Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố hà nội ban hành hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGHIÊM HÀ HẢI

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
DO HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN CÁC CẤP
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI BAN HÀNH HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGHIÊM HÀ HẢI

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
DO HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN CÁC CẤP TRÊN
ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI BAN HÀNH HIỆN NAY

Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số:
60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Hoàng Anh

HÀ NỘI - 2012

2


MỤC LỤC

Trang
Trang phụ bìa
Cam đoan
Mục lục
Danh mục từ viết tắt
MỞ ĐẦU

1

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM
TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND

11

CÁC CẤP BAN HÀNH

1.1.

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban

11

hành
1.1.1.

Các tiêu chí đánh giá chất lượng nội dung văn bản QPPL

13

1.1.2.

Các tiêu chí đánh giá chất lượng hình thức văn bản QPPL

17

1.2.

Kiểm tra bản quy phạm pháp luật

19

1.2.1.

Khái niệm, ý nghĩa và đặc điểm kiểm tra văn bản QPPL

19

1.2.2.

Vị trí, vai trò, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

25

1.2.3.

Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

27

1.2.4.

Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

28

3


1.2.5.

Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

29

1.2.6.

Thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL

31

1.2.7.

Quy trình kiểm tra văn bản QPPL

32

1.3.

Xử lý văn bản quy phạm pháp luật

33

1.3.1.

Khái niệm xử lý văn bản QPPL

33

1.3.2.

Thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý

35

1.3.3.

Các hình thức xử lý trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

36

1.3.4.

Trình tự, thủ tục xử lý văn bản QPPL bất hợp pháp, bất hợp lý

38

1.4.

Cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do chính

39

quyền địa phương ban hành.
Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ

50

VĂN BẢN QPPL DO HĐND, UBND CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN TP.
HÀ NỘI BAN HÀNH
2.1.

Thực tiễn soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản QPPL của HĐND,

50

UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội.
2.1.1.

Những kết quả đạt được của công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn

51

bản QPPL của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội
2.1.2.

Những tồn tại vướng mắc trong công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn

54

bản QPPL của HĐND, UBND trên địa bàn thành phố Hà Nội.
2.2.

Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND
các cấp trên địa bàn TP. Hà Nội ban hành

4

60


2.2.1.

Về tổ chức bộ máy

61

2.2.2.

Về mặt thể chế

63

2.2.3.

Về chế độ chính sách và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra

65

văn bản
2.2.4.

Một số kết quả và hạn chế trong hoạt động Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

67

do HĐND, UBND Hà Nội ban hành
Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT

79

LƢỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN TP. HÀ
NỘI BAN HÀNH
3.1.

Phương hướng nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy

79

phạm pháp luật do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội
ban hành
3.2.

Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm

82

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành
3.2.1.

Hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

82

3.2.2.

Xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy của các cơ quan chức năng, nâng cao

89

chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản
QPPL bảo đảm có năng lực, trình độ và phẩm chất đạo đức
3.2.3.

Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong

92

quá trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
3.2.4.

Bảo đảm các điều kiện cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như
xây dựng cơ chế tài chính, cơ sở vật chất và trang thiết bị, cơ sở dữ liệu
phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

5

93


3.2.5.

Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động kiểm tra và

95

xử lý văn bản QPPL
3.2.6.

