đề tài: vai trò của chính phủ trong quy trình lập pháp

TRƢỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
......

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
KHÓA: 2011-2015
Đề tài:

VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ
TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP

Giảng viên hướng dẫn:

Sinh viên thực hiện:

Nguyễn Nam Phƣơng

Danh Trát Khanh

Bộ môn: Luật Hành chính

MSSV: 5115804
Lớp: Luật Hành chính K37

Cần Thơ, tháng 11 năm 2014


NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƢỚNG DẪN
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………

…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………

…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
………………


NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG CHẤM LUẬN VĂN
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………

…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………
………………


MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU................................................................................................................1
1. Lý do chọn đề tài.......................................................................................................1
2. Mục tiêu nghiên cứu..................................................................................................2

3. Phạm vi nghiên cứu...................................................................................................2
5. Bố cục luận văn..........................................................................................................2
4. Phƣơng pháp nghiên cứu..........................................................................................2

CHƢƠNG 1: QUY TRÌNH LẬP PHÁP VÀ VAI TRÒ CỦA CHÍNH
PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP..............................................................4
1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY TRÌNH LẬP PHÁP.......................................4
1.1.1. Quan niệm về quy trình lập pháp..................................................................4
1.1.2. Đặc điểm của quy trình lập pháp..................................................................6
1.1.3. Những nguyên tắc trong quy trình lập pháp................................................8
1.2. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY
TRÌNH LẬP PHÁP...........................................................................................................9
1.2.1. Chính phủ đóng vai trò chủ đạo trong quy trình lập pháp.........................9
1.2.2. Chính phủ đóng vai trò hạn chế những rủi ro trong quy tình lập pháp..11
1.3. CƠ SỞ PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH SỰ THAM GIA CỦA CHÍNH PHỦ
TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP................................................................................15
1.3.1 Quy phạm pháp luật điều chỉnh sự tham gia của Chính phủ trong quy
trình lập pháp...................................................................................................................15
1.3.1.1. Theo Hiến pháp hiện hành.......................................................................15
1.3.1.2. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật..................................16
1.3.1.3. Theo quy định của các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên
quan...................................................................................................................................24
1.3.2. Các giai đoạn Chính phủ tham gia vào quy trình lập pháp......................28
1.3.2.1. Chính phủ tham gia trong giai đoạn sáng kiến lập pháp........................28
1.3.2.2. Chính phủ tham gia trong giai đoạn soạn thảo dự án luật.....................30
1.3.2.3. Hoạt động thẩm định, thẩm tra đối với các dự án luật do Chính phủ đệ
trình và Chính phủ tham gia ý kiến đối với các dự án luật của các chủ thể khác............32


1.3.2.4. Chính phủ tham gia trình dự án luật trước Quốc hội.............................33

CHƢƠNG 2: HẠN CHẾ VÀ CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG
VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP...........37
2.1. NHỮNG HẠN CHẾ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY TRÌNH LẬP
PHÁP..37
2.1.1. Hạn chế của Chính phủ trong giai đoạn sáng kiến pháp luật...................37
2.1.2. Hạn chế của Chính phủ trong giai đoạn soạn thảo dự án luật.................39
2.1.3. Hạn chế trong hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án luật........................43
2.1.4. Hạn chế của Chính phủ trong việc trình dự án luật ra Quốc hội............46
2.2. NGUYÊN NHÂN HẠN CHẾ..............................................................................48
2.2.1. Sự thiếu rõ ràng trong mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan
hành pháp.........................................................................................................................48
2.2.2. Sự cứng nhắc trong chƣơng trình xây dựng luật.......................................51
2.2.3. Thiếu công đoạn phân tích và phê chuẩn chính sách trƣớc khi tiến hành
soạn thảo dự án luật.........................................................................................................55
2.2.4 Thiếu kỹ năng soạn thảo chuyên nghiệp, cách thức tổ chức và mô hình cơ
quan soạn thảo còn hạn chế............................................................................................56
2.3. PHƢƠNG HƢỚNG TĂNG CƢỜNG VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG
QUY TRÌNH LẬP PHÁP................................................................................................58
2.3.1. Phƣơng hƣớng tăng cƣờng vai trò của Chính phủ trong quy trình lập
pháp...................................................................................................................................58
2.3.1.1. Cần phân định rõ ràng trách nhiệm và giải quyết mối quan hệ giữa cơ
quan lập pháp và hành pháp..............................................................................................58
2.3.1.2. Nâng cao trách nhiệm và tăng quyền chủ động của Chính phủ trong quy
trình lập pháp.....................................................................................................................59
2.3.1.3. Sáng kiến pháp luật của Chính phủ không bị giới hạn bởi chương trình
lập pháp của Quốc hội.......................................................................................................60
2.3.1.4. Chính phủ chịu trách nhiệm và trực tiếp tham gia vào quy trình chính
sách do cơ quan bộ, ngành hoạch định và xây dựng.........................................................60
2.3.1.5. Phân tích chính sách và tiến hành đánh giá dự báo tác động của pháp

luật là những công đoạn bắt buộc phải tiến hành trước khi soạn thảo dự luật................61


2.3.1.6. Chính phủ cần nâng cao trách nhiệm trong việc bảo vệ các dự án luật
của mình trước Quốc hội...................................................................................................62
2.4. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ
TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP................................................................................64
2.4.1. Phân tích chính sách phải là một công đoạn độc lập.................................64
2.4.2. Đổi mới mô hình cơ quan soạn thảo theo phƣơng hƣớng thành lập một
cơ quan soạn thảo độc lập...............................................................................................64
2.4.3. Tăng cƣờng kỹ năng, tính chuyên nghiệp đối với nhà soạn thảo.............66

KẾT LUẬN...................................................................................................................67
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp

LỜI NÓI ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong bất kỳ quốc gia nào, Chính phủ luôn có một vị trí, vai trò đặc biệt quan
trọng trong bộ máy nhà nước. Hiến pháp 2013 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “Thống
nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, khoa học, môi trường, thông tin, truyền
thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; thi hành lệnh động viên,
ban bố tình trạng khẩn cấp và các biệt pháp cần thiết khác để vệ Tổ quốc, bảo đảm tính
mạng, tài sản của Nhân”. Là cơ quan thay mặt cho nhà nước quản lý và điều hành các
lĩnh vực của đời sống xã hội, Chính phủ là nơi đề xuất các giải pháp, chính sách để quản
lý nhà nước tốt. Vì vậy, sự yếu hay mạnh của Chính phủ ảnh hưởng rất lớn đến sự hưng
thịnh của cả một quốc gia. Đặc biệt là sau khi đất nước tiến hành công cuộc đổi mới toàn
diện về mọi mặt thì vị trí, vai trò của Chính phủ lại càng được thể hiện rõ nét hơn thông

qua việc giúp đất nước thoát khỏi tình trạng khủng hoảng, từng bước ổn định xã hội và
nâng dần chất lượng cuộc sống của người dân.
Ở nước ta, trong số các chủ thể được quyền tham gia vào quy trình lập pháp, Chính
phủ là chủ thể quan trọng nhất, điều đó được thể hiện qua việc Chính phủ chiếm số lượng
lớn nhất các dự luật được đệ trình ra Quốc hội. Hiến pháp 2013 ghi nhận nhiệm vụ của
Chính phủ là “ Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh,
nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”. Thông
qua việc thực hiện các nhiệm vụ được Quốc hội giao cho thì Chính phủ chính là nơi đầu
tiên và thường xuyên phát hiện ra các vấn đề cần sự điều chỉnh của pháp luật, cũng từ đó
mà có được các giải pháp xử lý tốt và kịp thời cho các vấn đề đang xảy ra trong cuộc
sống.
Từ khi nước ta tiến hành hội nhập quốc tế đặc biệt là hội nhập về kinh tế với việc
tham gia Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), thì hoạt động lập pháp diễn ra mạnh mẽ
hơn bao giờ hết với việc ban hành, sửa đổi, bổ sung ngày càng nhiều dự luật cho phù hợp
với luật pháp quốc tế. Bên cạnh những thành tựu đạt được thì trong hoạt động lập pháp
cũng gặp không ít những hạn chế, bất cập. Đó chính là nguyên nhân dẫn đến tính ổn định
của pháp luật còn thấp, chất lượng các dự luật được ban hành chưa mang lại hiệu quả như
mong muốn, tính thực thi còn nhiều hạn chế, tính thống nhất chưa cao, số lượng các văn
bản dưới luật hiện còn rất lớn dẫn đến nhiều trường hợp quy định chồng chéo thậm chí là
xung đột lẫn nhau.
Từ những vấn đề trên, người viết chọn đề tài “Vai trò của Chính phủ trong quy
trình lập pháp” để đi sâu phân tích, tìm hiểu vai trò của Chính phủ về mặt lý luận và
thực tiễn được thể hiện như thế nào trong quy trình lập pháp, đồng thời làm sáng tỏ các
GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 1

