khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai – thực tiễn giải quyết khiếu nại tại sở tài nguyên và môi trường tỉnh vĩnh long

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
----

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
KHÓA 2010 – 2014

Đề tài:
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC QUẢN
LÝ ĐẤT ĐAI – THỰC TIỄN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TẠI
SỞ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG TỈNH VĨNH LONG

Giảng viên hướng dẫn:

Sinh viên thực hiện:

Ths. Diệp Thành Nguyên

Đoàn Thị Ngọc Được

Bộ môn: Luật Hành chính

MSSV: 5106135
Lớp: Hành chính K36

Cần Thơ, tháng 11/2013


LỜI CẢM ƠN
Qua 4 năm học tập tại trường Đại học Cần Thơ, em đã nhận được sự
dạy dỗ tận tình của quý thầy, cô tại trường. Đặc biệt là các thầy, cô giảng dạy

tại khoa Luật đã truyền đạt cho em những kiến thức chuyên môn vô cùng hữu
ích. Đây là nền tảng để em có dịp tiếp cận thực tế. Kết hợp với những kiến
thức đã học trên ghế nhà trường với những điều kiện thực tế ngoài xã hội. Em
tin rằng đây sẽ là những bài học vô cùng quý giá trên con đường lập nghiệp
sau này.
Với sự hướng dẫn tận tình của quý thầy cô cùng với sự nỗ lực của
chính bản thân. Nay em đã hoàn thành luận văn tốt nghiệp của mình. Em xin
chân thành cảm ơn:
Thầy Diệp Thành Nguyên – Phó trưởng khoa Luật đã định hướng và
hướng dẫn em hoàn chỉnh đề tài.
Thầy Võ Nguyễn Nam Trung – cố vấn học tập đã tận tình giúp đỡ em
trong suốt quá trình học tập tại trường.
Xin chân thành cảm ơn Ban lãnh đạo, đặc biệt là các anh, chị công tác
tại Thanh tra Sở thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long đã cung
cấp số liệu và tạo điều kiện cho em trong việc hoàn thành luận văn.
Các bạn cùng khóa học đã động viên, giúp đỡ trong suốt thời gian học
tập tại khoa Luật – Trường Đại học Cần Thơ.
Cuối cùng, xin chân thành cảm ơn Ba và Mẹ đã tạo điều kiện thuận lợi
cho con hoàn thành khóa học tại trường Đại học Cần Thơ.
Xin chân thành cảm ơn!
Cần Thơ, ngày 30 tháng 11 năm 2013
Sinh viên thực hiện
Đoàn Thị Ngọc Được


NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG CHẤM LUẬN VĂN
..............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................

...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
...............................................................................................................................................


MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU ......................................................................................................................... 1
Chương 1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG
LĨNH VỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI ......................................................................................... 4
1.1 Các khái niệm về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai .............................. 4
1.1.1 Khiếu nại hành chính .................................................................................................... 4
1.1.2 Khiếu nại về quản lý đất đai.......................................................................................... 5
1.1.3 Người khiếu nại............................................................................................................. 6
1.1.4 Người bị khiếu nại......................................................................................................... 7

1.2 Quá trình hình thành và phát triển pháp luật khiếu nại về đất đai ...................................... 8
1.2.1 Giai đoạn từ trước năm 1993 ........................................................................................ 8
1.2.2 Giai đoạn từ 1993 đến 2004 ........................................................................................ 10
1.2.3 Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực .................................................. 12
1.3 Mục đích, ý nghĩa của công tác giải quyết khiếu nại........................................................ 13
1.4 Các loại khiếu nại chủ yếu trong lĩnh vực quản lý đất đai................................................ 13
1.5 Phân biệt giữa khiếu nại về đất đai và tranh chấp về đất đai ............................................ 17
1.6 Nguyên tắc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai................... 19
Chương 2. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI............................................ 23
2.1 Đối tượng của khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai ................................. 23
2.1.1 Quyết định hành chính ................................................................................................ 23
2.1.2 Hành vi hành chính ..................................................................................................... 25
2.2 Những khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai............................................. 25
2.2.1 Khiếu nại hành chính trong việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất,
trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất......................................................... 25
2.2.2 Khiếu nại hành chính trong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ................................ 31
2.2.3 Khiếu nại hành chính về cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất................................................................................................................................... 34
2.2.4 Khiếu nại hành chính về gia hạn thời hạn sử dụng đất ............................................... 36


2.3 Quy định về khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai....................................................... 37
2.3.1 Thời hiệu khiếu nại ..................................................................................................... 37
2.3.2 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính ............................................................. 39
2.3.3 Hình thức khiếu nại và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại...................................... 41
Chương 3. THỰC TIỄN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ
QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI TẠI SỞ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG TỈNH
VĨNH LONG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN ....................................................................... 44
3.1 Tình hình khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai trên phạm vi cả nước............................. 44

3.2 Tình hình khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai thuộc thẩm quyền giải
quyết của Sở tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long ........................................................ 47
3.2.1 Các dạng khiếu nại về quản lý đất đai thuộc thẩm quyền từ năm 2011
đến 06 tháng đầu năm 2013 .................................................................................................... 48
3.2.2 Quá trình tiếp công dân ............................................................................................... 50
3.2.3 Nguyên nhân phát sinh khiếu nại ................................................................................ 51
3.2.4 Quy trình giải quyết khiếu nại về đất đai .................................................................... 53
3.3 Thuận lợi, khó khăn trong việc giải quyết khiếu nại và giải pháp nhằm
nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất
đai............................................................................................................................................ 56
3.3.1 Thuận lợi trong việc giải quyết khiếu nại ................................................................... 56
3.3.2 Khó khăn trong việc giải quyết khiếu nại ................................................................... 56
3.3.3 Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính
trong lĩnh vực quản lý đất đai ................................................................................................. 57
3.4 Những kiến nghị hoàn thiện pháp luật về khiếu nại trong lĩnh vực quản lý
đất đai ...................................................................................................................................... 59
KẾT LUẬN............................................................................................................................ 60
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
LỜI NÓI ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai là một vấn đề phức tạp. Số vụ
việc khiếu nại liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai luôn chiếm một tỷ lệ cao
trong những năm gần đây.
Hiện nay, việc thực hiện chính sách giao đất, cho thuê đất đã tạo động
lực cho người dân yên tâm đầu tư phát triển sản xuất, nhờ đó kinh tế nông

