Hoàn thiện quy trình đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức kiểm tra qua thực tiễn Bộ Xây dựng

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin gửi lời cảm ơn trân trọng nhất tới quý thầy cô, Hội đồng khoa
học, Khoa sau đại học – Học viện Hành chính Quốc Gia đã tận tình giảng dạy,
đào tạo, giúp đỡ tôi trong suốt thời gian học tập tại nhà trường và trong quá
trình nghiên cứu viết luận văn tốt nghiệp.
Xin chân thành cảm ơn các học viên lớp cao học CH15A đã cùng tôi
học tập, trao đổi, nghiên cứu các nội dung học tập trong suốt quá trình học tập
tại nhà trường.
Đặc biệt tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS. Nguyễn Thị Thu
Vân người hướng dẫn khoa học, người đã tận tình chỉ dẫn, định hướng cho
tôi hoàn thành luận văn này. Xin chân thành cảm ơn./.
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
1 BXD Bộ Xây dựng
2 HĐND Hội đồng nhân dân
3 QLNN Quản lý nhà nước
4 QPPL Quy phạm pháp luật
5 UBND Ủy ban nhân dân
6 VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật
MỤC LỤC
1.5.1 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 24
1.5.3.Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 25
1.5.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 26
2.3.3 Kết quả hoạt động tự kiểm tra, rà soát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Xây dựng giai đoạn 2001 – 2010 62
2.3.3.1 Kết quả tự kiểm tra, rà soát 62
2.3.3.2 Nhận xét, đánh giá 62
a. Những thành tựu đạt được 62
2.3.4 Kết quả hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản theo thẩm quyền các năm 2007, 2008,
2009, 2012 64
2.4 Khảo sát thực tiễn quy trình thực hiện hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ Xây dựng 73

3.Bộ Xây dựng (2012), Số 01 Chỉ thị Về việc tăng cường thực hiện công tác kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật 73
4. Bộ Xây dựng Quyết định số 23/2006/QĐ-BXD ngày 18/8/2006 về Quy chế làm việc
cơ quan Bộ Xây dựng, trong đó quy định rất cụ thể, chi tiết quy trình xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật 73
5. Quốc hội (2008), Luật số 17 về ban hành văn bản quy phạm pháp luật 73
6. Thủ tướng chính phủ Quyết định số 337/2005/QĐ-TTg ngày 19/12/2005 của Thủ
tướng Chính phủ ban hành Quy chế làm việc mẫu của Bộ, cơ quan ngang Bộ 73
75
75
75
75
Tại bộ theo quy định số 09/2001/QĐ-BXD quy định chế độ tiếp nhận, xử lý văn bản đến
thì Văn phòng bộ thực hiện các nghiệp vụ sau: 75
Các quy trình chung về hoạt động thẩm định, thẩm tra, kiểm tra, rà soát văn bản quy
phạm pháp luật và bộ thủ tục hành chính trong hoạt động này vẫn chưa được bộ xây
dựng và thống nhất. Làm giảm hiệu quả thực hiện hoạt động vì vậy việc xây dựng và
hoàn thiện quy trình kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật của bộ là hêt sức quan
trọng và cần thiết 91
Tiểu kết chương II 91
MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Thực trạng ban hành và thực hiện VBQPPL ngành xây dựng ngoài những kết
quả khả quan đạt được hiện nay vẫn còn những bất cập như: Văn bản ban hành chưa
đúng thẩm quyền, văn bản có nội dung chưa cụ thể, rõ ràng, thiếu mạch lạc, văn bản
sai về thể thức và thủ tục ban hành, văn bản không có tính khả thi, tính hướng dẫn,
tính cụ thể hóa luật và các văn bản khác có hiệu lực pháp lý cao hơn. Các văn bản
ban hành chồng chéo, chưa thống nhất và logic. Thực trạng trên do nhiều nguyên
nhân gây ra, một trong những nguyên nhân đó là hoạt động đánh giá VBQPPL cụ
thể hơn là công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL của Bộ Xây dựng.

Thực tiễn công tác đánh giá VPQPPL của Bộ xây dựng còn nhiều bất cập
như: chưa thống nhất được về nội dung, phương pháp, quy trình đánh giá, công tác
đánh giá vẫn còn chưa thực sự sâu sát, tỉ mỉ dẫn đến chất lượng của các VBQPPL
được đánh giá còn chưa cao. Từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi các VBQPPL
của Bộ Xây dựng.
Xuất phát từ nhu cầu cấp thiết cần xây dựng được một quy trình đánh giá
VBQPPL hoàn chỉnh, khoa học và thống nhất trong Bộ Xây dựng. Xuất phát từ nhu
cầu hoàn thiện hơn nữa, nâng cao hơn nữa chất lượng công tác đánh giá văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ Xây dựng.
Do hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động tổng hợp
gồm rất nhiều nghiệp vụ, nội dung bên trong. Nên trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ
của mình tôi chọn đề tài nghiên cứu “Hoàn thiện quy trình đánh giá hệ thống văn
bản quy phạm pháp luật dưới hình thức kiểm tra qua thực tiễn Bộ Xây dựng.”
Với mục đích tìm hiểu thực tiễn công tác kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm
pháp luật và hệ thống văn bản QPPL của Bộ Xây dựng trên cơ sở đó đưa ra những ý
kiến góp ý nhằm xây dựng được quy trình kiểm tra và rà soát văn bản quy phạm
pháp luật một cách hoàn chỉnh và thống nhất trong Bộ Xây dựng. Trên cơ sở đó góp
phần nâng cao hơn nữa chất lượng của hoạt động kiểm tra, rà soát hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ Xây dựng.
1
2. Mục đích, nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích
Nghiên cứu cơ sở lý luận về quy trình đánh giá văn bản quy phạm pháp luật.
Gồm quy trình đánh giá chung và đi sâu tìm hiểu quy trình kiểm tra, rà soát văn bản
quy phạm pháp luật.
Nghiên cứu thực tiễn hoạt động kiểm tra và rà soát hệ thống VBQPPL của
Bộ Xây dựng trên cơ sở đó nắm bắt được thực trạng hoạt động đánh giá hệ thống
VBQPPL của bộ, từ đó đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả
hoạt động kiểm tra, rà soát hệ thống VBQPPL của Bộ Xây dựng. Từ đó góp ý xây
dựng quy trình , kiểm tra, rà soát hệ thống VBQPPL thống nhất và khoa học cho Bộ