SVTH: Danh Trát Khanh

Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
hạn chế cũng như đưa ra các kiến nghị, giải pháp nhằm tăng cường vai trò của Chính phủ
trong quy trình lập pháp, đồng thời góp phần hạn chế những bất cập của pháp luật trong
thời gian qua.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Khi tiến hành nghiên cứu đề tài, người viết mong muốn thông qua việc thực hiện
đề tài này sẽ phân tích, tìm hiểu về vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp thông
qua nhiệm vụ, quyền hạn cũng như chức năng được pháp luật quy định. Quá đó đánh giá
được những điểm hợp lý cũng như chưa hợp lý của các quy định của pháp luật cũng như
trách nhiệm của Chính phủ trong quy trình lập pháp. Đồng thời đưa ra các phương
hướng, giải pháp để khắc phục những hạn chế, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật
Việt Nam hiện hành.
3. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài này người viết tập trung nghiên cứu trong phạm vi những quy định của pháp
luật hiện hành liên quan đến vai trò cũng như việc tham gia vào quy trình lập pháp của
Chính phủ. Đồng thời tìm hiểu, phân tích một số những bất cập thực tiễn của Chính phủ
trong việc tham gia vào quy trình lập pháp trong thời gian vừa qua.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, dựa trên nền tảng cơ sở lý luận duy vật biện
chứng của Chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh người viết vận dụng các
phương pháp: phân tích, so sánh, đối chiếu tổng hợp, phân tích luật viết.... dựa trên văn
bản pháp luật của Nhà nước, đường lối, chính sách của Đảng về hoạt động lập pháp, các
công trình nghiên cứu của các nhà khoa học, tổng hợp từ các bài báo cáo, sách báo, tạp
chí và các tài liệu có liên quan đến đề tài.
5. Bố cục luận văn
Ngoài phần lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo luận văn được chia
gồm 2 chương:
- Chương 1: Quy trình lập pháp và vai trò của Chính phủ trong quy trình lập
pháp: Ở chương này người viết trình bày các vấn đề liên quan về quan niệm, đặc điểm và
nguyên tắc của quy trình lập pháp cũng như vai trò của Chính phủ trong quy trình lập

pháp về mặt lý luận. Trên cơ sở đó người viết tiến hành phân tích các quy định của pháp
luật hiện hành có liên quan điều chỉnh sự tham gia của Chính phủ trong quy trình lập
pháp, nhằm tìm hiểu từng giai đoạn cụ thể có sự tham gia của Chính phủ trong quy trình
này.

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 2

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
- Chương 2: Những hạn chế và các giải pháp nhằm tăng cường vai trò của
Chính phủ trong quy trình lập pháp: Trên cơ sở phân tích ở chương 1,người viết phân
tích những hạn chế cũng như bất cập trong quá trình tham của Chính phủ, đồng thời nêu
lên một số phương hướng, giải pháp nhằm tăng cường vai trò của Chính phủ trong việc
tạo ra các đạo luật để quản lý và điều hành đất nước ngày một tốt hơn.
Phần kết luận

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 3

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp

CHƢƠNG 1

QUY TRÌNH LẬP PHÁP VÀ VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ
TRONG QUY TRÌNH LẬP PHÁP
1.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY TRÌNH LẬP PHÁP
1.1.1. Quan niệm về quy trình lập pháp
Theo cách hiểu thông thường, quy trình là các bước cần phải tuân theo khi tiến
hành một công việc nhất định.1 Theo đó, khi nói đến quy trình là nói đến các công đoạn
của công việc, mỗi công đoạn điều được sắp xếp theo một trình tự và thứ bậc nhất định,
thậm chí là hết sức khoa học và chặt chẽ nhằm tạo ra những sản phẩm có chất lượng và
ổn định.
Trong một số từ điển quy trình được hiểu như sau:
Quy trình là chương trình và phạm vi để làm việc, tức là cái trình thức chia ra
từng điều mà lần lượt làm việc trong vòng giới hạn nhất định.2
Theo Đại từ điển tiếng Việt, quy trình là các bước phải tuân theo khi tiến hành một
công việc nào đó (quy trình sản xuất, quy trình xử lý kỹ thuật ngâm lúa giống…).3
Theo sách Thuật ngữ hành chính, quy trình là thuật ngữ được sử dụng khi nói về
một loạt liên tục các hoạt động theo trình tự thống nhất, hợp lý với các bước phải tuân
theo một cách thứ tự, lần lượt (do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành) bắt buộc
các chủ thể có liên quan phải thực hiện đúng khi tiến hành một công việc xác định nào
đó.4
Từ một số quan điểm nêu trên, có thể hiểu: Quy trình là các bước phải tuân theo,
khi tiến hành một công việc cụ thể, là trật tự đã được xác định một cách chặt chẽ, khoa
học và nghiêm ngặt theo từng giai đoạn, mà mỗi giai đoạn đều mang một ý nghĩa và tầm
quan trọng nhất định, nhằm bổ sung cho nhau để tạo ra sản phẩm có chất lượng ổn định.
Lập pháp là chức năng hàng đầu của Quốc hội. Điều đó được thể hiện thông qua
việc Hiến pháp quy định nhiệm vụ quan trọng và đầu tiên của Quốc hội đó là: Làm Hiến
pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật.5 Quốc hội là cơ quan duy nhất có
quyền lập hiến và lập pháp.6 Chỉ có Quốc hội bao gồm các đại biểu Quốc hội được nhân
dân bầu ra mới là chủ thể có thẩm quyền thay mặt nhân dân thông qua các đạo luật.

1

Trung tâm Từ điển, Từ điển Tiếng Việt, Nxb, Khoa học Xã hội, Hà Nội, tr .785.
Đào Duy Anh, Từ điển Hán Việt, Nxb, Khoa học xã hội, Hà Nội, 2001, tr. 165, 191, 95.
3
Nguyễn Như Ý, Đại Từ điển Tiếng Việt, Nxb, Văn hóa-thông tin, Hà Nội, 1999, tr. 1381.
4
Viện Nghiên cứu hành chính, Học viện Hành chính quốc gia, Thuật ngữ hành chính, Hà Nội, 2002, tr. 162.
2

5
6

Hiến pháp năm 2013, Điều 70, khoản 1.
Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung 2007), Điều 1.

