dân. Sau
sự việc này, Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cho rằng: theo quy định
của Luật giao thông đường bộ cũng như chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ thì
việc quy định tiêu chuẩn sức khỏe của người điều khiển các phương tiện giao
thông đường bộ, phải do liên bộ ban hành, việc Bộ Y tế tự ban hành hai Quyết
định nói trên là không đúng thẩm quyền.
Việc ban hành quy phạm pháp luật trái thẩm quyền, vượt thẩm quyền còn
được xem xét, đánh giá qua việc sơ kết năm năm thực hiện công tác kiểm tra và
xử lý văn bản quy phạm pháp luật (2003-2008) với sự tham gia của hai mươi địa
phương và tất cả các Bộ, ngành do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 21/11/2008 đã cho
thấy: Các Bộ, ngành và địa phương đã tự kiểm tra được 33155 văn bản (trong đó
số văn bản do cấp Bộ tự kiểm tra là 6826, chiếm 21 % , cấp tỉnh tự kiểm tra được
26293 văn bản, chiếm 79%). Qua kiểm tra đã phát hiện 3460 văn bản có dấu hiệu
sai trái (cấp Bộ đã phát hiện 333 văn bàn, chiếm 10%; cấp tỉnh đã phát hiện 3127
văn bản, chiếm 90%. Số văn bản này đến nay đã được xử lý hoặc đang trong quá
trình xử lý theo quy định. Về công tác kiểm tra văn bản quy pháp luật theo thẩm
quyền kiểm tra, xử lý, toàn ngành đã phát hiện 6879 văn bản có dấu hiệu trái
pháp luật, chiếm 12 % số văn bản tiếp nhận để kiểm tra. Riêng Bộ Tư pháp, trong
các năm qua đã kiểm tra, phát hiện 2174 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật,
chiếm 32% số văn bản do toàn ngành phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật và
chiếm 85% số văn bản cấp Bộ phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật. Các văn bản
4
này chủ yếu là sai về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày, một số có dấu
hiệu trái pháp luật về nội dung hoặc thẩm quyền đã và đang trong quá trình xử lý
theo quy định
3. Thực trang ban hành văn bản pháp luật có nội dung chồng chéo,
mâu thuẫn, không thống nhất
Không chỉ tồn tại việc ban hành văn bản trái thẩm quyền mà ngay cả nội
dung của những văn bản pháp luật hiện nay còn rơi vào tình trạng chắp vá, mâu
thuẫn, chồng chéo, thiếu thống nhất trong nội tại từng văn bản cũng như trong cả

hệ thống văn bản pháp luật. Thực trạng này đã ảnh hưởng đến tính hợp pháp và
tình thống nhất của hệ thống pháp luật nói chung cũng như hệ thống văn bản
pháp luật nói riêng. Sự không thống nhất, mâu thuẫn, chồng chéo của những văn
bản pháp luật có thể dễ dàng nhận thấy qua những biểu hiện cụ thể như:
- Có sự chồng chéo về nội dung trong cùng một văn bản. Chẳng hạn, cũng
quy định về lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y tế, Pháp lệnh Nhiệm vụ, quyền hạn cụ
thể của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mỗi cấp quy định: Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh quyết định biện pháp phát triển của sự nghiệp văn hóa, văn nghệ,
biện pháp phát triển giáo dục, đào tạo, phát triển y tế ở địa phương (khoản 1, 2, 4
Điều 6 Pháp lệnh); Hội đồng nhân dân cấp huyện quyết định các biện pháp phát
triển sự nghiệp văn hóa, văn nghệ, biện pháp phát triển giáo dục, đào tạo, y tế ở
địa phương (khoản 1 Điều 32 Pháp lệnh); Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định
biện pháp thực hiện việc phát triển văn hóa giáo dục ở địa phương (khoảng 1
Điều 58 Pháp lệnh). Với cách quy định như vậy, Hội đồng nhân dân các cấp sẽ
khó tránh khỏi sự lúng túng trong việc xác định nhiệm vụ cụ thể của mình trên
từng lĩnh vực và điều tất yếu xảy ra, dù không mong muốn, đó là sự chồng chéo
về nhiệm vụ hoặc bỏ trống lĩnh vực quản lý ở mỗi cấp.
- Nhiều văn bản cùng điều chỉnh về một chủ đề nhưng giữa chúng không
thống nhất với nhau. Trong Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 2000 quy
định các doanh nghiệp trong quá trình hoạt động không được giảm mức vốn pháp
định, nhưng tại Điều 34 Nghị định số 24/2000/NĐ-CP ngày 31/7/2000 quy định
chi tiết việc thi hành Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam lại quy định trong quá
trình trình hoạt động, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài có thể cở cấu lại
vốn đầu tư, vốn pháp định… Với quy định này, cơ cấu lại vốn pháp định có thể
được hiểu theo cả hai chiều tăng hoặc giảm. Do vậy, Điều 34 của Nghị định
24/2000/NĐ-CP không thống nhất với Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm
2000.
5