Tăng cường mối liên hệ giữa kiểm tra, xử lý văn bản QPPL với quá trình

96

xây dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành văn bản QPPL
3.2.7

Các giải pháp liên quan đến công tác tiền kiểm,

truyền thông, khen

98

thưởng.v.v.
KẾT LUẬN

101

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

104

6


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

HĐND

Hội đồng nhân dân

QPPL

Quy phạm pháp luật

UBND

Ủy ban nhân dân

7


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân là một chủ trương lớn đã được ghi nhận trong các Nghị quyết của
Đảng và được Nhà nước thể chế hoá trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung
năm 2001). Thực tiễn của hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua cho thấy, chủ trương
xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng là xu thế tất yếu, mang
tính quy luật khách quan của quá trình đi lên Chủ nghĩa xã hội. Chủ trương xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng đặt ra nhiều nhiệm vụ
quan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật minh
bạch, công khai, dân chủ và là cơ sở bảo đảm cho các cơ quan hành pháp hoạt động
trong khuôn khổ pháp luật. Một trong những tiêu chí quan trọng để xây dựng Nhà
nước pháp quyền là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện. Chính vì vậy, ngày
24/5/2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về chiến lược xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2020, trong đó có đề ra
mục tiêu:
“Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả
thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản
cơ chế xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò của hiệu
lực pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát
triển kinh tế, hội nhập quốc tế... [30].
Mong muốn có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, trong thời gian qua Nhà
nước đã không ngừng đề ra giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng,
ban hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Do đó, công tác xây dựng và ban hành
văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban
nhân dân (UBND) các cấp trong những năm gần đây có chuyển biến tích cực, chất
lượng văn bản QPPL của những cơ quan này ban hành ngày càng được nâng cao.

8

Tuy vậy, trong thực tế, vẫn còn tồn tại tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo,
không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, không phù hợp với các quy định của
văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn.
Thực tiễn cho thấy, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đã phát huy
khá tốt vai trò, ý nghĩa của mình trong việc làm sạch hệ thống văn bản QPPL, tạo
lập được lòng tin của nhân dân với Nhà nước. Thông qua hoạt động kiểm tra, rất
nhiều văn bản QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo không phù hợp với nội
dung văn bản QPPL cấp trên; ban hành trái thẩm quyền, vi phạm thủ tục... đã bị
phát hiện, xử lý. Dưới góc độ quản lý nhà nước, có thể khẳng định hoạt động kiểm
tra, xử lý văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp cơ quan nhà nước có
thẩm quyền xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật, xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước một cách hiệu quả. Với ý nghĩa
đó, pháp luật hiện hành đã quy định khá cụ thể về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.
Kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ mới được chuyển giao từ Viện kiểm sát
nhân dân sang hệ thống cơ quan hành pháp theo quy định tại Nghị quyết số
51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Theo đó, Viện
kiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật
đối với văn bản QPPL của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành. Nhiệm vụ
này đã được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước. Cơ sở
pháp lý cho các cơ quan nhà nước tiến hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản là
Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 và được
thay thế bởi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL
của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004. Trên cơ
sở quy định của những văn bản nêu trên, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, tiếp đến là
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý
văn bản quy phạm pháp luật. Đến nay, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày
12/4/2010 là căn cứ pháp lý chủ yếu để kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ,
ngành và địa phương ban hành. Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm tra
văn bản bởi nếu không kịp thời đưa ra các quy định để nâng cao chất lượng hoạt

9


động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành sẽ khó có
thể hạn chế những khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái luật gây ra và mục đích
đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL, góp phần
hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam cũng sẽ khó thực hiện hơn. Thực tế cho
thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng
chéo, mâu thuẫn. Công tác lập quy nhằm cụ thể hóa và triển khai thực hiện luật
chưa nhanh chóng, hiệu quả. Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành,
vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn. Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn
bản QPPL của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều,
do đó khả năng tồn tại những văn bản của địa phương mâu thuẫn, chồng chéo,
không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp
luật là khó tránh khỏi.
Trên địa bàn thành phố Hà Nội thời gian trước đây (trước khi mở rộng địa
giới hành chính theo Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội)
công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành
gần như bị bỏ ngỏ, không được thực hiện thường xuyên, liên tục, hiệu quả của công
tác này rất thấp, các quy định của pháp luật về kiểm tra, tự kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật được thực hiện một cách chiếu lệ, thiếu
nghiêm túc và thiếu sự quan tâm của các cấp chính quyền địa phương. Trong những
năm gần đây (sau khi mở rộng địa giới hành chính theo Nghị quyết số
15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc Hội), công tác kiểm tra và xử lý văn bản
ngày càng được chú trọng và đã đạt được kết quả nhất định, góp phần đẩy mạnh
công tác xây dựng và thực thi pháp luật trên địa bàn thành phố.
Bên cạnh đó, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL vẫn còn một số nhược
điểm như: nghiệp vụ kiểm tra còn yếu kém, điều kiện đảm bảo cho công tác kiểm
tra còn chưa được quan tâm đúng mức; việc kiểm tra, tự kiểm tra văn ban chưa