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 4

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
Quốc hội cơ quan duy nhất đảm nhận chức năng lập pháp, với số lượng lớn các đại
biểu Quốc hội được nhân dân bầu ra với đầy đủ các thành phần, đến từ nhiều lĩnh vực
cũng như trình độ chuyên môn khác nhau, do đó để xây dựng một đạo luật thì cần phải có
một quy trình nghiêm ngặt và chặt chẽ là hết sức cần thiết. Bởi chỉ có quy trình mang tính
khoa học mới có thể tạo lập một trật tự, mà nhờ đó biến sức mạnh của từng cá nhân các
đại biểu trở thành tiếng nói chung và thống nhất với nhau.
Dưới góc độ quyền lực nhà nước, lập pháp là một nhánh quyền lực cơ bản của bất

kỳ một nhà nước nào, bao gồm lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhánh quyền lực này
được xây dựng và dựa trên việc hài hòa giữa lợi ích của nhà nước và lợi ích của đa số
quần chúng nhân dân. Vì vậy, nó là một nhánh quyền lực quan trọng và có ý nghĩa quyết
định trong cấu trúc bộ máy quyền lực nhà nước.
Dưới góc độ cơ cấu bộ máy nhà nước, lập pháp là một chức năng gắn liền với
Quốc hội hay còn gọi là Nghị viện, là cơ quan đại diện cho nguyện vọng và lợi ích của
nhân dân trong nhà nước dân chủ. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp bao
gồm việc làm ra luật và sửa đổi luật.
Dưới góc độ tổ chức hoạt động của nhà nước, lập pháp là một lĩnh vực hoạt động
mà ở đó nhà nước quy định ra pháp luật, đưa ra các quy phạm phổ biến được áp dụng bắt
buộc với các chủ thể trong xã hội.
Để tạo ra một sản phẩm bất kỳ thì cần phải trải qua những công đoạn nhất định.
Tùy theo mỗi sản phẩm mà có các công đoạn khác nhau, một đạo luật cũng vậy, đó là sản
phẩm của một chuỗi các công đoạn bao gồm từ việc lập chương trình xây dựng luật; pháp
lệnh; soạn thảo; thẩm tra; Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến; lấy ý kiến
nhân dân; ý kiến đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật; thảo luận, tiếp
thu, chỉnh lý và thông qua cho đến khi Chủ tịch nước công bố luật. 7 Tuy nhiên, căn cứ
theo các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 (sau đây được
viết tắt là LBHVBQPPL 2008) có thể chia các công đoạn trên thành một quy trình như
sau:
 Sáng kiến lập pháp;
 Soạn thảo dự án luật;
 Thẩm định, thẩm tra dự án luật;
 Trình văn bản dự thảo luật;
 Xem xét, thông qua luật;
 Công bố luật.

7

Nguyễn Phương Thảo, Quy trình lập pháp và quy trình lập hiến ở Việt Nam: Một số điểm khác biệt,

[truy cập ngày 12/10/2014].

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 5

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
Về mặt nội dung, lập pháp là hoạt động bao gồm nhiều giai đoạn mang tính liên
tục, kế tiếp nhau từ việc tìm kiếm và phát hiện nhu cầu các quan hệ xã hội cần được điều
chỉnh bằng pháp luật đến việc soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến, thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý
và thông qua các dự án luật, công bố luật theo một trình tự, thủ tục được xác định. Ở mỗi
giai đoạn nêu trên lại có nhiều thủ tục, hoạt động khác nhau với sự tham gia của nhiều
chủ thể khác nhau. Tuy có nhiều công đoạn khác nhau nhưng các công đoạn này đều
được một trật tự nghiêm ngặt và chặt chẽ, trong đó mỗi công đoạn là một mắt xích quan
trọng. Mỗi công đoạn không phải là sự lập đi, lập lại các giai đoạn trước đó mà là nhằm
hoàn thiện và bổ sung cho nhau. Tất cả các công đoạn trên đều chịu sự điều chỉnh nghiêm
ngặt của Hiếp pháp, LBHVBQPPL và các văn bản pháp luật có liên quan. Qua các phân
tích nêu trên, có thể hiểu về quy trình lập pháp như sau:
Quy trình lập pháp là quy trình làm luật, là trình tự các bước được thực hiện theo
một trật tự nghiêm ngặt và chặt chẽ trong quá trình làm luật, bao gồm các giai đoạn
sáng kiến pháp luật, soạn thảo dự luật, thẩm định, thẩm tra dự án luật, trình văn bản dự
thảo luật, xem xét, thông qua và công bố luật và phải chịu sự điều chỉnh Hiếp pháp, luật
và các văn bản pháp luật có liên quan.
Mặc dù Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm luật nhưng không nhất thiết
các đạo luật phải có nguồn gốc và xuất phát từ Quốc hội. Điều đó được thể hiện thông
qua mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp, với một bên là cơ quan
làm ra luật và một bên là cơ quan thực thi pháp luật đó trong thực tiễn đời sống. Các cơ

quan có chức năng triển khai việc thi hành và áp dụng luật trong thực tế cũng có thể đưa
ra các đề xuất, kiến nghị của mình phù hợp với từng lĩnh vực, ngành mình quản lý nhằm
hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng như thuận lợi hơn cho các công tác quản lý.
Mục đích của quy trình lập pháp là việc phải tạo lập được đạo luật thể hiện được
các chính sách khôn ngoan trước các vấn đề nảy sinh từ xã hội. Đây là một việc làm
không hề đơn giản. Nói đến quy trình lập pháp không phải là việc bàn phải làm cái gì mà
là phải làm như thế nào ở trong quy trình. Đó là cách thức cần phải tiến hành để đạt tới
một kỹ thuật trong hoạt động lập pháp chuyên nghiệp. Thông qua đó sẽ hình thành một
công nghệ làm luật sẽ đảm bảo cho những dự luật được tạo ra sẽ xác thực nhất với đời
sống và đương nhiên sẽ có hiệu lực thi hành trên thực tế.
1.1.2. Đặc điểm của quy trình lập pháp
Tuy quy trình lập pháp có nhiều công đoạn nhưng trong quy trình luôn xác định
một trật tự nghiêm ngặt và chặt chẽ. Các công đoạn lập pháp đều có mối quan hệ mật
thiết với nhau, tác động qua lại lẫn nhau. Chất lượng của các công đoạn trước quy định
chất lượng của công đoạn sau. Nếu như sáng kiến pháp luật là giai đoạn đầu tiên mà nòng
cốt là đưa ra giải pháp thì giai đoạn soạn thảo văn bản luật là việc xác định cụ thể về hình
GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 6

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
thức và kỹ thuật lập pháp bằng các chương, điều cụ thể. Tiếp theo là giai đoạn Chính phủ
trình dự án luật và Quốc hội tiến hành thẩm tra xem xét, thảo luận về các nội dung của dự
án luật trước phiên họp toàn thể của Quốc hội.
Qua một số vấn đề được phân tích ở trên có thể thấy một số đặc điểm cơ bản của
quy trình lập pháp như sau:
 Quy trình lập pháp xác định một trật tự chặt chẽ, nghiêm ngặt với các giai đoạn

được thực hiện một cách độc lập.
 Quy trình lập pháp là một loạt các giai đoạn được thực hiện. Trong đó mỗi công
đoạn của quy trình có thể thực hiện với nhiều giai đoạn, thao tác khác nhau nhưng mỗi
một giai đoạn đều mang một ý nghĩa riêng, có sự tương tác lẫn nhau, bổ sung và hoàn
thiện cho nhau qua từng giai đoạn thực hiện. Có giai đoạn này được kềm chế bằng giai
đoạn kia nhằm để trách sự lạm dụng ở mỗi công đoạn.
 Quy trình lập pháp luôn phản ánh sự tương tác giữa các nhánh quyền lực trong
bộ máy nhà nước, đặc biệt là giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp. Do đó, quy trình
lập pháp thường được thực hiện ở hai công đoạn độc lập, công đoạn của Chính phủ và
công đoạn của Quốc hội. Trong đó, Chính phủ với tư cách là nhà thiết kế, đề ra chính
sách lập pháp thì Quốc hội là cơ quan phản biện lại các chính sách đó của Chính phủ
nhằm bảo vệ các quyền lợi của người dân.8 Đây cũng là đặc điểm phù hợp với đặc điểm
của đời sống thực tiễn của đời sống xã hội khi sáng kiến pháp luật thường xuất phát từ
phía các cơ quan hành pháp.
 Quy trình lập pháp được điều chỉnh bởi Hiến pháp, Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật và các văn bản pháp luật có liên quan.
Thông qua các đặc điểm của quy trình lập pháp có thể thấy rằng mục đích của quy
trình lập pháp là việc phải tạo ra các đạo luật thể hiện được các chính sách phù hợp nhất,
thực tiễn nhất với các vấn đề phát sinh không ngừng của xã hội. Nói đến quy trình lập
pháp không phải là việc phải làm cái gì, mà là điều quan trọng là phải làm như thế nào.
Đó là các cách thức cần phải tiến hành để đạt tới một kỹ năng, kỹ nghệ trong hoạt động
lập pháp. Công nghệ làm luật khoa học sẽ đảm bảo cho các chính sách xác thực nhất với
cuộc sống xã hội, đó cũng là một điều tất yếu để các chính sách ban hành ra sẽ được thi
hành trên thực tiễn.
1.1.3. Những nguyên tắc trong quy trình lập pháp
Nguyên tắc trước hết được hiểu là: Điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân theo
trong một loạt việc làm.9 Trong quy trình lập pháp nguyên tắc được hiểu là tổng thể
8

9

Nguyễn Sỹ Dũng, Thử bàn về đổi mới hoạt động lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 91, 2007, tr. 5.
Trung tâm từ điển tin học, Từ điển Tiếng Việt, Nxb, Đà Nẵng, 2000, tr. 672 và tr. 676.

