Hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách cấp xã nhằm phát triển kinh tế - xã hội nông thôn Việt Nam (Lấy ví dụ tỉnh Nam Định)

1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu:
Ngân sách xã có vị trí, vai trò rất quan trọng đối với chính quyền cơ sở.
Ngân sách xã là công cụ của cấp uỷ chính quyền cơ sở để thực hiện nhiệm vụ
chính trị, phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh nông thôn và thúc đẩy sự
nghiệp xây dựng nông thôn mới.
Những năm qua, ngân sách xã của nước ta nói chung và tỉnh Nam Định
nói riêng đã có những chuyển biến tích cực có sự thay đổi, phát triển nhanh về
quy mô và chất lượng. Nguồn thu ngân sách xã cơ bản đảm bảo hoạt động của
Đảng, chính quyền, đoàn thể và đầu tư phát triển, đã góp phần quan trọng
trong việc thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội ở địa phương. Việc huy động,
động viên nhân dân đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi
xã hội đã làm thay đổi bộ mặt nông thôn tại nhiều xã, phường, thị trấn. Công
tác quản lý, điều hành ngân sách xã được nâng cao về chất lượng góp phần
thúc đẩy phát triển kinh tế, ổn định chính trị và an ninh nông thôn.
Mặc dù, những năm qua công tác quản lý ngân sách xã đã đạt được
những kết quả quan trọng nhưng vẫn còn những hạn chế, yếu kém, bất cập
như: Ngân sách xã chưa thực sự là một cấp ngân sách hoàn chỉnh, quy mô còn
nhỏ bé, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển; Quản lý thu ngân sách ở nhiều
địa phương chưa tốt, còn để thất thu, nợ đọng nhiều, chưa quan tâm nuôi
dưỡng nguồn thu; Công tác quản lý chi ngân sách chưa thực sự tiết kiệm và
hiệu quả, nhất là công tác quản lý đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản còn buông
lỏng, phát sinh tiêu cực gây thắc mắc, khiếu kiện trong dân, gây bất ổn an
ninh nông thôn ở nhiều địa phương. Từ đó, ngân sách xã chưa phát huy hết
vai trò là công cụ sắc bén của cấp uỷ chính quyền cơ sở trong việc phát triển
kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn trong tình hình mới.
Từ những bất cập, tồn tại nêu trên, tôi lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện cơ chế
quản lý ngân sách cấp xã nhằm phát triển kinh tế - xã hội nông thôn Việt Nam
(Lấy ví dụ tỉnh Nam Định) làm đề tài luận văn thạc sỹ kinh tế của mình.

2
2. Tình hình nghiên cứu đề tài:
Việc hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách xã là vấn đề có tính cấp thiết
đối với chính quyền cơ sở nhưng đến nay vẫn chưa có nhiều bài viết, nhiều đề
tài nghiên cứu sâu về lĩnh vực này, đặc biệt là dưới góc độ kinh tế chính trị
học. Vì thế, việc nghiên cứu đề tài này dưới góc độ kinh tế chính trị học là
thiết thực, đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn quản lý ngân sách xã, nhất là
khi nước ta đang có sự chuyển biến mạnh về cơ chế, chính sách để hội nhập
kinh tế quốc tế.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài:
Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về
cơ chế quản lý ngân sách xã nước ta trong giai đoạn hiện nay; Phân tích, đánh
giá thực trạng cơ chế quản lý ngân sách xã ở tỉnh Nam Định và kinh nghiệm
quản lý ngân sách xã ở một số địa phương, làm cơ sở đề ra phương hướng và
giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách xã nhằm góp phần phát triển
kinh tế-xã hội nông thôn Việt Nam nói chung và tỉnh Nam Định nói riêng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
- Đối tượng nghiên cứu:
Làm rõ cơ sở lý luận về cơ chế quản lý ngân sách xã ở Việt Nam.
Đánh giá thực trạng ngân sách xã và cơ chế quản lý ngân sách xã tỉnh
Nam Định.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu tổng quát về ngân
sách xã và cơ chế quản lý ngân sách xã Việt nam trong tiến trình lịch sử hình
thành ngân sách xã. Phần thực trạng cơ chế quản lý ngân sách xã ở tỉnh Nam
Định sẽ giới hạn trong khoảng thời gian từ năm 2002 đến nay, trên cơ sở đó
sẽ đề xuất các phương hướng, giải pháp hoàn thiện.
5. Phương pháp nghiên cứu của đề tài luận văn:
Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử

của chủ nghĩa Mác-Lê Nin làm phương pháp luận chung, kết hợp với phương
pháp thống kê, khảo sát, đối chiếu, phân tính, so sánh, biểu đồ,…. Đặc biệt,


3
luận văn sử dụng phương pháp tổng hợp phân tích thực tiễn quản lý tài chính
- ngân sách xã qua các thời kỳ để làm rõ hơn cơ sở lý luận và những vấn đề
mà thực tiễn quản lý ngân sách xã hiện nay cũng như trong giai đoạn tới đặt
ra cần giải quyết. Luận văn còn sử dụng một số tài liệu nghiên cứu kinh
nghiệm quản lý ngân sách xã ở một số địa phương trong cả nước để minh
chứng cho các vấn đề nhận định và các giải pháp đề xuất nhằm hoàn thiện cơ
chế quản lý ngân sách xã.
6. Đóng góp của luận văn:
- Hệ thống hoá cơ sở lý luận về cơ chế quản lý ngân sách xã;
- Tổng hợp, phân tích đầy đủ cơ chế quản lý điều hành thu, chi ngân
sách xã; Đánh giá thực trạng cơ chế quản lý ngân sách xã trên địa bàn tỉnh
Nam Định và kinh nghiệm ở một số địa phương;
- Đề ra quan điểm cơ bản và giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý ngân
sách xã nhằm khai thác tiềm năng, thế mạnh, tăng cường cơ sở vật chất… góp
phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế-xã hội nông thôn Việt Nam.
7. Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn
được kết cấu thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về cơ chế quản lý ngân sách xã
Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý ngân sách xã ở tỉnh Nam Định
Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách xã.


4
CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ
1.1. Ngân sách xã và vai trò của ngân sách xã trong phát triển kinh
tế-xã hội nông thôn Việt Nam
1.1.1. Quan niệm chung về ngân sách xã
Ngân sách xã là một phạm trù lịch sử phản ánh các mối quan hệ kinh tế
giữa nhà nước và nhân dân trong quá trình khai thác, huy động và sử dụng các
nguồn lực tài chính nhằm đảm bảo duy trì, thực hiện các chức năng của Nhà
nước ở chính quyền cơ sở (xã, phường, thị trấn). Ở nước ta, ngân sách xã là một
cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nước. Căn cứ vào Luật ngân sách
Nhà nước năm 1996, Luật ngân sách sửa đổi năm 2002 và các văn bản hướng
dẫn thi hành luật; hệ thống ngân sách của Việt Nam bao gồm ngân sách Trung
ương và ngân sách địa phương; trong đó, ngân sách địa phương gồm:
Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là
ngân sách tỉnh);
Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách huyện);
Ngân sách các xã, phường, thị trấn trực thuộc huyện (gọi chung là ngân
sách xã).
Là một bộ phận của ngân sách nhà nước, ngân sách xã là cấp ngân
sách của chính quyền cơ sở do Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn xây
dựng, quản lý và sử dụng; do Hội đồng nhân dân xã quyết định và giám sát
quá trình tổ chức thực hiện. Ngân sách xã được xây dựng trên cơ sở các
nguồn thu của xã được phân cấp (kể cả nguồn trợ cấp của ngân sách cấp
trên) và chỉ thực hiện các công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của chính
quyền xã theo qui định.


