ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN NGỌC LINH
THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH QUẢNG NINH
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI – 2014
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
NGUYỄN NGỌC LINH
THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH QUẢNG NINH
Chuyên ngành : Luật Kinh tế
Mã số : 60 38 01 07
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Người hướng dẫn khoa học: TS. DOÃN HỒNG NHUNG
HÀ NỘI – 2014
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu
trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và
trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành
tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa
Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận
văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN
Nguyễn Ngọc Linh
MỤC LỤC
Trang phụ bìa Trang
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
Danh mục bảng
MỞ ĐẦU 1
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI 8
1.1. Cơ sở lý luận về khiếu nại, tố cáo và thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai. 7
1.1.1. Khái niệm “Khiếu nại” 7
1.1.2. Khái niệm tố cáo 10
1.1.3. So sánh điểm khác biệt cơ bản của khiếu nại và tố cáo 13
1.1.4. Pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo 14
1.1.5. Khái niệm thực thi pháp luật 19
1.2. Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 21
1.2.1. Nội dung các quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 21
1.2.2. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 25
1.2.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 27
1.2.4. Điều kiện giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 29
1.2.5. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 30
1.2.6. Giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trong Luật Đất đai năm 2013 35
1.3. Khái niệm khiếu nại, tố cáo về đất đai và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 35
1.4. Vai trò của giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 39
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 50
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO
QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI TỈNH QUẢNG NINH 51
2.1. Đặc điểm tự nhiên và hoạt động quản lý đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 41
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Quảng Ninh 42
2.1.2. Quản lý đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh 44
2.2. Tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 47
2.2.1. Tình hình khiếu nại, tố cáo về đất đai 47
2.2.2. Nguyên nhân của khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 49
2.2.3. Đánh giá kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 55
2.2.4. Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh 56
2.3. Tồn tại trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 57
2.4. Nguyên nhân của những tồn tại trong giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai tại tỉnh Quảng Ninh
59
2.4.1. Quy định pháp luật hiện hành còn bất cập 59
2.4.2. Tồn tại về mặt tổ chức thực hiện 61
2.4.3. Tồn tại trong nhận thức của các cá nhân, tổ chức 62
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 79
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH QUẢNG NINH 80
3.1. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật để thực thi trong giải quuyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 65
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng
Ninh 65
3.2.1 Hoàn thiện các quy định pháp luật về quản lý đất đai và quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo.
65
3.2.2. Hoàn thiện tổ chức thực hiện các quy định về quản lý đất đai và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 66
3.2.3. Hoàn thiện về năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ giải quyết khiếu nại, tố cáo tại tỉnh Quảng Ninh. 68
3.2.4. Tăng cường giám sát của các cơ quan chức năng và đoàn thể 68
3.3. Kiến nghị nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo tại tỉnh Quảng Ninh 69
3.3.1. Đối với các cấp ủy Đảng tại tỉnh Quảng Ninh 70
3.3.2. Đối với UBND tỉnh Quảng Ninh và UBND cấp huyện thuộc tỉnh Quảng Ninh 70
3.3.3. Đối với Thanh tra tỉnh Quảng Ninh và thanh tra cấp huyện 73
3.3.4. Đối với Sở Tài nguyên Môi trường, thanh tra Sở và các đơn vị quản lý đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 74
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 93
KẾT LUẬN. .94
1
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 96
PHỤ LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CNQSD
Chứng nhận quyền sử dụng
GPMB
Giải phóng mặt bằng
HĐND
Hội đồng nhân dân
TCQLĐĐ
Tổng Cục Quản lý đất đai
TNMT
Tài nguyên Môi trường
TW
Trung ương
UBND
Ủy ban nhân dân
2
24
1
DANH MỤC BẢNG
Số hiệu bảng Tên bảng Trang
Bảng 1.1 So sánh điểm khác biệt cơ bản giữa khiếu nại và tố cáo 15
2
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Đất đai là của cải có ý nghĩa to lớn với người dân Việt Nam, đóng vai trò quyết định
cho sự phát triển kinh tế - xã hội nước ta. Đất đai vừa là tài sản có giá trị cao vừa tham gia
các giao dịch trên thị trường nên tranh chấp, khúc mắc về đất đai là không thể tránh khỏi.
Quản lý và sử dụng đất đai hiệu quả là mục tiêu quan trọng trong chiến lược phát triển
kinh tế nước ta.
Giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai là nội dung của hoạt động quản lý nhà nước
với đất đai (quy định tại Khoản 14, Điều 22, Luật Đất đai năm 2013), do các cơ quan có
thẩm quyền giải quyết trên cơ sở pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của
người dân, tránh thất thoát tài sản nhà nước và truy cứu trách nhiệm với các hành vi vi
phạm. Khiếu nại, tố cáo về đất đai là cơ sở pháp lý để công dân thực hiện hiệu quả quyền
làm chủ, được Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp. Thông qua hoạt động khiếu
nại, tố cáo, quyền của nhân dân được đảm bảo; hoạt động của nhà nước được trong sạch,
vững mạnh, thực sự là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Trong bối cảnh nền kinh tế
chuyển đổi sang kinh tế thị trường của nước ta, nhà nước đang nỗ lực hoàn thiện hệ thống
pháp luật thì ý nghĩa của hoạt động khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai là lĩnh vực
thường xuyên xảy ra khiếu nại, tố cáo nhiều hơn các lĩnh vực khác càng thể hiện rõ nét.