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 7

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
những quy phạm pháp luật điều chỉnh quy trình lập pháp có nội dung liên quan đề cập tới
những phương hướng, tư tưởng chủ đạo là cơ sở để tổ chức, thực hiện các công đoạn lập
pháp nhằm đảm bảo các dự luật được ra đời phù với chủ trương, đường lối của Đảng với
các quy định của luật và có tính khả thi.
Lập pháp là hoạt động mang tính chuyên môn do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
thưc hiện bằng việc đặt ra các quy định khác nhau để điều hành và quản lý xã hội, là hoạt
động thể hiện ý chí nhà nước nhằm phản ánh các mối quan hệ đang nảy sinh của xã hội
thông qua hoạt động tư duy chủ quan của con người. Do đó để một đạo luật ra đời đảm
bảo được chất lượng, hiệu quả và đặc biệt là được thực thi trên thực tế thì cần phải tuân
thủ các nguyên tắc cơ bản do luật định, cụ thể là trong Hiến pháp 2013 và LBHVBQPPL
2008 như sau:
Một là, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của luật trong hệ
thống pháp luật hiện hành. Hiến pháp là một đạo luật cơ bản và có giá trị pháp lý cao
nhất. Hiến pháp là đạo luật duy nhất quy định việc tổ chức quyền lực nhà nước cơ cấu bộ
máy nhà nước đồng thời đây cũng là công cụ thể hiện hệ tư tưởng của giai cấp lãnh đạo
nhà nước, là cơ sở cho các ngành luật khác được ra đời. Do đó một đạo luật được ban
hành cần phải đảm bảo tính hợp hiến thì đạo luật mới có thể tồn tại được.
Khác với các nước phương Tây, quyền lực ở nước ta có sự phân công và phối hợp

lẫn nhau, các hoạt động của cơ quan này ít nhiều cũng có tác động đến các cơ quan khác
trong bộ máy nhà nước. Nếu như các quy định của điều luật này mà trái với quy định của
luật kia thì gây nên sự mẫu thuẫn trong việc thực hiện dẫn đến chồng chéo công việc và
đùng đẩy trách nhiệm. Việc đảm bảo tính hợp hiến và hợp pháp đồng thời cũng là việc
thực hiện tính thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành trong việc ban hành luật.
Hai là, tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự thủ tục xây dựng và ban hành văn
bản luật. Là cơ quan quyền lực nhà nước Quốc hội là cơ quan duy nhất được ban hành
luật, do đó chỉ có luật được Quốc hội ban hành mới có giá trị. Bên cạnh việc đảm bảo
được nội dung của luật thì luật được ban hành ra phải thể hiện được một hình thức và
trình tự theo đúng quy định, bởi vì hình thức là cách mà luật được thể hiện còn trình tự là
việc đảm bảo luật được ban hành đảm bảo theo đúng một các bước đã định của pháp luật.
Ba là, đảm bảo tính công khai và minh bạch. Luật được ban hành ra là để người
thực hiện. Do đó việc xây dựng và ban hành luật phải công khai để người dân biết qua đó
người dân có thể đóng góp ý kiến để luật được ban hành ra đạt được hiệu quả cao hơn.
Bốn là, đảm bảo tính khả thi. Các vấn đề của xã hội, chính vì xã hội không tự điều
chỉnh được nên mới cần có luật, một đạo luật ban hành ra mà không đảm bảo được việc
thực thi trong cuộc sống thì gây nên sự lãng phí rất lớn cho xã hội về thời gian lẫn vật
chất và niềm tin của nhân dân vào chính quyền sẽ dần bị mất đi.

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 8

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
Năm là, luật ban hành ra không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Với việc chủ động tham gia hội nhập
quốc tế, chính vì thế các đạo luật được ban hành ra phải thể hiện được trách nhiệm cũng

như các cam kết của nước ta trong cộng đồng quốc tế góp phần nâng cao hình ảnh của đất
nước.
1.2. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG QUY
TRÌNH LẬP PHÁP
Theo từ điển tiếng Việt thông dụng, khái niệm “vai trò” được hiểu là “chức năng,
tác dụng của cái gì hoặc của ai trong sự hoạt động, phát triển của nhóm, tập thể nói
chung”.10 Qua đó cho ta thấy, khi nói vai trò là chức năng, tác dụng của cái gì hoặc của ai
trong sự hoạt động, phát triển của nhóm, tập thể nói chung, thì vai trò ở đây không đồng
nghĩa với chức năng bởi vì chức năng là một thuộc tính được quy định gắn liền với một
ai hoặc một tổ chức. Vai trò được thể hiện thông qua thực hiện chức năng và nhiệm vụ
của chủ thể tham gia vào hoạt động nào đó. Nhiệm vụ là những hoạt động của chủ thể
được quy định phải làm và mang tính cụ thể, cá biệt để thực hiện chức năng được giao.
Nếu chức năng là cơ chế thì nhiệm vụ là thực thi. Khi chức năng và nhiệm vụ gắn liền
với nhau thì cơ quan chức năng này có nhiệm vụ như vậy. Nếu chức năng và nhiệm vụ
không đi liền với nhau thì chức năng mang tính nội dung còn nhiệm vụ mang tính mục
đích.
1.2.1. Chính phủ đóng vai trò chủ đạo trong quy trình lập pháp
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nhà nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội.11
Chính phủ được Quốc hội trao cho quyền quản lý và điều hành hầu hết các lĩnh vực của
đời sống xã hội, với nhiệm vụ quan trọng là tạo lập một môi trường xã hội ổn định và
thúc đẩy kinh tế phát triển.
Chính phủ đã tác động đến hoạt động lập pháp của Quốc hội trên nhiều khía cạnh
tích cực như thúc đẩy Quốc hội ban hành nhiều văn bản luật để đáp ứng yêu cầu quản lý,
điều hành của Chính phủ, vì vậy nội dung và tiến độ công tác lập pháp của Quốc hội bị
chi phối bởi nhu cầu lập pháp của Chính phủ. Mối quan hệ chặt chẽ giữa Quốc hội và
Chính phủ thể hiện tập trung trong công tác lập pháp. Điều này xuất phát từ vị trí và chức
năng của Chính phủ. Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất thực hiện
chức năng chấp hành và điều hành, các cơ quan trong hệ thống hành pháp thường nhận
biết sớm nhất các vấn đề đang phát sinh của cuộc sống.

10
11

Như Ý, Từ điển Tiếng Việt thông dụng, Nxb, Giáo dục, Hà Nội, 1995, tr. 1241.
Hiến pháp năm 2013, Điều 94.