Xây dựng.
- Nhiệm vụ
Phân tích làm rõ cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra, rà soát VBQPPL bằng
việc phân tích làm rõ các khái niệm kiểm tra, rà soát, kiểm tra, rà soát VBQPPL,
thẩm quyền tiến hành, quy trình thực hiện, nội dung của hoạt động kiểm tra văn bản
QPPL, xác lập các tiêu chuẩn kiểm tra, đánh giá chất lượng văn bản QPPL, xây
dựng các tiêu chí cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL.
Nghiên cứu quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra, rà soát
VBQPPL để có nhận thức đúng đắn về công tác kiểm tra, rà soát; phân biệt kiểm tra
với rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL.
Tìm hiểu thực tiễn công tác kiểm tra, rà soát VBQPPL của Bộ Xây dựng trên
cơ sở ấy phân tích, đánh giá thực tiễn hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản của Bộ
Xây dựng, nêu ra những ưu điểm, chỉ ra những nhược điểm cũng như nguyên nhân
đem lại thành tựu và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, trong công tác kiểm tra,
rà soát VBQPPL làm nền tảng để đề ra giải pháp tác động đến hoạt động kiểm tra,
rà soát văn bản của bộ.
3. Đối tượng nghiên cứu của luận văn
Nghiên cứu thực tiễn công tác đánh giá VBQPPL của Bộ Xây dựng trên cơ
sở hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản và hệ thống VBQPPL của Bộ.
2
Nghiên cứu hệ thống các VBQPPL hiện hành của bộ xây dựng gồm các văn
bản: Quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch của Bộ Xây dựng và hệ thống
các dự thảo văn bản nghị định, nghị quyết của chính phủ, quyết định của thủ tướng
chính phủ, dự thảo luật của Quốc hội do Bộ Xây dựng soạn thảo.
Nghiên cứu hoạt động kiểm tra, rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
trong lĩnh vực xây dựng do cơ quan nhà nước ở trung ương và ở địa phương ban
hành, trong thẩm quyền kiểm tra, rà soát văn bản của Bộ Xây dựng
Tìm hiểu về đội ngũ cán bộ công chức thực hiện công tác đánh giá VBQPPL
của Bộ Xây dựng.
Tìm hiểu nghiệp vụ kiểm tra, rà soát văn bản và hệ thống văn bản của cán bộ

công chức của Bộ Xây dựng.
4. Phạm vi nghiên cứu
Do tính phức tạp của vấn đề, trong khuân khổ giới hạn của luận văn cao học
tác giả chỉ giới hạn nghiên cứu những vấn đề sau:
Tìm hiểu về hoạt động đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của
Bộ Xây dựng dưới hình thức kiểm tra, rà soát đối với VBQPPL được ban hành và
thực thi giai đoạn 2001 - 2010.
5. Tình hình nghiên cứu
Hiện nay vấn đề đánh giá hệ thống văn bản QPPL của Bộ Xây dựng chưa
được đề cập nghiên cứu sâu, kỹ mà chỉ được đề cập thoáng qua trong những báo
cáo tổng kết công tác tư pháp, báo cáo kết luận…Khi xây dựng đề tài tôi có tham
khảo một số tài liệu sau:
1. Luận văn Đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đào tạo đại
học của Phan Thị Thanh Hương, mã số 60 34 82 năm 2008. Người hướng dẫn TS
Nguyễn Thị Thu Vân;
2. Quy trình và phương pháp đánh giá hệ thống văn bản quản lý hành chính
nhà nước hiện hành của Vương Thanh Thủy, mã số 60 34 82 năm 2006. người
hướng dẫn TS Lưu Kiếm Thanh;
3
3. Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý thủy lợi ở Việt Nam của Hoàng Thị
Hạnh;
4. Hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND
tỉnh Kiên Giang;
5. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Văn hóa – Thông
tin của Lê Thị Thanh Huyền, năm 2008, người hướng dẫn TS Lưu Kiếm Thanh.
Ngoài ra tác giả cũng tham khảo nhiều bài viết trên các tạp chí chuyên ngành
pháp lý, tổ chức, quản lý,. Các giáo trình về đánh giá văn bản quy phạm pháp luật
như : Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của Nguyễn Văn Thâm, Kỹ
thuật Xây dựng và ban hành văn bản - Học viện Hành chính Quốc gia….
6. Cở sở lý luận và phương pháp luận nghiên cứu

6.1 Nguyên tắc phương pháp luận
Phương pháp luận duy vật biên chứng của chủ nghĩa Mác Lê Nin
Phương pháp luận của khoa học hành chính
6.2 Các phương pháp nghiên cứu cụ thể
Cơ sở phương pháp luận của luận văn là chủ nghĩa duy vật biện chứng và
duy vật lịch sử.
Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh để lý giải từ những vấn đề lý luận
cơ bản cho đến thực trạng và giải pháp của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của
Bộ Xây dựng.
Đối với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, luận văn đã xem xét dựa trên cơ
sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm, ý nghĩa, nội dung,
thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động này trong việc góp phần nâng cao chất
lượng văn bản QPPL của Bộ Xây dựng.
Ngoài ra phương pháp phân tích còn được sử dụng để đánh giá thực trạng
của hoạt động kiểm tra, và nhất là lý giải cụ thể những nguyên nhân có được thành
tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập làm cơ sở để đề ra giải pháp nâng cao
chất lượng hoạt động kiểm tra VBQPPL của Bộ Xây dựng.
4
Sử dụng phương pháp thống kê và điều tra xã hội học quá trình đánh giá về
thực tiễn nhất là tìm hiểu sâu về nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn
đến hạn chế của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.
Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với nhau
với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của luận văn vừa có tính khái quát,
vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về kiểm tra và
xử lý văn bản QPPL ở Bộ Xây dựng hiện nay.
7. Những đóng góp của đề tài.
- Từ góc độ quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng có thể xem đây là lần đầu
tiên công tác kiểm tra, rà soát VBQPPL của bộ được tìm hiểu và xem xét một cách
chuyên sâu và toàn diện do:
+ Luận văn có ý nghĩa quan trọng nó chỉ ra những ưu điểm, nhược điểm

