Tổ chức trách nhiệm giải trình tại địa bàn phường (trường hợp thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường tại thành phố Hồ Chí Minh)

B GIÁO DC VÀ ÀO TO
TRNG I HC KINH T TP. H CHÍ MINH




DUY TH LAN HNG



T CHC TRÁCH NHIM GII TRÌNH TI A BÀN PHNG
(TRNG HP THÍ IM KHÔNG T CHC HI NG NHÂN DÂN
HUYN, QUN, PHNG TI THÀNH PH H CHÍ MINH)




LUN VN THC S KINH T






Thành ph H Chí Minh - Nm 2011
B GIÁO DC VÀ ÀO TO
TRNG I HC KINH T TP. H CHÍ MINH

CHNG TRÌNH GING DY KINH T FULBRIGHT

DUY TH LAN HNG



T CHC TRÁCH NHIM GII TRÌNH TI A BÀN PHNG
(TRNG HP THÍ IM KHÔNG T CHC HI NG NHÂN DÂN
HUYN, QUN, PHNG TI THÀNH PH H CHÍ MINH)

Chuyên ngành : Chính Sách Công
Mã s : 603114

LUN VN THC S KINH T

NGI HNG DN KHOA HC:
PGS.TS. PHM DUY NGHA




Thành ph H Chí Minh - Nm 2011
i

LI CAM OAN

Tôi xin cam đoan lun vn này hoàn toàn do tôi thc hin. Các đon trích dn và s
liu s dng trong lun vn đu đc dn ngun và có đ chính xác cao nht trong
phm vi hiu bit ca tôi. Lun vn này không nht thit phn ánh quan đim ca
Trng i hc Kinh t thành ph H Chí Minh hay Chng trình ging dy kinh t
Fulbright.

Ngi cam đoan





ii

TÓM TT
Thành ph H Chí Minh (TP.HCM) là mt đô th tr. Trong lch s, vùng đt này luôn là
trung tâm phát trin kinh t xã hi ca khu vc phía Nam, đc t chc mô hình qun lý vi
nhng đc thù riêng bit, nhn mnh đn tính gn nh và linh hot cho phù hp vi nhp đ
phát trin và đc đim dân c.
Sau nm 1975, mô hình chính quyn 3 cp đc áp dng trong thành ph. Theo thi gian, mt
s bt cp bt đu bc l nh hng đn kh nng qun lỦ c s h tng, quy hoch, cung cp
dch v đô th thng nht trên toàn lãnh th thành ph. Nhu cu dân ch cng đòi hi t chc
b máy hin thi ca thành ph cng phi thay đi cho phù hp. Vì l đó, TP.HCM đư đ xut
mô hình chính quyn đô th mt cp, các đn v hành chính lãnh th nh huyn, qun, phng
ch là nhng đn v hành chính trc thuc.
 xut ca TP.HCM điu chnh trc tip vào t chc b máy chính quyn. Vì huyn, qun,
phng ch là đn v hành chính nên ti đó s không t chc các c quan Hi đng nhân dân
(HND). Tuy nhiên, HND là thit ch giám sát y ban nhân dân (UBND), bng c ch cân
bng quyn lc, to nên điu gi là trách nhim gii trình ca c quan hành chính. Do đó, khi
thc hin thí đim không t chc HND huyn, qun, phng, h thng chính tr phi tìm ra
nhng thit ch đm nhn thay vai trò giám sát ca HND.
 TP.HCM các thit ch ca h thng chính tr nh Mt trn t quc (MTTQ), quy ch dân
ch c s (DCCS) đư nhanh chóng lp vào khong trng ca HND.
MTTQ thông qua vic ly phiu tín nhim đi vi các chc danh lưnh đo trong UBND và tp
hp ý kin nhân dân đư to ra quyn lc giám sát khá mnh. S liu ti phng Bn Nghé cho
thy MTTQ đm nhn hu ht hot đng ca HND phng. Dù vy, tính đi din ca

MTTQ không cao do t chc này không phi là y tr ca nhân dân.
Quy ch dân ch c s (DCCS) đc bit đn qua khu hiu ắDân bit, dân bàn, dân làm, dân
kim tra”. Ni lên trong quy ch DCCS là các T dân ph qua vic truyn ti ting nói giám
sát chính quyn ca nhân dân. Dù vy, vn cha th khng đnh DCCS s đm bo trách
iii

nhim gii trình ca UBND phng, bi vì vn còn khong cách gia quan đim v li ích
riêng ca cng đng vi li ích chung ca xã hi.
Qua mt nm thí đim, h thng chính tr cp c s ca TP.HCM khá n đnh. Có v chính
sách thí đim đư đi đúng hng. Tuy nhiên, đ đám bo trách nhim gii trình ca UBND c
s, vn cn nhng h tr t cp Trung ng trong vic điu chnh quy đnh hin hành đi vi
HND thành ph, MTTQ các cp cng nh quy ch DCCS v quyn giám sát. ng thi,
trong các t chc nh MTTQ, HND thành ph, T dân ph cng phi có nhng hng đi
thích hp nhm gia tng vai trò trong t chc trách nhim gii trình hành chính ca đa
phng.