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 9

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
Để xử lý các vấn đề này, trong không ít trường hợp, ban hành pháp luật là giải
pháp hữu hiệu nhất. Lúc này, Chính phủ sẽ trình các dự án luật trước Quốc hội , hoặc
chính Chính phủ ban hành các văn bản dưới luật . Pháp luật lúc này đã trở thành nhu cầu
cần thiết đối với Chí nh phủ vì nếu không làm hoặc thiếu điều nà y, Chính phủ không thể
quản lý nhà nước theo những gì Chí nh phủ mong muốn và đảm bảo cho lợi í ch quốc gia .
Nét đặc trưng của Chính phủ - cơ quan hành pháp đã chứng minh rằng , ban hành luật để
thực hiện chức năng quản lý nhà nước tốt hơn, điều chỉnh luật để phù hợp hơn với đòi hỏi
của thực tiễn quản lý là một nhu cầu thiết yếu của Chí nh phủ và chí nh nhu cầu này đã tạo
nên động lực của quy trình lập pháp.
Vai trò chủ đạo của Chính phủ được thể hiện: Trong giai đoạn lập Chương trình
xây dựng luật của Quốc hội, Chính phủ có vai trò quan trọng trong việc hoạch định các
định hướng xây dựng luật. Trong quy trình lập pháp, việc đưa ra được ý tưởng, sáng kiến
pháp luật là một công việc hết sức quan trọng, vì từ đó vấn đề được phát hiện và giải
pháp được đề xuất. Tuy nhiên, việc chuyển tải các chính sách thành các chương điều cụ
thể, làm mệnh lệnh hành động, điều chỉnh hành vi của con người lại là một công việc hết

sức quan trọng, đó là soạn thảo văn bản dự án luật. Công việc này đòi hỏi phải có các
chuyên gia trực tiếp tham gia vào quá trình phân tích và hoạch định chính sách am hiểu
tường tận về nội dung và có khả năng dịch chính sách đó thành văn bản luật. Những
người tham gia vào công đoạn này hầu hết là những chuyên gia đang công tác trong các
bộ, ngành thuộc các cơ quan hành pháp. Nói cách khác, cơ quan hành pháp chính là nơi
đưa ra sáng kiến pháp luật, đồng thời cũng là nơi tổ chức soạn thảo các chính sách đó
thành các dự án luật hoàn chỉnh.
Trong giai đoạn soạn thảo, Quốc hội không trực tiếp soạn thảo nội dung của tất cả
các văn bản luật mà chủ yếu là Chính phủ soạn thảo vì chỉ những dự án luật do Chính
phủ soạn thảo, trình Quốc hội mới đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý điều hành, giải toả
những bức xúc của cuộc sống đặt ra, phù hợp với trình độ, khả năng của bộ máy quản lý.
Đây là một đặc trưng tiếp theo của cơ quan hành pháp mà không có ở cơ quan nào khác
và nó mang tính khách quan giống như mối quan hệ chặt chẽ, gắn kết giữa nội dung và
hình thức của một dự luật.
Nếu có bất kỳ sự thay đổi nào về mặt nội dung thì cũng có thể dẫn đến sự thay đổi
về mặt hình thức và ngược lại. Quá trình phân tích và hoạch định chính sách để đưa được
các giải pháp có tính khả thi và soạn thảo dự án luật đòi hỏi phải có sự gắn kết giữa
chuyên gia về giải pháp và nhà soạn thảo vì họ là những người thể hiện sự gắn kết giữa
nội dung và hình thức của một dự luật. Thiếu sự tương tác này, các công việc tiếp theo
của quá trình soạn thảo sẽ bế tắc, luật được soạn ra chưa chắc đã đảm bảo được, thậm chí
còn đi ngược lại với nội dung của chính sách hoặc nội dung chính sách vẫn được giữ

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 10

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp

nguyên nhưng kỹ thuật lập pháp không đủ để truyền tải nội dung chính sách vào cuộc
sống.
Trong giai đoạn trình dự án luật ra Quốc hội: Đây là giai đoạn mang ý nghĩa quan
trọng vì lúc này những đề xuất của Chính phủ đưa ra với mong muốn được Quốc hội
thông qua để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, đồng thời cũng là giai đoạn quyết định
để Chính phủ bảo vệ nội dung dự thảo luật trước Quốc hội.
Tóm lại nhu cầu cần có luật và ban hành luật để thực hiện chức năng quản lý và
điều hành đã tạo nên động lực tự nhiên của cơ quan hành pháp bắt buộc phải tham gia
vào trong hoạt động lập pháp. Đây là vấn đề không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của bất
kỳ cá nhân hay tổ chức nào. Điều này được hiểu như một quy luật của tự nhiên đó là trái
đất xoay xung quanh mặt trời là vì lực hấp dẫn của nó.12
1.2.2. Chính phủ đóng vai trò hạn chế những rủi ro trong quy tình lập pháp
Luật theo nghĩa phổ quát là những quan hệ tất yếu từ trong bản chất của sự vật.
Với nghĩa này thì mọi vật đều có luật của nó. Thế giới thần linh, thế giới vật chất, những
tri thức siêu việt, cho đến các loài sinh vật và loài người đều có luật của riêng mình.13
Trong đời sống xã hội pháp luật điều chỉnh các hành vi của con người đều có nguồn gốc
là gắn liền với thực tiễn. Cụ thể, nó là sự phản ánh ý chí, nguyện vọng của người dân và
nhu cầu của nhà quản lý. Thiếu nguồn gốc và sự gắn kết, pháp luật sẽ không thể đi vào
cuộc sống và đôi khi việc thi hành nó sẽ để lại những hậu quả khôn lường cho xã hội.
Đến nay, Quốc hội nước ta chỉ có một đạo luật do đại biểu Quốc hội đệ trình. Đó
là dự án Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp do đại biểu Huỳnh Ngọc Điền trình tại Quốc
hội khóa VIII. Tuy nhiên dự án luật này không được Quốc hội thông qua.14 Điều đó
không những phản ánh năng lực thực tế hoạt động của Quốc hội, của đại biểu mà còn
chứa đựng thông điệp là: Liệu có tính khả thi nếu các dự án luật do đại biểu Quốc hội
trình được thông qua?
Bản chất của Quốc hội là đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân và được
nhân dân bầu ra. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nắm quyền hiến định,
đó là lập hiến, lập pháp và giám sát tối cao đối với bộ máy nhà nước. Với sức mạnh trí
tuệ tập thể đại diện cho các thành phần khác nhau của xã hội, Quốc hội là nơi hội tụ
những điều kiện cần thiết để bàn bạc và đưa ra quyết định một cách thấu đáo về các vấn

đề hệ trọng của quốc gia.
Tuy nhiên, một trong những điểm yếu của Quốc hội là thiếu cẩn trọng. Do kiểu
“làm văn tập thể đông người”, “văn mình vợ người”, “chưa nóng nước đã đỏ gọng” là
điều hay xảy ra lúc đầu thì cẩn trọng, xem xét đến từng chi tiết của từng điều luật một,
12

Nguyễn Sỹ Dũng, Vai trò lập pháp của Chính phủ, Báo Tia Sáng, 17/10/2007.
Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Nxb, Giáo dục, Hà Nội, 1996, tr. 39.
14
Mai Trúc Lân, Cần cải tiến hơn nửa hoạt động của Quốc hội, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 99, 2007, tr. 3- 5.
13