5
Như vậy, bản chất của ngân sách xã là phạm trù lịch sử phản ánh hệ

thống các mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước và nhân dân trong quá trình Nhà
nước khai thác, huy động và sử dụng các nguồn lực nhằm đảm bảo sự duy trì
và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước ở cấp chính quyền cơ sở.
1.1.2. Ngân sách xã trong tiến trình lịch sử Việt Nam
Ngân sách xã được thể chế hoá là một cấp ngân sách và quản lý thống
nhất vào Ngân sách nhà nước khi Luật ngân sách ra đời nhưng trong lịch sử
phát triển ở Việt Nam, từ rất lâu đã có quỹ xã mà qua quá trình phát triển đến
nay gọi là ngân sách xã. Quá trình hình thành cũng như cơ chế quản lý quỹ xã
ở nước ta trong những giai đoạn phát triển khác nhau có thể có những cơ chế
quản lý khác nhau nhưng quỹ xã (ngân sách xã) luôn luôn là một bộ phận
không thể thiếu của hệ thống tài chính quốc gia. Xét trên quan điểm lịch sử,
ngân sách xã là ngân sách xã là một phạm trù lịch sử được thể hiện qua sự
hình thành, phát triển của ngân sách xã trong suốt tiến trình lịch sử Việt Nam.
Lịch sử hình thành, phát triển ngân sách cấp xã ở Việt nam gắn liến với
quá trình hình thành, phát triển của hệ thống làng, xã. Đơn vị hành chính cấp
xã xuất hiện tại nước ta đầu tiên vào triều đại nhà Đường xâm lược và thống
trị. Sau đó phát triểnPhát triển đ đến buổi đầu kỷ nguyên tự chủ của đất nước,
đơn vị hành chính cấp xã đã trở thành một trong năm cấp hành chính cơ bản
của nhà nước phong kiến Việt Nam là: Lộ, Phủ, Châu, Giáp, Xã. Đến thời
Trần, triều đình đã đặt ra các chức quan trông coi cấp hành chính cơ sở này và
gọi là các Xã quan. Các xã quan nắm chính quyền thời đó gồm có các chức
như Đại tư xã, Tiểu tư xã, Xã trưởng, Xã giám. Như vậy, đi cùng với sự hình
thành làng, xã Viêt Nam là sự hình thành thiết chế quản lý làng, xã. Hệ thống
thiết chế làng xã Việt Nam là một bộ máy quản trị làng xã, được hình thành
và phát triển từ giai đoạn sơ khai cho đến khi hình thành được một thiết chế
tương đối hoàn chỉnh vào thời trung cổ.
Đến cuối thời trung cổ, bộ máy quản lý làng xã của nước ta gồm có hai
hội đồng là: (1) Hội đồng kỳ mục chịu trách nhiệm quản lý xã, thôn cổ truyền,
có toàn quyền quyết định các công việc của làng, xã; (2) Hội đồng Lý dịch đại

6
diện cho bộ máy Nhà nước phong kiến ở làng xã do dân bầu ra và được nhà
nước công nhận để chịu trách nhiệm thi hành các công việc liên quan đến sưu,
thuế, binh, dịch ở làng xã.
Bộ máy quản trị này ngoài việc thực hiện các chức năng quản lý chung
của làng xã còn chịu trách nhiệm về các vấn đề như: sưu, thuế, quỹ làng; chi
tiêu của làng; các khoản phụ thu, lạm bổ....Đây chính là các vấn đề cơ bản của
ngân sách cấp xã. Thực tế, làng xã cổ truyền Việt Nam là một cấp hành chính
có tính tự tồn, tự trị, tự quản cao và được điều hành bởi bộ máy quản trị riêng
nên việc hình thành ngân sách xã là tất yếu để duy trì sự tồn tại của bộ máy
quản lý cũng như để phục vụ cho các công việc chung của làng, xã.
Cơ chế quản lý ngân sách xã (hay gọi là qũi xã) thời kỳ phong kiến
thường được qui định và ghi trong “hương ước” của làng, xã nên ở mỗi xã
khác nhau thường có qui định khác nhau về lĩnh vực tài chính xã. Tuy nhiên,
ngân sách xã thời kỳ này cùng có chung những bĐặc trưng : này là tính tuỳ
tiện và tính hà lạm. (1) Tính tuỳ tiện được hiểu là: Do nguồn kinh phí để tạo
nên ngân sách xã thời phong kiến chỉ hạn chế ở các khoản thu trong làng,
trong xã nên giới chức sắc xã đã dùng mọi phương sách và cụ thể hoá thành
“lệ làng” hoặc văn bản hoá trong “hương ước” để tận thu ngân sách. “Phạt
vạ” là giải pháp chủ yếu và được các xã quan sử dụng thường xuyên để tận
thu. Có vô vàn lý do được tuỳ tiện đặt ra để phạt vạ; từ những việc nhỏ như
đánh chửi nhau đến những hành vi phạm pháp luật đều bị phạt vạ miễn là có
thu đóng góp vào quỹ làng, quỹ xã. (2) Tính hà lạm được hiểu là: Các chức
sắc, chức dịch “hà lạm” vào công quĩ như đặt ra các khoản “phụ thu, lạm bổ”
tức là thu dôi ra từ thuế ruộng đất nói chung để nhập vào quĩ làng hoặc bớt
xét “quốc gia công điền, công thổ” mang bán để vơ vét cho ngân sách làng xã.
Tính tuỳ tiện càng được thể hiện rõ hơn trong quản lý, sử dụng chi ngân sách
xã. Quĩ làng, quĩ xã chủ yếu dùng chi trả thù lao cho các chức sắc, chức dịch
làng xã hoặc để phục vụ cho việc ăn uống của giới quan lại. Chỉ có người dân

thấp cổ, bé họng bị tròng vào cổ các gánh nặng thuế má là khổ sở phục vụ cho
tầng lớp quan lại. Nhìn chung, công tác quản lý ngân sách xã thời kỳ phong


7
kiến vừa thiếu chặt chẽ, thiếu thống nhất vừa không phát huy được vai trò của
ngân sách xã đối với phát triển kinh tế, xã hội làng xã.
Đến thời kỳ Pháp thuộc, cơ chế quản lý ngân sách xã có vẻ chặt chẽ
hơn khi chính quyền thực dân cai trị đã chú ý đến việc can thiệp để giảm bớt
“tính tuỳ tiện”, “tính hà lạm” là đặc trưng của ngân sách xã thời kỳ trước như
qui định phải mở sổ sách theo dõi thu – chi ngân sách hoặc phải lập sổ dự
kiến chi tiêu của làng xã.... Nguồn thu ngân sách cấp xã thời Pháp thuộc chủ
yếu dựa vào hoa lợi công điền, công thổ hoặc một phần dựa vào phần lạm thu,
lạm bổ trong các thứ thuế do phong kiến, thực dân đề ra hoặc do sự đóng góp
của nhân dân theo hương ước của làng, xã. Nội dung chi ngân sách chủ yếu là
phục vụ cho các công việc tạp dịch, lễ bái, trả thù lao cho các chức sắc làng
xã hoặc dùng vào xây, sửa đình, chùa, miếu mạo và một số công trình phúc
lợi cho nhân dân.
Thời kỳ sau cách mạng tháng 8 có sự chuyển biến mạnh về ngân sách
xã. Các khoản sưu cao, thuế nặng đã bị bãi bỏ dù Nhà nước vẫn giữ lại một số
khoản thu công điền, công thổ để phục vụ cho cứu tế xã hội hoặc thiên tai, lũ
lụt. Cán bộ xã thời kỳ này “ăn cơm nhà thổi tù và hàng tổng” phục vụ cho
Nhà nước. Về quản lý ngân sách xã thời kỳ này có điểm đáng chú ý là sự xuất
hiện việc ra đời mô hình Hợp tác xã nông nghiệp từ thấp đến cao nên đã
choán hết công việc của chính quyền cấp xã. Do ruộng đất là tư liệu sản xuất
quan trọng của Nhà nước ở cơ sở được tập trung cho Hợp tác xã quản lý nên
thực lực kinh tế đều do Hợp tác xã nắm giữ. Kinh phí để duy trì các hoạt động
của chính quyền, Đảng, đoàn thể phải dựa vào hợp tác xã và bị chi phối bởi
thu nhập của Hợp tác xã thấp hay cao. Do vậy, Ngân sách xã không có cơ sở
để ổn định và phát triển. Chỉ đến khi Nhà nước có quyết định số 184/TTg