nghiệp đã từng bước phát triển và trở thành một trong những ngành chủ lực
trong sản xuất nông nghiệp. Các chương trình xây dựng nông thôn mới đã
được quan tâm đẩy mạnh. Các công trình công cộng trong khu dân cư nông
thôn như nhà trẻ, trường học, sân vận động, công trình tín ngưỡng, tôn giáo đã
bước đầu được quan tâm xây dựng. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất đã có bước tiến đáng kể trong việc ổn định chỗ ở,
đời sống, đặc biệt là đối với những người trực tiếp sản xuất nông nghiệp,
nhằm giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, của người có đất bị thu hồi và
nhà đầu tư. Đặc biệt là chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất đã góp phần ổn định đời sống của người có đất bị thu hồi.
Quyền và lợi ích hợp pháp của người dân được đảm bảo thông qua các chính
sách, pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Với tư cách là đại diện cho chủ sở hữu toàn dân về đất đai, nhà nước
được quyền chuyển giao đất đai cho người sử dụng đất thông qua hoạt động
giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất ổn định lâu dài hoặc thu
hồi đất trong những trường hợp cần thiết, với mục tiêu là bảo đảm cho sự điều
chỉnh đất đai một cách hợp lý và đạt được hiệu quả tối ưu trong quá trình sử
dụng đất. Tuy nhiên những chính sách này đang dần bộc lộ những mặt trái của
nó, vẫn còn quá nhiều tranh cãi về vấn đề giá đất tính tiền bồi thường khi bị
thu hồi đất, trong khi đang loay hoay tìm giải pháp cho việc định giá đất phù
hợp với thực tế, thì vấn đề tìm ra chính xác ý nghĩa cụm từ “cuộc sống sau khi
tái định cư đảm bảo tốt hơn hoặc bằng nơi cũ”, những bất cập trong tiến trình
thu hồi đất vẫn là một bài toán khó cho các ngành chức năng liên quan phải
đảm bảo, nỗi băn khoăn của người dân về vấn đề gia hạn thời hạn sử dụng đất,

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

1

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được

Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
hay việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là rất lớn, điển hình là các vụ
việc khiếu nại về đất đai kéo dài và vượt cấp trong thời gian vừa qua.
Trong khi đó, các vụ việc khiếu nại về quản lý đất đai đang có dấu hiệu
tăng về số lượng và ngày càng phức tạp, gay gắt. Do đó, cần một cách thức
nghiên cứu có hệ thống những quy định về quản lý đất đai, thực trạng để giải
quyết khiếu nại về lĩnh vực này, trên cơ sở đó, đề xuất những kiến nghị nhằm
sửa đổi, bổ sung những chính sách, pháp luật về khiếu nại trong lĩnh vực quản
lý đất đai, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho tổ chức, cá nhân bị thiệt hại,
đáp ứng nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là việc
làm có ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận và thực tiễn hiện nay. Vì vậy, tác giả
chọn đề tài “Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn
giải quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long” phục
vụ cho mục đích nghiên cứu của mình.
2. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu những quy định của pháp luật về quản lý đất đai
và pháp luật về khiếu nại, đề xuất những kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung
những chính sách, pháp luật khiếu nại về quản lý đất đai còn bất cập, xác lập
cơ chế giải quyết khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai nhằm tìm ra giải pháp
tăng cường công tác giải quyết khiếu nại.
3. Phạm vi nghiên cứu
Khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai là một vấn đề đa dạng và phức
tạp. Do kiến thức hạn chế. Vì vậy, trong khuôn khổ nghiên cứu tác giả chỉ
nghiên cứu về những vấn đề về khiếu nại các quyết định hành chính trong lĩnh
vực quản lý đất đai quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy
định chi tiết thi hành Luật Đất đai năm 2003.
Về mặt lý luận, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu về khiếu nại các quyết

định hành chính như quyết định trong giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển
mục đích sử dụng đất; trưng dụng đất; khiếu nại thu hồi đất trong trường hợp
thu hồi vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và
phát triển kinh tế; khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; về cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất; thời hạn sử dụng đất; thời hiệu, thẩm quyền,
trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại được quy định trong Luật khiếu nại năm
2011, Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản có liên quan.
GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

2

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
Về mặt thực tiễn, đề tài được tìm hiểu thông qua thực tiễn tình hình giải
quyết khiếu nại từ năm 2011 đến 06 tháng đầu năm 2013 của Sở Tài nguyên
và Môi trường tỉnh Vĩnh Long từ đó đưa ra nguyên nhân, giải pháp tăng
cường hiệu quả giải quyết khiếu nại.
4. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện đề tài người viết sử dụng các phương pháp như: phương
pháp duy vật biện chứng, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống kê,
phương pháp so sánh, phương pháp phân tích, tổng hợp.
5. Kết cấu đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu của
luận văn gồm:
Chương 1. Lý luận chung về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản
lý đất đai
Chương 2. Quy định pháp luật hiện hành về khiếu nại hành chính trong

lĩnh vực quản lý đất đai
Chương 3. Thực tiễn giải quyết khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai tại
Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long và hướng hoàn thiện.

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

3

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long

Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH
VỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
1.1 Các khái niệm về khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai
1.1.1 Khiếu nại hành chính
Ngày nay, khiếu nại là thuật ngữ pháp lý được sử dụng phổ biến trong
cuộc sống thường nhật, trên sách, báo, văn bản pháp luật cũng như trên các
phương tiện thông tin đại chúng. Theo từ điển Anh - Việt - Pháp do Nhà Xuất
bản TP. Hồ Chí Minh ấn hành thì khiếu nại: “complaint” có nghĩa là kêu ca,
phàn nàn, than phiền1. Theo kết quả nghiên cứu khoa học của một số cơ quan
có trách nhiệm trong công tác giải quyết khiếu nại thì "khiếu nại theo nghĩa
chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan
nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho rằng là không đúng đắn,
gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi
bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra. Từ khái niệm này cho
phép chúng ta xác định chính xác hơn bản chất khiếu nại, vì nó bao trùm các

khiếu nại phát sinh trong các lĩnh của đời sống xã hội2. Trong cuộc sống,
ngoài thuật ngữ khiếu nại với nghĩa chung nhất, còn có các thuật ngữ khiếu nại
về các loại khác như: khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp về việc bắt, giam, tha,
thi hành án (khiếu nại tư pháp), khiếu nại đối với quyết định hành chính hoặc
hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền (khiếu nại
hành chính). Trong các loại khiếu nại đó, khiếu nại hành chính là phổ biến
nhất và chiếm tỷ lệ lớn hơn cả. Do vậy, từ đây khi nói về khiếu nại tức là nói
về khiếu nại hành chính.
“Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ công chức
theo thủ tục Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
1

Theo từ điển chuyên ngành Anh - Việt - Pháp của Nhà Xuất bản TP. Hồ Chí Minh, năm 2005, trang
334.
2
Theo Nguyễn Ngọc Tản - Nguyên Phó Vụ trưởng - Hàm Vụ Trưởng ,Vụ Pháp chế Thanh tra Chính
phủ, Đặc sản tuyên truyền pháp luật, chủ đề Pháp luật về khiếu nại, Hội đồng phối hợp công tác phổ
biến giáo dục pháp luật của Chính phủ, tháng 05 năm 2012.