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 11

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
nhưng về sau thì thông qua một cách rất dễ dàng, nhanh chóng. Bên cạnh đó sự duy chiếu
của văn hóa “làng xã” theo kiểu “vỗ vai bảo nhau”, “hòa cả làng” và sự lạm quyền cũng
là những nguy cơ tìm ẩn trong hoạt động của Quốc hội. Đó là chưa kể đến có vô vàng lý
do được thể hiện trong một lá phiếu, vì vậy mà một lá phiếu đúng cũng dễ bị ngập chìm
trong nhiều lá phiếu sai.15
Một dự luật thường được bắt đầu từ sáng kiến lập pháp. Sáng kiến lập pháp có thể
được bắt nguồn từ nhiều chủ thể khác nhau vì nó thể hiện hình thức dân chủ của một nhà
nước. Nhưng để trở thành một dự án luật có tính khả thi được trình ra Quốc hội thì số
lượng chủ thể bị hạn chế và nó thường trải qua một quá trình phân tích và hoạch định
chính sách một cách cẩn trọng mà không phải ai cũng làm được. Tuy nhiên, dự luật một

khi xuất phát từ đại biểu, cũng đồng nghĩa với sự tìm ẩn nguy cơ về rủi ro. Những rủi ro
nào khi đại biểu thực hiện việc xây dựng và trình dự án luật. Vậy đâu là nguyên nhân và
bản chất của vấn đề?
Một trong những rủi ro đầu tiên là khả năng nhận biết vấn đề sẽ bị hạn chế, nhận
biết sai do thiếu những công cụ phân tích cần thiết. Đại biểu Quốc hội là những người có
trình độ chuyên môn hết sức đa dạng, họ không phải là các chuyên gia được đào tạo về
soạn thảo hay luật pháp và cũng không nhất thiết phải là người được đào tạo về lĩnh vực
đó, bởi họ là người đại diện cho một cử tri ở một khu vực nhất định. Hơn nữa, khác với
Nghị viện ở nhiều quốc gia trên thế giới, tỷ lệ đại biểu Quốc hội không chuyên trách Việt
nam chiếm khá cao với 70%,16 vì vậy họ không có đủ thời gian gắn bó và tham gia tất cả
các công việc của nghị trường. Không phải là người điều hành các công việc trực tiếp
trong các lĩnh vực của đời sống xã hội và thiếu các công cụ hỗ trợ chuyên nghiệp, đại
biểu Quốc hội sẽ phải đối mặt với những khó khăn và những yêu cầu cần có của một dự
luật mặc dù công việc soạn thảo có thể có sự hỗ trợ từ văn phòng Quốc hội.
Rủi ro tiếp theo khi dự luật xuất phát từ đại biểu Quốc hội là động lực của quy
trình lập pháp sẽ bị triệt tiêu. Quy trình lập pháp hay một dự luật thường xuất phát từ cơ
quan hành pháp. Ở các nước, hơn 90% dự luật xuất phát từ cơ quan hành pháp và ngay ở
Mỹ, một nước mà nghị sĩ được trao quyền rất lớn trong việc làm luật thì tỷ lệ này là
95%.17
Là cơ quan quản lý và điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội, cùng với bộ
máy của mình, cơ quan hành pháp là nơi đầu tiên trực tiếp phát hiện ra những vấn đề nảy
sinh trong đời sống thuộc lĩnh vực quản lý thông qua quá trình phân tích chính sách.
15

Nguyễn Đăng Dung, Tính nhân văn của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước, Nxb, Tư pháp, Hà
Nội, 2004, tr. 105.
16
Cần tăng số lượng đại biểu chuyên trách, Báo Hải Dương Online, [truy cập ngày 10/09/2014].
17
Viện Nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển, Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp

lệnh – Thực trạng và giải pháp, Nxb, Lao động-xã hội, Hà Nội, 2008, tr. 32.

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 12

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
Hoạch định và phân tích chính sách vì vậy trở thành công việc thiết yếu và thường xuyên
của cơ quan hành pháp. Về mặt lý luận, trong sự tương quan giữa luật pháp và tự do dưới
góc độ pháp quyền thì mỗi bước tiến của pháp luật là một bước lùi của sự tự do. Luật
càng nhiều thì quyền tự do của công dân ngày càng hạn chế. Để có được công cụ điều
hành và quản lý, cơ quan hành pháp cần phải được trao quyền.
Mặc khác, sự lạm quyền luôn là nguy cơ tiềm ẩn trong các hoạt động của cơ quan
hành pháp bởi cơ hành pháp là nơi dễ xâm phạm đến quyền tự do của người dân nhất.
Lúc này, với chức năng chính là đại diện, Quốc hội sẽ phản biện lại các chính sách mà cơ
quan hành pháp đưa ra nhằm bảo vệ cho quyền và lợi ích cho người dân.
Trong Quốc hội và các thành viên, Roger H.Davison và Walter J.Oleszek mô tả
một trong ba lý do để lý giải nguồn gốc của sự xung đột hành pháp: Sự không rõ ràng của
Hiến pháp trong việc cơ quan nào có vai trò chủ đạo trong việc hoạch định chính sách,
bối cảnh thời gian và nhiệm kỳ làm việc khác nhau và đối tượng cử tri khác nhau giữa cơ
quan hành pháp và cơ quan lập pháp.18
Đối với Quốc hội thì các đại biểu đại diện cho nhóm lợi ích và cử tri ở một khu
vực nhất định và họ tin rằng lợi ích của cử tri ở khu vực mình đại diện cũng là lợi ích của
quốc gia và lợi ích của toàn xã hội. Trong khi đó, đối với cơ quan hành pháp, lợi ích của
quốc gia luôn là nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu. Một dự luật chỉ được thông qua khi đảm bảo
sự hài hòa giữa lợi ích của quốc gia và lợi ích của toàn xã hội. Điều này làm nên động lực
của quy trình lập pháp: Hành pháp đề ra giải pháp, lập pháp thông qua. Thiếu sự tương

tác cần thiết này quy trình lập pháp sẽ trở thành một quy trình chết. Vì vậy, động lực và
nhu cầu thực sự của việc làm luật không nằm ở Quốc hội.
Rủi ro sau cùng là khi dự luật xuất phát từ đại biểu là luật không thể đi vào cuộc
sống. Không phải là cơ quan chấp pháp hay thi hành pháp luật nên Quốc hội không có
những kinh nghiệm quản lý cần thiết cũng như đưa ra những giải pháp tối ưu để giải
quyết vấn đề. Thậm chí, đôi khi chỉ một điều chỉnh nhỏ của Quốc hội đối với chính sách
của hành pháp cũng khiến cơ quan này vô cùng khó khăn trong việc áp dụng pháp luật
trong thực tiễn. Hệ quả tiếp theo là hàng núi văn bản hướng dẫn thi hành từ phía các bộ,
ngành của Chính phủ và nguy cơ về sự chồng chéo trong văn bản đó là điều thường xảy
ra ở nước ta trong thời gian qua.19
Tư duy làm luật là của Quốc hội, một nguyên nhân gây nên sự rủi ro. Vẫn còn
không ít các quan điểm cho rằng lập pháp hay làm luật là của Quốc hội. Với sự chi phối
của nguyên tắc tập quyền cao độ trong bộ máy nhà nước trước đây, trong đó vai trò trung
18

Roger H.Davidson và Walter J.Oleszek, Quốc hội và các thành viên, Nxb, Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002, tr.
485.
19
Đan Thanh, Đi giữa... rừng luật, Báo An ninh thủ đô, [ngày truy cập 12/10/2014].

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 13

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
tâm là Quốc hội, Chính phủ hay cơ quan hành pháp chỉ là cơ quan phái sinh, chấp hành
và thừa hành pháp luật của Quốc hội. Vì vậy, việc đưa ra sáng kiến lập pháp, soạn thảo