ngày 8/4/1954 phân cấp cho xã một số khoản thu - chi và nhất là khi Nghị
định số 168/CP ngày 20/10/1961 ra đời thì ngân sách xã mới thực sự được
hình thành một cách rõ rệt nhưng do khả năng, năng lực ban đầu chưa đáp
ứng được yêu cầu quản lý nên chưa đưa vào hệ thống Ngân sách nhà nước.
Khi được hình thành, ngân sách xã dần dần lấy lại vai trò của mình và bước


8
đầu là công cụ, phương tiện vật chất góp phần đáng kể vào sự nghiệp giải
phóng dân tộc và xây dựng đất nước. Đến năm 1972, khi Chính phủ ban hành
Nghị định số 64/CP ngày 08/4/1972 về Điều lệ ngân sách xã từ đó ngân sách
xã thực sự được quản lý theo các quy định thống nhất của Nhà nước.
Sau giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước, nước ta vẫn tiếp tục
duy trì cơ chế quản lý ngân sách xã theo qui định của Điều lệ ngân sách xã
ban hành năm 1972. Trong giai đoạn này, để tăng cường công tác quản lý
ngân sách xã Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị quyết số 138–HĐBT về
cải tiến chế độ phân cấp quản lý ngân sách xã cho địa phương, do vậy ngân
sách xã mới bắt đầu thực hiện xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách nhà
nước thống nhất trong cả nước. Cho đến khi Quốc hội nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua Luật ngân sách nhà
nước ngày 20/3/1996; Luật ngân sách nhà nước qui định ngân sách xã,
phường, thị trấn là một cấp ngân sách địa phương nằm trong hệ thống ngân
sách nhà nước.
Như vậy, quá trình hình thành và phát triển ngân sách xã ở Việt Nam
gắn liền với quá trình phát triển Nhà nước Việt Nam qua các thời kỳ. Ngân
sách xã hình thành từ sơ khai đến hoàn thiện; từ tự thu, tự chi đến khi trở
thành một cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nước như hiện nay.
1.1.3. Đặc điểm và các bộ phận cấu thành ngân sách xã ở nước ta hiện nay
Là một cấp ngân sách nằm trong hệ thống ngân sách nhà nước nên ngân
sách xã có những đặc điểm chung của ngân sách nhà nước và còn mang một

số đặc điểm riêng có của một cấp ngân sách cơ sở. Cụ thể là:
Ngân sách xã gắn liền với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước ở cấp cơ sở nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước
cấp cơ sở theo luật định. Cơ sở hoạt động của quỹ tiền tệ tập trung này được
thể hiện trên hai phương diện:
- Huy động nguồn thu vào quỹ hay còn gọi là nguồn thu ngân sách xã.


9
- Phân phối sử dụng quỹ tiền tệ hay còn gọi là các nhiệm vụ chi ngân
sách xã.
Các hoạt động thu chi của ngân sách xã luôn gắn với chức năng, nhiệm
vụ của chính quyền xã theo qui định của pháp luật; luôn chịu sự kiểm tra,
giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước ở cấp xã.
Hoạt động thu chi ngân sách xã phản ánh các mối quan hệ lợi ích giữa
một bên là lợi ích cộng đồng do chính quyền xã đại diện với một bên là lợi
ích của các chủ thể kinh tế xã hội khác. Hình thức biểu hiện của các mối quan
hệ này rất đa dạng; đó có thể là quan hệ kinh tế giữa ngân sách xã với các
doanh nghiệp sản xuất kinh doanh dịch vụ; giữa ngân sách xã với các cấp
ngân sách trung gian; giữa ngân sách xã với các tổ chức xã hội; giữa ngân
sách xã với cá nhân và các hộ gia đình....
Ngân sách xã vừa là một cấp trong hệ thống ngân sách Nhà nước nhưng
đồng thời lại là một đơn vị dự toán; đây là đặc điểm riêng có của ngân sách
cấp xã so với các cấp ngân sách khác trong hệ thống ngân sách nhà nước.
Ngân sách xã vừa thực hiện nhiệm vụ thu chi của một cấp ngân sách vừa là
đơn vị nhận bổ xung từ ngân sách cấp trên và quản lý, sử dụng luôn nguồn
kinh phí đó. Với đặc thù là đơn vị hành chính cấp cơ sở, nơi trực tiếp thực
hiện các Luật, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật của các cơ quan Nhà
nước cấp trên, có mối liên hệ trực tiếp với dân, do dân, vì dân, giải quyết các
mối liên hệ giữa Nhà nước và nhân dân.

Ngân sách xã là một cấp ngân sách chưa hoàn chỉnh so với các cấp
ngân sách khác trong hệ thống ngân sách nhà nước thể hiện ở chỗ chưa điều
chuyển được nguồn thu từ xã có nguồn thu cao sang xã có nguồn thu thấp
trong quá trình thực hiện cân đối thu – chi ngân sách giữa các xã.
1.1.3.1. Nguồn thu ngân sách xã
Thu ngân sách xã bao gồm các khoản thu của ngân sách nhà nước phân
cấp cho ngân sách xã và các khoản huy động đóng góp của tổ chức, cá nhân
trên nguyên tắc tự nguyện để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo


10
quy định của pháp luật do Hội đồng nhân dân xã quyết định đưa vào ngân
sách xã quản lý. Cơ cấu thu ngân sách xã gồm: các khoản thu ngân sách xã
hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân
sách xã với ngân sách cấp trên; thu bổ sung từ ngân sách cấp trên.
a) Các khoản thu ngân sách xã được hưởng 100%: Theo qui định của
Luật ngân sách nhà nước năm 2002, các khoản thu ngân sách xã hưởng một
trăm phần trăm (100%) là các khoản thu tại xã để lại toàn bộ cho xã chủ động
về nguồn tài chính bảo đảm các nhiệm vụ chi thường xuyên, chi đầu tư phát
triển. Căn cứ quy mô nguồn thu, chế độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và
nguyên tắc đảm bảo tối đa nguồn tại chỗ cân đối cho các nhiệm vụ chi thường
xuyên, khi phân cấp nguồn thu, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét dành cho
ngân sách xã hưởng 100% các khoản thu dưới đây:
Các khoản phí, lệ phí thu vào ngân sách xã theo quy định;
Thu từ các hoạt động sự nghiệp của xã, phần nộp vào ngân sách nhà
nước theo chế độ quy định;
Thu đấu thầu, thu khoán từ quỹ đất công ích và hoa lợi công sản khác
theo quy định của pháp luật do xã quản lý;
Các khoản huy động đóng góp của tổ chức, cá nhân gồm: các khoản
huy động đóng góp theo pháp luật quy định, các khoản đóng góp theo nguyên

tắc tự nguyện để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng do Hội đồng nhân dân xã
quyết định đưa vào ngân sách xã quản lý và các khoản đóng góp tự nguyện
khác;
Các khoản viện trợ không hoàn lại của các tổ chức, cá nhân trong và
ngoài nước trực tiếp cho ngân sách xã theo chế độ quy định;
Thu kết dư ngân sách xã năm trước;
Các khoản thu khác của ngân sách xã theo quy định của pháp luật.
b) Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách xã với
ngân sách cấp trên theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước gồm: Các
khoản thu mà ngân sách xã, phương, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% như:
Thuế chuyển quyền sử dụng đất; Thuế nhà, đất; Thuế môn bài thu từ cá nhân,


