Tình trạng nghèo đói ở vùng núi phía bắc nước ta trong những năm gần đây và một số kiến nghị đối với công tác xóa đói giảm nghèo ở vùng núi của Nhà nước

Website: Email : Tel : 0918.775.368
LỜI NÓI ĐẦU
Đối với tất cả các nước trên thế giới, đói nghèo luôn là vấn đề được xã
hội quan tâm. Ở các nước phát triển, dù có mức sống cao song vẫn luôn tồn
tại tình trạng phân hóa giàu nghèo. Còn ở những nước đang phát triển với thu
nhập trung bình và thấp, trong đó bao gồm Việt Nam, thì một bộ phận không
nhỏ dân cư vẫn sống ở mức nghèo khổ, đặc biệt còn có những người sống
trong hoàn cảnh rất khó khăn vẫn phải chịu tình trạng thiếu đói, không đủ ăn
trong khi đây là nhu cầu thiết yếu của con người.
Mức độ đói nghèo cũng có sự chênh lệch khác nhau giữa các vùng
miền trong cả nước do những đặc điểm khác nhau về điều kiện tự nhiên, kinh
tế, xã hội. Trong đó, đói nghèo ở các khu vực miền núi, vùng sâu vùng xa
trầm trọng hơn các khu vực miền xuôi. Tình trạng đó đã gây ảnh hưởng rất
xấu tới chất lượng cuộc sống nhân dân vùng núi. Trong những năm gần đây,
Nhà nước ta đã dành nhiều sự quan tâm, nhiều chủ trương chính sách tích cực
giúp xóa đói giảm nghèo cho vùng núi và đã đạt những kết quả nhất định.
Song trên thực tế, tình hình đói nghèo nơi đây vẫn còn khá nghiêm trọng bởi
những chính sách này chưa thật sự hoàn thiện và phù hợp với tình hình địa
phương, và do đó sự tác động của chúng tới việc khắc phục đói nghèo miền
núi chưa thật sự hiệu quả. Xuất phát từ thực tế đó, ở đây, bài viết với đề tài:
“Tình trạng nghèo đói ở vùng núi phía bắc nước ta trong những năm gần
đây và một số kiến nghị đối với công tác xóa đói giảm nghèo ở vùng núi
của Nhà nước” đi vào nghiên cứu thực trạng nghèo đói ở miền núi phía bắc
Việt Nam trong những năm gần đây như một ví dụ điển hình cho đói nghèo ở
vùng núi nói chung, từ đó đánh giá những ưu điểm và nhược điểm của các
chính sách xóa đói giảm nghèo cho vùng núi của Nhà nước để đưa ra những
kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả, phát huy tác dụng của các chính sách có ý
SV Nguyễn Ngọc Cường KTPT K47A Quy Nhơn
Website: Email : Tel : 0918.775.368
nghĩa thiết thực này.
Căn cứ vào yêu cầu của đề tài, nội dung của chuyên đề được kết cấu

thành ba chương:
- Chương I: Những vấn đề chung về đói nghèo
- Chương II: Thực trạng đói nghèo, xóa đói giảm nghèo cho dân tộc
thiểu số ở Việt Nam
- Chương III: Giải pháp tăng cường xóa đói giảm nghèo đối với dân tộc
thiểu số ở Việt Nam
SV Nguyễn Ngọc Cường KTPT K47A Quy Nhơn
Website: Email : Tel : 0918.775.368
CHƯƠNG I
CƠ SỞ LÝ LUẬN ĐÓI NGHÈO
I. Những khái niệm cơ bản
1. Đói nghèo là gì ? - Các cách tiếp cận về nghèo đói trên thế giới và Việt
Nam
Trên thế giới tồn tại nhiều định nghĩa về đói nghèo. Nhìn chung, trên bình
diện quốc tế, hai khái niệm “đói” và “nghèo” thường được gộp chung thành
khái niệm “đói nghèo” và được hiểu như là “nghèo khổ”. Đó là tình trạng
thiếu “một cái gì đó” ở mức tối thiểu cần thiết. Sự cụ thể hóa “cái gì đó” đã
hình thành nên những cách tiếp cận khác nhau về nghèo đói. Có thể tập hợp
các quan niệm về nghèo đói trên thế giới vào bốn cách tiếp cận cơ bản sau
đây:
a. Cách tiếp cận tiền tệ:
Nếu hiểu theo nghĩa hẹp, cách tiếp cận tiền tệ thường được sử dụng kết
hợp với ngưỡng nghèo (sẽ được giải thích trong phần 1.2.a) và dựa trên chỉ
tiêu thu nhập hoặc tiêu dùng để quy cho đói nghèo một giá trị tiền tệ. Những
người có thu nhập nằm dưới ngưỡng nghèo thì được coi là nghèo.
Đại biểu cho cách tiếp cận này là Martin Ravallion, coi tình trạng đói
nghèo của một xã hội là tình trạng một hay nhiều cá nhân trong xã hội đó
không có được một mức phúc lợi kinh tế cần thiết để đảm bảo cuộc sống tối
thiểu hợp lý theo tiêu chuẩn của xã hội đó. “Cái gì đó”, theo ông, chính là
“mức phúc lợi kinh tế”, thường được đo lường bằng mức sống mà chỉ tiêu