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

4

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà

nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi có căn cứ cho rằng quyết
định hoặc hành vi trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của
mình”3.
Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức quan trọng mà thông
qua đó công dân hướng đến các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích
hợp pháp của mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước
hoặc cán bộ, công chức trong các cơ quan đó kiểm tra được tính pháp lý, tính
đúng đắn của các quyết định, hành vi mà mình đã thực hiện. Khiếu nại hành
chính luôn chứa đựng các chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích
được pháp luật quy định. Do vậy, có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình
thức bảo vệ các quyền công dân trước các quyết định hoặc hành vi vi phạm
của cơ quan nhà nước. Khi có một khiếu nại hành chính cũng đồng nghĩa với
việc một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật
quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại. Nội dung của các khiếu
nại hành chính không phụ thuộc vào các cơ quan nhà nước mà chúng gửi đến
mà lệ thuộc vào chính quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại.
1.1.2 Khiếu nại về quản lý đất đai
Trong lĩnh vực quản lý đất đai việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo
cho mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất được thực hiện đúng với
chính sách, pháp luật về đất đai, pháp luật hiện hành chưa quy định thế nào là
khiếu nại hành chính về quản đất đai. Tuy nhiên chúng ta có thể hiểu khái
niệm này như sau:
Khiếu nại về quản lý đất đai là việc cá nhân, tổ chức hoặc chủ thể theo
thủ tục do pháp luật về đất đai quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan
đến lĩnh vực quản lý đất đai của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, khi có căn cứ cho rằng quyết
định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của
mình.

3

Theo khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011.

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

5

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
Khiếu nại cũng là quyền dân chủ cơ bản của người sử dụng đất, được
quy định trong Hiến pháp. Ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu4, thay mặt nhân dân thực hiện hoạt động quản lý đất
đai, đảm bảo cho đất đai được sử dụng hợp lý, phục vụ lợi ích của chủ sở hữu
cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Chính vì vậy, bất
kì cá nhân, cơ quan, tổ chức nào khi có đủ căn cứ đều có quyền khiếu nại và
được đảm bảo bằng nghĩa vụ giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền.
1.1.3 Người khiếu nại
Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân. Việc tôn trọng và bảo đảm
quyền khiếu nại phản ánh bản chất dân chủ của Nhà nước và cũng là để góp
phần thực hiện quyền lực nhân dân trong một Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa.
Chính vì vậy mà quyền khiếu nại của công dân được ghi nhận như một
quyền hiến định trong các Hiến pháp Việt Nam. Từ Điều 29 Hiến pháp năm
1959 đến Điều 73 Hiến pháp năm 1980 và Điều 74 Hiến pháp năm 1992 (đã
được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, nhà
nước đã ban hành các văn bản pháp luật để cụ thể hoá quyền khiếu nại của

công dân và thường xuyên sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện cơ chế giải quyết
khiếu nại của công dân. Có thể kể đến Pháp lệnh quy định việc xét và giải
quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, Pháp lệnh về khiếu nại, tố cáo
của công dân năm 1991, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ
sung vào các năm 2004 và 2005) và nay là Luật khiếu nại năm 2011.
Nếu như trước đây chủ thể của quyền khiếu nại được xác định đơn giản
là công dân (bản thân các văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo trước khi có
Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (hết hiệu lực) cũng đều có tên gọi gắn với
chủ thể là công dân), thì kể từ Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đến luật khiếu
nại hiện hành, thì chủ thể của quyền khiếu nại đã được mở rộng bao gồm cá
nhân, cơ quan, tổ chức.
Quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức có thể bị xâm phạm bởi các
quyết định hoặc hành vi hành chính và họ cần được quyền khiếu nại để bảo vệ,
nhất là các tổ chức kinh tế (các doanh nghiệp) trong quá trình thực hiện hoạt
động sản xuất kinh doanh của mình. Trong quá trình hoạt động, các cơ quan
4

Theo Điều 5 Luật Đất đai năm 2003.

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

6

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
nhà nước cũng sẽ bị tác động bởi các quyết định hành chính, hành vi hành
chính của chủ thể có thẩm quyền5, trường hợp quyết định hành chính, hành vi

hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích của cơ
quan đó thì pháp luật cũng cần phải quy định cho họ có quyền được khiếu nại
để bảo vệ lợi ích hợp của mình, của Nhà nước. Tuy nhiên, theo Hiến pháp năm
1992 quy định công dân có quyền khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm
quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế,
tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Luật Khiếu
nại được áp dụng để cụ thể hoá quyền khiếu nại của công dân đã được Hiến
pháp quy định nên chỉ có thể quy định chủ thể khiếu nại là công dân. Hơn thế
nữa, khi nói về quyền khiếu nại của công dân là nhằm giải quyết mối quan hệ
giữa công dân và Nhà nước nên không thể bao gồm cả các mối quan hệ giữa
các cơ quan nhà nước vì thế mà quy định quyền khiếu nại của cơ quan trong
Luật khiếu nại năm 2011 có vẻ như chưa thông nhất với Hiến pháp. Nhưng dù
thế nào đi nữa, việc quy định như vậy đảm bảo cho mọi chủ thể được thực
hiện quyền khiếu nại để bảo vệ lợi ích của cá nhân, cơ quan, tổ chức mình một
cách bình đằng, mặc dù trên thực tế từ trước đến nay chưa thấy có trường hợp
nào cơ quan nhà nước thực hiện việc khiếu nại hành chính cả bằng con đường
khiếu nại hay khiếu kiện hành chính. Đơn giản là vì xét cho cùng thì cơ quan
nhà nước không có lợi ích riêng nào để có động cơ mà khiếu nại. Mà người
chủ yếu thực hiện quyền khiếu nại chính là người dân.
1.1.4 Người bị khiếu nại
“Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính,
hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có
quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại6”. Theo quy định của pháp
luật hiện hành thì đối tượng bị khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi
hành chính và các quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, khi người khiếu nại
5

trừ những quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ
chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ

quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy
phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các
lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định.
6
Theo khoản 5, Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011.