được thực hiện thường xuyên, liên tục dẫn đến tình trạng văn bản có dấu hiệu trái
luật còn chưa được phát hiện và xử lý kịp thời, hoặc còn có biểu hiện né tránh, ngại
đụng chạm. Điều đó chứng tỏ công tác kiểm tra văn bản hiện nay còn nhiều bất cập.
Do đó, việc tiến hành nghiên cứu tìm ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công

10


tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội là một vấn đề
mang tính chất cấp thiết.
Xuất phát từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên
cứu đề tài: "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành hiện nay"
trên cơ sở phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp hoàn
thiện cơ chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được
yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước trên địa bàn thành phố hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Ở nước ta, những năm gần đây khi Đảng và Nhà nước ta chủ trương xây
dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì các đề tài nghiên cứu về vai trò,
tầm quan trọng cũng như nghiên cứu về công tác văn bản nói chung đã thu hút sự
quan tâm của nhiều nhà khoa học thuộc các chuyên ngành khác nhau như: Luật
học, hành chính học, xã hội học... ở những góc độ và phạm vi, đối tượng nghiên
cứu khác nhau. Liên quan đến vấn đề xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL, đáng
chú ý có một số công trình nghiên cứu, bài viết và tài liệu tiêu biểu sau đây:
- Đề tài cấp Bộ: Pháp chế XHCN trong hoạt động ban hành VBQPPL của
HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay. Chủ
nhiệm đề tài: TS. Đỗ Ngọc Hải.
- Đề tài khoa học cấp Bộ, "Hoàn thiện dự thảo Luật ban hành VBQPPL của
HĐND, UBND". Đề tài do Vụ Pháp luật Hình sự- Hành chính, Bộ Tư pháp thực
hiện. Đề tài tập trung nghiên cứu hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL của HĐND,

UBND; trong đó đề xuất phương án sáp nhập hai văn bản luật về ban hành
VBQPPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
- Đề tài khoa học cấp Bộ, “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL thực trạng và
giải pháp hoàn thiện”. Đề tài do Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện. Đề
tài đã nghiên cứu khá sâu sắc về khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm
tra văn bản QPPL với một số khái niệm tương tự để khẳng định tính đặc thù của
công tác kiểm tra văn bản.

11


- Đề tài nghiên cứu khoa học của Sở Tư pháp Hà Nội về "Đổi mới và nâng
cao công tác văn bản ở Hà Nội";
- Bài viết của Thạc sĩ Trương Thị Hồng Hà - Khoa Nhà nước - pháp luật,
Học Viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh: "Nâng cao chất lượng ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương" đăng trên Tạp chí Nhà nước
và pháp luật, số 1/2005;
- Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp
luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó", đăng trên Tạp chí nhà nước
và pháp luật số 1, năm 2003.
- Bài viết của ThS. Bùi Thị Đào: "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp; “Văn bản quy phạm pháp
luật và xử lý văn bản quy phạm trái pháp luật”, Tạp chí Luật học 10/2007.
- Bài "Văn bản quy phạm pháp luật: Hiểu như thế nào cho đúng" của TS.
Nguyễn Anh Sơn - Phó Vụ trưởng Vụ pháp chế Bộ Công nghiệp và TS. Lê Thị Thu
Thủy - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập
pháp, số 5 (75), tháng 5/2006.
- Bài viết của GS.TS. Phạm Hồng Thái: “Văn bản quy phạm pháp luật và
pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật,
số 7(232), năm 2011. Trong bài viết đã chỉ ra những bất cập về văn bản QPPL, là

một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản QPPL và
chất lượng hệ thống pháp luật.
Nhìn chung, các công trình trên đã nghiên cứu khá sâu sắc về công tác văn bản
nói chung, trên cơ sở đó đã đề xuất các giải pháp nhằm khắc phục những khiếm
khuyết, hạn chế trong việc xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của
chính quyền các cấp, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện xây
dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay.
Tuy nhiên, việc nghiên cứu chuyên sâu về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
trong thực tiễn hiện nay theo các quy định hiện hành, đặc biệt là nghiên cứu về hoạt
động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương thì chưa có một
công trình nghiên cứu nào mang tính hệ thống, toàn diện về vấn đề này. Trong điều