11
hộ kinh doanh; Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; Lệ phí trước
bạ nhà, đất. Việc phân chia nguồn thu và tỷ lệ phần trăm các nguồn thu cho
ngân sách cấp xã được tuân thủ theo nguyên tắc tạo chủ động cho chính
quyền xã trong việc cân đối ngân sách khai thác các nguồn thu tại xã. Căn cứ
vào nguồn thu và nhiệm vụ chi của xã, phường, thị trấn, Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh có thể quyết định tỷ lệ ngân sách xã, thị trấn được hưởng cao hơn
nhưng tối đa không quá 100%.
Ngoài ra, ngân sách xã còn được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bổ sung
thêm các nguồn thu phân chia sau khi các khoản thuế, lệ phí phân chia theo
Luật Ngân sách nhà nước đã dành 100% cho xã, thị trấn và các khoản thu
ngân sách xã được hưởng 100% nhưng vẫn chưa cân đối được nhiệm vụ
chi.
c) Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách xã bao gồm:
Thu bổ sung để cân đối ngân sách là mức chênh lệch giữa dự toán chi
được giao và dự toán thu từ các nguồn thu được phân cấp (các khoản thu
100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm). Số bổ sung cân đối

này được xác định ngay từ năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách và được
giao ổn định từ 3 đến 5 năm theo Luật ngân sách nhà nước.
Thu bổ sung có mục tiêu là các khoản bổ sung theo từng năm để hỗ trợ
xã thực hiện một số nhiệm vụ có mục tiêu cụ thể.
1.1.3.2. Nhiệm vụ chi ngân sách xã
Theo qui định của Luật ngân sách, việc phân cấp nhiệm vụ chi cho
ngân sách xã được căn cứ vào chế độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, đảm
bảo an ninh quốc phòng của Nhà nước, các chính sách chế độ về hoạt động
của các cơ quan Nhà nước, Đảng Cộng sản Việt Nam, các tổ chức chính trị xã
hội và phải phù hợp với trình độ, khả năng quản lý của chính quyền xã.
Về cơ cấu: Chi ngân sách xã gồm chi đầu tư phát triển và chi thường
xuyên ngân sách xã.
a) Nội dung các khoản chi đầu tư phát triển gồm:


12
Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội
không có khả năng thu hồi vốn theo phân cấp ngân sách của tỉnh.
Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của
xã từ nguồn huy động đóng góp của các tổ chức, cá nhân cho từng dự án cụ
thể theo quy định của pháp luật, do Hội đồng nhân dân xã quyết định đưa vào
ngân sách xã quản lý.
Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật.
b) Chi thường xuyên: Căn cứ vào định mức, chế độ, tiêu chuẩn của Nhà
nước; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là cơ quan quy định cụ thể mức chi thường
xuyên cho từng công việc phù hợp với tình hình đặc điểm và khả năng ngân
sách địa phương. Chi thường xuyên ngân sách xã gồm:
Chi cho hoạt động của các cơ quan nhà nước ở xã bao gồm: Tiền lương,
tiền công cho cán bộ, công chức cấp xã; Sinh hoạt phí đại biểu Hội đồng nhân
dân; Các khoản phụ cấp khác theo quy định của Nhà nước; Công tác phí; Chi

về hoạt động, văn phòng, như: chi phí điện, nước, văn phòng phẩm, phí bưu
điện, điện thoại, hội nghị, chi tiếp tân, khánh tiết; Chi mua sắm, sửa chữa
thường xuyên trụ sở, phương tiện làm việc; Chi khác theo chế độ quy định.
Kinh phí hoạt động của cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam ở xã.
Kinh phí hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội ở xã (Mặt trận Tổ
quốc Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến
binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam)
sau khi trừ các khoản thu theo điều lệ và các khoản thu khác (nếu có).
Đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế cho cán bộ xã và các đối tượng
khác theo chế độ quy định.
Chi cho công tác dân quân tự vệ, trật tự an toàn xã hội như: Chi huấn
luyện dân quân tự vệ, chi thực hiện việc đăng ký nghĩa vụ quân sự, công tác
nghĩa vụ quân sự khác thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách xã theo quy định của
pháp luật; chi tuyên truyền, vận động và tổ chức phong trào bảo vệ an ninh,
trật tự an toàn xã hội trên địa bàn xã…..


13
Chi cho công tác xã hội và hoạt động văn hoá, thông tin, thể dục thể
thao do xã quản lý: Trợ cấp hàng tháng cho cán bộ xã nghỉ việc theo chế độ
quy định; chi thăm hỏi các gia đình chính sách; cứu tế xã hội và công tác xã
hội khác; chi hoạt động văn hoá, thông tin, thể dục, thể thao, truyền thanh do
xã quản lý.
Chi sự nghiệp giáo dục: Hỗ trợ các lớp bổ túc văn hoá, trợ cấp nhà trẻ,
lớp mẫu giáo, kể cả trợ cấp cho giáo viên mẫu giáo và cô nuôi dạy trẻ do xã,
thị trấn quản lý (đối với phường do ngân sách cấp trên chi).
Chi sự nghiệp y tế: Hỗ trợ chi thường xuyên và mua sắm các khoản
trang thiết bị phục vụ cho khám chữa bệnh của trạm y tế xã.
Chi sửa chữa, cải tạo các công trình phúc lợi, các công trình kết cấu hạ
tầng do xã quản lý như: trường học, trạm y tế, nhà trẻ, lớp mẫu giáo, nhà văn

hoá, thư viện, đài tưởng niệm, cơ sở thể dục thể thao, cầu, đường giao thông,
công trình cấp và thoát nước công cộng,...; riêng đối với thị trấn còn có nhiệm
vụ chi sửa chữa cải tạo vỉa hè, đường phố nội thị, đèn chiếu sáng, công viên,
cây xanh... (đối với phường do ngân sách cấp trên chi).
Hỗ trợ khuyến khích phát triển các sự nghiệp kinh tế như: khuyến công,
khuyến nông, khuyến ngư, khuyến lâm theo chế độ quy định.
Các khoản chi thường xuyên khác ở xã theo quy định của pháp luật.
1.1.3.1. Ngân sách xã đảm bảo nguồn lực vật chất cho sự tồn tại và hoạt
động của bộ máy chính quyền cấp xã:
1.1.4. Vai trò của ngân sách xã trong phát triển kinh tế - xã hội nông
thôn Việt Nam
Ngân sách xã có vai trò rất quan trọng đối với chính quyền cấp xã, nó là
công cụ của cấp Uỷ chính quyền cơ sở để thực hiện nhiệm vụ chính trị, phát
triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng và thúc đẩy xây dựng sự
nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp, nông thôn. Trong giai
đoạn hiện nay, việc xây dựng ngân sách xã vững chắc là cơ sở, là điều kiện để
phát triển kinh tế - xã hội nông thôn. Vai trò chủ yếu của ngân sách xã trong