Mặc dù vấn đề đất đai luôn được Đảng và Nhà nước đặt mối quan tâm sâu sắc
nhưng trên thực tế quản lý về đất đai vấn còn rất khó khăn. Những tranh chấp về đất đai
thường rất phức tạp, kéo dài và gây tổn thất không ít cho chính những người khiếu nại, tố
cáo và tài sản Nhà nước; ảnh hưởng đến hoạt động làm ăn sinh sống của người dân, ảnh
hướng đến tiến độ hay hiệu quả của các dự án. Như vậy, hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo về đất đai là vấn đề rất quan trọng, cấp thiết, cần được quan tâm đúng mực. Nâng cao
hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai vừa đảm bảo quyền và lợi ích
chính đáng của người dân, đảm bảo quản lý hiệu quả về đất đai, tránh thất thoát ngân sách.
Có như vậy đời sống nhân dân mới được đảm bảo ổn định, kinh tế phát triển hiệu quả, bền
vững. Cần nghiên cứu và tìm hiểu về cơ chế, chính sách về đất đai và giải quyết khiếu nại,
tố cáo để hoàn thiện cơ sở pháp lý, nâng cao hiệu quả của hoạt động này. Pháp luật về qiải
3
quyết khiếu nại, tố cáo đã hoàn thiện hay chưa, còn tồn tại những vấn đề nào dẫn đến tình
trạng khiếu nại, tố cáo về đất đai vẫn là vấn đề nóng bỏng của xã hội Việt Nam và biện
pháp nào để khắc phục tình trạng này là những vấn đề cần nghiên cứu.
Nằm ở phía Đông Bắc của Việt Nam, Quảng Ninh có vị trí “địa chiến lược về chính
trị, kinh tế”, hội tụ đầy đủ các yếu tố tự nhiên và xã hội của cả nước, được ví như “nước
Việt Nam thu nhỏ”. Quảng Ninh là địa phương có quỹ đất dồi dào với 601.000 ha, trong
đó 50.364 ha đất nông nghiệp đang sử dụng, 146.019 ha đất lâm nghiệp với nhiều diện tích
đất có thể trồng cỏ phù hợp cho chăn nuôi, khoảng gần 20.000 ha có thể trồng cây ăn quả
[46]. Quảng Ninh là một trọng điểm kinh tế, một đầu tàu của vùng kinh tế trọng điểm phía
Bắc, hội tụ đầy đủ các yếu tố đặc thù về điều kiện vị trí, địa hình, tự nhiên, xã hội, kinh tế,
con người Việt Nam. Những tiềm năng và thế mạnh đó là cơ sở để Quảng Ninh thực hiện
đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế và phát triển bền vững; tăng cường
huy động và sử dụng hiệu quả nguồn lực từ đất, khoáng sản và thị trường vốn; phát huy tối
đa hiệu quả nguồn lực từ đất thông qua các hình thức hợp tác đầu tư PPP, BOT, BT….Đối
với nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, Quảng Ninh có nguồn lực hỗ trợ và đầu tư dứt
điểm, đồng bộ và hiện đại các công trình hạ tầng chiến lược như đường cao tốc, sân bay,
hạ tầng công nghiệp và dịch vụ. Cùng với sự phát triển mạnh mẽ về kinh tế, cơ sở hạ tầng
cũng kéo theo các vấn đề khúc mắc trong công tác sử dụng và quản lý đất đai, đền bù,
GPMB khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ lợi ích công cộng. Những năm gần đây, tình hình
khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh càng trở nên đa dạng, phức tạp
và kéo dài. Nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm đảm bảo lợi ích
chính đáng của người dân, góp phần ổn định kinh tế - xã hội và phòng chống tham nhũng
là nhu cầu cấp thiết trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh hiện nay.
Chính vì vậy, tác giả chọn đề tài “Thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố
cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu
Nội dung nghiên cứu xoay quanh khiếu nại, tố cáo về đất đai cũng đã nhận được sự
quan tâm của giới khoa học pháp lý và các cấp chính quyền. Thời gian qua đã có các công
trình nghiên cứu, sách báo pháp lý và các bài viết liên quan đến vấn đề này dưới góc độ lý
4
luận và thực tiễn như: Sách chuyên khảo, Tiến sỹ Doãn Hồng Nhung, Kỹ năng áp dụng
pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam(2014), Nxb Đại học Quốc gia Hà
Nội; Sách chuyên khảo, Tiến sỹ Doãn Hồng Nhung, Pháp luật về thanh tra và xử lý vi
phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam (2013), Nxb Xây dựng; Sách chuyên khảo, Viện khoa
học thanh tra, Thanh tra Chính phủ, Khiếu nại, tố cáo hành chình và giải quyết khiếu nại,
tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay (2012); Luận văn thạc sỹ, Trần Ngân Hà, Pháp luật
về giải quyết khiếu nại tố cáo ở Việt Nam (2013), Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội;
Luận văn thạc sỹ, Nguyễn Thị Hồng Thơm, Hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở Ninh Bình hiện nay (2010), Khoa Luật, Đại
học Quốc gia Hà Nội; Luận văn thạc sỹ, Phạm Anh Tuấn, Cơ chế giải quyết khiếu nại
hành chính ở Việt Nam hiện nay và vấn đề hoàn thiện (2011), Khoa Luật, Đại học Quốc
gia Hà Nội; Chuyên đề tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai và giải quyết tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo về đất đai và các bài viết liên quan đến nội dung khiếu nại, tố cáo về
lĩnh vực đất đai trên các trang báo: Bài viết “ Giải quyết khiếu nại, tố cáo phải biến nhận
thức thành hành động” trên trang www.thanhtra.gov.vn; bài viết “ Cần đổi mới mô hình
giải quyết khiếu nại, tố cáo trên trang www.thanhtravietnam.vn; bài viết “Giải quyết khiếu
nại, tố cáo luôn đòi hỏi sự vào cuộc mạnh mẽ của cả hệ thống chính trị trên trang
www.noichinh.com; bài viết “ Khiếu nại,tố cáo về lĩnh vực đất đai vẫn tăng” trên trang
www.dangcongsan.vn đã thể hiện sự quan tâm của các cấp chính quyền, của xã hội đến
vấn đề nóng bỏng này.