iv

MC LC
LI CAM OAN i
TÓM TT ii
MC LC iv
Bng ch vit tt vi
Danh mc hình vii
A.Phn m đu: 1

Chng 1: c thù ca CQT và chính sách thí đim không t chc HND cp huyn, qun,
phng 5
1.1. ô th và chính quyn đô th 5
1.1.1. ô th 5
1.1.2. Chính quyn đô th 6
1.2. T chc chính quyn ti đô th qua các giai đon lch s 7
1.2.1. Giai đon 1945 ậ 1954 7
1.2.2. Giai đon 1954 ậ 1975 8
1.2.3. Giai đon 1975 đn nay 9
1.2.4. Mô hình CQT trc nm 1975 ti Sài Gòn 10
1.3.  án CQT và đ xut không t chc HND cp huyn, qun, phng 12
1.3.1. Nhng hn ch ca mô hình chính quyn 3 cp ti TP.HCM 12
1.3.2.  án CQT 14
Chng 2: T chc TNGT ti đa bàn phng khi không t chc HND huyn, qun,
phng 17
2.1. Trách nhim gii trình 17
2.1.1.Khái nim 17
2.1.2. Vn đ t chc TNGT vi vic không t chc HND huyn, qun, phng 19
2.2. T chc TNGT ti đa bàn phng khi không t chc HND phng 20
2.2.1. S chuyn giao quyn lc giám sát bên trong b máy chính quyn 21
2.2.2. Quyn lc giám sát bên ngoài b máy chính quyn 26
v

2.3.T chc TNGT trên đa bàn phng Bn Nghé sau mt nm không t chc HND
phng 30
2.3.1. Gii thiu chung v phng Bn Nghé 30
2.3.2. Các thit ch giám sát UBND trc và sau thí đim không t chc HND huyn,
qun, phng nm 2009 32
2.3.3. ánh giá hot đng giám sát 33
Chng 3: Kin ngh chính sách 37

3.1. Nâng cao vai trò giám sát ca MTTQ phng 37
3.2. Gia tng quyn lc và trách nhim ca HND thành ph 38
3.3. Tng cng Pháp lnh DCCS ti đa phng 40
B. Kt lun 42
Danh mc tài liu tham kho 44
PH LC 49
Ph lc 1: ánh giá báo cáo tng kt nm 2008 ca HND và tng kt nm 2010 ca
MTTQ phng Bn Nghé 49
Ph lc 2: TDP giám sát thi công 52
Ph lc 3: X lý vi phm ca h thng hành chính 53







vi

Bng ch vit tt
ADB Ngân hàng phát trin Châu Á
CQT Chính quyn đô th
DCCS Dân ch c s
HND Hi đng nhân dân
HP Hin pháp
Lut 2003 Lut t chc Hi đng nhân dân và y ban nhân dân 2003
MTTQ Mt trn t quc
NXB Nhà xut bn
Q.1 Qun 1
TP.HCM Thành ph H Chí Minh

TDP T dân ph
TNGT Trách nhim gii trình
UBHC y ban hành chính
UBND y ban nhân dân
UNDP Chng trình phát trin Liên hip quc
XHCN Xã hi ch ngha
WB Ngân hàng th gii
vii

Danh mc hình



Trang
Hình 1.1
T chc chính quyn ti Sài Gòn ậ TP.HCM qua các thi k
12
Hình 1.2
Mô hình chính quyn trc và sau thí đim không t chc HND
huyn, qun, phng ti TP.HCM
15
Hình 2.1
S đ t chc các c quan giám sát UBND phng trong thí đim
không t chc HND huyn, qun, phng
22
Hình 2.2
Chu trình tip nhn và phn hi thông tin ti đa bàn phng
28
Hình 3.1
Bn đ phng Bn Nghé