14
việc phát triển kinh tế - xã hội nông thôn Việt Nam được thể hiện ở một số
điểm sau:
Một là. Ngân sách xã đã tạo điều kiện vật chất phục vụ cho việc chuyển
dịch cơ cấu kinh tế; khi ngân sách hoạt động hiệu quả sẽ tác động to lớn đến ở
địa phương, phát huy những thế mạnh đẩy mạnh giao lưu hàng hoá, thúc đẩy
xoá bỏ phương thức cổ truyền, tự cung tự cấp dẫn đến hình thành nền kinh tế
hàng hoá phong phú, đa dạng và phát triển, kích thích áp dụng kỹ thuật và
công nghệ mới ở nông thôn, từ đó tạo tiền đề để thực hiện chuyển dịch cơ cấu
kinh tế theo hướng nông-công nghiệp hiện đại.
Hai là. Ngân sách xã là cơ sở thúc đẩy xây dựng bộ mặt nông thôn:

Xây dựng cơ sở hạ tầng cho nông thôn đòi hỏi vốn đầu tư lớn, vốn này có đặc
điểm là thời hạn thu hồi chậm, thậm chí đầu tư không thu hồi được vốn nhưng
hiệu quả kinh tế mang lại cho xã hội rất cao. Vì vậy mà kinh tế tư nhân không
tham gia hoặc tham gia không đáng kể mà chủ yếu do ngân sách nhà nước bỏ
ra để đầu tư cơ sở hạ tầng ở nông thôn. Xã là cấp chính quyền cơ sở, là nơi
tiếp nhận sự chỉ đạo, đầu tư từ đơn vị hành chính cấp trên nhưng đơn vị hành
chính cấp xã lại có tính độc lập, khép kín, tự quản rất cao về nhiều mặt nên có
nhiều việc như xây dựng đường giao thông nông thôn, thuỷ lợi nội đồng, nhà
trẻ, mẫu giáo, công trình phúc lợi công cộng... chủ yếu do xã đảm nhận với sự
đóng góp sức người sức của nhân dân trong xã. Chính vì vậy mà phương thức
đầu tư cơ sở hạ tầng ở nông thôn phải đa dạng và vận dụng triệt để huy động
nguồn ngân sách nhà nước và nguồn đóng góp nhân dân cho đầu tư xây dựng
cơ sở hạ tầng. Việc vận dụng khéo léo phương châm “Nhà nước và nhân dân
cùng làm” là phương thức giải quyết tốt vấn đề trên. Ví dụ tại Nam Định,
thông qua việc khai thác hợp lý sức dân kết hợp với các nguồn lực nhà nước
nên đến nay 100% các xã, phường, thị trấn đã đầu tư được trạm y tế; hệ thống
điện lưới quốc gia của tỉnh đã đảm bảo phục vụ cho 100% hộ dân trong tỉnh
có điện thắp sáng; đa số các xã đã có công trình nước sạch; hệ thống giao
thông nông thôn khá hoàn chỉnh xây dựng mới và cải tạo nối liền với đường
huyện, đường tỉnh; đường liên thôn, liên xã thuận lợi cho nhu cầu đi lại, giao


15
lưu hàng hoá của nhân dân; nhiều chợ, bến bãi, cầu đường được sửa chữa, xây
dựng mới;... diện mạo nông thôn ngày một được đổi mới
Ba là. Ngân sách xã đã góp phần quan trọng trong việc thúc đẩy phát
triển các sự nghiệp y tế, giáo dục, văn hoá, phát thanh truyền hình... Sự hỗ
trợ hợp lý của ngân sách xã được xem là một trong những nhân tố quan trọng
để phát triển trường lớp, giải quyết nạn mù chữ; hướng nghiệp cho thanh
niên, cung cấp thông tin khuyến nông và thi trường cho nông thôn; phối

hợp với kênh thôn tin từ hệ thống phát thanh truyền hình để tạo ra sự liên hệ,
giao tiếp mới, góp phần tăng khả năng sản xuất, bán các sản phẩm hàng
hoá dich vụ và nâng cao đời sống văn hoá của nông thôn. Với phong trào
văn hoá, văn nghệ: ngân sách xã là nguồn kinh phí cơ bản tài trợ cho các hoạt
động văn hoá, văn nghệ thể dục - thể thao ở xã; những hoạt động này không
những chỉ là hoạt động nâng cao sức khoẻ, vui chơi, giải trí, mà còn là cơ hội
để tập hợp, đoàn kết nhân dân thực hiện các nhiệm vụ chính trị.
Bốn là. Phát huy vai trò của ngân sách xã với sự nghiệp phát triển
kinh tế, xã hội có sự tác động qua lại lẫn nhau. Phát triển các kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội, đi liền với thúc đẩy kinh tế và phát triển văn hoá thể thao, sẽ thúc đẩy hình thành các trung tâm thị trấn, thị tứ mới góp phần
vào quá trình thành thị hoá nông thôn, hạn chế dần sự phát triển cách
biệt giữa nông thôn và thành thị; cũng từ đó phát sinh tăng nguồn thu
ngân sách nhà nước trên địa bàn. Thông qua hoạt động thu và các nguồn
thu được tạo lập tập trung vào ngân sách xã, đồng thời chính quyền cơ sở thực
hiện việc kiểm tra, kiểm soát, điều chỉnh các hoạt động sản xuất kinh doanh,
dịch vụ và các hoạt động khác theo pháp luật của Nhà nước. Việc kiểm soát
thông qua ngân sách xã được thể hiện qua việc phân loại các ngành nghề
kinh doanh, các chủng loại hàng hóa... qua đó huy động các nguồn đóng góp
vào ngân sách, tận thu và nuôi dưỡng nguồn thu, chống các hoạt động kinh tế
phi pháp, trốn lậu thuế. Với các hình thức thu phù hợp, chế độ miễn giảm
công bằng, ngân sách xã một mặt tác động trực tiếp đến quá trình sản xuất
kinh doanh ở cơ sở, bởi đâylà đối tượng tác động chủ yếu đến thu ngân sách


16
xã. Việc phân chia giữa các khoản thu nhập là vấn đề quyết định xu hướng
ngành nghề kinh doanh, qua đó kích thích các hoạt động sản xuất, kinh doanh
dịch vụ, theo định hướng của Nhà nước và chính quyền cơ sở. Mặt khác thu
ngân sách xã còn góp phần thực hiện các chính sách xã hội: Bảo đảm công
bằng giữa các đối tượng có nghĩa vụ đóng góp vào ngân sách xã, miễn giảm

cho các đối tượng chính sách ưu tiên... Ngoài ra việc thực hiện đúng các
phương thức và các mức thu, phạt, thưởng đối với các tổ chức và cá nhân
được coi là một biện pháp kinh tế buộc họ phải nghiêm chỉnh chấp hành quy
định của Nhà nước và chính quyền cơ sở, thực hiện nghĩa vụ của mình trước
cộng đồng.
1.2. Cơ chế quản lý ngân sách xã ở nước ta
1.2.1. Khái niệm và các nhân tố ảnh hưởng cơ chế quản lý ngân
sách xã
Cơ chế quản lý ngân sách xã là phương thức tổ chức, sắp xếp bộ
máy quản lý tài chính và các nhiệm vụ thu, chi ngân sách để làm cơ sở,
đường hướng cho ngân sách xã vận hành hướng tới các mục tiêu xác định
trong mối quan hệ, tác động qua lại giữa chính quyền cơ sở với nhân dân
và các chủ thể kinh tế, chính trị, xã hội. Thông qua các mối quan hệ, tác
động qua lại đó và sự vận động của cơ chế quản lý sẽ đem lại lợi ích cho
nhân dân và chính quyền địa phương cơ sở.
Cơ chế quản lý ngân sách xã chịu sự tác động của một số nhân tố cơ
bản sau:
Một là. Trình độ phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương:
Trình độ phát triển kinh tế xã hội ở địa phương có ảnh hưởng lớn đến
nguồn thu ngân sách xã. Qui mô nguồn thu ngân sách xã ở những địa phương
có trình độ phát triển kinh tế - xã hội cao lớn hơn ở những địa phương có trình
độ phát triển thấp. Nguyên nhân là vì ở những địa phương có trình độ phát
triển kinh tế, xã hội cao thì các nguồn tài nguyên thiên nhiên, đất đai thuận lợi
cho việc khai thác nguồn thu và khả năng huy động nhân dân đóng góp cho
đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng cũng thuận lợi hơn so với các địa phương