Các công trình, bài viết chủ yếu đi sâu nghiên cứu về từng vấn đề trong khiếu nại, tố
cáo mà chưa khái quát hóa từ mặt lý luận đến đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về
khiếu nại, tố cáo; đồng thời, chưa tổng kết được các nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu
nại, tố cáo về đất đai chiếm tỷ lệ cao để đưa ra các biện pháp cải thiện tình hình. Tiếp tục
kế thừa những thành quả nghiên cứu của các công trình, bài viết trên đây, luận văn đi sâu
tìm hiểu một cách có hệ thống, toàn diện về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố
cáo về đất đai. Bên cạnh đó, địa bàn tỉnh Quảng Ninh có những đặc điểm riêng biệt về
nguồn tài nguyên đất đai và quản lý sử dụng đất đai; vì vậy luận văn tìm hiểu thực trạng
việc thực thi pháp luật và nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo kéo dài và
phức tạp trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong những năm gần đây để đưa ra những kiến
5
nghị nhằm nâng cao hiệu quả tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo ngày càng hiệu quả,
nhanh chóng theo đúng các quy định của pháp luật.
3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là hệ thống cơ sở lý luận về hoạt động giải quyết
khiếu nại, tố cáo và đánh giá thực trạng thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo
về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh nhằm tìm ra các định hướng hoàn thiện quy định
pháp luật về lĩnh vực này nói chung và tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại,
tố cáo trên địa bàn Quảng Ninh nói riêng. Qua đó, nâng cao hiệu quả giải quyết các vụ
việc về đất đai luôn là vấn đề nóng bỏng của xã hội, bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng
của người dân, phát huy hiệu quả kinh tế - xã hội, phòng, chống tham nhũng và góp phần
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế toàn tỉnh. Luận văn đặt ra những mục tiêu nghiên cứu cụ thể
sau đây:
Một là, phân tích, tìm hiểu nội hàm của các khái niệm khiếu nại, tố cáo; nhận diện
những đặc trưng cơ bản của các khái niệm này;
Hai là, tìm hiểu, hệ thống hóa cơ sở lý luận của việc xây dựng các quy định về giải
quyết khiếu nại tố cáo và giải quyết khiếu nại tố cáo về đất đai;
Ba là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết
khiếu nại, tố cáo về đất đai trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh và đưa ra định hướng và đề xuất
các giải pháp góp phần tăng cường hiệu quả hoạt động thực thi pháp luật về khiếu nại, tố
cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
4. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp lịch sử, so sánh, phân tích, tổng hợp,
thống kê và vận dụng chủ nghĩa duy vật biện chứng chủ nghĩa Mac - Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại,
tố cáo để làm sáng tỏ các vấn đề được nghiên cứu trong luận văn. Bên cạnh đó, luận văn
vận dụng các thành tựu nghiên cứu khoa học, những luận điểm khoa học trong các công
trình nghiên cứu, sách chuyên khảo, bài viết của các tác giả khác để phát triển nội dung
nghiên cứu trong luận văn.
6
5. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Nghiên cứu đề tài này, luận văn có những đóng góp mới về mặt khoa học trên
những khía cạnh chủ yếu sau:
Thứ nhất, luận văn đã hệ thống hóa được các quy định về khiếu nại, tố cáo nói
chung và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai.
Thứ hai, luận văn đã chỉ ra tồn tại, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế về
giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Quảng Ninh;
Thứ ba, luận văn đã đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện quy định pháp
luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo và một số kiến nghị đối với các cơ quan có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai ở Quảng Ninh nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động
thực thi pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
6. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài xoay quanh các vấn đề:
Các quy phạm pháp luật thực định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố
cáo hành chính trong lĩnh vực đất đai đang có hiệu lực thi hành;
Do tính chất phức tạp và rộng lớn của đề tài, luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu
ở việc phân tích, tìm hiểu các quy định về khiếu nại, tố cáo quy định tại Luật Khiếu nại
năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011, Luật Đất đai năm 2013 và tình hình thực thi pháp luật
về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong những năm gần đây của tỉnh Quảng Ninh.
7. Bố cục luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 chương:
Chương 1:
Một số vấn đề lý luận cơ bản về thực thi pháp luật giải quyết khiếu nại,
tố cáo về đất đai
Chương 2: Thực trạng thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo qua thực
tiễn thi hành tại tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết
khiếu nại, tố cáo về đất đai ở Việt Nam qua thực tiễn tại tỉnh Quảng Ninh.
7
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI
1.1. Cơ sở lý luận về khiếu nại, tố cáo và thực thi pháp luật về giải quyết khiếu
nại, tố cáo về đất đai.
1.1.1. Khái niệm “Khiếu nại”
"Khiếu nại hành chính" có nghĩa là: "Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán
bộ, công chức, viên chức khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm
8
đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình" [36, tr. 422].
Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức
hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc
quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là
trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.” [18, Điều 2, Khoản 1]
Về xã hội, khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong xã hội, là phản ứng (thắc
mắc, xem xét lại) tự nhiên khi một người hoặc một tổ chức cho rằng hành vi của người
khác không phù hợp với các quy tắc, quy định trong xã hội và xâm phạm đến lợi ích của
mình. Khiếu nại là yêu cầu các thiết chế xã hội phải hành động đảm bảo lợi ích đang bị
xâm phạm đó [11, tr. 10].
Về góc độ pháp lý, khiếu nại gắn với quyền khiếu nại là quyền tự do, dân chủ của
công dân và được pháp luật công nhận, bảo hộ. Quyền khiếu nại là quyền để bảo vệ quyền,
là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích đang bị quyết định hoặc hành vi
trái pháp luật của tổ chức, cá nhân, cơ quan nhà nước xâm phạm [11, tr.10]. Nội dung của
quyền khiếu nại gắn với tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân và nhà nước;
mục đích của quyền khiếu nại gắn với bảo vệ và khôi phục lợi ích hợp pháp của công dân.