trong công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL của Bộ Xây dựng giai đoạn 2001-
2010.
+ Đề xuất những ý kiến nâng cao chất lượng thực hiện quy trình kiểm tra, rà
soát văn bản, hệ thống VBQPPL của Bộ Xây dựng.
+ Kiến nghị hoàn thiện quy trình kiểm tra VBQPPL của bộ.
+ Đề xuất áp dụng quy trình kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật.
+ Góp phần nâng cao chất lượng công tác đánh giá VBQPPL của Bộ xây
dựng từ đó nâng cao hiệu quả QLNN của Bộ Xây dựng.
8. Cấu trúc luận văn
Bố cục luận văn gồm 3 chương:
Chương I: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về đánh giá hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật hiện hành của cơ quan bộ;
Chương II: Thực tiễn công tác kiểm tra, rà soát văn bản và hệ thống văn bản
quy phạm pháp luật hiện hành của Bộ Xây dựng;
Chương III: Kiến nghị hoàn thiện quy trình kiểm tra, rà soát hệ thống văn
bản quy phạm pháp luật hiện hành qua thực tiễn Bộ Xây dựng.
5
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ ĐÁNH GIÁ
HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH
CỦA CƠ QUAN BỘ
1.1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
1.1.1. Khái niệm hệ thống
Thuật ngữ hệ thống hiện nay còn được hiểu dưới nhiều quan điểm khác
nhau, thể hiện góc độ tiếp cận nghĩa đa dạng của thuật ngữ này như: Hệ tư tưởng,
hệ thống chính trị, hệ thống xã hội, hệ thống mạng viễn thông, hệ thống thông tin,
hệ thống công trình xây dựng, hệ thống xử lý….Chính phạm vi sử dụng của thuật
ngữ này rộng như vậy nên làm cho nghĩa của thuật ngữ này chưa được hiểu một
cách hoàn toàn thống nhất. Tuy nhiên trong các quan điểm đưa ra để định nghĩa
thuật ngữ này, các học giả, các nhà nghiên cứu đều thống nhất tiếp cận quan điểm

hệ thống cơ bản như sau:
Nhìn một cách tổng quát, người ta quan niệm rằng hệ thống là một tập hợp
các phần tử khác nhau, giữa chúng có mối liên hệ và tác động qua lại theo một
nguyên tắc nhất định tạo thành một chỉnh thể có khả năng thực hiện được những
chức năng cụ thể nhất định.
Trong hệ thống thông thường mỗi phần tử có một chức năng nhất định và
mỗi phần tử cũng có tính độc lập tương đối của nó, chúng tác động qua lại lẫn nhau,
tương hỗ nhau cùng tồn tại và phát triển.
Khi nghiên cứu về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhất thiết chúng ta
cần nắm rõ hệ thống và các tính chất cơ bản của hệ thống. Để có cách hiểu khoa học
và toàn diện về hệ thống văn bản.
1.1.2. Tính chất của hệ thống
Quan hệ giữa các phần tử luôn có tác động tới toàn hệ thống
Một hệ thống được tạo lập bởi nhiều các phần tử nhỏ bên trong. Trong hệ
thống các phần tử ấy có những điểm tương đồng nhau nhất định, luôn luôn tác động
6
qua lại với nhau theo những hướng, những phương thức nhất định nhằm đạt được
mục tiêu chung.
Hệ thống gồm nhiều loại như hệ thống tự nhiên, hệ thống xã hội. Trong các
hệ thống này tùy từng loại tiêu chí phân loại khác nhau mà người ta có những sự
phân chia khác nhau, nhằm phục vụ mục đích nghiên cứu. Trong các hệ thống ấy thì
hệ thống tự nhiên là một loại hệ thống khác biệt nó hình thành và phát triển không
chịu sự chi phối, tác động của con người. Ví dụ như: Hệ sinh thái rừng đối với các
chỉnh thể thuộc giới tự nhiên, hệ thần kinh, hệ hô hấp trong cơ thể con người trong
các hệ này các phần tử của hệ rất phong phú và đa dạng, mỗi phần tử đảm nhận một
nhiệm vụ, chức năng riêng biệt, nhưng luôn luôn quan hệ mật thiết với nhau. Kết
quả của mối quan hệ ấy ảnh hưởng đến toàn bộ hệ thống. Ví dụ như trong hệ hô hấp
của con người các phần tử cấu tạo nên hệ này gồm có hầu họng, khí quản, thanh
quản các cơ quan này gắn kết với nhau để thực hiện thành công quá trình hô hấp
của cơ thể, một trong các cơ quan này yếu, hoạt động kém chất lượng sẽ làm suy