17
khác... Mặt khác, ở những địa phương đó cơ sở hạ tầng kinh tế, kỹ thuật đồng
bộ và tốt hơn nên sẽ thu hút được các nhà đầu tư vào đầu tư sản xuất kinh

doanh trên địa bàn, góp phần thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế, tăng
thu cho ngân sách xã. Vì thế, tùy vào từng đặc điểm cụ thể về trình độ phát
triển kinh tế - xã hội của từng địa phương mà hoàn thiện cơ chế quản lý ngân
sách xã cho phù hợp với thực tiễn quản lý ngân sách xã.
Hai là. Quan điểm, chính sách phát triển ngân sách xã của nước ta
trong từng thời kỳ.
Tuỳ vào từng hoàn cảnh lịch sử mà quan điểm của Nhà nước ta về ngân
sách xã trong những giai đoạn cụ thể là khác nhau. Sự tác động của chính
sách của Nhà nước đối với Ngân sách xã rất rộng, trong một số trường hợp có
ý nghĩa quyết định đến sự phát triển của ngân sách xã như: Quan điểm về phát
triển ngân sách xã thành một cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà
nước; quan điểm về việc nâng cao vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp
trong quản lý, điều hành ngân sách xã; Quan điểm phân cấp mạnh lĩnh vực
quản lý ngân sách xã cho địa phương cơ sở.... Những quan điểm này - xét trên
phạm vi toàn quốc - có ảnh hưởng mang tính đột phá, bước ngoặt đối với sự
chuyển biến trong cơ chế quản lý ngân sách xã ở nước ta.
Ngoài nhân tố mang tính bước ngoặt kể trên thì cơ chế quản lý ngân
sách xã còn chịu ảnh hưởng bởi các chế độ, chính sách chung của Nhà nước
(như chế đô, chính sách về tài chính, công tác tổ chức cán bộ...). Đây cũng
chính là những tiêu chuẩn, định mức, tiêu chí ... mang tính định hướng để khi
xây dựng, ban hành cơ chế quản lý ngân sách xã ở từng địa phương vừa mang
tính đặc thù phù hợp điều kiện thực tiễn về quản lý ngân sách xã vừa đảm bảo
sự thống nhất trong hệ thống các văn bản qui phạm pháp luật, các chế độ,
chính sách của Nhà nước nói chung.
Ba là. Sự quan tâm của cấp uỷ, chính quyền cấp tỉnh, huyện đối với
ngân sách xã.
Nhân tố này có vai trò rất quan trọng, nhất là khi Luật ngân sách Nhà
nước sửa đổi năm 2002 qui định giao tăng thẩm quyền cho Hội đồng nhân

18
dân tỉnh trong việc quyết định một số vấn đề về ngân sách xã. Trên cơ sở đó,
chính quyền địa phương các cấp chủ động xây dựng, ban hành các cơ chế,
chính sách nhằm phát triển ngân sách xã phù hợp như: Cơ chế phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách xã; Cơ chế điều tiết các khoản thu ngân
sách xã; Cơ chế đầu tư phát triển nguồn thu ngân sách xã ... Những cơ chế
này có tác động mạnh đến sự phát triển của ngân sách xã; vừa khuyến khích
được sự chăm lo nuôi dưỡng phát triển nguồn thu của chính quyền cơ sở, vừa
hạn chế được sự bất bình đẳng trong quá trình phát triển ngân sách xã.
Bốn là. Năng lực quản lý điều hành của chính quyền địa phương các cấp
Cơ chế quản lý ngân sách xã thường được đề ra và được vận hành có
hiệu quả ở những nơi mà năng lực quản lý, điều hành của chính quyền vững
mạnh. Có thể nói, nhân tố này tác động trực tiếp đến chất lượng quản lý, điều
hành ngân sách xã. Năng lực quản lý, điều hành bao gồm: trình độ, năng lực
của đội ngũ cán bộ; khả năng hoàn thiện về cơ cấu quản lý tài chính; khả năng
triển khai các cơ chế, chính sách của Nhà nước của đội ngũ cán bộ quản lý
các cấp; sự quan tâm, sáng tạo của chính quyền các cấp trong phát triển ngân
sách xã .... Thực tế cho thấy, ở những nơi có trình độ quản lý, điều hành năng
động, vững mạnh thì dù điều kiện về vị trí địa lý ở địa phương đó bất lợi
nhưng ngân sách xã vẫn duy trì được sự ổn định và phát triển.
Năm là. Các nhân tố khách quan khác. Có nhiều nhân tố khách quan
ảnh hưởng đến các cơ quan đề ra cơ chế, chính sách phát triển ngân sách xã
như: Số lượng cán bộ hưởng lương ngân sách ở xã; điều kiện làm việc của
chính quyền địa phương có những khác nhau; những tàn dư của tư duy quản
lý cũ; hậu quả từ những sai lầm trong quản lý nợ xây dựng cơ bản ở xã để
lại.... Những nhân tố khách quan này trong bối cảnh hiện tại ở một số địa
phương đã trở thành các vấn đề cấp bách cần phải giải quyết, xử lý dứt điểm...
từ yêu cầu thực tiễn đó, đòi hỏi các cấp, các ngành phải đề xuất được những
cơ chế xử lý thích hợp để hạn chế mặt tiêu cực, phát huy mặt tích cực trong
quản lý, điều hành ngân sách xã.