văn bản và thông qua đều do Quốc hội đảm nhiệm một cách trọn vẹn. Tính tối cao và
toàn quyền của Quốc hội khiến không ít đại biểu nghĩ rằng luật phải do Quốc hội tự làm
để phù hợp với ý chí và nguyện vọng của nhân dân, rồi chính Quốc hội sẽ là nơi chiêm
nghiệm sản phẩm do mình làm ra. Cũng từ nhận thức làm luật là của cơ quan lập pháp
mà nhiều quan chức của cơ quan hành pháp nghĩ rằng trách nhiệm của họ hoàn thành khi
dự luật được trình ra Quốc hội, phần việc còn lại là của các Ủy ban của Quốc hội. Với
tính chịu trách nhiệm chưa đáp ứng yêu cầu là cần phải bảo vệ tới cùng các dự luật của
mình trước Quốc hội nên đã không ít các dự án luật không còn giữ nguyên được nội dung
chính sách ban đầu và khi được thông qua thì vẫn nằm yên trên bàn giấy vì cơ quan hành
pháp không thể thi hành.
Với đặc trưng nổi bật là tính đại diện, Quốc hội phải là cơ quan phản ánh được ý
chí và thể hiện được những mong muốn của cử tri đối với chính sách phát triển của đất
nước, là cơ quan bảo vệ các quyền và tự do của người dân trước bất kỳ sự xâm hại nào từ
phía cơ quan công quyền. Với ý nghĩa đó, Quốc hội phải làm tốt chức năng giám sát và
phản biện của mình trong quy trình lập pháp. Một dự luật chỉ được thông qua khi đáp ứng
được nhu cầu thực tiễn của người dân và nhu cầu quản lý.
Để các hoạt động của Quốc hội có chất lượng và hiệu quả bên cạnh nâng cao chất
lượng đại biểu, các hoạt động của Quốc hội cần thu hút sự tham gia đông đảo của các
tầng lớp nhân dân, các nhà khoa học, nhà phản biện xã hội vào tất cả các hoạt động của
các khâu khác nhau trong quy trình lập pháp, phải minh bạch hóa công khai các quy trình
làm luật để người dân được biết và tham gia một cách chủ động, tích cực, thiết thực, thiết
lập cơ chế phản hồi và tiếp nhận thông tin, khoa học, đa chiều để cử tri có tiến nói hiệu
quả và giúp cho hoạt động giám sát được tốt hơn.
Nói như vậy không có nghĩa là vai trò của Quốc hội hay đại biểu Quốc hội bị mờ
nhạt đi trong việc đưa ra sáng kiến pháp luật mà trái lại, thông qua các hoạt động giám sát
của mình, đặc biệt là giám sát đối với cơ quan công quyền, đại biểu Quốc hội có thể đưa
ra các sáng kiến pháp luật cụ thể hóa sự giám sát đó nhằm ngăn chặn và kiểm soát tốt hơn
các hành vi của cơ quan công quyền.

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 14

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
1.3. CƠ SỞ PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH SỰ THAM GIA CỦA CHÍNH PHỦ TRONG
QUY TRÌNH LẬP PHÁP
1.3.1 Quy phạm pháp luật điều chỉnh sự tham gia của Chính phủ trong quy
trình lập pháp
1.3.1.1. Theo Hiến pháp hiện hành
Hiến pháp năm 2013 ghi nhận “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân” 20
“Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ
quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”,21 có thể
thấy rằng sự vận hành của bộ máy nhà nước trên cơ sở có sự phân công, phân nhiệm hợp
lý giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được Hiến pháp quy định khá rõ.
Trong giai đoạn sáng kiến pháp luật, Hiến pháp năm 2013 quy định “Chủ tịch
nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ,
Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban
trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của các tổ chức thành
viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước
Ủy ban thường vụ Quốc hội; đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, dự án
pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội”22.
Như vậy, ngoài việc quy định chủ thể có quyền trình dự luật thuộc về các cơ quan
lập pháp (Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các ủy ban, đại biểu Quốc
hội), hành pháp (Chính phủ) và tư pháp (Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân
tối cao), chủ thể của quyền này còn được chia sẻ với Chủ tịch nước, Ủy ban trung ương
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của các tổ chức thành viên của Mặt

trận (Đảng Cộng sản Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Luật gia Việt Nam...), so
với Hiến pháp 1992 thì Hiến pháp 2013 lại có thêm một chủ thể mới có quyền trình dự án
luật trước Quốc hội đó là Kiểm toán nhà nước. Việc mở rộng chủ thể có quyền trình dự
án luật của Hiến pháp 2013 phản ánh hình thức dân chủ trong bộ máy nhà nước ta.
Tuy nhiên, Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và
cũng là chủ thể duy nhất được Hiến pháp nhấn mạnh chức năng “Đề xuất, xây dựng
chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo
thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự
án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước

20

Hiến pháp năm 2013, Điều 2, khoản 1.
Hiến pháp năm 2013, Điều 2, khoản 3.
22
Hiến pháp năm 2013, Điều 84.
21

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 15

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
Ủy ban thường vụ Quốc hội”.23 Việc khẳng định của Hiến pháp đối với chức năng đề
xuất xây dựng chính sách, trình dự án luật của Chính phủ là hoàn toàn phù hợp với lôgíc
và lịch sử của vấn đề bởi theo quy định của Hiến pháp thì Chính phủ có nhiệm vụ và
quyền hạn sau đây: “Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp

lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”24
Thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi
trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn
xã hội; thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và biện pháp khác để
bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản Nhân dân”,25 qua đó cho thấy Chính phủ là
cơ quan thực thi pháp luật của Quốc hội, trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước
và điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội, có thẩm quyền được trao và phạm vi hoạt
động hầu như bao trùm lên tất cả các lĩnh vực và chính vì lẽ đó mà Chính phủ là chủ thể
có số lượng dự án luật trình ra Quốc hội nhiều nhất, chiếm tỷ lệ áp đảo so với các chủ thể
khác.
So với các Hiến pháp trước đây, Hiến pháp 2013 không có sự khác biệt lớn khi
quy định chức năng và vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp. Hoạt động lập
pháp cũng như sự tham gia của Chính phủ trong quy trình lập pháp không được đề cập
nhiều. Tuy nhiên, những quy định của Hiến pháp về sự tham gia của các chủ thể có
quyền trình dự án luật và trách nhiệm của các cơ quan khi tham gia vào quy trình lập
pháp cũng như việc nhấn mạnh chức năng, vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
là cơ sở pháp lý quan trọng để Chính phủ tham gia vào quy trình lập pháp.
1.3.1.2. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp của nước ta, quy trình lập pháp đã được quy
định tương đối đầy đủ trong một văn bản luật, điều chỉnh toàn bộ hoạt động xây dựng và
ban hành văn bản quy phạm pháp luật (kỳ họp thứ 10 của Quốc hội khóa IX ngày
12/11/1996, đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và có hiệu lực thi
hành kể từ ngày 1/1/1997). Cùng với thời gian quy trình này tiếp sửa đổi, bổ sung vào
năm 2002. Sau sáu năm thi hành quy trình này tiếp tục được cải tiến. Ngày 3/6/2008 kỳ
họp thứ 3 của Quốc hội khóa XII đã thông qua LBHVBQPPL 2008, có hiệu lực ngày
1/1/2009 và thay thế cho các văn bản luật trước đó. Có thể nói, so với các văn bản pháp
luật trước đây, LBHVBQPPL 2008 được coi là cơ sơ pháp lý quan trọng, là một đạo luật
xương sống cho Chính phủ tham gia vào các hoạt động của quy trình lập pháp.

23

Hiến pháp năm 2013, Điều 96, khoản 2.
Hiến pháp năm 2013, Điều 96, khoản 1.
25
Hiến pháp năm 2013, Điều 96, khoản 3.
24

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 16

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
Thứ nhất là: Giai đoạn sáng kiến lập pháp
Theo Từ điển Tiếng Việt, sáng kiến là: ý kiến mới, có tác dụng làm cho công việc
tốt hơn.26 Như vậy có thể hiểu sáng kiến lập pháp là việc đưa ra các các quy định mới,
hoặc sửa đổi các quy định củ thành quy định mới trong luật nhằm làm cho các quy định
được thực thi một cách dẽ dàng trong cuộc sống. Quyền sáng kiến lập pháp bao gồm hai
quyền, đó là quyền trình dự án luật và trình kiến nghị về luật. Ở hầu hết các nước, khi
quy định về quyền sáng kiến lập pháp điều thống nhất ở sự phân loại này. Quyền trình dự
án luật là quyền của cơ quan, đoàn thể và quan chức... theo luật định trình văn bản luật ra
trước Quốc hội, Nghị viện để xem xét, thông qua thành đạo luật.27
Trong quy trình lập pháp ở nước ta, sáng kiến lập pháp được hiểu là chương trình
xây dựng luật của Quốc hội. Chương trình xây dựng luật, là tập hợp tên các luật, dự kiến
sẽ được các chủ thể trình Quốc hội thông qua. Nói cách khác, chương trình xây dựng luật
là dự kiến kế hoạch lập pháp theo nhiệm kỳ hoặc hàng năm của Quốc hội.
Theo quy định của Luật BHVBQPPL 2008, chương trình xây dựng luật bao gồm
chương trình xây dựng luật nhiệm kỳ và chương trình xây dựng luật hàng năm. Chương