Khiếu nại là phương tiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và thể hiện nền dân chủ
quốc gia bởi trong mối quan hệ quản lý giữa nhà nước và công dân khó tránh khỏi xung
đột về lợi ích và để giải quyết xung đột đó, công dân có quyền giám sát hoạt động của cơ
quan và các cán bộ, công chức nhà nước, phát hiện các sai phạm và nhà nước xem xét, sửa
chữa những hành vi vi phạm
1.1.1.1. Đặc điểm của khiếu nại
Chủ thể của khiếu nại: gồm tất cả các cá nhân, cơ quan, tổ chức có mối quan hệ với cơ
quan quản lý nhà nước trong mối quan hệ chấp hành – điều hành.
Quyền khiếu nại là quyền của bất kỳ công dân, cơ quan, tổ chức nào tham gia vào
quan hệ pháp luật hành chính bị ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp bởi
quyết định hành chính và hành vi hành chính.
9
Đối tượng của khiếu nại: Đối tượng của khiếu nại là các quyết định hành chính và
hành vi hành chính của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền quản lý hành chính nhà
nước khi các cá nhân, cơ quan, tổ chức cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến
quyền và lợi ích. Một loại quyết định hành chính có tính chất đặc biệt cũng được quy định
là đối tượng của khiếu nại, đó là quyết định kỷ luật cán bộ, công chức [11, tr.17].
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ
thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc
một số đối tượng cụ thể. Quyết định hành chính là dạng quyết định pháp luật do chủ thể
quản lý hành chính nhà nước ban hành nhằm thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà
nước. Quyết định hành chính thể hiện ý chỉ của cơ quan hành chính nhà nước, thường
được thể hiện dưới dạng văn bản. Có thể nói, một văn bản thể hiện ý chí của cơ quan hành
chính nhà nước có thể xâm phạm đền quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể thì đều có
thể bị coi là đối tượng của khiếu nại hành chính [11, tr. 19]. Ngoài quyết định hành chính,
hành vi hành chính cũng là đối tượng của khiếu nại. Hành vi hành chính là hành vi của cơ
quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Hành vi
hành chính là hành vi của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, gắn liền với hoạt động
chấp hành, điều hành nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước [11, tr.20].
Biểu hiện về mặt hình thức của hành vi hành chính do các chủ thể quản lý hành chính nhà
nước thực hiện có thể là hành động hoặc không hành động và được thực hiện dựa trên cơ
sở quy định của pháp luật; hành vi hành chính tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân.
1.1.1.2. Phân loại khiếu nại
Căn cứ vào tính chất của quyết định và các quan hệ pháp luật phát sinh, khiếu nại
được chia thành hai loại cơ bản:
“Một là, khiếu nại hành chính khiếu nại về quyết định hành chính hoặc hành vi
hành chính trái pháp luật của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền trong hoạt
động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Khiếu nại hành chính là việc công
10
dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu, đề nghị các cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại quyết
định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức
khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân.
Hai là, khiếu nại tư pháp: khiếu nại về quyết định trái pháp luật hoặc hành vi trái pháp
luật trong hoạt động tư pháp. Khiếu nại tư pháp là khiếu nại về quyết định hoặc hành vi trái
pháp luật của cơ quan hoặc của người tiến hành tố tụng trong các cơ quan điều tra, kiểm sát,
xét xử và thi hành án. Khiếu nại tư pháp trong từng lĩnh vực cụ thể như: hình sự, dân sự, kinh
tế, lao động hay hành chính đều được pháp luật tố tụng tương ứng quy định điều chỉnh chi
tiết.” [32, tr.5]
1.1.1.3. Nội dung khiếu nại
Khiếu nại là quyền chính trị - pháp lý, không chỉ là quyền công dân mà còn là quyền
của con người. Quyền khiếu nại của công dân đã được công nhận trong Hiến pháp (Điều
30, Hiến pháp năm 2013) và được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật (Luật
khiếu nại năm 2011, Luật tố cáo năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành) nhằm điều
chỉnh các mối quan hệ phát sinh trong khiếu nại.
Quyền khiếu nại được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước và hệ thống giám sát. Để
bảo đảm quyền khiếu nại của công dân, Nhà nước thiết lập cơ chế giải quyết khiếu nại,
gồm các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và trình tự, thủ tục khi giải quyết
khiếu nại. Bên cạnh đó, Nhà nước thiết lập một hệ thống các cơ quan kiểm tra, giám sát,
gồm: giám sát từ các cơ quan quyền lực nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm
giải quyết khiếu nại và sự giám sát của xã hội [37, tr.24].
Khiếu nại được thực hiện theo trình tự, thủ tục pháp lý nhất định, bắt buộc các chủ thể
khi tham gia vào quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải tuân thủ, tạo nên sự thống
nhất và hiệu quả trong việc giải quyết khiếu nại.
1.1.2. Khái niệm tố cáo
"Tố cáo" có nghĩa là: "Báo cho cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền biết
về hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức hoặc của cá nhân nào gây thiệt hại
hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân,
11
cơ quan, tổ chức" [36, tr.784].
Luật Tố cáo năm 2011 quy định: “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này
quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật
của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của
Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức” [22, Điều 2, Khoản 1]
Về góc độ xã hội, tố cáo là vạch rõ hành vi vi phạm pháp luật, đạo đức xã hội của
chủ thể khác, nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của xã hội, của công dân hoặc các chủ
thể khác.
Về góc độ pháp lý, tố cáo là quyền của công dân phát hiện với cơ quan có thẩm quyền
các hành vi, quyết định trái pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đã gây thiệt hại hoặc
đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, tổ chức, cá nhân hoặc các chủ thể khác, cả
trong trường hợp không trực tiếp ảnh hưởng đến lợi ích của cá nhân tố cáo. Tố cáo cũng là
kênh thông tin phản hồi hữu hiệu để Nhà nước kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý các
hành vi vi phạm pháp luật [11, tr.158].