19
1.2.2. Quá trình đổi mới cơ chế quản lý ngân sách xã ở nước ta
Ở nước ta, cơ chế quản lý ngân sách xã đã trải một quá trình phát triển
lâu dài; từ sơ khai đến hoàn thiện; từ tự thu, tự chi đến thu, chi chủ yếu qua
hợp tác xã, phát triển thành một cấp ngân sách nhưng chưa được tập trung vào
hệ thống ngân sách nhà nước và hiện nay đã được thể chế thành một cấp ngân
sách trong hệ thống tài chính quốc gia như hiện nay:
đặc biệt so với hệ thống ngân sách nói chungXây dựng, đổi mới cơ chế
quản lý ngân sách xã là một công tác phức tạp, liên tục được điều chình để
phù hợp với yêu cầu của thực tiễn quản lý. Tuy nhiên xét trên cả tiến trình
lịch sự hình thành ngân sách xã thì Điều lệ ngân sách xã năm 1972 kèm theo
Nghị định 64-CP là bước ngoặt đối với cơ chế quản lý ngân sách xã ở nước
ta.
Theo Điều lệ ngân sách xã năm 1972, ngân sách xã đã được thực hiện
thống nhất quản lý trên toàn quốc nên đã dần đi vào nề nếp và bước đầu đã
khắc phục được tính ỷ lại vào ngân sách cấp trên so với giai đoạn trước đó.
Tuy nhiên, qua thực tiễn quản lý, cơ chế quản lý theo Điều lệ ngân sách xã
năm 1972 còn bộc lộ một số những nhược điểm cố hữu là: Ngân sách xã được
phản ánh theo mục lục ngân sách riêng và hạch toán riêng theo chế độ kế toán
ngân sách xã vì thế ngân sách xã chưa được tổng hợp vào ngân sách Nhà
nước nên chưa phản ánh đầy đủ tình hình thu chi trên từng địa phương và cả
nước trong ngân sách Nhà nước. Cơ chế này cũng chưa thực sự khuyến khích
chính quyền các cấp tỉnh, huyện quan tâm đầy đủ giúp chính quyền cấp xã
đẩy mạnh xây dựng ngân sách xã thành một cấp ngân sách do đó việc quản lý
ngân sách xã còn bị buông lỏng, chưa chặt chẽ.
Để khắc phục những nhược điểm này, Hội đồng bộ trưởng đã ra Nghị
quyết số 138-HĐBT ngày 19/11/1983 về cải tiến chế độ phân cấp quản lý
ngân sách cho địa phương; theo đó, đưa dần vào dự toán và quyết toán ngân

sách Nhà nước những khoản thu mà ngân sách xã được hưởng và những
khoản chi theo đúng chính sách, chế độ Nhà nước quy định thuộc trách nhiệm


20
của ngân sách xã. Quá trình cải tiến chế độ quản lý ngân sách xã được tiến
hành song song với việc cải tiến hệ thống mục lục ngân sách để thống nhất
giữa mục lục ngân sách xã và mục lục ngân sách nhà nước.
Sau Nghị quyết 138-HĐBT, quá trình đổi mới cơ chế quản lý ngân sách
xã được thực hiện liên tục cho đến khi ra đời Luật ngân sách nhà nước. Luật
ngân sách nhà nước năm 1996 chính thức qui định ngân sách xã là một cấp
ngân sách trong hệ thống ngân sách của nước ta. Cơ chế quản lý ngân sách xã
theo Luật ngân sách nhà nước năm 1996 nhanh chóng trở thành công cụ đắc
lực giúp chính quyền cấp xã thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý nhà nước; góp
phần ổn định chính trị - kinh tế - xã hội và đẩy mạnh sự nghiệp xây dựng
nông thôn mới. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cũng còn bộc lộ một số tồn tại
về cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, phát huy tính sáng tạo và tính
chủ động của chính cơ sở trong quản lý, điều hành ngân sách xã.
Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi năm 2002 đã chú ý khắc phục những
hạn chế của Luật ngân sách năm 1996. Theo đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
được quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiêm vụ chi cho ngân sách xã và
tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách xã với ngân sách
cấp trên sát với tình hình thực tế tại từng địa phương nhằm bước đầu khắc
phục được phần nào sự chênh lệch giữa xã có nguồn thu cao với xã có nguồn
thu thấp trong cân đối thu – chi ngân sách xã. Luật ngân sách sửa đổi cũng
quy định rõ thẩm quyền quyết định dự toán, phê chuẩn quyết toán ngân sách
xã của Uỷ ban nhân dân xã và nhiệm vụ tham mưu của cán bộ tài chính xã
nhằm tăng quyền chủ động của chính quyền cấp xã. Về quản lý thu, chi Luật
ngân sách sửa đổi yêu cầu toàn bộ thu, chi của ngân sách xã được quản lý,
hạch toán đầy đủ vào ngân sách nhà nước từ khâu lập, chấp hành, kế toán và

quyết toán ngân sách xã.
Mặc dù hiện nay, ngân sách xã đã dần đi vào nề nếp nhưng cơ chế quản
lý ngân sách xã vẫn còn những bất cập cần phải nghiên cứu, sửa đổi bổ sung
và hoàn thiện để nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước ở địa phương và đáp ứng
được các yêu cầu quản lý trong thời kỳ hội nhập nền kinh tế quốc tế như: Cần


21
có qui định về cơ chế cân đối thu – chi ngân sách đến từng xã nhằm điều hoà
được giữa xã có nguồn thu cao cho xã có nguồn thu thấp; cần có cơ chế và
tiêu chí phân bổ nguồn kinh phí chi đầu tư xây dựng cơ bản cho ngân sách xã
nhất là những dự án công trình xây dựng trụ sở chính quyền cấp xã, công
trình phúc lợi công cộng....; Cần có cơ chế qui định về số lượng cán bộ
chuyên trách và cả cán bộ không chuyên trách cho từng nhóm loại xã; Qui
định khung mức chi trợ cấp, phụ cấp cho cán bộ không chuyên trách của xã
nhằm thống nhất trên phạm vi toàn quốc, tránh tình trạng có chênh lệch quá
lớn về số lượng và mức chi phụ cấp cho cán bộ xã giữa địa phương này với
địa phương khác như hiện nay; Cần có những cơ chế hỗ trợ, khuyến khích các
nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh vào khu
vực nông nghiệp, nông thôn để khai thác tiềm năng, thế mạnh của từng địa
phương, tăng thu cho ngân sách xã.
1.2.3. Nội dung cơ chế quản lý ngân sách xã ở nước ta giai đoạn hiện
nay
1.2.3.1. Nguyên tắc xây dựng cơ chế quản lý ở nước ta
Là một cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nước nên khi xây
dựng cơ chế quản lý ngân sách xã cần phải tuân theo một số nguyên tắc cơ bản
là:
Nguyên tắc công khai, dân chủ: Các khoản thu chi ngân sách cần phải
được công khai theo qui định của pháp luật; chịu sự giám sát của Hội đồng
nhân dân xã và của chính nhân dân trong xã.

Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả: Do khả năng nguồn ngân sách nói
chung, ngân sách xã nói riêng bị hạn chế nên việc quản lý, sử dụng ngân sách
xã cần đảm bảo nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả nhằm đáp ứng được các yêu
cầu và mục tiêu đề ra..
Nguyên tắc cân đối thu – chi ngân sách: Lập và điều hành ngân sách
theo dự toán là cơ sở quan trọng để quản lý và kiểm soát thu – chi ngân sách;
đảm bảo cân đối ngân sách xã tạo điều kiện cho việc chấp hành ngân sách


22
đúng chế độ, chính sách, hạn chế tính tuỳ tiện trong việc sử dụng ngân sách
nhà nước. Dự toán ngân sách xây dựng sát đúng với khả năng thu, đảm bảo
nhiệm vụ chi trong từng công việc của chính quyền xã.
1.2.3.2. Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách xã
Theo qui định của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn
thi hành Luật; Bộ máy quản lý ngân sách xã gồm:
Hội đồng nhân dân xã: Thực hiện quyết định dự toán, quyết toán ngân
sách xã; Quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách
xã; Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách xã trong trường hợp cần thiết;
Giám sát việc thực hiện ngân sách xã đã được Hội đồng nhân dân xã quyết định.
Uỷ ban nhân dân xã: Uỷ ban nhân dân xã tổ chức quản lý thống nhất
ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác của xã gồm: Lập dự toán ngân
sách xã, phương án phân bổ ngân sách xã, dự toán điều chỉnh ngân sách xã
trong trường hợp cần thiết trình Hội đồng nhân dân xã và báo cáo Hội đồng
nhân dân huyện và phòng Tài chính - Kế hoạch quyết định; Tổ chức quản lý,
điều hành ngân sách xã; Báo cáo ngân sách xã với cấp trên theo qui định của
Luật ngân sách nhà nước.
Ban Tài chính xã: Uỷ ban nhân dân cấp xã phải tổ chức Ban Tài chính
để giúp uỷ ban nhân dân cấp xã xây dựng và thực hiện dự toán thu chi ngân
sách, lập báo cáo ngân sách hàng tháng, quyết toán ngân sách năm, tổ chức