quan trọng nhất là thu nhập, đặc biệt là thu nhập từ tiền mặt. Ngoài ra còn có
thể đo lường qua giá trị của lượng hàng hóa và dịch vụ được tiêu dùng bời
một hộ gia đình có xem xét tới quy mô và thành phần nhân khẩu của hộ gia
SV Nguyễn Ngọc Cường KTPT K47A Quy Nhơn
Website: Email : Tel : 0918.775.368
đình đó
1
.
Tổ chức Y tế Thế giới WHO cũng định nghĩa nghèo theo tiêu chí thu
nhập. Theo đó, một người được coi là nghèo khi thu nhập hàng năm ít hơn
một nửa mức thu nhập bình quân trên đầu người hàng năm của quốc gia (chỉ
số Per Capita Income, PCI).
2

Cách tiếp cận này có ưu điểm là dễ đo lường vì số lượng tiền tệ dễ xác
định, vì vậy nó được sử dụng khá phổ biến mặc dù chỉ xem xét đói nghèo
theo nghĩa hẹp. Tuy nhiên nó cũng có nhược điểm ở chỗ nó dựa vào giả thiết
người nghèo sử dụng thu nhập của mình theo cách hiệu quả nhất để mua
những hàng hóa như thực phẩm, nhà ở, quần áo, giáo dục, y tế ở mức cơ bản
chứ không bao gồm những hàng hóa mà không thật sự thiết yếu cho cuộc
sống. Ngoài ra, thu nhập thực tế của người nghèo có thể dao động lên trên
hoặc xuống dưới ngưỡng nghèo ở những thời điểm khác nhau do nhiều yếu tố
tác động nên có khi họ được coi là người nghèo, có lúc không.
Như vậy, với quan niệm của trường phái này thì để loại bỏ đói nghèo,
các biện pháp xóa đói giảm nghèo (XĐGN) cần định hướng vào mục đích
tăng thu nhập, nâng cao mức sống cho người nghèo như tạo công ăn việc làm,
cải tiến nâng cao năng suất lao động.
Sở dĩ cách tiếp cận tiền tệ được cho là chỉ tìm hiểu đói nghèo theo
nghĩa hẹp bởi trên thực tế, những nhu cầu của con người không chỉ bao gồm
yếu tố vật chất, thu nhập mà còn gồm nhiều yếu tố phi tiền tệ khác. Đói nghèo

còn được biểu hiện ở phương diện tinh thần hoặc những hình thái trừu tượng
khác không thể lượng hóa thành tiền - những nhu cầu bậc cao hơn của con
người - không được đáp ứng. Hiểu đói nghèo theo ý nghĩa này được gọi là đói
nghèo theo nghĩa rộng. Với cách hiểu này, chúng ta có ba cách tiếp cận khác
1
Martin Ravallion, Poverty Comparisons, Fundamentals of Pure and Applied Economics,
Harwood Academic Publishers, 1994
2