Như vậy, tố cáo hành chính là việc công dân báo cho cơ quan nhà nước, người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước biết hành vi của cơ quan, tổ chức, cá
nhân nào đó khi cho rằng hành vi đó vi phạm pháp luật cần phải ngăn chặn, xử lý kịp thời
để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của xã hội và của công dân [11,
tr.159].
1.1.2.1. Đặc điểm của tố cáo
Chủ thể có quyền tố cáo: Chủ thể của tố cáo là cá nhân, công dân vì tố cáo làm phát
sinh những hậu quả pháp lý và trách nhiệm pháp lý gắn với cá nhân, công dân khi tố cáo.
Đối tượng của tố cáo: hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá
nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Hành vi vi phạm pháp luật có thể ảnh hưởng trực
tiếp hoặc có thể không ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo.
Cá nhân có quyền tố cáo ngay cả khi hành vi mới đe dọa gây thiệt hại nên khả năng phòng
ngừa, ngăn chặn và giảm các thiệt hại gây ra là rất cao [37, tr.161].
Giải quyết tố cáo là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, là trách nhiệm của
12
các cơ quan nhà nước và được điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Việc giải
quyết tố cáo được thực hiện theo các trình tự, thủ tục nhất định tùy vào tính chất, mức độ
nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm. Tố cáo và giải quyết tố cáo được thực hiện
theo hình thức và thủ tục chặt chẽ, bắt buộc do pháp luật quy định đảm bảo sự hoạt động
chặt chẽ, chính xác thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước.
1.1.2.2. Phân loại tố cáo
Để giải quyết tố cáo của công dân có hiệu quả thì cần phải phân loại tố cáo. Dựa
trên thực tiễn thi hành thì tố cáo được phân thành ba loại sau:
“Một là, tố cáo hành chính, tố cáo về các hành vi vi phạm pháp luật thuộc phạm vi
quản lý của cơ quan nhà nước. Việc tố cáo và giải quyết tố cáo thực hiện bởi các quy định
pháp luật hành chính. Đây cũng là dạng tố cáo hướng vào các hành vi vi phạm về các quy
định của pháp luật về quản lý hành chính nhà nước. Hậu quả pháp lý mà người bị tố cáo
phải gánh chịu chỉ có thể là chịu trách nhiệm hành chính hoặc trách nhiệm kỷ luật.
Hai là, tố cáo về các hành vi vi phạm của các tổ chức, đoàn thể, cộng đồng dân cư
thuộc phạm vi điều chỉnh của nội bộ các tổ chức, đoàn thể, cộng đồng dân cư đó. Đây là
dạng tố cáo hướng vào các hành vi trái với tôn chỉ, mục đích đã được thể hiện quy định
của tổ chức, của cộng đồng; trái với luân thường đạo lý đã mặc nhiên được thừa nhận. Xử
lý tố cáo dạng này thực hiện theo quy định của tổ chức, cộng đồng đã được ghi nhận trong
quy chế, điều lệ hoặc được hình thành mặc nhiên trong cộng đồng.
Ba là, tố cáo tội phạm, tố cáo về hành vi vi phạm pháp luật hình sự. Khi công dân
cho rằng một cá nhân, một tổ chức đã hoặc sẽ thực hiện hành vi gây nguy hiểm cho xã hội
hoặc họ cho rằng có thể hành vi đó đã vi phạm các quy định của pháp luật hình sự thì họ
thực hiện tố cáo hành vi vi phạm trước cơ quan có thẩm quyền. Hành vi là đối tượng của
tố cáo dạng này được quy định cụ thể trong pháp luật hình sự.Việc xử lý, giải quyết tố cáo
tội phạm được quy định chặt chẽ và thực hiện theo trình tự thủ tục tố tụng hình sự. Hậu
quả pháp lý là chịu trách nhiệm hình sự.” [32, tr.5]
Việc phân loại tố cáo hiện nay dựa trên thực tiễn giải quyết tố cáo; việc phân loại
đúng các dạng tố cáo nhằm xác định đúng phương thức giải quyết tố cáo cho phù hợp. Tố
cáo thông thường có hai dạng tố cáo hành chính và tố cáo tội phạm và hai dạng tố cáo này
13
được pháp luật điều chỉnh tùy theo đối tượng được tố cáo.
1.1.3. So sánh điểm khác biệt cơ bản của khiếu nại và tố cáo
Giữa khiếu nại và tố cáo có sự khác nhau về cả nội dung và bản chất, việc xác định
đúng nội dung đơn là khiếu nại hay tố cáo đóng vai trò rất quan trọng trong việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, việc phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo không phải lúc nào cũng
chính xác. Dựa trên nguồn tài liệu tham khảo, tác giả tổng hợp những điểm khác biệt cơ bản
của khiếu nại và tố cáo như sau:
STT
Tiêu chí so
sánh
Khiếu nại Tố cáo
1 Chủ thể Cá nhân, cơ quan, tổ chức Cá nhân
2 Đối tượng
Đối tượng của khiếu nại là
quyết định hành chính,
hành vi hành chính hoặc
quyết định kỷ luật đối với
cán bộ, công chức. Người
khiếu nại chỉ thực hiện
quyền khiếu nại khi có căn
cứ cho rằng quyết định
hoặc hành vi đó trái pháp
luật, xâm phạm đến quyền
và lợi ích hợp pháp của
mình.
Đối tượng của tố cáo rộng
hơn rất nhiều, là hành vi
vi phạm pháp luật của bất
cứ cơ quan, tổ chức, cá
nhân nào gây thiệt hại
hoặc đe dọa gây thiệt hại
tới lợi ích Nhà nước,
quyền và lợi ích hợp pháp
của cơ quan, tổ chức, cá
nhân. Cá nhân có quyền
tố cáo ngay cả khi hành vi
mới đe dọa gây thiệt hại
nên khả năng phòng ngừa,
ngăn chặn và giảm các
thiệt hại gây ra là rất cao.