giảm hiệu quả trong mối tương tác qua lại của cả hệ thống từ đó ảnh hưởng đến
hiệu quả hoạt động của toàn bộ hệ thống hô hấp nói riêng và hệ thống nói chung.
Ở hệ thống tự nhiên các phần tử tác động với nhau một các mặc nhiên không
có mục đích, tuy nhiên ở hệ thống xã hội thì lại có khác biệt. Trong hệ thống xã hội
tức hệ thống do cơ người tạo ra các phần tử vận hành một cách có trật tự, theo quy
trình mà con người đã xây dựng, lập trình sẵn. Ở hệ thống này các phần tử quan hệ
với nhau rất mật thiết, tính gắn kết độ chính xác rất cao. Sản phẩm đầu ra của bộ
phận này là nguyên liệu đầu vào của bộ phận kia. Ví dụ như hệ thống thông tin liên
lạc, hệ thống điện, hệ thống chính trị
Ở các hệ thống trên mối quan hệ giữa các phần tử luôn luôn ảnh hưởng tới
toàn bộ hệ thống. Vì bản thân một hệ thống được tạo lập duy trì và phát triển được
căn bản dựa trên mối quan hệ đồng bộ của các phần tử trong hệ. Tính chất của các
mối quan hệ của các phần tử trong hệ thống trong từng thời điểm, thời kỳ khác nhau
cũng khác nhau, có lúc chúng tưng hỗ nhau, tác động nhịp nhành, trơn chu. Nhưng
cũng cũng có thời điểm mối quan hệ ấy nghịch nhau, nghĩa là sự kết hợp giữa các
7
phần tử rất yếu, thậm chí đối lập nhau, gây khó khăn cho nhau cản trở sự phát triển
của nhau, hoặc làm suy yếu nhau dẫn đến sự suy thoái của toàn bộ hệ thống.
Sự thay đổi của một phần tử luôn luôn ảnh hưởng đến hệ thống và ngược lại.
Trong tự nhiên và xã hội, mọi phần tử đều chịu sự tác động của quy luật vận
động và phát triển. Trong quy luật về sự vận động và phát triển, vận động và phát
triển là tuyệt đối, đứng im chỉ là tương đối là tạm thời. Mọi phần tử của hệ thống
đều chịu sự chi phối và tác động của quy luật này. Vậy nên sự thay đổi của các phần
tử trong hệ thống là luôn luôn và tất yếu.
Sự thay đổi của một phần tử trong hệ thống diễn ra theo những chiều hướng
khác nhau như: Phát triển, tăng trưởng ví dụ trong hệ thống ngân hàng thì mỗi ngân
hàng là một phần tử, tùy thuộc vào phương thức kinh doanh mà có thể có ngân hàng
kinh doanh có lãi và họ mở rộng kinh doanh. Nên quy mô của họ lớn hơn thể hiện
sự phát triển nên. Sự thay đổi này theo hướng tích cực làm cho hệ thống ngân hàng
phát triển nên. Tùy theo từng thời kỳ kinh tế nếu tất cả các ngân hàng kinh doanh

đều có lãi, họ ngày càng đẩy mạnh kinh doanh, mở thêm nhiều chi nhánh, tuyển
thêm nhân viên Thì lúc đó sự thay đổi tích cực của các phần tử tạo nên sự thay đổi
tích cực cho cả hệ thống, theo hướng phát triển, hoàn thiện hơn.
Ngược lại sự thay đổi của một phần tử theo hướng tiêu cực như trì trệ, suy
thoái, suy yếu, không phát triển thì sự thay đổi ấy cũng ảnh hưởng tới hệ thống ví
dụ: Trong hệ thống ngân hàng ở Việt Nam một ngân hàng lớn nào đó như
Vietcombank, Techcombank, SHB bank kinh doanh thua lỗ, hoặc kinh doanh không
có lãi dẫn đến ngân hàng hoạt động kém hiệu quả, phải thu hẹp quy mô, cắt giảm
nhân viên Sự suy giảm của ngân hàng này cũng ảnh hưởng tiêu cực đến hệ thống
ngân hàng của cả nước.
Tùy thuộc vào cấp độ của sự thay đổi, tính chất của các mối liên hệ trong hệ
thống, quy mô mức độ lớn nhở của phần tử mà sự ảnh hưởng của nó tới hệ thống có
thể diễn ra ngay lập tức, hay dần dần. Hoặc làm thay đổi cả hệ thống, hoặc chỉ ảnh
hưởng tới hệ thống
8
Trong mối quan hệ biện chứng giữa phần tử và hệ thống thì sự phát triển,
thay đổi của phần tử là luôn luôn và là tất yếu. Sự thay đổi này quyết định quá trình
biến đổi của toàn hệ thống. Chính vì vậy muốn thay đổi hệ thống phải thay đổi phần
tử trong hệ thống. Một hệ thống mạnh nhất định các phần tử trong nó phải mạnh,
phải phát triển.
Phần tử tác động tới hệ thống theo các chiều hướng như trên nhưng ngược lại
hệ thống cũng có tính độc lập tương đối nó cũng tác động ngược trở lại phần tử theo
chiều hướng kích thích phần tử phát triển hoặc kìm hãm sự phát triển của phần tử.
Trong hệ thống các phần tử trong quá trình phát triển của mình bằng những
cuộc cải cách, cải tổ, hay cách mạng đã xóa bỏ hệ thống cũ bao bọc mình, hình
thành một hệ thống mới bao bọc mình phát triển hơn và hoàn thiện hơn. Ví dụ như
sự thay đổi của một hệ thống chính trị được thực hiện bởi các cuộc cách mạng và
người thực hiện cuộc cách mạng đó là nhân dân. Họ đã xóa bỏ hệ thống chính trị cũ
lỗi thời và xây dựng lên một hệ thống chính trị mới tiến bộ hơn.
Ví dụ trước năm 1990 hệ thống ngân hàng của nhà nước ta chỉ gồm có các

ngân hàng quốc doanh, không có ngân hàng tư nhân. Việc để hệ thống phát triển
như vậy gây lên tình trạng độc quyền nhà nước, dẫn tới không kích thích được cạnh
tranh, do đó hệ thống ngân hàng chậm phát triển. Nắm bắt được thực trạng này năm
1990 nhà nước ta đã thực hiện chính sách cải cách hệ thống ngân hàng bằng cách
cho phép việc hình thành các ngân hàng tư nhân, cho phép các ngân hàng tư nhân
tham gia vào hệ thống. Sự cải cách như vậy đã thêm sức sống mới vào hệ thống
ngân hàng nước ta, phá vỡ thế độc quyền của các ngân hàng nhà nước, làm cho hệ
thống ngân hàng nước ta phong phú hơn, đa dạng hơn, phát triển hơn.
Trong các hệ thống khác của xã hội cũng phát triển theo quy luật như vậy.
Khi hệ thống mới được hình thành rồi nó sẽ có tính độc lập tương đối với các phần
tử trong nó. Nó có tác động định hướng, giúp đỡ, hỗ trợ phần tử thuộc hệ thống phát
triển. Ví dụ hệ thống chi bộ Đảng hình thành ở mọi cơ quan, tổ chức thì hệ thống
chi bộ đảng sẽ có những biện pháp tác động nhằm định hướng, khuyến khích, bảo
vệ các đảng viên trong chi bộ.
9
Tóm lại mối quan hệ giữa phần tử và hệ thống là mối quan hệ biện chứng,
luôn luôn tồn tại gắn bó mật thiết với nhau trong đó sự phát triển của phần tử đóng
vai trò quyết định.
Các tính chất của hệ thống do tổng hợp các đặc điểm của các phần tử của
nó tạo nên mà từng phần tử riêng rẽ không thể nào có được
Hệ thống do các phần tử tạo nên, tuy vậy trong quá trình tồn tại và phát triển
của mình, hệ thống cũng bộ lộ những tính chất nhất định so với những hệ thống
khác, hoặc so với những chủ thể không tồn tại dưới dạng hệ thống.
Các tính chất của hệ thống có được do chức năng nhiệm vụ của hệ thống và
do sự tổng hợp các đặc điểm của các phần tử trong hệ thống tao nên.
1.2. Hệ thống văn bản quản lý nhà nước
1.2.1. Khái niệm văn bản QLNN và hệ thống văn bản QLNN
Văn bản quản lý nhà nước là một bộ phận rất quan trọng của thể chế hành
chính nhà nhà nước. Văn bản quản lý nhà nước được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền từ trung ương tới địa phương, xây dựng và ban hành nhằm phục vụ cho hoạt