trình xây dựng luật theo nhiệm kỳ quy định tổng số luật thuộc chương trình chính thức và
chương trình chuẩn bị, đồng thời liệt kê tên các dự án luật theo từng lĩnh vực (trong danh
mục ban hành kèm Nghị quyết, tham khảo Nghị quyết số 70/2013/QH13, Nghị quyết
điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, năm
2014 và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 2015) dự kiến sẽ được Quốc hội thông
qua trong nhiệm kỳ.
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm liệt kê tên các dự án luật, pháp
lệnh trong chương trình chính thức và chương trình chuẩn bị; thời gian cho ý kiến, thông
qua các dự án luật, pháp lệnh đó trong một năm được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ
trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng – an ninh
và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ, đảm bảo các quyền, nghĩa vụ cơ bản của
công dân. Chương trình xây dựng luật bao gồm chương trình xây dựng luật nhiệm kỳ
Quốc hội và chương trình xây dựng luật hằng năm. Quốc hội quyết định xây dựng
chương trình xây dựng luật nhiệm kỳ Quốc hội tại kỳ họp thứ hai của mỗi khóa Quốc hội
và quyết định xây dựng luật hằng năm tại kỳ họp thứ nhất của năm trước.28
Nội dung tham gia đầu tiên của Chính phủ trong quy trình lập pháp là giai đoạn
sáng kiến pháp luật Trong quá trình hoạt động, các bộ, ngành của Chính phủ có đề nghị
xây dựng luật sẽ gửi toàn bộ hồ sơ văn bản về Bộ Tư pháp để cơ quan này tập hợp, lập đề
26

Hoàng Phê, Từ điển Tiếng Việt, Nxb, Đà Nẵng, 2003, tr. 846.
Ngô Trung Thành, Một số vấn đề về sáng kiến lập pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9, 2002, tr. 2.
28
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 22.
27

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 17

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
nghị về chương trình xây dựng luật của Chính phủ. Đề nghị xây dựng luật phải nêu rõ sự
cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan
điểm, chính sách cơ bản; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn
bản; báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản; thời gian dự kiến đề nghị Quốc hội,
Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua.29 Sau đó, đề nghị về luật sẽ trải qua quá
trình xem xét tại Chính phủ theo một trình tự tại Khoản 3, Điều 23. Chính phủ lập đề
nghị chương trình xây dựng luật về những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn của mình trình Ủy ban thường vụ Quốc hội và phát biểu ý kiến về đề nghị xây
dựng luật của cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật của đại biểu
Quốc hội.
Sau khi đã được Ủy ban pháp luật, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tiến
hành thẩm tra, trước khi trình ra Quốc hội, đề nghị xây dựng luật của Chính phủ sẽ được
xem xét theo một trình tự tại Điều 26. Tại kỳ họp Quốc hội, Quốc hội sẽ biểu quyết thông
qua nghị quyết của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, trong đó có các đề nghị xây
dựng luật của Chính phủ.30
Thứ hai là: Giai đoạn soạn thảo dự án luật
Nội dung tiếp theo là sự tham gia của Chính phủ vào giai đoạn soạn thảo dự án
luật. Sau khi được Quốc hội thông qua và đưa vào chương trình xây dựng luật. Ủy ban
thường vụ Quốc hội là cơ quan chỉ đạo và triển khai thực hiện chương trình xây dựng luật
thông qua việc phân công cơ quan, tổ chức trình dự án luật, cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ
qua tham gia thẩm tra; thành lập ban soạn thảo dự án luật và các biện pháp cụ thể để đảm
bảo việc thực hiện chương trình xây dựng luật. Bộ Tư pháp có trách nhiệm dự kiến cơ
quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp soạn thảo để trình Chính phủ quyết định và giúp
Chính phủ đôn đốc việc soạn thảo các dự án luật.31 Chính phủ giao cho một cơ quan hoặc
cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo; cơ quan được giao chủ trì soạn thảo thành lập Ban
soạn thảo.32

Về phần Ban soạn thảo, Luật quy định thành phần ban soạn thảo gồm Trưởng ban
là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan, tổ chức hữu quan, các
chuyên gia, nhà khoa học, các thành viên là đại diện lãnh đạo Bộ Tư pháp và Văn phòng
Chính phủ. Ban soạn thảo phải có ít nhất là chín người. Thành viên ban soạn thảo phải là
người am hiểu các vấn đề chuyên môn có liên quan đến dự án, dự thảo và có điều kiện
tham gia đầy đủ các hoạt động của Ban soạn thảo.33 Việc quy định có sự tham gia của cơ
29

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 23.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 27.
31
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 28.
32
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 30.
33
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 31.
30

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 18

SVTH: Danh Trát Khanh


Đề tài: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp
quan Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ vào ban soạn thảo luật là phù hợp bởi sự tham
gia của các cơ quan này một mặt bảo đảm sự phù hợp của nội dung chính sách với hệ
thống pháp luật hiện hành cũng như kỹ thuật lập pháp. Mặt khác, trong trường hợp dự
luật có nội dung liên quan đến các bộ, ngành hoặc khi có ý kiến khác nhau giữa các bộ

ngành về nội dung của dự luật thì Văn phòng Chính phủ sẽ là cơ quan trung gian tập hợp
các đầu mối để giải quyết các ý kiến bất đồng trên.34
Để xác định một cách rõ ràng nhiệm vụ của Ban soạn thảo và người đứng đầu của
Ban này Luật quy định Ban soạn thảo có trách nhiệm tổ chức việc soạn thảo và chịu trách
nhiệm về chất lượng, tiến độ soạn thảo dự án luật trước cơ quan, tổ chức chủ trì soạn
thảo. Ban soạn thảo có nhiệm vụ xem xét, thông qua đề cương dự thảo luật; thảo luận về
chính sách cơ bản và những vấn đề thuộc nội dung của dự án; thảo luận về dự thảo văn
bản, tờ trình, bản thuyết minh chi tiết về dự án, về nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến của
cơ quan, tổ chức cá nhân; bảo đảm các quy định của dự thảo văn bản phù hợp với chủ
trương, chính sách, đường lối của Đảng, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, bảo đảm tính
khả thi của văn bản. Trưởng ban soạn thảo có nhiệm vụ thành lập Tổ biên tập giúp việc
cho Ban soạn thảo và chỉ đạo Tổ biên tập chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự
thảo văn bản; tổ chức các cuộc họp và các hoạt động khác của Ban soạn thảo.35
Như vậy, theo quy định của pháp luật, quá trình lấy ý kiến trực tiếp hoặc gián tiếp
(qua các trang web điện tử) đã trở thành một công đoạn quan trọng trong quá tình soạn
thảo. Bên cạnh đó, lần đầu tiên Luật quy định cơ quan, tổ chức, hữu quan có trách nhiệm
góp ý kiến bằng văn bản cho dự luật, đặc biệt là các cơ quan bộ, ngành của Chính phủ
như Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Ngoại giao góp ý kiến
về những nội dung thuộc phạm vi trách nhiệm bộ mình quản lý đối với dự án luật như
nguồn tài chính, nguồn nhân lực, tác động với môi trường hay sự tương thích nội dung dự
luật với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết.36
Với việc quy định của Luật về Ban soạn thảo dự án luật, có thể hiểu được mô hình
cơ quan soạn thảo (các dự án luật do Chính phủ trình) ở nước ta hiện nay chủ yếu được
đặt tại các bộ, ngành của Chính phủ, tức là cơ quan bộ, ngành nào đề xuất chính sách và
giải pháp lập pháp thì cơ quan đó sẽ chủ trì và chịu trách nhiệm chính trong công tác soạn
thảo. Quy trình này trước hết là nhằm bảo đảm sự gắn kết giữa hình thức và nội dung
chính sách của dự luật. Mặt khác, chất lượng cũng như tiến độ soạn thảo của dự luật vì

34

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 38.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 32.
36
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Điều 35.
35

GVHD: Nguyễn Nam Phƣơng

Trang 19

SVTH: Danh Trát Khanh