12


kiện mới và tư duy mới, trước xu thế cải cách hành chính và vai trò của chính
quyền địa phương ngày càng được đề cao, được phân cấp, phân quyền nhiều hơn, vì
vậy chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND
và UBND các cấp ban hành càng cần được quan tâm nghiên cứu. Do đó, đã phát
sinh nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn đối với công tác này cần nghiên cứu tổng kết
sâu sắc, cụ thể hơn, nhằm làm rõ về cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác Kiểm tra
và xử lý văn bản do HĐND và UBND các cấp ban hành. Từ đó đánh giá thực trạng
và đề xuất các kiến nghị và giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm
tra và xử lý văn bản nói chung và kiểm tra xử lý văn bản do HĐND và UBND các
cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng. Vì vậy, việc nghiên cứu hoạt động
"Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành hiện nay" là thực sự
cần thiết.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL

và kiểm tra văn bản QPPL để làm cơ sở cho việc nghiên cứu thực trạng hoạt động
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay.
Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là đề tài nghiên cứu có nội dung rất rộng,
khá phức tạp. Do đó, trong giới hạn của luận văn thạc sỹ đề tài tập trung nghiên cứu
với phạm vi sau đây:
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận và tổng hợp các quy định của pháp luật
thực định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trong phạm vi thời gian từ năm 2002
đến nay nói chung (khi chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang cơ quan hành
chính đảm nhận chức năng kiểm tra văn bản QPPL) và hoạt động kiểm tra, xử lý văn
bản QPPL của chính quyền địa phương nói riêng.
- Nghiên cứu thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban
hành, cụ thể là đi sâu tìm hiểu thực trạng công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trên địa bàn
thành phố Hà Nội.

13


4. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn:
Mục tiêu luận văn:
Nghiên cứu và làm sáng tỏ những quy định pháp luật về kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL và thực tiễn triển khai thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản
QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay nhằm
đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra,
xử lý văn bản nói chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng.
Nhiệm vụ của Luận văn
Để đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt
động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cần phải thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể sau
đây:

- Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL,
nghiên cứu và nắm bắt được một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL nói chung và
văn bản QPPL do chính HĐND và UBND ban hành nói riêng để làm cơ sở cho việc
nghiên cứu đối tượng của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản;
- Nghiên cứu quy định pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra và xử lý
văn bản QPPL để có nhận thức đúng đắn về công tác kiểm tra; nghiên cứu và nắm
bắt được những cơ sở pháp lý và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản trên
địa bàn thành phố Hà Nội để đưa ra đánh giá chính xác những mặt đạt và chưa đạt
trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL;
- Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra
văn bản QPPL, đề xuất những phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng
hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL tại địa phương.
5. Nội dung và phƣơng pháp nghiên cứu chính của luận văn
Nội dung nghiên cứu
Trên cơ sở các nhiệm vụ đã đề ra, luận văn tập trung nghiên cứu một số nội
dung cơ bản sau:
- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản
QPPL như: khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một số hoạt
động tương tự, chủ thể và đối tượng của hoạt động kiểm tra, nội dung kiểm tra văn

14


bản để tùy từng trường hợp sẽ đưa ra hướng xử lý văn bản cho phù hợp;
- Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra và xử
lý văn bản để đề xuất hướng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của
công tác này trong thực tiễn;
- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
trên địa bàn thành phố Hà Nội, cụ thể là đánh giá thực trạng công tác kiểm tra văn
bản QPPL của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành;