quản lý tài sản và tài chính Nhà nước trên địa bàn theo quy định.
1.2.3.3. Qui trình quản lý ngân sách xã
a) Lập dự toán ngân sách xã
Lập dự toán ngân sách xã là khâu đầu tiên trong chu trình quản lý ngân
sách xã. Lập dự toán ngân sách xã là một quá trình phân tích đánh giá giữa
khả năng và nhu cầu các nguồn tài chính của ngân sách xã để từ đó xác lập
các chỉ tiêu thu - chi dự kiến có thể đạt được trong kỳ kế hoạch; đồng thời
xác lập các biện pháp chủ yếu để đảm bảo thực hiện tốt các chỉ tiêu trong kỳ.
Yêu cầu cơ bản đối với việc lập dự toán ngân sách xã là: Lập dự toán
phải bám sát kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của địa phương; phải tính toán


23
đầy đủ và chính xác các khoản thu theo đúng chế độ quy định và bố trí hợp lý
các nhu cầu chi tiêu đảm bảo thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của chính
quyền cấp xã , đồng thời góp phần xây dựng nông thôn phát triển..
Bảng số 1.1: Qui trình lập dự toán ngân sách xã
Qui trình lập dự toán
như sau:Cấp chính
quyền

Hoạt động tác nghiệp

Tính toán các khoản thu
Ban Tài chính xã phối hợp
ngân sách nhà nước
với đội thuế
trên địa bàn
Các ban, tổ chức thuộc
Lập dự toán chi của đơn

Uỷ ban nhân dân xã
vị, tổ chức mình
Báo cáo Thường trực
Uỷ ban nhân dân xã
Hội đồng nhân dân xã
về dự toán ngân sách
Phòng TC-KH
UBND huyện
Uỷ ban nhân dân xã

Uỷ ban nhân dân xã

Tác nghiệp có liên quan

Ban Tài chính xã lập dự
toán thu, chi và cân đối
ngân sách xã

Gửi dự toán ngân sách cho
UBND huyện, phòng TCKH
Tổng hợp dự toán ngân
Làm việc với UBND xã
sách toàn huyện trình
về dự toán ngân sách
UBND huyện
Trình HĐND phương
Giao dự toán ngân sách
án phân bổ ngân sách
cho UBND xã
Hoàn chỉnh dự toán

Trình Hội đồng nhân dân
ngân sách
xã về dự toán ngân sách

Báo cáo UBND huyện; Phòng TC-KH về dự toán được
HĐND xã thông qua
Điều chỉnh dự toán nếu UBND huyện yêu cầu điều chỉnh do
Nghị quyết của HĐND xã không phù hợp hướng dẫn của huyện.
Thực hiện công khai dự toán ngân sách xã theo qui định

Khi Nghị quyết của HĐND không phù hợp với nhiệm vụ thu chi
cấp trên giao, theo yêu cầu của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên,
UBND xã (huyện, tỉnh):


24
a) Ban Tài chính xã phối hợp với cơ quan thuế hoặc đội thu thuế xã
(nếu có) tính toán các khoản thu ngân sách nhà nước trên địa bàn (trong phạm
vi phân cấp cho xã quản lý).
b) Các ban, tổ chức thuộc Uỷ ban nhân dân xã căn cứ vào chức năng
nhiệm vụ được giao và chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi lập dự toán chi của
đơn vị tổ chức mình.
c) Ban Tài chính xã lập dự toán thu, chi và cân đối ngân sách xã trình
Uỷ ban nhân dân xã báo cáo Chủ tịch và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân xã
để xem xét gửi Uỷ ban nhân dân huyện và Phòng tài chính huyện. Thời gian
báo cáo dự toán ngân sách xã do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định.
d) Đối với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, Phòng Tài chính huyện
làm việc với Uỷ ban nhân dân xã về cân đối thu, chi ngân sách xã thời kỳ ổn
định mới theo khả năng bố trí cân đối chung của ngân sách địa phương. Đối
với các năm tiếp theo của thời kỳ ổn định, Phòng Tài chính huyện chỉ tổ chức

làm việc với Uỷ ban nhân dân xã về dự toán ngân sách khi Uỷ ban nhân dân
xã có yêu cầu.
1.4. Quyết định dự toán ngân sách xã: Sau khi nhận được quyết định
giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của Uỷ ban nhân dân huyện, Uỷ ban nhân
dân xã hoàn chỉnh dự toán ngân sách xã và phương án phân bổ ngân sách xã
trình Hội đồng nhân dân xã quyết định. Sau khi dự toán ngân sách xã được
Hội đồng nhân dân xã quyết định, Uỷ ban nhân dân xã báo cáo Uỷ ban nhân
dân huyện, Phòng tài chính huyện, đồng thời thông báo công khai dự toán
ngân sách xã cho nhân dân biết theo chế độ công khai tài chính về ngân sách
nhà nước.
1.5. Điều chỉnh dự toán ngân sách xã hàng năm (nếu có) trong các
trường hợp có yêu cầu của Uỷ ban nhân dân cấp trên để đảm bảo phù hợp với
định hướng chung hoặc có biến động lớn về nguồn thu và nhiệm vụ chi.
Uỷ ban nhân dân xã tiến hành lập dự toán điều chỉnh trình Hội đồng
nhân dân xã quyết định và báo cáo Uỷ ban nhân dân huyện.


25

* Căn cứ lập dự toán:
- Căn cứ vào các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của địa phương.
- Căn cứ các chính sách , chế độ thu ngân sách Nhà nước, cơ chế phân
cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách và tỷ lệ phân chia nguồn thu do Hội
đồng nhân dân tỉnh quy định.
- Căn cứ các chế độ, tiêu chuẩn định mức chi ngân sách do Chính phủ,
Bộ tài chính và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định.
- Căn cứ số kiểm tra về dự toán ngân sách xã do Uỷ ban nhân dân
huyện thông báo.
- Căn cứ tình hình thực hiện dự toán ngân sách xã năm hiện hành và
các năm trước.

* Trình tự lập dự toán ngân sách xã:
Bảng 2.3.

Tiến trình phân bổ dự toán ngân sách

Sở tài chính giúp

Trình Quyết định dự toán thu chi

HĐND cấp tỉnh quyết

UBND tỉnh

ngân sách tỉnh, phương án phân bổ

định trước ngày 10 tháng

ngân sách, mức bổ sung ngân sách

12.

Căn cứ nhiệm vụ thu

cho cấp dưới
Trình HĐND cùng cấp quyết định

HĐND ra Nghị quyết (C)

chi ngân sách được

(A) dự toán ngân sách địa phương

quyết định dự toán (A)

cấp trên giao, UBND và (B) phương án phân bổ ngân

và phương án phân bổ

xã (hoặc huyện, tỉnh) sách cấp xã.

(B).

Báo cáo cơ quan hành chính, cơ

Phương án (C) = (A)+(B)

quan kế hoạch và đầu tư, cơ quan

UBND các cấp cơ sở

tài chính cấp trên về Nghị quyết

phải trình HĐND cùng

(C)

cấp chậm nhất là 10 ngày

Căn cứ (C) giao nhiệm vụ thu chi

sau khi nhận quyết định

ngân sách cho từng đơn vị trực

về dự toán và phân bổ