động quản lý nhà nước, trên cơ sở pháp luật, quan điểm, đường lối của các, các quy
định của quốc tế
Văn bản quản lý nhà nước rất phong phú và đa dạng do đặc thù của hoạt
động quản lý nhà nước, nó trở thành một bộ phận hoàn chỉnh và chặt chẽ cũng có
những quan niệm khác nhau về hệ thống văn bản này song chung nhất và tổng thể
nhất nó được hiểu như sau.
Hệ thống văn bản quản lý nhà nước là một tập hợp các văn bản được ban
hành theo trình tự, thủ tục nhất định theo quy định của pháp luật tạo nên một chỉnh
thể các văn bản cấu thành hệ thống, trong đó tất cả các văn bản có liên hệ mật thiết
với nhau về mọi phương diện, được sắp xếp theo trật tự pháp lý khách quan logíc và
khoa học, nhằm đạt mục tiêu của hoạt động quản lý nhà nước.
Đó là một hệ thống kết hợp chặt chẽ các cấu trúc nội dung bên trong và hình
thức biểu hiện bên ngoài phản ánh được và phù hợp với cơ cấu quan hệ xã hội, yêu
10
cầu của công tác quản lý NN. Hệ thống này chứa dựng những tiểu hệ thống với tính
chất và cấp độ hiệu lực pháp lý cao thấp, rộng hẹp khác nhau.
Hệ thống văn bản quản lý nhà nước phân loại theo tính chất bao gồm những
loại văn bản chủ yếu sau:
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
- Hệ thống Văn bản hành chính
- Hệ thống Văn bản hành chính cá biệt
- Hệ thống Văn bản chuyên ngành
1.2.2. Các kiểu hệ thống văn bản QLNN trong lĩnh vực xây dựng
1.2.2.1. Văn bản QLNN về xây dựng theo hệ thống dọc
Hệ thống cấu trúc dọc của VBQLNN gồm rất nhiều lĩnh vực trong phạm vi
nghiên cứu của đề tài chỉ tập trung nghiên cứu chuyên sâu về văn bản trong lĩnh vực
xây dựng, do vậy luận văn tập trung vào hệ thống văn bản quản lý nhà nước trong
xây dựng.
Thứ nhất là hệ thống cấu trúc của các VBQPPL về lĩnh vực xây dựng do các
cơ quan QLNN cấp trung ương ban hành.

Hệ thống này có cấu trúc rất chặt chẽ, giữa các văn bản có mối ràng buộc lẫn
nhau, các văn bản cấp dưới không được trái văn bản cấp trên. Hệ thống VBQPPL
về lĩnh vực xây dựng có vai trò hết sức quan trọng, là cơ sở pháp lý cho các hoạt
động của các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực xây dựng, là cơ sở cho việc hình thành
tổ chức bộ máy QLNN về lĩnh vực xây dựng từ Trung ương đến địa phương, quy
định các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm, các thủ tục hành chính, giải quyết mối
quan hệ giữa cơ quan QLNN và tổ chức, công dân.
Theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật (2002), hệ thống cấu trúc dọc của hệ thống VBQPPL của các cơ
quan QLNN cấp trung ương bao gồm:
1. Nghị quyết, nghị định của Chính phủ.
2. Quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ.
11
3. Quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
và thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
- Từ ngày 01/01/2009 đến nay, theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật (2008), hệ thống cấu trúc dọc của hệ thống VBQPPL của các cơ quan QLNN
cấp trung ương bao gồm:
1. Nghị định của Chính phủ.
2. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
3. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và thông tư liên
tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2008)
- Nghị định Chính phủ: quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc
hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của
Chủ tịch nước; quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã
hội, và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; quy
định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; quy định
những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh

để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội, việc ban hành
nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề
sau đây: biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành
chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; chế độ làm việc với các thành viên Chính
phủ.
- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để
quy định các vấn đề sau đây: quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc
hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của
Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
Vậy, hệ thống cấu trúc dọc các VBQLNN về lĩnh vực xây dựng là các
VBQPPL về lĩnh vực xây dựng được ban hành theo cấp độ pháp lý để quy định thi
12
hành luật, pháp lệnh; quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế,
xã hội; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,
Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật về
lĩnh vực xây dựng;
1.2.2.2. Văn bản QLNN theo hệ thống ngang
Hiện nay, cách thức hình thành hệ thống cấu trúc ngang của VBQPPL về lĩnh
vực xây dựng có xu hướng theo phạm vi quản lý, cơ quan quản lý. Trong từng hệ
thống trên bao gồm hệ thống các văn bản điều chỉnh các đối tượng quản lý, cụ thể
như sau:
Hệ thống VBQPPL trong xây dựng theo chiều ngang gồm văn bản do các cơ
quan quản lý nhà nước chuyên môn trong bộ xây dựng và tổ chức thực hiện hoặc
chỉ đạo thực hiện, gồm các hệ thống VBQPPL : Vụ Kiến trúc, Quy hoạch xây dựng;
Vụ Quản lý hoạt động xây dựng; Vụ Vật liệu xây dựng; Vụ Kinh tế xây dựng; Vụ
Khoa học công nghệ và Môi trường; Cục Giám định nhà nước về chất lượng công
trình xây dựng; Cục Quản lý nhà và thị trường bất động sản; Cục Hạ tầng kỹ thuật;
Cục Phát triển đô thị;
1.3. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