đồng thời xem xét về tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra
văn bản. Từ đó, đề ra một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ
làm công tác kiểm tra văn bản;
- Nghiên cứu phương thức, trình tự, thủ tục kiểm tra, các điều kiện bảo đảm
phục vụ cho hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra văn
bản QPPL.
Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở sử dụng phương pháp luận khoa học
của Chủ nghĩa Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện
chứng), tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản
Việt Nam về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực ban
hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số
phương pháp nghiên cứu của các bộ môn khoa học khác, như của luật học so sánh,
lý thuyết hệ thống, thống kê, điều tra xã hội học,...Các phương pháp trên được sử
dụng cụ thể như sau:
+ Luận văn sử dụng đồng thời các phương pháp của triết học duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử Mác-xít để giải quyết các nhiệm vụ đề ra, trong đó
Chương 1 chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp; Chương 2 và
Chương 3 chủ yếu sử dụng phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, lịch sử
cụ thể.
+ Các phương pháp của bộ môn xã hội học, luật học so sánh, thống kê được
sử dụng chủ yếu ở Chương 2, trực tiếp là sử dụng để đánh giá thực trạng công tác

15


kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội để bảo đảm tính
toàn diện, khách quan trong các đánh giá.
+ Phương pháp của lý thuyết hệ thống được sử dụng trong luận văn để bảo
đảm việc nghiên cứu các vấn đề được toàn diện, bảo đảm tính nhất quán, liên thông

giữa các nội dung, các chương và các tiết của luận văn.
Bên cạnh đó, nội dung của Luận văn được trình bày trên cơ sở tự nghiên
cứu, kinh nghiệm thực tiễn của giáo viên hướng dẫn, các đồng nghiệp và của bản
thân trong quá trình làm việc ở lĩnh vực quản lý nhà nước về công tác kiểm tra và
xử lý văn bản QPPL tại địa phương, với sự tham khảo các văn bản pháp luật, tài
liệu của một số tác giả.
6. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Là công trình nghiên cứu độc lập dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà nước và
pháp luật, luận văn phân tích một cách tương đối toàn diện các vấn đề lý luận và
thực tiễn của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong bối cảnh Việt Nam đang
từng bước nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản
lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế và thực tiễn công tác
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay. Những
điểm sau đây là đóng góp mới về luận cứ khoa học và thực tiễn của Luận văn:
- Luận văn nghiên cứu và phân tích làm sáng tỏ thêm khái niệm văn bản
QPPL, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một số hoạt động
tương tự, chủ thể và đối tượng của hoạt động kiểm tra, nội dung kiểm tra văn bản
để tùy từng trường hợp sẽ đưa ra hướng xử lý văn bản cho phù hợp;
- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL
do HĐND và UBND ban hành trên địa bàn thành phố Hà Nội; đồng thời xem xét về
tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra văn bản. Từ đó, đề ra
một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ làm công tác kiểm tra
văn bản;
- Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra và xử
lý văn bản để đề xuất hướng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của
công tác này trong thực tiễn;

16

Với những kết quả mà luận văn đạt được, hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào
việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do
chính quyền địa phương ban hành ở nước ta nói chung, cũng như công tác kiểm tra
và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội
nói riêng và làm phong phú thêm lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do
HĐND và UBND các cấp ban hành. Ngoài ra, Luận văn có thể dùng làm tài liệu
tham khảo cho việc nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hoạt động
kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham
khảo cho các cán bộ, công chức tham gia công tác kiểm tra, tự kiểm tra văn bản
QPPL ở địa phương như Sở Tư pháp, Văn phòng HĐND và Văn phòng UBND cấp
tỉnh, cán bộ pháp chế các sở, ban, ngành thuộc UBND tỉnh, cán bộ phòng tư pháp
và các phòng ban thuộc HĐND và UBND cấp huyện…Luận văn có thể dùng làm
tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong hệ thống các trường
chính trị, các trường đại học chuyên luật hoặc không chuyên.

17


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP BAN HÀNH
1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp
ban hành
Thực tiễn của hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua cho thấy, chủ trương xây
dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng là xu thế tất yếu, mang tính
quy luật khách quan của quá trình đi lên chủ nghĩa xã hội. Với mục đích nâng cao
hiệu quả quản lý nhà nước và xã hội, một trong những tiêu chí quan trọng mà Nhà
nước pháp quyền đòi hỏi là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện. Pháp luật do Nhà
nước ban hành được tồn tại dưới hình thức nhất định, trong đó, văn bản QPPL được
coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất.