30




1

A.Phn m đu:
1. Bi cnh chính sách:
Cui nm 2008, Quc hi Vit Nam thông qua chính sách thí đim không t chc Hi đng
nhân dân (HND) huyn, qun, phng (gi chung là chính sách thí đim) ti 10 tnh, thành
trong c nc bng Ngh quyt 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008. Ngh quyt này ra đi cùng
lúc vi tho lun v chính quyn đô th (CQT) ti thành ph H Chí Minh (TP.HCM). Gim
bt đi thit ch HND ti nhng đn v hành chính lãnh th trung gian, ngi ta hy vng b
máy s gn nh hn, phù hp vi mc tiêu ci cách hành chính.
Ti TP.HCM, quá trình thc hin chính sách không ch dng li  mt cuc th nghim ca
Trung ng mà còn gn vi cuc th nghim v mô hình qun lý ca chính quyn thành ph.
Nu nhìn vào lch s phát trin ca Sài Gòn ậ TP.HCM t lúc còn là đô th thuc đa ca
Pháp, có l chính quyn TP.HCM có lý l cho đ xut v mô hình qun tr đc thù.
B đi mt c quan quyn lc Nhà nc nh HND ti đa bàn c s - đa bàn có mi liên h
trc tip, xuyên sut vi nhân dân - ngi ta lo ngi v khong trng ca dân ch, s gây xáo
trn xã hi. Mt khác, t chc li chính quyn vi ch mt HND  cp thành ph, tnh đng
ngha vi vic tha nhn mô hình chính quyn đa phng 3 cp đư áp dng hn 30 nm ti
Vit Nam không còn phù hp vi thc tin phát trin na. Nu chính sách thí đim thành công
tt đp, nhng nguyên tc cn bn v t chc chính quyn trong Hin pháp (HP) s phi sa
li. Nhiu cuc tranh lun v vic b hay không b HND ti đa bàn huyn, qun, phng đư
din ra trong ngh trng Quc hi, cng nh trên các din đàn báo chí.
Cuc tranh lun càng nóng lên sau khi các báo cáo tng kt mt nm thc hin thí đim đu
nhn đnh: chính sách mi góp phn tng cng dân ch trc tip, n đnh kinh t-xã hi. Mt
s ý kin cho rng các nhn đnh có phn nóng vi, cha đ lun c khoa hc, thiu logic

(Nguyn Hng, 2010) ầ
2

Vì vy, trong khuôn kh mt bài tp tng kt khóa hc, bài nghiên cu này đánh giá tình hình
hot đng sau mt nm không t chc HND huyn, qun, phng ti TP.HCM thông qua
đánh giá s liu thc t ti đa bàn phng Bn Nghé, thuc Qun 1 (Q.1), TP.HCM nhm tìm
hiu nhng lỦ do đ TP.HCM đ xut mô hình t chc CQT, cng nh nhng c ch đ gia
tng quyn lc giám sát các c quan hành chính khi c quan dân c là HND không còn đc
t chc.
2. Vn đ chính sách:
Trách nhim gii trình (TNGT) ắAccountability” là mt khái nim mi đc du nhp vào Vit
Nam. Hin nay vn cha có mt đnh ngha thng nht v thut ng này. TNGT, gn vi các
c quan nm gi quyn lc nhà nc mà bn cht là: Nhân dân đư giao quyn cho các cá
nhân, t chc thì các cá nhân, t chc đó phi nhân danh quyn lc y đem li nhng giá tr
công cho h. Nu ngi nm quyn không hoàn thành nhim v, h phi chu trách nhim, và
nhng quyn lc li cho ngi khác. TNGT gn vi nguyên tc ắquyn lc phi đc đi
trng bi quyn lc” hay là c quan nm gi quyn lc phi đc giám sát bi mt quyn lc
khác, đ sc làm cho c quan quyn lc phi tuân theo nhng nguyên tc công đc giao phó.
Trc khi thc hin chính sách thí đim, c ch cân bng quyn lc ti đa bàn phng đc
t chc gia 2 c quan HND và y ban nhân dân (UBND). Ngoài ra, UBND phng còn b
giám sát bi Mt trn t quc (MTTQ) phng và c dân sinh sng trên đa bàn qua quy ch
dân ch c s (DCCS). Nhng HND phng vn là mt c quan chính danh, đm nhn các
y tr quyn lc ca nhân dân trong vic giám sát nhánh hành pháp. Vì th, khi không t chc
HND, các c quan đm trách chc nng giám sát phi có đ quyn lc đ buc UBND đa
phng phi có trách nhim trong thc thi công v. Nghiên cu t chc TNGT ti đa bàn
phng gn vi vic đánh giá nng lc ca các c quan trên khi chính sách thí đim đc trin
khai.


3

3. Mc tiêu nghiên cu:
Nu xem xét th ch nh nhng mô hình t chc có trí nh và thói quen lp li các truyn
thng thì các đ xut chính sách mi đu phi bt ngun t nhng th ch c. TP.HCM là mt
thành ph tr, tng đc áp dng các mô hình t chc CQT đc thù di thi thuc đa, nên
đ xut v mô hình chính quyn mt cp ca TP.HCM, ngoài vic đáp ng yêu cu phát trin,
còn có mi liên h vi nhng kinh nghim lch s.
Trên c s tìm hiu các mô hình t chc chính quyn ti Vit Nam, cng nh ti riêng
TP.HCM, bài nghiên cu hng đn tìm hiu đc thù CQT có nh hng th nào đn đ
xut không t chc HND huyn, qun, phng ca TP.HCM.
Bên cnh đó, thông qua xem xét các quy đnh ca pháp lut và phân tích s liu hot đng ca
HND, MTTQ và s tham gia ca ngi dân trc và sau thi đim nm 2009 ti đn v
phng Bn Nghé, bài nghiên cu mong mun đánh giá kh nng t chc TNGT ca các c
quan này đi vi UBND phng sau khi thc hin thí đim.
4. Câu hi nghiên cu:
a) c thù CQT có tác đng nh th nào đn đ xut không t chc HND huyn,
qun, phng ca TP.HCM
b) TNGT s đc t chc bng nhng kênh nào nu không t chc HND phng
5. Phng pháp nghiên cu:
- Phng pháp đnh tính
- ánh giá vn bn quy phm pháp lut
- Phân tích s liu hot đng ca HND, MTTQ, các TDP phng Bn Nghé, trc
và sau thi gian thí đim.