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

7

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của họ thì họ có quyền khiếu nại đến cơ quan có
thẩm quyền để giải quyết một cách hợp tình, hợp lý.
1.2 Quá trình hình thành và phát triển pháp luật khiếu nại về đất đai
1.2.1 Giai đoạn từ trước năm 19937
Đây là giai đoạn mà pháp luật về khiếu nại nước ta mới hình thành, vì
vậy chỉ quy định quyền khiếu nại nói chung mà chưa có quy định cụ thể nói về
khiếu nại về đất đai kể cả khi Luật Đất đai đầu tiên của nước ta ra đời
(29/12/1987).
Ngay từ những ngày đầu giành được chính quyền, Đảng và Nhà nước
ta đã hết sức coi trọng việc bảo đảm và phát huy quyền dân chủ của nhân
dân, coi đó là nền tảng cho sự nghiệp giải phóng dân tộc, xây dựng và bảo vệ
đất nước. Dường như, việc đảm bảo các quyền dân chủ của nhân dân được
xem là một trong những nguyên tắc quan trọng trong quá trình xây dựng bản

Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Chính vì vậy, tại
Hiến pháp năm 1946, Quốc hội nước ta đã dành khá nhiều điều để ghi nhận
các quyền dân chủ của nhân dân như: quyền bình đẳng trước pháp luật;
quyền bình đẳng giữa các dân tộc; quyền bình đẳng nam, nữ; quyền tự do
báo chí, tự do ngôn luận,... Để thực hiện chủ trương tiến bộ đó cũng như để
bảo vệ các quyền, lợi ích của nhân dân, cùng với việc ban hành các Sắc lệnh
quan trọng khác mà trước đó, ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký
Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Đây là văn bản pháp
luật quy định nhiều vấn đề quan trọng, trong đó đã xác định rõ quyền khiếu
nại của công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ
quan nhà nước, cán bộ làm việc trong cơ quan nhà nước và trách nhiệm của
cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại thông qua quy định Ban
thanh tra đặc biệt có toàn quyền nhận các đơn khiếu nại của nhân dân, giải
quyết các khiếu nại phản ánh của các tầng lớp nhân dân từ khắp các địa
phương gửi lên Chính phủ và Chủ tịch Hồ Chí Minh.
Nhận thức rõ vai trò quan trọng của quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân, Hiến pháp thứ hai của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được Quốc hội
7

Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực ngày 15 tháng 10 năm 1993.

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

8

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long

khóa II thông qua ngày 31/12/1959 (Hiến pháp năm 1959) đã quy định quyền
khiếu nại, tố cáo của công dân một cách cụ thể tại Điều 29 của Hiến pháp:
“Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với
bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của
cán bộ và nhân viên cơ quan nhà nước”. Từ các quy định trên đây cho thấy
các quy định pháp luật về khiếu nại của công dân được xác định rõ ràng việc
xác định công dân có quyền khiếu nại, các khiếu nại phải được giải quyết
nhanh chóng và xác định nhiệm vụ quan trọng về giải quyết đơn thư khiếu nại
của các cơ quan thanh tra trong thời kỳ này. Như vậy, tới giai đoạn này, quyền
khiếu nại được coi là một trong những quyền cơ bản của công dân và được ghi
nhận trong Hiến pháp. Mặc dù nội dung quy định về khiếu nại chưa được đầy
đủ, song Hiến pháp năm 1959 vẫn là một bước tiến quan trọng trong sự phát
triển của những quy định pháp luật về khiếu nại của công dân đối với các
quyết định, hành vi hành chính của cán bộ, công chức Nhà nước.
Sau khi thống nhất đất nước năm 1975, để xây dựng và bảo vệ tổ quốc,
Hiến pháp năm 1980 ra đời đã xác định nhiều vấn đề quan trọng liên quan tới
chế độ chính trị, chế độ kinh tế, các quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân.
Trong đó các quy định khiếu nại của công dân đã được ghi nhận đầy đủ hơn
trong Điều 73. Nếu như Điều 29 Hiến pháp năm 1959 mới chỉ xác định đối
tượng của việc khiếu nại là những "hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan
nhà nước" thì Điều 73 Hiến pháp năm 1980 đã chỉ ra đối tượng rộng hơn là
"những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước; tổ chức xã hội, đơn vị
vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, tổ chức và đơn
vị đó". Ngoài ra Hiến pháp năm 1980 còn quy định "mọi hành động xâm phạm
quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và xử lý
nghiêm minh, nghiêm cấm trả thù người khiếu nại, tố cáo".
Ý nghĩa thực tế to lớn của quy định về khiếu nại không chỉ thể hiện
trong Điều 73 mà còn được thể hiện trong các Điều 94, 119 và 123 của Hiến
pháp năm 1980. Theo quy định tại những điều đó thì Đại biểu Quốc hội và Đại
biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ "xem xét và giúp giải quyết những điều

khiếu nại và tố cáo của nhân dân" và Ủy ban nhân dân các cấp cũng có nhiệm
vụ "xét và giải quyết các khiếu nại và tố cáo của nhân dân".

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

9

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
Đến ngày 27-11-1981 văn bản có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong lĩnh
vực khiếu nại, tố cáo ra đời, đó là Pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước quy định
việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Đây là văn bản có
tính pháp lý cao, điều chỉnh khá đầy đủ quyền khiếu nại, tố cáo và giải quyết
khiếu nại, tố cáo của công dân. Và trong quá trình triển khai thi hành pháp
lệnh thì một số văn bản quan trọng cũng được ra đời để người dân thực hiện
quyền khiếu nại như: Nghị định 58/HĐBT ngày 20/03/1982 của Hội đồng Bộ
trưởng về việc thi hành Pháp lệnh năm 1981 quy định việc xét và giải quyết
các khiếu nại, tố cáo của công dân. Để nâng cao vai trò giám sát của cơ quan
thanh tra thì Pháp lệnh thanh tra đã được ban hành ngày 01/04/1990. Và để
đáp ứng sự phát triển của xã hội, tạo hành lang pháp lý cụ thể hơn giúp người
dân thực hiện quyền khiếu nại của mình thì Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của
công dân ngày 07/05/1991 ra đời thay thế cho Pháp lệnh quy định việc xét và
giải quyết các khiếu nại, tố cáo năm 1981.
Ngày 29-12-1987 Luật Đất đai đầu tiên của nước ta đã được Quốc hội
khóa VIII thông qua, ở giai đoạn này, luật không thừa nhận giá trị đất đai
cũng như giá trị của quyền sử dụng đất, không được tự do chuyển quyền sử
dụng đất theo nhu cầu của thị trường. Vì giai đoạn này, đất đai không được

xem là một loại tài sản lưu thông trên thị trường nên có thu hồi, thì tài sản trên
đất được bồi hoàn cho chủ sở hữu tài sản, nhưng đối với đất đai thì chủ yếu là
hoán đổi. Điều này dựa trên lí luận: “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước thống nhất quản lý”. Hơn nữa, trong giai đoạn này nước ta đang trong
quá trình hàn gắn vết thương chiến tranh nên lợi ích xã hội, lợi ích tập thể
được đặt lên lợi ích cá nhân. Chính vì thế mà vấn đề khiếu nại trong lĩnh vực
đất đai chưa đặt ra trong giai đoạn này.
1.2.2 Giai đoạn từ 1993 đến 01/0720048
Và để tiếp tục hoàn thiện pháp luật về khiếu nại ở Việt Nam, tại Điều
74 Hiến pháp năm 1992 quy định: “công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ
quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan
nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân
hoặc bất cứ cá nhân nào”. Việc khiếu nại, tố cáo phải được xem xét, giải
quyết trong thời hạn pháp luật quy định”. Trong lĩnh vực đất đai Hiến pháp
8

Ngày Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực.