1.3.1. Vị trí văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống văn bản QLNN
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc
phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong
đó có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo
đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước văn bản quy phạm pháp luật có vị
trí quan trọng số 1, nó đứng trên các hệ thống văn bản khác và làm cơ sở, nền tảng
cho sự ra đời của các hệ thống văn bản khác đảm bảo việc thực hiện các văn bản
khác.
Thực tế biểu hiện rất rõ điều này, Hiến pháp là đạo luật cơ bản nhất mà mọi
văn bản khác đều phải dựa vào, căn cứ vào quy định của Hiến pháp mà điều chỉnh
nội dung cho đúng, cho phù hợp. Trong tất cả các hệ thống văn bản khác văn bản
13
nào có nội dung trái với hiến pháp đều được xem là vi phạm pháp luật và bị đình
chỉ hoặc hủy bỏ.
Tóm lại trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay văn
bản quy phạm pháp luật có vai trò và vị trí hàng đầu quyết định quá trình vận động
và phát triển của các hệ thống văn bản khác.
1.3.2. Hệ thống văn bản QPPL
Văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền từ trung ương tới địa phương ban hành nhằm thực hiện hoạt động quản lý
nhà nước được phân công. Trải qua quá trình ban hành tạo thành một hệ thống, một
chỉnh thể, liên kết với nhau rất logic và chặt chẽ, hệ thống văn bản quy phạm pháp
luật ở Việt Nam hiện nay cơ bản gồm những văn bản chủ yếu sau:
1. Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
2. Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
3. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
4. Nghị định của Chính phủ.
5. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
6. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tư

của Chánh án Toà án nhân dân tối cao.
7. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
8. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
9. Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước.
10. Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính
phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội.
11. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối
cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
12. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.
14
1.4. Khái quát chung về đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
1.4.1. Quan niệm về đánh giá văn bản QPPL và hệ thống VBQPPL
Trong hệ thống văn bản thì văn bản quy phạm pháp luật là loại văn bản có
vai trò vị trí quan trọng nhất. Nó có tính quy phạm cao nhất và là hành lang pháp lý
ổn định, bền vững cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân căn cứ trên đó mà thực hiện.
Chính vì vậy công tác đánh giá văn bản quy phạm pháp luật luôn luôn được nhà
nước ta chú trọng và quan tâm nhằm làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
ngày càng phát huy vai trò quyết định của nó.
Hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động nghiệp vụ
chuyên môn trong đó người đánh giá là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực
hiện các hoạt động xem xét, kiểm tra, phân tích nhằm tìm ra những điểm thiếu sót,
sai trái, hoặc những thông tin dư thừa, lỗi thời hoặc xem xét đến hiệu quả thực thi
của văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở đó có những ý kiến nhận xét, góp ý, kiến
nghị để bổ sung hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật để hoạt động
quản lý nhà nước ngày càng hiệu quả hơn.
Đánh giá văn bản là hoạt động vô cùng quan trọng đòi hỏi phải được tiến
hành một cách khoa học, thường xuyên và liên tục nhằm phát hiện, cải biên, hoàn
thiện hệ thống văn bản. Hoạt động đánh giá nói chung và đánh giá văn bản QPPL

nói riêng là một hoạt động có tính chuyên môn nghiệp vụ cao. Được thể hiện qua
mục tiêu của nó, được xác định một cách rõ ràng và cụ thể. Gồm có những loại mục
tiêu cơ bản sau:
Trên cơ sở về đánh giá văn bản quy phạm pháp luật các chủ thể đánh giá tiến
hành các hoạt động tương tự ấy đối với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, tức
với số lượng lớn các văn bản về một lĩnh vực hoặc một chủ thể nào đó ban hành,
hoặc theo các mốc thời gian nhất định.
Việc đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là một công việc đòi
hỏi người đánh giá phải có trình độ chuyên môn nghiệp vụ rất cao, đầu óc tổng hợp
nhanh nhậy và khối lượng thông tin cơ sở, căn cứ đánh giá đẩy đủ.
15
Hoạt động đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động
rất cần thiết do qua việc đánh giá hệ thống này nó cho chúng ta biết được hiệu quả
của công tác quản lý nhà nước trong một thời điểm nhất định.
1.4.2. Ý nghĩa của việc đánh giá hệ thống VBQPPL của bộ
Việc đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của bộ có ý nghĩa rất to
lớn và quan trọng được thể hiện thông qua tác dụng của hoạt động đánh giá hệ
thống văn bản quy phạm pháp luật như:,
Phát hiện ra những điểm thiếu sót, những quy định chưa chặt chẽ, chưa rõ
ràng, cụ thể của văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật nói chung.
Phát hiện ra những quy định chồng chéo, trùng lặp, lẫn lộn giữa các văn bản
và hệ thống văn bản.
Phát hiện ra những quy định sai trái, thiếu chính xác, không có tính khả thi,
tính hiệu quả của văn bản.
Đưa ra những kết luận, nhận xét về văn bản kiểm tra chủ thể kiểm tra trên cơ
sở đó làm cho các văn bản được xây dựng ngày càng cà chính xác, khoa học và
hoàn thiện hơn.
Nâng cao hơn nữa chất lượng của công tác xây dựng và ban hành văn bản.
1.4.3.Các nguyên tắc đánh giá văn bản QPPL và hệ thống văn bản