SV Nguyễn Ngọc Cường KTPT K47A Quy Nhơn
Website: Email : Tel : 0918.775.368
về đói nghèo.
b. Cách tiếp cận về năng lực:
Cách tiếp cận về năng lực chú trọng vào sự tự do của con người và một
cuộc sống có giá trị thì định nghĩa đói nghèo là sự thất bại trong việc đạt tới
những khả năng, năng lực cơ bản và tối thiểu trong cuộc sống.
Nhà kinh tế học người Ấn Độ Amartya Sen cho rằng: sự phát triển cần
được nhìn nhận như sự mở rộng năng lực của con người chứ không phải là
việc tối đa hóa độ thỏa dụng hay thu nhập bằng tiền. Ông nhấn mạnh vào
năng lực, khả năng của mỗi con người và phát biểu: “giá trị cuộc sống của
con người là khả năng mà con người có được, là quyền tự do đáng kể mà họ
được hưởng để vươn tới một cuộc sống mà họ mong muốn, gồm: đủ dinh
dưỡng, sức khỏe tốt, tránh được nguy cơ tử vong sớm, được tôn trọng, có
tiếng nói và quyền lực...”
3
.
Chỉ số HPI (chỉ số nghèo khổ con người) do Liên Hợp Quốc đưa ra
(xem I.1.2.4) cũng dựa trên cơ sở cách tiếp cận về năng lực để phản ánh đói
nghèo theo ba yếu tố năng lực điển hình là tuổi thọ, hiểu biết và mức sống.
Trên thực tế, rất nhiều nhà học giả đã cố gắng liệt kê đầy đủ các năng lực mà

con người hướng tới trong cuộc sống song hầu như chưa có nghiên cứu nào
bao quát được tất cả bởi tính đa dạng và phong phú của chúng. Ở đây, tác giả
xin dẫn ra danh sách các đặc trưng cần thiết cho một cuộc sống đầy đủ do
Nussbaum đề xuất:
4
Hình I.1: Những đặc trưng của một cuộc sống đầy đủ (Nussbaum)
3
Amartya Sen, Phát triển là tự do, New York, 1999
4
M. Nussbaum, Women and Human Development: A study in Human Capabilities,
Cambridge University Press, 2000
SV Nguyễn Ngọc Cường KTPT K47A Quy Nhơn
Website: Email : Tel : 0918.775.368
a. Tuổi thọ bình thường
b. Sức khỏe tốt, dinh dưỡng đầy đủ
c. Có nhà ở
d. Sự toàn vẹn về thể chất, hoạt động và quyền lựa chọn sinh sản
e. Trí tưởng tượng, cảm xúc, suy nghĩ được truyền thụ qua giáo dục
f. Lập kế hoạch cho cuộc sống
g. Hòa nhập với xã hội, được bảo vệ khỏi sự kỳ thị và phân biệt
h. Được tôn trọng
i. Quyền lợi về mặt chính trị và mặt vật chất
Như vậy, có thể dễ dàng thấy rằng vấn đề thu nhập được đề cập đến
trong cách tiếp cận tiền tệ chỉ là một phần trong số các yếu tố năng lực, và vì
vậy, cách tiếp cận đói nghèo trên phương diện năng lực của con người có ưu
điểm là phản ánh đầy đủ, sâu sát và chính xác hơn tình trạng nghèo đói của
con người. Bởi thế, đây là cách tiếp cận về đói nghèo được sử dụng rộng rãi
nhất về mặt lý thuyết. Tuy nhiên, cách tiếp cận này không phải là không có
nhược điểm, mà nhược điểm đó được thể hiện rõ nhất ở mặt áp dụng trong
thực tế để nghiên cứu về đói nghèo. Điểm yếu của cách tiếp cận này là khó

xác định được đầy đủ số lượng cũng như mức độ của các khả năng để đánh
giá tình trạng nghèo khổ trong thực tiễn. Thực tế, việc đo lường đói nghèo
theo cách hiểu này thường chỉ sử dụng một số khả năng cơ bản dễ được định
lượng như cách tính chỉ số HPI của Liên Hợp Quốc được đề cập đến ở trên.
Tương tự với quan điểm của Amatya Sen về các khía cạnh của đói
nghèo, Bob Baulch đã đưa ra sơ đồ kim tự tháp các khái niệm về nghèo đói
5
như sau:
5
Bob Baulch,“Poverty, Policy and Aid” article, the IDS Bulletin Volume 27 Number 1,
1996
SV Nguyễn Ngọc Cường KTPT K47A Quy Nhơn
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Hình I.2: Sơ đồ kim tự tháp các khái niệm về đói nghèo của Bob Baulch
1. Tiêu dùng
2. Tiêu dùng + Tài sản
3. Tiêu dùng + Tài sản + Con người
4. Tiêu dùng + Tài sản + Con người + Văn hóa XH
5. Tiêu dùng + Tài sản + Con người + Văn hóa XH + Chính trị
6. Tiêu dùng + Tài sản + Con người + Văn hóa XH + Chính trị + Bảo vệ
(Trong đó:
Tiêu dùng là thu nhập/tiêu dùng
Tài sản là tài sản tự nhiên : đất đai, của cải vật chất, khả năng tài chính
Con người là giáo dục, kỹ năng, sức khỏe ...
Văn hóa xã hội là hệ thống các mối quan hệ xã hội
Chính trị là khả năng tham gia và trao quyền
Bảo vệ là khả năng chống đỡ và giảm thiểu rủi ro)
Tuy chưa có được một định nghĩa về đói nghèo thống nhất theo cách
tiếp cận về năng lực, song từ các quan niệm kể trên, Ngân hàng thế giới đã
đưa ra một cách hiểu về đói nghèo bao gồm tương đối đầy đủ những khía