14
3 Tính chất
Là những hành vi gây xâm
phạm đến quyền và lợi ích
hợp pháp của công dân.
Những hành vi bị tố cáo
thường nguy hiểm cho xã
hội hơn những hành vi bị
khiếu nại.
4 Mục đích
Mục đích của khiếu nại
hành chính là hướng tới
bảo vệ và khôi phục quyền,
lợi ích hợp pháp của người
khiếu nại.
Mức quan tâm của tố cáo
rộng hơn khiếu nại, đối
với lợi ích chung của toàn
xã hội; mục đích của tố
cáo không chỉ nhằm bảo
vệ và khôi phục quyền,
lợi ích hợp pháp của
người tố cáo mà còn bảo
vệ quyền, lợi ích của Nhà
nước và xã hội.
5
Trách nhiệm
pháp lý
Chủ thể thực hiện quyền
khiếu nại không phải chịu
trách nhiệm pháp lý nếu
căn cứ pháp lý không đầy
đủ, chính xác.
Chủ thể thực hiện quyền
tố cáo phải chịu trách
nhiệm về những thông tin
tố cáo của mình (tội vu
khống…).
Nguồn: Viện khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ (2012), Khiếu nai, tố cáo hành
chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay [37, tr.161].
1.1.4. Pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo
1.1.4.1. Đường lối, chính sách của Đảng về khiếu nại, tố cáo
Đảng và Nhà nước ta, trong quá trình lãnh đạo và thực hiện vai trò quản lý, đã ban
hành nhiều Chỉ thị, Nghị quyết, Thông tư và các văn bản điều chỉnh về khiếu nại, tố cáo
nhằm chỉ rõ ý nghĩa, tầm quan trọng của khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại,
tố cáo. Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn coi khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là phương
15
thức giám sát của nhân dân đối với Nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước. Ngày
23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc
biệt, Điều I có ghi “Chính chủ sẽ thành lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt có ủy nhiệm là
nhận đơn khiếu nại cảu nhân dân, điều tra hỏi chứng, xem xét các tài liệu giấy tờ của ủy
ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho việc giám sát”. Từ Hiến pháp
năm 1959 đến các Hiến pháp năm 1980, 1992 và mới nhất là Hiến pháp năm 2013 cũng đề
cao vai trò giám sát của nhân dân đối với hoạt động của chính quyền và ghi nhận quyền
khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân (Điều 29, Hiến pháp năm
1959; Điều 73, Hiến pháp năm 1980 và Điều 74, Hiến pháp năm 1992; Điều 30 Hiến pháp
năm 2013). Ngoài ra, Thông tư số 436-TTg ngày 13/9/1958 của Thủ tướng quy định trách
nhiệm, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại thư
khiếu nại, tố giác; Chỉ thị số 18-TTg ngày 15/01/1993 của Thủ tướng Chính phủ về công tác
tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân nêu rõ việc giải quyết khiếu nại,
tố cáo của công dân…góp phần vào việc ngăn chặn và bài trừ tệ nạn tham nhũng, buôn lậu,
tiêu pha lãng phí của công và các tệ nạn xã hội khác.
Tại Hội nghị thanh tra toàn miền Bắc ngày 05/3/1960, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã
phát biểu: “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại, tố cáo, hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách
của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại, tố cáo. Ta phải giải quyết nhanh, tốt thì đồng bào
thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm lo lắng đến quyền lợi của họ, do đó mối quan hệ
giữa nhân dân với Đảng và Chính phủ càng được củng cố tốt hơn”. Ngày 18/4/1970, Ban
Bí thư ra Chỉ thị số 176-CT/TW về việc tăng cường công tác kiểm tra, kiểm sát, thanh tra
và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo, tố giác. Các nghị quyết, chỉ thị của Đảng cũng luôn
nhấn mạnh công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo cần được giải quyết kịp thời,
nhanh chóng như một yêu cầu, nguyên tắc xuyên suốt. Pháp lệnh quy định việc xét, giải
quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981; Pháp lệnh Khiếu nại, tố các của công
dân năm 1991; Luật Khiếu nại, tố cáo đầu tiên được ban hành năm 1998; Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004, năm 2005 và mới nhất là Luật
Khiếu nại năm 2011; Luật Tố cáo năm 2011 đều đề cao trách nhiệm giải quyết khiếu nại,
tố cáo của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước [37, tr. 30]
Như vậy, công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là trách nhiệm
16
của cấp ủy, thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước; góp phần củng cố mối quan hệ và
củng cố lòng tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước. Nhận thức được tầm quan trọng của
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, Đảng và Nhà nước đã tập trung chỉ đạo, ban hành các
quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo và đảm bảo quyền, lợi ích chính đáng của nhân
dân [11, tr.42]. Trong bất kỳ hoàn cảnh nào, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã được
Đảng và Nhà nước quan tâm đặc biệt; coi đó là một trong những nhiệm vụ quan trọng
trong cải cách hành chính của nhà nước và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Để đưa
các quan điểm, chính sách, đường lối của Đảng và của Nhà nước vào thực tiễn giải quyết
khiếu nại, tố cáo cần các cấp ủy đảng, các cơ quan quản lý nhà nước và công dân tiếp tục
nghiên cứu, nâng cao nhận thức và trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại, tố cáo.