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

10

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
cũng quy định “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch
và theo pháp luật”. Luật Đất đai năm 1993 ra đời (14/07/1993) có những đổi
mới quan trọng về giá đất, quy định Nhà nước xác định giá các loại đất để tính

thuế chuyển quyền sử dung đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính
giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi và Chính phủ
quy định các khung giá các loại đất đối với từng vùng và theo thời gian9. Tuy
quy định đất có giá là một bước tiến quan trọng, song chưa đưa được giá đất
hướng tới giá thị trường, từ đây tạo nên khoảng cách khá lớn giữa giá đất Nhà
nước và giá đất theo thời giá thị trường. Luật Đất đai năm 1993 còn quy định
về vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện vào mục đích
quốc phòng, an ninh lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, việc áp dụng được cụ
thể hóa trong Nghị định 90/NĐ-CP ngày 17/08/1994 của Chính phủ ban hành
quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục
đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quy định một
cách ngắn gọn việc người bị thu hồi đất có quyền khiếu nại đến Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh (chỉ 15 ngày kể từ ngày nhận được quyết định đền bù thiệt hại)
nếu thấy quyết định đền bù thiệt hại không đúng với quy định của Nghị định
này bằng cách gửi đơn đến Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh để Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh xử lý xem xét, quyết định và trả lời cho người khiếu nại10. Đến Nghị định
22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 04 năm 1998 thay thế Nghị định 90-CP ngày
17/08/1994 bằng cách quy định việc khiếu nại và được giải quyết khiếu nại về
đền bù thiệt hại do thu hồi đất được thực hiện theo quy định của Pháp lệnh
khiếu nại và tố cáo của công dân năm 1991.
Tóm lại, đây là giai đoạn mà pháp luật về khiếu nại trong lĩnh vực đất
đai mới được đề cập do quy định về giá đất được hình thành, và việc quản lý
về giá đất chưa thực sự hiệu quả như thế đã tạo ra cơn sốt về giá đất dẫn đến
vấn đề bồi thường do thu hồi đất trở thành vấn đề khiếu nại, khiếu kiện với
mức độ gay gắt nhất từ trước tới lúc bấy giờ. Vấn đề đặt ra là làm sao đưa ra
những quy định về đất đai cụ thể và phù hợp hơn để hạn chế phần nào những
bất cập trong quá trình giải quyết khiếu nại về đất đai. Vì vậy Luật Đất đai
năm 2003 ra đời tạo nên bước ngoặt không nhỏ cho công cuộc đổi mới đất
nước cũng như hoàn thiện pháp luật khiếu nại về lĩnh vực quản lý đất đai.
9

Theo Điều 12 Luật Đất đai năm 1993 (hết hiệu lực).
Theo Điều 17 Nghị định 90-CP ngày 17/08/1994 quy định về việc đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi
đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cộng cộng.
10

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

11

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
1.2.3 Giai đoạn từ khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực
Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội khóa XI, thông qua tại kỳ họp
thứ 4 ngày 26 tháng 11 năm 2003, sau 10 năm thi hành đã góp phần vào công
cuộc đổi mới của đất nước cụ thể là chính sách, pháp luật đất đai từng bước
được hoàn thiện, đóng góp tích cực cho phát triển kinh tế, giữ vững ổn định
chính trị, đảm bảo an sinh xã hội, thu hẹp sự phân biệt giữa nhà đầu tư trong
nước và nhà đầu tư nước ngoài trong việc tiếp cận đất đai; khắc phục những
bất cập về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; đổi mới công tác giải
quyết khiếu nại về đất đai, đặc biệt là Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày
29/10/2004 quy định thi hành luật Đất đai năm 2003, hướng dẫn cách thức giải
quyết khiếu nại, khiếu kiện phát sinh trong quá trình thu hồi đất, Nghị định
84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 hướng dẫn trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư trong giải phóng mặt bằng cũng như cách thức giải
quyết khiếu nại, khiếu kiện trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, qua việc áp dụng
vấn đề khiếu nại trong Luật Đất đai năm 2003 còn mâu thuẫn với Luật Khiếu

nại, tố cáo năm 1998, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm
1996 dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng thì Luật tố tụng năm 2010 ra đời
giải quyết được mâu thuẫn về trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại, tạo nền
tảng để áp dụng tốt Luật khiếu nại năm 2011 được Quốc hội khóa XIII kỳ họp
thứ 02 thông qua ngày 11/11/2011, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2012.
Tuy nhiên, quy định pháp luật về quản lý đất đai còn chưa đáp ứng được yêu
cầu dẫn đến nhiều vụ việc phải giải quyết qua nhiều cấp, kéo dài; nhiều bản
án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng chưa được thi hành; tình hình
khiếu nại về đất đai còn diễn biến phức tạp.
Đất đai là vấn đề tác động trực tiếp đến kinh tế, chính trị, xã hội, sự ổn
định và phát triển của đất nước; Luật Đất đai năm 2003 đang chỉ ra những
tồn tại, bất cập của hệ thống pháp luật về đất đai. Mặt khác, để thể chế hóa
những quan điểm, chủ trương, chính sách lớn của Đảng đòi hỏi phải sửa đổi
Luật Đất đai năm 2003 một cách toàn diện. Chính phủ đang tiến hành lấy ý
kiến dự thảo Luật Đất đai năm 2003 sửa đổi. Mở rộng thời hạn giao đất nông
nghiệp; tăng cường vận hành các quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường; minh
bạch trong quản lý, sử dụng đất, là những điểm mới quan trọng nêu trong dự
thảo Luật đất đai (sửa đổi) đang được công bố lấy ý kiến nhân dân.