cạnh cơ bản:
6
- sự khốn cùng về mặt vật chất, được đo lường qua mức thu nhập bấp
bênh
- bị giới hạn về sức khỏe thể chất
- năng lực, hiểu biết bị kìm hãm
- sự phân biệt về giới tính
6
The World Bank, Voices of the Poor, 2002
SV Nguyễn Ngọc Cường KTPT K47A Quy Nhơn
Website: Email : Tel : 0918.775.368
- dễ gặp nguy cơ bị tổn thương và rủi ro do thiếu sự bảo vệ, bị lạm
dụng bởi các thế lực và gặp phải các vấn đề trong giao tiếp với xã hội
- các tổ chức cộng đồng đại diện yếu
Theo quan điểm này, các chính sách XĐGN cần đi theo hướng tạo ra
những cơ hội cho người nghèo để họ được tự do phát huy năng lực của mình
để hướng tới một cuộc sống sung túc theo mong muốn của riêng họ.
3. Cách tiếp cận về sự loại trừ mang tính xã hội:
Một cách tiếp cận khác về đói nghèo theo nghĩa rộng là cách tiếp cận
về sự loại trừ mang tính xã hội. Sự loại trừ mang tính xã hội là việc các cá
nhân hay nhóm người, một phần hoặc hoàn toàn, bị ngăn chặn khỏi sự tham
gia vào xã hội mà họ sinh sống. Townsend định nghĩa sự tước đoạt theo ý
nghĩa đói nghèo là tình trạng con người bị loại ra khỏi lối sống, tục lệ và hoạt
động của xã hội
7
. Nguyên nhân của việc này thường xuất phát từ những đặc
điểm riêng của nhóm người trong xã hội đó như người già, người tàn tật,
người thuộc dân tộc, chủng tộc khác… Atkinson xác định một ảnh hưởng
quan trọng của sự loại trừ xã hội là tính động lực
8

: do một số bất lợi từ đói
nghèo mà người nghèo bị cô lập khỏi xã hội, tình trạng đó càng làm cho họ
mất đi những cơ hội để thỏa mãn tình trạng thiếu thốn của mình và để thoát
nghèo, do đó càng trở nên bất lợi, càng bị loại trừ, và bởi thế càng trở nên
nghèo đói hơn nữa. Nói chung, cách tiếp cận này tuy mở rộng một cách xem
xét mới về đói nghèo song được sử dụng ít phổ biến do tính tương đối (chỉ
xảy ra ở một số cộng đồng xã hội nhất định) và rất khó đo lường.
4. Cách tiếp cận mang tính tham gia:
7
Peter Townsend, Poverty in the United Kingdom, Harmondsworth, 1979
8
A.B.Atkinson, Social Exclusion, Poverty and Unemployment, in: A.B. Atkinson & J. Hills
(Eds), Exclusion, Employment and Opportunity, CASE Paper 4, London School of
Economics, Centre for Analysis of Social Exclusion, 1998
SV Nguyễn Ngọc Cường KTPT K47A Quy Nhơn
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Trong khi cách tiếp cận tiền tệ và cách tiếp cận theo năng lực - khả
năng bị chỉ trích là chỉ mang ý kiến của người “ngoài cuộc”, không chứa đựng
cách nhìn nhận về đói nghèo của chính những người nghèo thì cách tiếp cận
mang tính tham gia do Chambers khởi xướng
9
đã khắc phục được những hạn
chế này. Cách tiếp cận này khuyến khích người nghèo tham gia vào việc ra
quyết định và đánh giá thế nào là đói nghèo, mức độ ảnh hưởng quan trọng
đến cuộc sống của chính họ và họ cần phản ứng lại như thế nào đối với đói
nghèo. Mục đích của nó là giúp cho người nghèo có thể chia sẻ, phân tích và
tăng thêm hiểu biết về cuộc sống và điều kiện sống để họ lập được kế hoạch
hành động cho mình. Cách tiếp cận này nhìn vào đói nghèo từ nhiều phương
diện: xã hội, kinh tế, văn hóa, chính trị và phòng vệ, và do đó, nó cung cấp
một cái nhìn đa dạng, nhiều mặt về đói nghèo. Tuy nhiên, do còn nhiều hạn