4

6. B cc lun vn: gm 3 chng
Chng 1: c thù ca CQT và chính sách thí đim không t chc HND cp huyn, qun,
phng
Chng 2: T chc TNGT ti đa bàn phng khi không t chc HND huyn, qun, phng

Chng 3: Kin ngh chính sách

5


Chng 1: c thù ca CQT và chính sách thí đim không t chc
HND cp huyn, qun, phng

1.1. ô th và chính quyn đô th
1.1.1. ô th
i t đin ting Vit đnh ngha: ắô th là ni đông dân, tp trung buôn bán nh thành ph,
th xụ”.
ô th Vit Nam (khác phng Tây) ban đu là các trung tâm hành chính, ni vua chúa, các
tng lp quan li sinh sng. Dn dn, chúng đc b sung thêm nhng chc nng thng mi,
dch v và đc gi là ắthành th” (khu dân c có thành ly bo v, có thêm ch), ắđô th”
(trung tâm hành chính b sung thêm ch), ắthành ph” (có thêm kiu c trú theo hàng, dưy,
ngoài chc nng  còn có thêm buôn bán và công s) (Nguyn Minh Hòa, 2005)
Có nhiu cách đ phân loi đô th.
Ngi ta có th phân bit đô th vi nhng đc tính ca mt cng đng đa dng, có ngun gc
khác nhau, có c cu xã hi ngh nghip đc thù, có cu trúc qun lý hành chính vi s phân
cp quyn lc và trách nhim qun lỦ đc pháp lut quy đnh, có s phân tng trong xã hi
do khong cách v thu nhp, s phân b c trú nht đnh trong không gian đô th ( Hu,
2008)
Ngi ta cng có th da vào 2 tiêu chí ch cht là:  kt t và Ngng dân s đ xem xét
đô th.  kt t là biu hin mc đ tp trung ca các công trình kt cu h tng ậ k thut
nhà  vi mt đ cao hn hn khu vc nông thôn, thm chí k sát nhau. Ngng dân s là s
dân ti thiu c trú trong ranh gii đô th (Nguyn Quang Ngc, 2010, tr.10).
6

Ngh đnh s 72/2001/N-CP ngày 5/10/2001 chia đô th thành 6 loi khác nhau. c trng

ca mi loi đô th da vào s lng dân c, lao đng phi nông nghip, h tng c s, mt đ
c trúầ
Nhìn chung, đc tính đ phân bit đô th vi vùng không phi đô th đu da vào mc đ tp
trung ca dân c, c s h tng ậ k thut, t l ca ngành công nghip và dch v. ô th có
quy mô dân s ln, là ni sinh sng và hot đng ca nhng tng lp dân phi nông nghip,
hot đng kinh t ch yu da trên thng mi và dch v. Tng lp th dân sng tp trung
trong không gian hp ca đô th, song ý thc cá nhân li phát trin vi trình đ dân trí cao, xác
lp t th đc lp trong giao dch vi chính quyn. H thng h tng kinh t k thut đô th
đc t chc thit k, xây dng thng nht xut phát t nhu cu quy hoch phát trin kinh t
xã hi trên vùng lãnh th rng ln.
1.1.2. Chính quyn đô th
CQT gn vi vùng lãnh th có dân c đông đúc, kt cu h tng hoàn chnh, kinh t công
nghip, dch v phát trin ậ tng ng vi thut ng đô th. T chc b máy CQT vì th cn
đáp ng các yêu cu sau:
+ Phù hp vi h tng kinh t k thut đô th
+ Phù hp vi đc trng kt cu và hot đng ca c dân đô th
+ Phù hp vi h tng dch v đô th
(theo Nguyn Quang Ngc, 2010, tr.24-26)
CQT khác chính quyn nông thôn. Tuy nhiên, thut ng CQT cha tng đc đ cp đn
trong lut v t chc b máy nhà nc Vit Nam. Trong các vn bn lut hin hành ch yu
đ cp đn thut ng ắChính quyn Trung ng” và ắChính quyn đa phng”. Chính quyn
đa phng tng ng vi các cp lãnh th hành chính nh tnh - huyn - xã hoc thành ph -
qun - phng. Trong vic phân chia này, các cp lãnh th hành chính nh thành ph - qun -
7

phng có nhiu đc trng v đô th. Nhng mô hình t chc b máy ti nhng cp hành
chính lãnh th mang đc trng đô th không khác so vi khu vc không phi đô th nh tnh -
huyn - xã. Chính quyn các cp là chnh th ca 2 loi c quan: c quan quyn lc nhà nc
(HND) và c quan hành chính nhà nc (UBND). Ti nhng cp trung gian gia Trung
ng và c s nh thành ph - qun, tnh - huyn còn bao gm c c quan t pháp (Tòa án