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

12

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
1.3 Mục đích, ý nghĩa của công tác giải quyết khiếu nại
Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở

nước ta hiện nay, công tác giải quyết khiếu nại có ý nghĩa hết sức quan trọng,
nó thể hiện mức độ dân chủ và trách nhiệm của Nhà nước đối với công dân,
đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân.
Thông qua công tác giải quyết khiếu nại, Nhà nước càng ngày càng gần
gũi với người dân, lắng nghe tâm tư, nguyện vọng của nhân dân, giải đáp kịp
thời những vướng mắc, nhằm bảo vệ và khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của
người khiếu nại, qua đó duy trì sự ổn định tình hình chính trị, xã hội của đất
nước. Đồng thời thông qua giải quyết khiếu nại mà cơ quan nhà nước, người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước phát hiện những vướng
mắc, bất cập của hệ thống chính sách, pháp luật mà đưa ra những kiến nghị,
giải pháp hoàn thiện. Ngoài ra, thông qua việc giải quyết khiếu nại mà cơ quan
nhà nước có thẩm quyền nắm được tình hình khiếu nại ở từng địa phương,
từng lĩnh vực, nắm được việc khiếu nại tập trung chủ yếu vào lĩnh vực nào,
vấn đề gì. Làm tốt công tác giải quyết khiếu nại có ý nghĩa quan trọng trong
việc hạn chế những khiếu nại vượt cấp, kéo dài ở nhiều cấp, nhiều ngành.
1.4 Các loại khiếu nại chủ yếu trong lĩnh vực quản lý đất đai
Nội dung khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hành chính trong
quản lý đất đai chủ yếu tập trung: khiếu nại các quyết định hành chính về thu
hồi đất 23.85%, khiếu nại về giá đất chiếm 12.76%, về cấp, thu hồi Giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất chiếm khoảng 15.43%11. Đơn thư khiếu nại về
đất đai cho thấy tình trạng công dân gửi đơn vượt cấp lên Trung ương vẫn còn
nhiều, đó cũng không phải là vấn đề khó hiểu bởi trong xã hội ngày nay một
khi con người đã xác định được giá trị và tầm quan trọng của đất đai và khi lợi
ích của họ bị xâm hại thì họ sẽ thực hiện quyền khiếu nại để nói lên tiếng nói
của mình và sau đó xem xét xem người có thẩm quyền giải quyết thế nào, từ
đó tiếp tục thể hiện tâm tư nguyện vọng của mình nếu nguyện vọng đó chưa
được đáp ứng. Một trong những khiếu nại phổ biến hiện nay:
11

Theo báo cáo số 3141/BTNMT-PC ngày 15 tháng 8 năm 2013 của Bộ Tài nguyên và Môi trường báo
cáo đến báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội về quản lý nhà nước trong lĩnh vực tài nguyên và môi
trường từ năm 2011 đến 30/6/2013.

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

13

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
Thứ nhất, là khiếu nại về quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Để thực hiện chính sách phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, Nhà
nước đã tiến hành thu hồi đất, giải phóng mặt bằng phục vụ cho các dự án phát
triển. Tuy nhiên, vấn đề bồi thường và hỗ trợ và tiến hành tái định cư cho
những diện bị thu hồi đất ở nhiều địa phương hiện nay gặp không ít khó khăn.
Một số dự án chưa có khu tái định cư hoặc chưa giải quyết tái định cư đã
quyết định thu hồi đất ở. Những trường hợp bị thu hồi đất ở thì tiền bồi thường
không đủ để mua nhà ở mới tại khu tái định cư. Giá đất bồi thường thấp hơn
giá đất cùng loại trên thị trường, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp trong khu
vực đô thị, khu dân cư nông thôn. Tiền bồi thường đất nông nghiệp thường
không đủ để nhận chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp tương tự hoặc
không đủ để nhận chuyển nhượng đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp để
chuyển sang làm ngành nghề khác. Nhìn chung các địa phương chưa coi trọng
việc lập khu tái định cư chung cho các dự án trên cùng địa bàn, một số khu tái
định cư đã được lập nhưng không bảo đảm cho điều kiện phát triển tốt hơn
hoặc bằng nơi ở cũ12 dẫn đến tình trạng khiếu nại. Tuy nhiên việc áp dụng
chính sách tái định cư hiệu quả là phải kể đến Thành phố Đà Nẵng, kinh

nghiệm cho thấy tái định cư tại chỗ và di chuyển ra nơi ở mới là hai việc hoàn
toàn khác nhau và cần có những chính sách đền bù, hỗ trợ khác nhau. UBND
Thành phố Đà Nẵng đã tổ chức thu hồi đất không chỉ đủ để làm các dự án đã
được phê duyệt, mà còn thu hồi đất để bố trí tái đinh cư tại chỗ cho người dân.
Cách làm sáng tạo này đã được người dân ủng hộ đồng ý bàn giao mặt bằng và
giúp cho chính quyền địa phương rảnh tay chăm lo phát triển kinh tế cho nhân
dân, hơn thế nữa làm giảm đi phần nào việc khiếu nại, khiếu kiện kéo dài.13
Thứ hai, là khiếu nại về việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất.
Đây là dạng khiếu nại rất phổ biến hiện nay. Dạng khiếu nại này phát
sinh một phần từ sai sót của cơ quan có thẩm quyền như: cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất sai sót về tên chủ sử dụng, sơ đồ thửa đất, diện tích. Có
những trường hợp, không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không
12

Theo khoản 3, Điều 42 Luật Đất đai năm 2003, một trong những điều kiện bắt buộc đối với khu tái định
cư.
13
Đặng Tuyên, Tái định cư tại chỗ. Hiện thực và tương lai, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường kỳ 2,
tháng 9/2012, trang 10.