chế, nó thường chỉ được sử dụng bổ trợ cho những nghiên cứu sâu hơn về đói
nghèo như các “Báo cáo về Đói nghèo” và ấn phẩm “Tiếng nói của người
nghèo” của Ngân hàng Thế giới. Hạn chế đầu tiên là do tính chất tham gia của
người nghèo vào việc đánh giá đói nghèo, cách tiếp cận này không chỉ ra
được cách giải quyết khi có sự khác nhau trong cách nhìn nhận của những đối
tượng khác nhau: phụ nữ và nam giới, những người theo trường phái truyền
thống và trường phái hiện đại, những cộng đồng nghèo khác nhau… Lí do
thứ hai, do sự yếu thế của người nghèo trong xã hội, chưa chắc đã có thể
khẳng định họ dám nói lên những suy nghĩ của mình một cách trung thực và
đầy đủ. Thứ ba, đánh giá của một người nghèo, chỉ giới hạn trong tình cảnh
nghèo của chính họ, chưa phản ánh được bức tranh toàn cảnh về đói nghèo.
Ở Việt Nam, chúng ta thừa nhận định nghĩa về nghèo theo cách tiếp
cận về năng lực do Hội nghị Chống đói nghèo khu vực châu Á – Thái Bình
9
R. Chambers, Whose Reality Counts? Putting the First Last, London, Intermediate
Technology Publications, 1997
SV Nguyễn Ngọc Cường KTPT K47A Quy Nhơn
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Dương do ESCAP tổ chức ở Bangkok, Thái Lan đưa ra vào tháng 9/1993:
“Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn các
nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa
nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế, xã hội và phong tục tập quán của địa
phương”
10
. Do đặc thù của một nước đang phát triển, đã từng tồn tại tình
trạng thiếu lương thực trong một thời gian dài nên chúng ta còn phân tách hộ
đói với hộ nghèo. Những hộ đói được hiểu là một bộ phận trong những hộ gia
đình nghèo mà không có được đủ lương thực để ăn hai bữa cơm hàng ngày,
chỉ đủ khả năng đảm bảo mức lương thực ít ỏi cần thiết để tồn tại, do đó tiêu
chuẩn thu nhập bình quân đầu người quy gạo của Bộ LĐTBXH đối với hộ đói

thấp hơn so với mức quy gạo của hộ nghèo.
11
1.2. Cacs phương pháp đánh giá đói nghèo
1.2.a. Ngưỡng nghèo (hay chuẩn nghèo):
Đây là một trong những thước đo quan trọng được sử dụng chủ yếu
trong việc xác định tình trạng đói nghèo. Ngưỡng nghèo là một mức độ phân
chia ranh giới giữa “nghèo” và “không nghèo”. Gồm có 2 loại: ngưỡng nghèo
tuyệt đối và ngưỡng nghèo tương đối.
Ngưỡng nghèo tuyệt đối là chuẩn tuyệt đối về mức sống tối thiểu cần
thiết để con người có thể tồn tại khỏe mạnh. Ngưỡng nghèo tuyệt đối cũng
gồm 2 loại : ngưỡng nghèo LTTP (được xác định bằng số tiền cần có để mua
được một rổ LTTP thiết yếu hàng ngày) và ngưỡng nghèo chung (có tính đến
số tiền chi tiêu cho cả các sản phẩm phi lương thực khác). Ngưỡng nghèo
LTTP thường chỉ được dùng phổ biến ở các nước đang phát triển và nhìn
chung là thường thấp hơn ngưỡng nghèo chung.
10
Chính phủ Việt Nam, 2002, Chiến lược toàn diện về Tăng trưởng và Xóa đói giảm nghèo,
NXB Bản đồ
11
Xem I.1.2, phần Ngưỡng nghèo (hay chuẩn nghèo)
SV Nguyễn Ngọc Cường KTPT K47A Quy Nhơn