1.1.4.2. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo
Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền chính trị cơ bản của công dân, là phương
tiện đảm bảo quyền, lợi ích của công dân, lợi ích của Nhà nước. Quyền khiếu nại được coi
là “quyền để bảo vệ quyền”, quyền khiếu nại được sử dụng khi quyền và lợi ích của công
dân bị vi phạm do quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan quản lý nhà
nước. Tố cáo là phương thức giúp công dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động
của cơ quan quản lý nhà nước. Khiếu nại, tố cáo là phương thức công dân tham gia vào
họat động quản lý nhà nước và quyền khiếu nại được phát huy đã phản ánh nền dân chủ
quốc gia. Bên cạnh đó, khiếu nại là kênh thông tin hữu ích giúp cơ quan quản lý nhà nước
phát hiện những tồn tại, vướng mắc và qua đó hoàn thiện hoạt động quản lý nhà nước. Nhà
nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân; do vậy, quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân phải được công nhận và đảm bảo. Hiến pháp năm 1959, năm 1980 và năm 1992 đều
công nhận quyền khiếu nại, tố cáo là quyền của bất kỳ công dân, tổ chức nào. Điều 74,
Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại,
quyền tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp
luật của cơ quan, tổ chức,cá nhân” [17, Điều 30]. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo liên
quan chặt chẽ với các quyền tự do khác của công dân trong tổng hòa mối quan hệ giữa
quyền và nghĩa vụ của công dân.
Khiếu nại, tố cáo và việc giải quyết khiếu nại, tố cáo là một trong những hoạt động
nhằm đảm bảo pháp chế, triệt để tôn trọng pháp luật trong hoạt động của các cơ quan Nhà
17
nước và công dân. Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo là hoạt động đảm bảo pháp chế
trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công
dân, bảo vệ trật tự pháp luật và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật [37, tr.27]. Việc
thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân có vai trò to lớn trong việc mở rộng
cơ chế dân chủ, tăng cường pháp chế và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Thông qua
khiếu nại, tố cáo, Nhà nước kiểm định được tính đúng đắn, khả thi của các quy định pháp
luật và hiệu quả của công tác triển khai thực hiện các quy định pháp luật; góp phần giúp
Nhà nước hòan thiện cơ chế quản lý xã hội bằng pháp luật. Cũng thông qua giải quyết
khiếu nại, tố cáo mà các hành vi vi phạm pháp luật, tham nhũng, lãng phí được phát hiện,
xử lý kịp thời; phản ánh thực trạng nền hành chính quốc gia và thi hành công vụ của cán
bộ, công chức [37, tr.30]. Như vậy, thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
không những đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của công dân; phát huy dân chủ xã hội
chủ nghĩa; phát huy sức mạnh, trí tuệ của nhân dân tham gia vào quản lý nhà nước và tăng
cường kỷ cương, pháp luật.
1.1.4.3. Sơ lược lịch sử hình thành và phát triển về khiếu nại, tố cáo
Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành
lập Ban Thanh tra đặc biệt. Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, thuật ngữ
“Khiếu nại” được sử dụng. Điều II của Sắc lệnh quy định: “Ban Thanh tra đặc biệt có toàn
quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…”
Hiến pháp năm 1959 là bản Hiến pháp đầu tiên quy định cụ thể về quyền khiếu nại
của công dân và là bước phát triển quan trọng trong quản lý Nhà nước, củng cố địa vị của
công dân trong xã hội. Điều 29, Hiến pháp năm 1959 quy định: “Công dân nước Việt Nam
dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan Nhà nước nào về
những việc làm vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan Nhà nước…”. Sau khi chiến
thắng niềm Nam, thống nhất đất nước, Hiến pháp năm 1980 tiếp tục quy định và nâng cao
về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Điều 73 Hiến pháp 1980 quy định: “Công dân có
quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái
pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất
cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức, đơn vị đó…”. Sau Hiến pháp này, quyền khiếu
nại, quyền tố cáo của công dân được ghi nhận và quy định cụ thể trong những quy định
18
pháp luật. Bản Hiến pháp mới nhất của nước ta cũng khẳng định quyền khiếu nại, tố cáo
của mọi người tại Điều 30, Hiến pháp năm 2013: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo
với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ
quan, tổ chức, cá nhân”.
Ngày 27/11/1981, Pháp lệnh quy định về việc xem xét và giải quyết các khiếu nại,
tố cáo của công dân năm 1981 được ban hành và là văn bản pháp lý đầu tiên qui định một
cách tập trung, đầy đủ và chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công
dân. Sau khi Pháp lệnh này được ban hành, ngày 29/3/1982, Hội đồng bộ trưởng ban hành
Nghị định số 58/HĐBT về việc thi hành Pháp lệnh đã qui định cụ thể về thẩm quyền và
trách nhiệm của công dân trong việc khiếu nại, tố cáo. Tiếp tục thừa kế những thành tựu
đạt được của Pháp lệnh năm 1981 và bổ sung những thiếu sót, khắc phục những tồn tại;
ngày 2/5/1991, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo được ban hành thay thế Pháp lệnh 1981. Trong
Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991, lần đầu tiên quyền khiếu nại và quyền tố cáo được
quy định riêng biệt. Ngày 28/01/1992, Hội đồng bộ trưởng ban hành Nghị định số
38/HĐBT về việc thi hành Pháp luật khiếu nại, tố cáo.
Ngày 02/12/1998, Quốc hội đã thông qua Luật khiếu nại, tố cáo và Luật có hiệu lực
từ ngày 01/01/1999 thay thế Pháp lệnh năm 1991. Đây là văn bản có hiệu lực cao nhất về
quyền khiếu nại, tố cáo của công dân so với các văn bản trước đó.
Tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về quyền khiếu nại, quyền tố cáo; ngày
25/6/2004, Quốc hội ban hành Luật sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo. Ngày
29/11/2005, Quốc hội thông qua Luật số 58/2005/QH11 ngày 29/11/2005 sửa đổi, bổ sung
một số điều của luật khiếu nại, tố cáo của Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam.