nhân dân) và c quan kim sát (Vin kim sát nhân dân). Do s phân cp chính quyn tng
ng vi cp hành chính nên mt s vn bn sau này thng nhm ln gia thut ng chính
quyn đa phng vi đn v hành chính. Nhng hành chính ch là mt b phn ca chính
quyn các cp.
Thut ng CQT mi xut hin gn đây, nht là sau khi có đ xut ca chính quyn TP.HCM
v mô hình qun lý mi, đáp ng nhu cu phát trin kinh t xã hi ca thành ph.
CQT đc hiu là b máy qun lý nhng th dân và điu hành đi sng xã hi trong trng
thái bình thng bng các công c khác nhau nh lut pháp, tuyên truyn (Nguyn Minh Hòa,
2007). Dù không đ cp đn thut ng CQT, nhng trong lch s nc ta có nhng giai đon
đô th đư thit lp đc b máy qun lý ca mình. Vì vy, tìm hiu cách thc t chc chính
quyn, nht là chính quyn trong các đô th  nc ta qua các giai đon lch s s cung cp
thêm cho chúng ta nhng góc nhìn khác v đ xut mô hình qun lỦ đc thù ca TP.HCM.
1.2. T chc chính quyn ti đô th qua các giai đon lch s
1.2.1. Giai đon 1945 ậ 1954
Mô hình t chc chính quyn ca các vùng đô th và nông thôn đc phân bit bng Sc lnh
63/SL ngày 22/11/1945 t chc các HND và y ban hành chính (UBHC) và Sc lnh 77/SL
ngày 21/12/1945 t chc chính quyn nhân dân  các th xã và thành ph.
iu 3, Sc lnh 77/SL quy đnh: ắ mi thành ph s đt 3 th c quan: Hi đng nhân dân
thành ph, y ban hành chính thành ph và y ban hành chính khu ph”.
8

Nh vy, ti nhng đn v hành chính lãnh th nh thành ph, chính quyn ch có mt cp.
Hot đng qun lỦ hành chính đc phân cp cho UBHC khu ph. Trong khi đó, nhng vùng
lãnh th không phi đô th s t chc b máy chính quyn nh sau:  2 cp xã và tnh có
HND và UBHC,  các cp huyn và k ch có UBHC (iu 1, Sc lnh 63/SL)
B máy t chc chính quyn ti các thành ph trong giai đon 1945 ậ 1954 có s k tha
chính sách đa phng phân quyn t thi Pháp thuc.  đó, các thành ph quan trng v kinh
t ti Vit Nam bao gm Hà Ni, Hi Phòng, à Nng, Sài Gòn, Ch Ln đc xây dng quy
ch qun lỦ đc thù tng đng nh thành ph ca Pháp, vi 2 loi c quan là c quan quyt
ngh và c quan chp hành hoàn toàn do dân c (V Quc Thông, 1968). C ngi Pháp và

chính ph nc Vit Nam dân ch cng hòa giai đon 1945 đu hiu rng không th bt đô th
mc chung chic áo cai tr nh các tnh nông thôn.
1.2.2. Giai đon 1954 ậ 1975
Mô hình t chc chính quyn ti các đô th trong giai đon này bt đu có s thay đi. Chính
quyn thành ph đc t chc thành 2 cp gm cp thành ph và cp khu ph. Chính quyn
tnh li chia thành 3 cp: tnh - huyn - xã. Xu th này phù hp vi quan đim ca HP 1959
nhn mnh ắHND là c quan quyn lc nhà nc  đa phng” thay cho quan đim
ắHND là c quan thay mt cho nhân dân đa phng”  bn HP 1946. Vi vic xác lp
thêm các cp chính quyn, b máy qun lỦ nhà nc tip nhn thêm nhiu c quan dân c mi
ti các đn v hành chính lãnh th trc kia không thành lp, vi suy ngh càng nhiu HND
thì quyn lc nhân dân càng đc tng cng.
CQT và nông thôn đc phân bit bi s khác bit v s lng cp chính quyn trong mt
vùng lãnh th hành chính và khác bit v chc nng, nhim v ca chính quyn khu ph. Mc
dù là mt cp chính quyn, nhng khu ph vn chu s ch đo, điu hành t chính quyn
thành ph. iu này th hin qua vic Lut t chc HND và UBHC các cp nm 1962 không
ghi nhn quyn ban hành vn bn pháp quy nhm qun lý trt t tr an và v sinh chung trên
đa bàn ca chính quyn khu ph.
9