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

14

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long

có lý do chính đáng hoặc lý do không rõ ràng. Quá trình giải quyết hồ sơ diễn
ra chậm, gây phiền hà, sách nhiễu, gây khó khăn cho người sử dụng đất. Theo
Công văn số 2419/BTNMT-TCQLĐĐ ngày 13/7/2012 của Bộ Tài nguyên và
Môi trường về cơ bản hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,
quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trong năm 2013 theo yêu
cầu Nghị quyết 30/2012/QH13 của Quốc hội thông qua ngày 21/06/2012 về
chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp thứ 03 của Quốc hội khóa XIII; Chính
phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, UBND các cấp và các cơ quan có liên
quan đã tiến hành kiểm tra, phối hợp, thực hiện để đảm bảo việc cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất được cơ bản hoàn thành, mặc dù trong quá
trình thực hiện, có rất nhiều khó khăn, thậm chí vượt quá thẩm quyền của địa
phương nhưng việc đẩy mạnh công tác này không chỉ nhằm tháo gỡ khó khăn
trong thực hiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đáp ứng nguyện vọng
của đông đảo người dân mà còn góp phần đẩy nhanh tiến trình số hóa đất đai
do nhà nước quản lý.
Thứ ba, là khiếu nại quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển
mục đích sử dụng đất
Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là một
trong các công cụ của Nhà nước nhằm triển khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất và thực hiện các mục tiêu khác. Giao đất được định nghĩa là Nhà nước trao
quyền sử dụng đất cho người dân thông qua quyết định hành chính, cho thuê
đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng hợp đồng cho đối tượng có
nhu cầu sử dụng đất, còn chuyển mục đích sử dụng đất là việc Nhà nước cho
phép người sử dụng đất thay đổi mục đích sử dụng từ loại đất này sang loại
đất khác theo quy hoạch, kế hoạch.
Việc giao đất và cho thuê đất phải đảm bảo các nguyên tắc là phù hợp
với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đúng thẩm quyền; đúng đối tượng; theo
trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; đúng hạn mức, thời hạn; do UBND cấp
có thẩm quyền thực hiện. Việc giao đất, cho thuê đất được thực hiện thông qua
các hình thức Nhà nước có thu tiền và không thu tiền sử dụng.

Trên cơ sở Luật đất đai năm 2003, Nhà nước đã ban hành nhiều nghị
định, thông tư hướng dẫn cụ thể hình thành hệ thống các quy định pháp luật
tương đối đầy đủ và khá chặt chẽ về giao đất, cho thuê đất, tạo cơ sở pháp lý

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

15

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
để việc triển khai có hiệu quả, phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất được phân cấp phù hợp với quá trình đổi
mới tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa
phương. Trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
đã được thực hiện theo đúng quy định. Đất được giao, cho thuê, được chuyển
mục đích cơ bản phù hợp với quy hoạch, kế hoạch được xét duyệt và quá trình
chuyển đổi cơ cấu đầu tư, cơ cấu lao động và bảo đảm quốc phòng - an ninh.
Tuy nhiên, từ hiệu quả thực tế việc áp dụng chính sách pháp luật về đất
đai trong thời gian vừa qua đã tồn tại không ít những bất cập, yếu kém. Năm
2012 có thể nói là một năm cho ta thấy được nhiều bất cập trong công tác quản
lý nhà nước về đất đai điển hình là vụ cưỡng chế đất nuôi trồng thủy sản của
UBND huyện Tiên Lãng, tỉnh Hải Phòng, sự kiện hi hữu này đã tạo nên một
làn sóng bức xúc từ xã hội về cách hành xử của cơ quan công quyền là ban
hành Quyết định số 220/QĐ-UB ngày 9 tháng 4 năm 1997 của Uỷ ban nhân
dân huyện Tiên Lãng giao bổ sung 19,3 ha đất cho ông Đoàn Văn Vươn vào
mục đích nuôi trồng thuỷ sản với thời hạn 14 năm, tính từ ngày 4 tháng 10
năm 1993 là đúng thẩm quyền và phù hợp với thực tế sử dụng đất. Tuy nhiên

quyết định này không đúng với quy định của pháp luật đất đai về giao đất, cho
thuê đất; về thời hạn giao đất và thời điểm tính thời hạn giao đất, các Quyết
định số 460/QĐ-UBND ngày 23/4/2008, Quyết định số 461/QĐ-UBND ngày
07/4/2009 của Uỷ ban nhân dân huyện Tiên Lãng thu hồi đất của ông Đoàn
Văn Vươn với lý do hết thời hạn sử dụng là không đúng với quy định của Luật
Đất đai năm 2003 và Nghị Định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính
phủ về thi hành Luật Đất đai năm 200314. Do chính sách pháp luật về đất đai
quy định còn nhiều điểm phức tạp, thủ tục rườm rà nên việc áp dụng những
chính sách đó vào thực tế không phải là vấn đề dễ dàng. Vì vậy, vấn đề đặt ra
là cần tăng cường hơn nữa trong công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công
chức để khắc phục triệt để những sai phạm, thiếu xót trong quá trình quản lý
nhà nước về đất đai.

14

Xem thêm tại Nguyễn Hoàng - Nhật Bắc , Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng kết luận về vụ
việc cưỡng chế thu hồi đất tại Tiên Lãng, Báo điện tử nước Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam,
[truy cập ngày 06/11/2013].

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

16

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
1.5 Phân biệt giữa khiếu nại về đất đai và tranh chấp về đất đai
Trong quá trình quản lý nhà nước nói chung và quản lý đất đai, không

tránh khỏi những tranh chấp, khiếu nại, tố cáo. Đặc biệt, đất đai là lĩnh vực
nhạy cảm, xảy ra nhiều tranh chấp, khiếu nại, tố cáo hơn các lĩnh vực khác,
trên thực tế, tố cáo là dễ nhận biết hơn cả, còn việc thụ lý giải quyết khiếu nại
về đất đai ở nhiều nơi vẫn còn nhầm lẫn giữa khiếu nại và tranh chấp đất đai
nên việc thụ lý giải quyết chưa đúng theo quy định của pháp luật.15 Vì vậy để
phân biệt được hai vấn đề này có thể căn cứ vào các nội dung mà người viết
phân tích dưới đây:
Trên cơ sở khái niệm về khiếu nại của Luật khiếu nại năm 2011 có thể
giải thích như sau: “Khiếu nại về quản lý đất đai là việc cá nhân, tổ chức hoặc
chủ thể theo thủ tục do pháp luật về đất đai quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức,
cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính
liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai của cơ quan hành chính nhà nước, của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, khi có căn cứ cho
rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình”.
Theo khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định “Tranh chấp
đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai
hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Quy định này khá đơn giản, tuy nhiên
có thể hiểu theo nghĩa thông thường “tranh chấp đất đai” là việc giành nhau về
một phần đất nào đó hoặc quyền và nghĩa vụ liên quan đến phần đất đó mà
chưa rõ nó thuộc về bên nào. Việc “giành nhau” này có thể bằng hành động
trực tiếp (chiếm trực tiếp) hoặc (đòi cơ quan có thẩm quyền phải công nhận
cho mình thay vì cho người khác). Việc giành nhau này không chỉ “giữa hai
bên” mà có thể giữa nhiều bên.
Nội dung

Khiếu nại đất đai

Tranh chấp đất đai

Các quyết định hành chính về

Là các quyền quản lý,

15

Đỗ Duy Phức, Cần phân biệt rõ khiếu nại với tranh chấp đất đai để nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu kiện, tạp chí thanh tra, [Truy cập ngày
6/09/2013].