Một bước ngoặt quan trọng trong lịch sử hình thành và phát triển pháp luật về khiếu
nại, tố cáo là sự ra đời của Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo. Ngày 11/11/2011, Quốc hội ban
hành Luật Khiếu nại năm 2011và Luật Tố cáo năm 2011, hai Luật đều có hiệu lực từ ngày
01/7/2012. Luật Khiếu nại năm 2011 có những điểm mới về quy định rõ hơn phạm vi điều
chỉnh; quy định rõ về các trường hợp khiếu nại không được thụ lý để giải quyết; trình tự,
thủ tục giải quyết khiếu nại cũng được bổ sung; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân
có thẩm quyền trong việc quản lý công tác giải quyết khiếu nại được quy định cụ thể
19
hơn…Luật Tố cáo năm 2011 cũng có những quy định mới về giải quyết tố cáo, cụ thể: quy
định cụ thể và đầy đủ hơn về quyền, nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo, người giải
quyết tố cáo; quy định cụ thể hơn nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối
với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong thực hiện nhiệm vụ;
quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà
nước trong các lĩnh vực; bổ sung các quy định bảo vệ người tố cáo (Chương V, từ Điều 34
đến Điều 40)…
1.1.5. Khái niệm thực thi pháp luật
- Khái niệm thực thi pháp luật: Thực thi pháp luật bao gồm hoạt động thực hiện
pháp luật và thi hành pháp luật. Qua quá trình nghiên cứu cho thấy, thực chất khái niệm
thực thi pháp luật chính là thực hiện pháp luật. Nghiên cứu về thực thi pháp luật chính là
nghiên cứu hoạt động thực hiện pháp luật và nội hàm của thực hiện pháp luật.
"Thực hiện pháp luật: Hành vi của chủ thể (hành động hoặc không hành động) được
tiến hành phù hợp với quy định, với yêu cầu của pháp luật, tức là không trái, không vượt quá
khuôn khổ mà pháp luật đã quy định" [36, tr.758]
Dưới góc độ pháp lý thì thực hiện pháp luật là hành vi hợp pháp. Hành vi đó không
trái với các quy định của pháp luật, phù hợp với quy định của pháp luật và đạo đức xã hội.
Thực hiện pháp luật cũng có thể là hành vi của mỗi cá nhân hay hành vi của cơ quan nhà
nước, các tổ chức xã hội Thực hiện pháp luật là quá trình hoạt động có mục đích làm cho
các quy định của pháp luật đi vào thực tế, trở thành những hành vi thực tế hợp pháp của
các chủ thể pháp luật. Về hình thức, thực hiện pháp luật được phân thành 4 hình thức như
sau:
“Một là, tuân thủ pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách thụ động, thể
hiện ở sự kiềm chế của chủ thể để không thực hiện các hành vi vi phạm các quy định cấm
đoán của pháp luật.
Hai là, thi hành pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách chủ động. Các
chủ thể thực hiện thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình bằng hành động tích cực.
Những quy phạm pháp luật bắt buộc được thực hiện ở hình thức này.
Ba là, sử dụng pháp luật là khả năng của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật
20
có thể sử dụng khai thác hay không sử dụng, khai thác, hưởng quyền mà luật đã dành.
Bốn là, áp dụng pháp luật là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ
vào các quy định của pháp luật để giải quyết, xử lý những vấn đề cụ thể thuộc trách nhiệm,
quyền hạn của mình”. [36, tr.758]
Nhà nước ban hành pháp luật để điều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội phục vụ
lợi ích của Nhà nước và của cả xã hội. Điều đó chỉ xảy ra khi các cá nhân, tổ chức trong xã
hội thực hiện đầy đủ, chính xác những quy phạm pháp luật do Nhà nước đặt ra. Pháp luật
có thực sự phát huy được vai trò trong quản lý nhà nước còn phụ thuộc vào việc tổ chức
thực hiện pháp luật, làm cho những yêu cầu của pháp luật trở thành hiện thực. Để Nhà
nước quản lý xã hội bằng pháp luật thì phải có phương thức thực hiện tốt các khâu từ xây
dựng, phổ biến đến tổ chức thực hiện, kiểm tra và xử lý vi phạm nhằm bảo vệ pháp luật.
Kết quả của việc tổ chức thực hiện pháp luật là một trong những tiêu chuẩn để xác định
một nền pháp chế xã hội chủ nghĩa, đòi hỏi các chủ thể phải tôn trọng và triệt để thực hiện
theo pháp luật trong đời sống xã hội. Như vậy, thực hiện pháp luật là trung tâm của pháp
chế.
Thực thi pháp luật có vai trò quan trọng và gắn bó mật thiết với bối cảnh cải cách
hành chính: Cải cách hành chính làm cho hệ thống hành chính trở nên hiệu quả hơn, phục
vụ nhân dân được tốt hơn so với trước, chất lượng các thể chế quản lý nhà nước đồng bộ,
khả thi, đi vào cuộc sống hơn, cơ chế hoạt động, chức năng, nhiệm vụ của bộ máy, chất
lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan nhà nước sau khi tiến hành
cải cách hành chính đạt hiệu quả, hiệu lực hơn, đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế – xã hội
của một quốc gia. Việc đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nhằm tăng
cường năng lực giải quyết công việc cho các cơ quan nhà nước; ngoài ra, việc phân cấp
cũng nhằm giao quyền chủ động, chịu trách nhiệm cho thủ trưởng cơ quan, hướng đến giải
quyết công việc hiệu quả, kịp thời. Rút ngắn thủ tục hành chính theo hướng đơn giản hóa
cũng góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật của các chủ thể. Chất lượng của các
hoạt động thực thi pháp luật cũng là vấn đề then chốt của cải cách hành chính. Thực thi
pháp luật và cải cách hành chính đều có chung mục đích là đưa các quy phạm pháp luật đi
vào thực tế, được các chủ thể tuân thủ thực hiện nhằm phát huy tối đa hiệu quả quản lý
nhà nước của pháp luật. [43]