1.2.3. Giai đon 1975 đn nay
Vi mc tiêu ắnm vng chính quyn vô sn, phát huy quyn làm ch tp th ca nhân dân
lao đng…”, các vn bn lut thi gian này, mà c th là HP 1980 đư đ cao các hình thc s
hu tp th, cng nh vai trò ca các Hi đng b trng và Hi đng Nhà nc; Quc hi
nm gi quyn lc tuyt đi; các quyn lp pháp và hành pháp thì gn nh nhp làm mt. T
duy này chu nh hng đáng k ca mô hình t chc Nhà nc Xô Vit (Nguyn Th Hi,
2005).
V mt t chc chính quyn, khu vc đô th và nông thôn trong giai đon này hoàn toàn ging
nhau. T nm 1980, h thng chính quyn Vit Nam gm 4 cp. Bên di chính quyn trung
ng là chính quyn đa phng 3 cp hoàn chnh, bao gm 2 loi c quan là HND và
UBND cùng mt s c quan khác nh Tòa án, Vin kim sát, các đoàn th cùng tham gia vào

b máy hành chính.
Thut ng ắđn v hành chính tng đng” ln đu đc s dng trong HP 1980, khin các
vn bn lut sau này có xu hng đem các cp chính quyn thành ph, qun, phng (tng
đng vi tnh, huyn, xư) gi chung là chính quyn cp tnh, cp huyn, cp xư. ây là bc
lùi trong t duy hay cng chính là h qu ca vic ly đa bàn nông thôn làm chun cho xây
dng b máy chính quyn trên các vùng lưnh th khác nhau. Áp đt b máy qun lỦ tp trung
quan liêu bao cp, không còn c ch kích thích các thành ph ht nhân phát trin, các đô th
đc thù trc đây  min Bc, min Trung, min Nam cng không tránh khi vic phi chy
theo k hoch phát trin ch quan, hoc âm thm thc hin các bin pháp ci cách n danh ắc
ch xé rào”.
Kt lun

B máy CQT đư tng xut hin trong lch s nc ta. Dù các vn bn lut v t chc chính
quyn ch đ cp đn cách thc t chc này nh quy ch riêng dành cho mt s thành ph,
nhng cng cho thy cách nhìn thu đáo ca nhà qun lỦ v nhng khác bit đc thù trong t
chc qun lỦ khu vc đô th so vi nông thôn.
10

Trong các giai đon sau này, mô hình t chc CQT đư phi nhng ch cho h thng chính
quyn tp trung, thng nht qun lỦ t trung ng xung đa phng. Ti đó, mi đn v hành
chính đu là hình nh ca chính quyn trung ng thu nh, mi khu vc lưnh th hành chính
(nh thành ph - tnh, qun - huyn, phng - xư ) đu tng đng nhau.  góc đ vùng lưnh
th, trit tiêu nhng c ch qun lỦ đc thù, không đa phng nào đ lc đ tr thành ht
nhân phát trin.  góc đ đa phng, áp đt c ch tp trung bao cp, chính quyn các cp
phi ắxé rào” đ duy trì an sinh xư hi. T tng tiên tin trong cách thc t chc chính quyn
giai đon 1946 ậ 1954 đư không đc tip thu trn vn.
1.2.4. Mô hình CQT trc nm 1975 ti Sài Gòn
1

T chc chính quyn ti Sài Gòn trc nm 1975 chia làm 2 giai đon

*T 1858 – 1954:
Sài Gòn đc hng quy ch nh mt Qun  cng hòa Pháp. T nm 1869, chính quyn thc
dân đư thit lp c quan có tên gi Hi đng th xư đ tham gia vào vic qun lỦ.
n nm 1952, mô hình t chc chính quyn ca đô th Sài Gòn - Ch Ln gm: ô trng
ch huy thành ph, Th kỦ đô thành ch huy S hành chánh, Hi đng đô thành. Sài Gòn - Ch
Ln chia làm 7 qun, mi qun có 1 Hi đng gm 5 hi viên, bu t s hi viên này chc
Ch tch và Phó ch tch Hi đng qun. Hi viên Hi đng qun thi hành nhim v ca mình
đi vi toàn th c dân qun.
*T 1954-1975
Sài Gòn đc gi là ô thành. Sc lnh 30/5/1954 n đnh chính quyn Sài Gòn - Ch Ln
gm: mt ô trng, mt Hi đng đô thành và các Qun trng. ô trng do Tng thng
b nhim. ô trng có quyn lp quy song phi tham kho Ủ kin ca Hi đng đô thành.
Hi đng đô thành có quyn quyt ngh, quyn kim soát và quyn đc tham kho Ủ kin.

1
Nguyn Minh Hòa (2005), ắChng II: Phát trin đô th  Sài Gòn ậ TP.HCM”,Vùng đô th Châu Á và Thành
ph H Chí Minh, NXB Tng hp TP.HCM, tr.231 ậ 241
11