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

17

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
quản lý đất đai như: quyết định

quyền sử dụng và những lợi

giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất,
trưng dụng đất, cho phép chuyển
mục đích sử dụng đất; quyết định

ích phát sinh từ quá trình sử
dụng đất.

bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt
bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi

Đối tượng

giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất; quyết định gia hạn thời hạn sử
dụng đất.
Hành vi hành chính về quản lý
đất đai là hành vi của cơ quan
hành chính nhà nước, của người
có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ, công
vụ theo quy định của pháp luật.

Thẩm
quyền giải
quyết

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp
huyện giải quyết lần đầu mà người

- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân
cấp huyện giải quyết tranh

khiếu nại không đồng ý với quyết
định đó thì có quyền khởi kiện tại
Toà án nhân dân hoặc tiếp tục
khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban

nhân dân cấp tỉnh. Trong trường
hợp khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh để giải
quyết khiếu nại lần hai, mà người
khiếu nại không đồng ý với quyết
định đó hoặc quá thời hạn giải
quyết theo luật định thì có quyền
khởi kiện tại Tòa án theo quy định
của Luật tố tụng hành chính.

chấp lần đầu mà một bên hoặc
các bên đương sự không đồng
ý với quyết định giải quyết thì
có quyền khiếu nại đến Chủ
tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
giải quyết hoặc có quyền khởi
kiện tại Tòa án theo quy định
của Luật tố tụng hành chính.

- Trường hợp khiếu nại quyết
định hành chính, hành vi hành
GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

18

- Trường hợp Chủ tịch Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh giải
quyết lần đầu mà một bên hoặc
các bên đương sự không đồng
ý với quyết định giải quyết thì

có quyền khiếu nại đến Bộ
trưởng Bộ Tài nguyên và Môi

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
chính về quản lý đất đai do Chủ

trường hoặc khởi kiện tại Tòa

tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải
quyết lần đầu mà người khiếu nại
không đồng ý với quyết định giải

án theo quy định của Luật tố
tụng hành chính.

quyết đó thì có quyền khởi kiện tại
Toà án nhân dân.
Điều 135, 13617, 137 Luật

Luật khiếu nại năm 2011
Trình tự,
thủ tục
giải quyết

Điều 138 Luật Đất đai năm
200316

Đất đai năm 2003

Luật tố tụng hành chính năm
2010

2010

Luật tố tụng hành chính năm

1.6 Nguyên tắc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý
đất đai
Để đảm bảo cho quyền khiếu nại của công dân được thực hiện một cách
tích cực và có hiệu quả thì nguyên tắc khiếu nại cũng như nguyên tắc giải
quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai phải được đem ra áp dụng một
cách có hệ thống và nó trở thành một phương thức quan trọng để người khiếu
nại và người giải quyết khiếu nại xem xét để áp dụng đúng theo trình tự, thủ
tục và đúng với tinh thần mà pháp luật đề ra giúp cho việc giải quyết khiếu nại
đạt kết quả cao.
Thứ nhất, nguyên tắc tuân theo quy định pháp luật: khiếu nại là một
trong những quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp và
cũng là nguyên tắc cơ bản nhất trong quá trình khiếu nại cũng như giải quyết
khiếu nại. Đòi hỏi người khiếu nại phải thực hiện quyền khiếu nại theo trình
tự, thủ tục và đến đúng người có thẩm quyền giải quyết theo quy định của
pháp luật, cũng như người giải quyết khiếu nại phải thực hiện việc giải quyết
khiếu nại phù hợp, tôn trọng và thực hiện nghiêm minh pháp luật, thực hiện
chính xác, đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của mình trước Nhà nước, trước nhân
dân; các mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa Nhà nước với
các tổ chức xã hội, giữa Nhà nước với nhân dân phải dựa trên cơ sở pháp luật.
16

17

Được sửa đổi tại khoản 2 Điều 264 Luật tố tụng hành chính năm 2010
Được sửa đổi tại khoản 1 Điều 264 Luật tố tụng hành chính năm 2010

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

19

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được


Khiếu nại hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai - Thực tiễn giải
quyết khiếu nại tại Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Vĩnh Long
Vì vậy nguyên tắc tuân theo quy định pháp luật là một nguyên tắc cơ bản mà
người khiếu nại và người giải quyết khiếu nại phải đảm bảo thực hiện một
cách có hiệu quả, có như thế mới giúp cho việc giải quyết khiếu nạt đạt hiệu
quả, nhất là trong lĩnh vực quản lý đất đai.
Thứ hai, là nguyên tắc đảm bảo khách quan: việc giải quyết khiếu nại
có thể dẫn đến chủ quan và định kiến khi xem xét lại vụ việc đã và đang quản
lý, đồng thời với tâm lý e ngại việc công nhận quyết định hành chính, hành vi
hành chính của mình là không đúng hoặc có ý bao che cho cấp dưới. Vì vậy,
việc đảm bảo được tính khách quan là hết sức quan trọng trong suốt quá trình
giải quyết khiếu nại, nguyên tắc này phải được đảm bảo thực hiện một cách
chính xác. Trong quá trình người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại của
mình họ có nhiệm vụ khai báo trung thực, phản ánh đúng sự thật khách quan,
không lợi dụng quyền khiếu nại để vu khống người thừa hành công vụ, vì chỉ
khi họ khiếu nại đúng sự thật mới giúp cho việc giải quyết khiếu nại đúng
hướng, phản ánh được tâm tư nguyện vọng của người khiếu nại.
Thứ ba, nguyên tắc công khai, dân chủ: thể hiện tính công khai, dân

chủ trong hoạt động giải quyết khiếu nại và cao hơn nữa là thể hiện rõ phương
châm: “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” và khẳng định bản chất của
Nhà nước ta: "Nhà nước của dân, do dân và vì dân"; đó là công khai, minh
bạch về thủ tục giải quyết khiếu nại và công khai quyết định giải quyết khiếu
nại.
- Công khai, minh bạch trong trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
Kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của
mình, người giải quyết khiếu nại phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng
văn bản cho người khiếu nại biết; trường hợp không thụ lý giải quyết thì phải
nêu rõ lý do. Việc giải quyết khiếu nại phải được lập thành hồ sơ. Hồ sơ giải
quyết khiếu nại bao gồm: Đơn khiếu nại hoặc bản ghi lời khiếu nại; văn bản
trả lời của người bị khiếu nại; biên bản thẩm tra, xác minh, kết luận, kết quả
giám định, biên bản gặp gỡ, đối thoại; quyết định giải quyết khiếu nại; các tài
liệu có liên quan. Hồ sơ giải quyết khiếu nại phải được thể hiện và được lưu
giữ theo quy định của pháp luật.
- Công khai quyết định giải quyết khiếu nại

GVHD: Ths. Diệp Thành Nguyên

20

SVTH: Đoàn Thị Ngọc Được