QPPL
Nguyên tắc chính trị
Theo nguyên tắc này việc đánh giá văn bản quy phạm pháp luật cần theo
đúng quan điểm vì lợi ích chung của đất nước, dựa trên quan điểm của Đảng, chính
sách của Nhà nước để xem xét giá trị của một văn bản này hay một văn bản khác đã
được hình thành trong thực tế.
Nguyên tắc này đòi hỏi chủ thể đánh giá, bám sát các văn bản của Đẳng,
chính sách, của nhà nước. Việc tuân thủ nguyên tắc này đảm bảo tính chính trị tính
giai cấp rõ rệt.
16
Nguyên tắc pháp chế
Đánh giá văn bản quy phạm pháp luật là môt loại hoạt động công vụ của cán
bộ, công chức, vì vậy phải đảm bảo nguyên tắc pháp chế. Nguyên tắc này được thể
hiện ở việc tập thể, cá nhân (là các cán bộ, công chức) thực hiện việc đánh giá theo
đúng thẩm quyền được giao. Mặt khác, quy trình, nội dung đánh giá cũng phải tuân
theo quy định của pháp luật, do pháp luật quy định cụ thể, phải lấy các văn bản có
tính phỏp lý làm căn cứ cho hoạt động đánh giá.
Nguyên tắc khoa học
Việc đánh giá văn bản quy phạm pháp luật phải có những căn cứ khoa học,
được thực hiện với một quy trình chặt chẽ, khoa học. Những căn cứ pháp lý không
phải luôn quy định mọi vấn đề cụ thể, chi tiết nên bên cạnh việc lấy các căn cứ
pháp lý làm căn cứ, việc đánh giá cần dựa trờn những nghiờn cứu khoa học đáng tin
cậy và căn cứ vào những nghiệp vụ cụ thể để tiến hành.
Khi đánh giá văn bản quy phạm pháp luật, cần nắm vững nghiệp vụ và kỹ
thuật đánh giá, có hiểu biết sâu sắc về luật học, hành chính học, ngôn ngữ học ,
biết đánh giá các khía cạnh khác nhau của văn bản, nhận dạng các loại lỗi cũng như
phân tích những hậu quả có thể xảy ra.
Nguyên tắc khách quan
Khi đánh giá văn bản, theo nguyên tắc này chủ thể đánh giá văn bản quy
phạm pháp luật và chủ thể ban hành văn bản là hai chủ thể khác nhau. Người đánh

giá không được dựa trên ý chí, quan điểm cá nhân để xem xét, đánh giá mà phải dựa
trên căn cứ pháp lý, cơ sở khoa học và luận cứ rõ ràng.
Tất cả những ý kiến chỉnh sửa của người biên tập ghi trong văn bản, thể hiện
dưới các hình thức như chữ viết, con số hay kí hiệu cần phải hết sức rõ ràng, cẩn
thận để việc đánh máy lại được chính xác. Bản đánh máy lại đó được chỉnh sửa
cũng phải được đọc lại trước khi chuyển sang bước tiếp theo trong quy trình soạn
thảo hay ký ban hành chính thức.
Nguyên tắc toàn diện và tổng hợp
17
Theo nguyên tắc này, các văn bản cần được xem xét một cách toàn diện,
đánh giá đúng giá trị của chúng trên từng phương diện cụ thể: chính trị, pháp lý,
kinh tế, văn hoá -xã hội v.v Tránh nhìn văn bản một cách phiến diện và cục bộ khi
xem xét giá trị của chúng. Cần chú ý rằng nhiều văn bản có thể có ý nghĩa lâu dài
về sau, hoặc có những văn bản không có giá trị đối với đơn vị này nhưng lại có ý
nghĩa với đơn vị khác và vì vậy cần có sự quan tâm đúng mức và toàn diện. Điều
này cũng có nghĩa là giá trị của văn bản cần được xem xét trong các mối quan hệ có
tính ràng buộc đối với nhau.
Nguyên tắc lịch sử
Nguyên tắc này đòi hỏi việc đánh giá văn bản phải được đặt trong những thời
điểm và điều kiện lịch sử cụ thể. Cần lưu ý rằng các văn bản luôn luôn được hình
thành trong một điều kiện lịch sử cụ thể, phản ảnh một yêu cầu thực tế của hoạt
động quản lý. Những điều kiện cụ thể đó được phản ảnh vào các đặc điểm của văn
bản và nó đòi hỏi phải được tính đến khi xem xét giá trị văn bản.
1.4.4. Các hình thức đánh giá văn bản
Ở mỗi giai đoạn trong quá trình xây dựng, ban hành và sử dụng đều có hình
thức đánh giá nhất định, với những mục đích, chủ thể, nội dung, phương pháp, công
cụ đánh giá tương ứng.
1.4.4.1. Các hình thức đánh giá văn bản trước khi văn bản được ban hành

Biên tập nói chung là một hoạt động hướng đến rất nhiều loại đối tượng như

sách, báo, tạp chí, bản tin, tác phẩm văn học…, đó là việc phân tích, xem xét, đánh
giá, sửa chữa, hoàn chỉnh bản thảo văn bản làm cho bản thảo văn bản được tốt hơn
trước khi in hay công bố.

Đóng góp ý kiến cho dự thảo văn bản là hoạt động xem xét, đánh giá và cho ý
kiến về các khía cạnh khác nhau của văn bản theo đề nghị của cơ quan, tổ chức ban
hành văn bản.
18
Việc đóng góp ý kiến có thể là bắt buộc đối với một số loại văn bản quy phạm
pháp luật. Đối với các văn bản khác, tùy theo tính chất, nội dung, cơ quan ban hành
có thể tổ chức lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bàn nhằm tham khảo các ý kiến,
quan điểm khác nhau, giúp cho văn bản ban hành đạt chất lượng cao và tạo được sự
ủng hộ về chính sách sau khi văn bản được ban hành.
 !"
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cơ quan ban hành
văn bản quy phạm pháp luật phải “tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo
đánh giá tác động của dự thảo văn bản. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động
phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi
phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp”
Với ý nghĩa chung nhất, khái niệm đánh giá tác động của văn bản được hiểu
là hoạt động, đồng thời cũng là phương pháp đánh giá chi phí, lợi ích của những tác
động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực hoặc toàn bộ xã hội
và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là xây dựng luật hoặc ban
hành các chính sách mới. Điều quan trọng, cơ bản nhất là kết quả của hoạt động này
là việc đưa ra nhiều giải pháp khác nhau; nghiên cứu, phân tích, so sánh, đánh giá,
so sánh tác động của các giải pháp, từ đó cung cấp thông tin cho các cơ quan có
thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất.
#$%&
Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá

về nội dung và hình thức của dự thảo văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật.
Thẩm định dự thảo văn bản là hoạt động bắt buộc đối với văn bản quy phạm
pháp luật (trừ văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban dõn dõn xó). Đối với các văn
bản khác, tùy theo tính chất, nội dung, cơ quan ban hành có thể gửi dự thảo văn bản
để thẩm định nhằm tham khảo các ý kiến, quan điểm khác nhau, giúp cho văn bản
19
đạt các yêu cầu về tính pháp lý, cũng như tính khả thi sau khi văn bản được ban
hành.
'#$%
Theo Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học, thẩm tra là điều tra, xem
xét lại xem có đúng, chính xác không. Như vậy thẩm tra được dùng trong thực tế là
hoạt động xem xét kết quả một hoạt động nào đó xem có đúng như mục tiêu đó đặt
trước.
Trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nước, khái niệm
thẩm tra được dùng trong hai trường hợp sau:
Thứ nhất, về nội hàm và về các nội dung đánh giá văn bản quy phạm pháp
luật, thẩm tra được hiểu tương tự như thẩm định. Tuy nhiên thẩm tra khác với thẩm
định ở chủ thể xem xét, đánh giá văn bản. Chủ thể thẩm tra văn bản là cơ quan
chuyên môn của Quốc hội và Hội đồng nhân dân khi xem xét, đánh giá văn bản quy
phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh, cấp huyện. Cụ thể là các Ủy ban của Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ban
của Hội đồng nhân dân tỉnh và huyện.
Thứ hai, thẩm tra được hiểu là hoạt động kiểm tra, xem xét, đánh giá về hồ
sơ dự thảo và việc tuân thủ quy trình xây dựng dự thảo Nghị định của Chính phủ và
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Về chủ chể thực hiện, đây là hoạt động thuộc
nhiệm vụ, thẩm quyền của Văn phòng Chính phủ. Như vậy, so với nghĩa ở trường
hợp thứ nhất, thẩm tra theo nghĩa này có nội hàm hẹp hơn về nội dung đánh giá.
()% "
Kiểm tra văn bản trước khi ban hành gắn với hoạt động xây dựng và ban hành

văn bản hành chính, đó là việc xem xét văn bản lần cuối cùng trước khi ban hành để
tránh những sai sót về nội dung, hình thức, ngôn ngữ diễn đạt. Đây là trách nhiệm
của mỗi cá nhân được giao soạn thảo trước khi trình cấp có thẩm quyền, của bộ
phận hành chính, tổng hợp cũng như của thủ trưởng trước khi ký.
20
1.4.4.2. Các hình thức đánh giá văn bản sau khi văn bản được ban hành
()%*+"
Thuật ngữ “kiểm tra văn bản” sau khi văn bản được ban hành thông thường
được sử dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật.
Nội dung kiểm tra văn bản sau khi ban hành là việc xem xét, đánh giá và kết
luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản theo các nội dung được quy định tại
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 03 tháng 6 năm 2008 và Luật Ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ngày 03
tháng 12 năm 2004.
Việc kiểm tra văn bản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp
luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp
hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ
quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đó ban hành
văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng
và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của chính cơ quan ban
hành văn bản và của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.
Kết quả của hoạt động kiểm tra văn bản là các kiến nghị về việc xử lý văn bản
sai trái bằng các hình thức thích hợp (hủy bỏ, bãi bỏ, đình chỉ, sửa đổi bổ sung, đính
chính văn bản).
),*-./!
Sau khi văn bản được ban hành và gửi tới các cơ quan liên quan, thủ trưởng
cơ quan, người được giao trách nhiệm giải quyết văn bản phải có kỹ năng đánh giá
văn bản đó để có phương án sử dụng phù hợp. Trong trường hợp này, việc đánh giá
văn bản nhằm:

Xác định hiệu lực, tính chất pháp lý của văn bản; Xác định mức độ phổ biến;
Xác định mức độ áp dụng; Xác định mức độ phản hồi; Xác định biện pháp giải
quyết văn bản.
21
*+!"
Bên cạnh việc đánh giá tác động của văn bản trước khi văn bản được ban
hành, đánh giá tác động của văn bản sau khi văn bản được ban hành được thực hiện
để đánh giá tác động thực tế của một văn bản đang có hiệu lực sơ với tác động được
dự tính để xác định văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra không, có cần sửa đổi không
và sửa đổi đến mức độ nào.
Điều 39 Nghị định 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và biện
pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định:
“1. Sau 3 (ba) năm, kể từ ngày luật, pháp lệnh, nghị định có hiệu lực, bộ, cơ
quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh
giá tác động của văn bản trong thực tiễn, đối chiếu với kết quả đánh giá tác động
trong giai đoạn soạn thảo để xác định tính hợp lý, tính khả thi của các quy định.
Trên cơ sở đó, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền các giải pháp nâng cao hiệu
quả của văn bản hoặc hoàn thiện văn bản.
2. Nội dung báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau khi thi hành gồm:
phân tích các chi phí, lợi ích thực tế và các tác động khác; mức độ tuân thủ văn bản
của các nhóm đối tượng thi hành văn bản và kiến nghị các giải pháp thực thi văn
bản hoặc sửa đổi, bãi bỏ văn bản trong trường hợp cần thiết.
1.4.5. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và rà soát văn bản
quy phạm pháp luật
Đánh giá văn bản quy phạm pháp luật có rất nhiều hình thức khác nhau, tùy
cách thức phân loại của chủ thể. Trong các hình thức đó nhận thấy có hai hình thức có
vai trò rất quan trọng và hay được các cơ quan nhà nước sử dụng để đánh giá văn bản,
đó là kiểm tra văn bản và rà soát văn bản.
Theo quan niệm của Bộ Tư pháp thì kiểm tra văn bản được hiểu là:là hoạt động
được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời

đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất
của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định
trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật.
22