Lưnh th đô thành đc chia thành qun, phng, khóm, liên gia. B máy hành chính đc
thit lp ti các đn v này đ thc hin vic qun lỦ. ng đu qun là Qun trng, do Tng
trng ni v b nhim. Qun trng đi din cho ô trng. Qun trng là công chc,
không có quyn lp pháp mà có nhim v áp dng lut l và thi hành chc trách do ô trng
y nhim. Phng trng do ô trng b nhim, trc thuc Qun trng. ng đu khóm là
Khóm trng. Khóm chia thành nhiu h gia đình ậ gi là liên gia, đng đu là Liên gia
trng do các ch gia đình trong liên gia bu ra.
Vi cách t chc này, có th nhn thy, nhà cm quyn min Nam Vit Nam chú trng ch
yu vào vic làm cho gung máy hành chính hot đng, giúp vic cai tr đc tin li. Nhm
đm bo tính thng nht qun lý, thành ph ch t chc mt cp chính quyn. Dù đa bàn hành
chính có th đc chia nh hn, thành cp qun, phng, khóm, liên gia thì các đn v này

cng không thành lp chính quyn, mà ch thit lp b máy hành chính giúp vic cho chính
quyn cp thành.
Sau nm 1975, Sài Gòn đi tên thành TP.HCM, chính thc áp dng thng nht mô hình t
chc chính quyn nh các đa phng min Bc. Kt cu chính quyn t nm 1976 đc chia
thành 3 cp: thành ph - qun - phng. Trong tng quan so sánh vi mô hình chính quyn
ca ch đ c, nhng đc tính u vit hn hay lc hu hn đu đc chính quyn và c dân
thành ph tri nghim, đánh giá.

12


Hình 1.1. T chc chính quyn ti Sài Gòn ậ TP.HCM qua các thi k
Ngun: Tác gi t v, cn c vào kin thc t Nguyn Minh Hòa (2005) Vùng đô th Châu Á
và TP.HCM, HP 1946, HP 1959, HP 1980, HP 1992.

1.3.  án CQT và đ xut không t chc HND cp huyn, qun, phng
1.3.1. Nhng hn ch ca mô hình chính quyn 3 cp ti TP.HCM
Mô hình chính quyn 3 cp ti các đô th sau mt thi gian đc trin khai ti Vit Nam đư bt
đu bc l nhng bt cp. Nhìn  góc đ li ích công dân, nhng bt cp này có th đc din
gii  2 khía cnh
Mt là, bt cp trong qun lý thng nht c s h tng, dch v đô th

Do hp lc t s tng trng kinh t, các đô th thu hút mt lng ln lao đng ngoi tnh đn
làm vic và c trú. S gia tng dân s ngoài tm kim soát khin bn thân các đô th này gp
phi nhiu vn đ nh thiu ht nhà , tc nghn giao thông, ô nhim môi trng, h tng
1698
1858
Nam k- thuc đa
Hng quy ch nh
mt qun ca Pháp

H
B máy chính
quyn gm: Hi
đng thành ph,
ô trng ch
huy thành ph,
Th kỦ đô thành
ch huy S hành
chính

1954
B máy chính
quyn gm: Hi
đng đô thành, ô
trng và các Qun
trng
Di Qun chia
thành Phng -
Khóm - Liên gia, là
các trung gian hành
chính
Chính quyn
Vit Nam cng
hòa
1975
Chính quyn nc
CHXHCN Vit Nam
Mô hình Xô vit
B máy chính
quyn 3 cp: Thành

ph-Qun-Phng
B máy bao gm:
HND - UBND -
các t chc đoàn
th
2009
Chính quyn nc
CHXHCN Vit Nam
Thí đim chính
quyn đô th
B máy chính
quyn 1 cp.
B máy bao gm:
HND -UBND -
các t chc đoàn
th
Không t chc
HND Huyn -
Qun - Phng
13

xung cpầ Chc nng đáp ng nhu cu dch v đô th ca các c quan công quyn không
theo kp đòi hi v hng th dch v ca ngi dân.
Nhà qun lỦ đô th phi đi mt vi thc t: nhng c dân sng trên vùng lãnh th hành chính
thành ph li không b gii hn bi quyn lc qun lý ca b máy chính quyn c s (qun,
phng) ti ni h c trú. Ngi dân đô th là nhng cá th đc lp và t do. H có quyn đòi
hi đc phc v bi cùng mt cht lng dch v công ti bt c đâu. Mt khác, nhng hành
vi cá nhân ca h li có có th nh hng đn cá nhân, cng đng khác, bi không gian sinh
sng nh hp ca đô th.
Quá trình phân cp qun lý nhng công trình h tng giao thông, dch v đô th cho nhng cp

chính quyn nh hn nh qun, phng to nên din mo manh mún trong đô th. Không tuân
th quy hoch chung ca thành ph, các đa phng cp di cng không đ ngun lc đ
đm bo qun lý và cung cp dch v đô th, dch v h tng k thut theo đúng chun.
Hai là, bt cp trong phát huy hiu qu quyn lc nhân dân

K vng ca nhà qun lý khi thit lp h thng chính quyn 3 cp là gia tng quyn lc ca
nhân dân thông qua thit ch HND các cp.
Tuy nhiên, vì không gian đô th có tính liên kt, ngi dân ca mt phng đng thi là dân
ca mt qun và ca mt thành ph. Do đó, nhng tng tác gia ngi dân vi đi biu
HND phng đu có th xy ra vi đi biu HND qun và đi biu HND thành ph.
iu này dn đn 2 xu hng:
1) S cân nhc đn cp quyn hn cao nht s khin công dân chn HND thành ph là ni
đ chuyn ti nguyn vng hn là HND phng;
2) Ngi dân không th giám sát đi biu HND vì c ch phân công nhim v gia các
cp HND theo lưnh th cha rõ ràng. i biu HND cp qun, thành ph có th gii
14

thích rng: ý kin phn ánh ca nhân dân đư đc HND cp phng ghi nhn, nên không
cn đc tip nhn  HND cp cao hn.
Mt khác, dù Lut t chc HND và UBND các cp đư gia tng quyn hn cho chính quyn
đa phng, nhng vi c ch qun lý tp trung thng nht, chính quyn cp di vn l thuc
vào chính quyn cp trên trong các công tác lp k hoch và thc hin các ch tiêu phát trin
ca c vùng lãnh th đô th. Vì th mà quyn lc y tr ca nhân dân vào c quan HND đa
phng trong qun lý các mt phát trin kinh t - xã hi không phát huy đc.
Kt lun
 góc đ li ích công dân, vic chia thành ph thành nhng cp chính quyn nh hn đư
không đem li li ích đng nht cho dân c đô th cng nh cha phát huy đc quyn lc ca
c quan dân c. ây chính là tin đ đ chính quyn TP.HCM đ xut mô hình CQT.
1.3.2.  án CQT
Vn đ xây dng CQT đư đc TP.HCM đt ra t nhng nm 1990 (Võ Vn Thôn, 2006).

Tuy nhiên, đ án này cha tng đc công b rng rưi trong d lun. Vài nm gn đây, mt s
hc gi đư bt đu đ cp đn thut ng CQT ti TP.HCM khi bàn v nhng ci cách đi vi
t chc b máy.
n nm 2000 ậ 2001, UBND TP.HCM đư thành lp t nghiên cu và xây dng ắQuy ch
qun lý và phát trin TP.HCM”, qua nhiu ln hi tho đư xây dng thành quy ch trình Chính
ph (Võ Vn Thôn, 2006)
S lc các ý kin trong hi tho ắXây dng chính quyn đô th TP.HCM ậ mt vn đ cp
thit ca cuc sng” có th khái quát mt s nét tiêu biu ca mô hình CQT mà các hc gi
đ xut
Th nht, các chính sách v qun lỦ đô th phi hoàn toàn khác vi nông thôn;
15

Th hai, đô th ch nên t chc mt cp chính quyn nhm bo đm qun lý thng nht
và xuyên sut toàn đa bàn. Quyn lc ca c quan dân c tp trung vào HND thành ph;
Th ba, đô th có th chia thành các lãnh th hành chính nh hn nh qun, phng,
nhng ti các c quan này ch t chc b máy hành chính giúp vic;
Th t, thit lp ch đ th trng do dân bu đ tng thêm quyn hn và trách nhim
cho ngi đng đu b máy hành chính.


Hình 1.2. Mô hình chính quyn trc và sau thí đim không t chc HND
huyn, qun, phng ti TP.HCM
Ngun: Tác gi t v, cn c vào Lut 2003 và Ngh quyt 725/2009/UBTVQH12 ngày
16/01/2009
Thành ph
HND
UBND
Qun
Phng
HND

HND
UBND
UBND
Ngi dân
HND
Ngi dân
UBND thành ph
UBND qun
UBND phng
2009
Mô hình chính quyn thành ph 3 cp
Mô hình chính quyn 1 cp
16

Có th thy t chc b máy qun lý ca đô th theo đ xut s gn nh hn. H thng chính
quyn tinh gin còn mt cp.
Cùng vi đ xut v mô hình CQT ca TP.HCM, ngày 15/11/2008, Quc hi khóa XII đư
thông qua Ngh quyt 26/2008/QH12 v thc hin thí đim không t chc HND huyn,
qun, phng. n Ngh quyt 724/2009/UBTVQH12 ngày 16/01/2009, đ xut ca TP.HCM
đư có điu kin áp dng vào thc t. HND ca 24 qun, huyn, 259 phng ti TP.HCM
chính thc kt thúc hot đng vào ngày 25/4/2009. n v lãnh th thành ph chia thành qun,
phng nhng ch t chc c quan hành chính ậ UBND. HND TP.HCM là c quan quyn
lc nhà nc duy nht trong thành ph, đi din cho hn 7 triu dân đô th.
 xut v CQT có nhiu nét khá tng đng vi mô hình chính quyn ti các đô th thuc
đa trc nm 1975. Có v các nhà qun lỦ đang mun hc li bài hc v t chc chính quyn
ca nhng nm 60, 70. Tuy nhiên, khi t chc mô hình CQT mt cp nh trc đây, các nhà
nghiên cu phi đt nó trong môi trng ca th k 21, vi s phát trin mnh m ca các hc
thuyt dân ch và đòi hi nâng cao cht lng dch v công ca các tng lp th dân. Gim bt
s lng c quan HND có th góp phn tinh gn b máy qun lỦ đô th, song cng đt ra yêu
cu v đm bo quyn li ca nhân dân, cng nh đm bo trách nhim thc thi công v ca

UBHC c s.