Tuy nhiên, hiện nay, khái niệm văn bản QPPL vẫn chưa được xác định rõ
ràng và không được hiểu một cách thống nhất. Vì vậy, việc nghiên cứu để hiểu rõ
khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong quá trình
xây dựng, ban hành, đặc biệt là trong quá trình kiểm tra, xử lý nhằm hoàn thiện
chúng.
Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, văn bản QPPL được hiểu như
sau:
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban
hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục
được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, quy tắc xử sự chung, có
hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh
các quan hệ xã hội [73].
Từ khái niệm trên, căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nước có
thể chia thành ba loại: Văn bản QPPL, văn bản cá biệt (hay còn gọi là văn bản áp
dụng pháp luật) và văn bản hành chính thông thường. Tiêu chí phân loại các văn
bản này dựa trên tính chất, đặc điểm của từng loại văn bản, mục đích ban hành văn
bản cũng như khái niệm văn bản.

18


+ Đối với văn bản QPPL, đặc tính cơ bản cần chú ý đó là có chứa đựng các
quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc chung, đối tượng áp dụng không phải là một
đối tượng hay nhóm đối tượng cụ thể, được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm
quyền; việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản được thực hiện bởi cơ quan nhà nước
có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định;
+ Văn bản cá biệt (đôi khi được gọi là văn bản áp dụng pháp luật) được ban
hành dựa trên cơ sở văn bản QPPL, áp dụng văn bản QPPL để giải quyết những
việc cụ thể, đối với đối tượng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, như: Quyết định xử phạt

vi phạm hành chính, Quyết định khen thưởng, kỷ luật,…
+ Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin
điều hành nhằm triển khai thực hiện các văn bản QPPL hoặc dùng để giải quyết các
tác nghiệp cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc… của
các cơ quan hành chính nhà nước. Văn bản hành chính thông thường có các hình
thức cũng như nội dung phong phú, đa dạng, có thể liệt kê ra một số loại chủ yếu
như: công văn hành chính (là công cụ giao dịch chính thức giữa các cơ quan như
mời họp, đề xuất hoặc trả lời các yêu cầu, câu hỏi, chất vấn hoặc kiến nghị… hoặc
dùng để đôn đốc, nhắc nhở cấp dưới triển khai thi hành công việc theo kế hoạch
hay theo thẩm quyền quy định của pháp luật); thông cáo, thông báo, điện báo, biên
bản, giấy đi đường, giấy giới thiệu…
Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng
như kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, có một số cơ quan, đơn vị còn có sự nhận
thức chưa đúng và đầy đủ về văn bản QPPL, không phân biệt được văn bản QPPL
với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai.
Ở địa phương, do tính đặc thù, việc soạn thảo và ban hành văn bản QPPL
của HĐND và UBND lại theo cơ sở pháp lý riêng, đó là Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND. Luật được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6
thông qua ngày 03/12/2004, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005. Theo đó, văn bản QPPL
của HĐND, UBND (văn bản QPPL của chính quyền địa phương), được hiểu như
sau:

19


Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân
dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm
quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự
chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực
hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã

hội chủ nghĩa [20, Điều 1].
Văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải là văn bản do HĐND ban
hành theo hình thức Nghị quyết và UBND ban hành theo hình thức Quyết định, Chỉ
thị.
Định nghĩa của Luật đã nêu được những đặc trưng của văn bản QPPL như:
do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; hình thức,
trình tự, thủ tục được quy định trong Luật; có nội dung là quy tắc xử sự chung; có
hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội.
Từ những đặc trưng của văn bản QPPL nêu trên, cần đưa ra tiêu chí đánh giá
chất lượng văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành:
1.1.1. Các tiêu chí đánh giá chất lƣợng nội dung văn bản QPPL
Một là, văn bản QPPL phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống
nhất trong hệ thống pháp luật.
Tính hợp hiến là tiêu chí hàng đầu bảo đảm cho sự thống nhất của toàn bộ hệ
thống văn bản QPPL và bảo đảm cho chất lượng của từng văn bản QPPL cụ thể do
chính quyền địa phương ban hành. Tính hợp hiến đòi hỏi các văn bản QPPL khi
được ban hành không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảo đảm tính thống
nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản. Các văn bản QPPL do chính quyền địa
phương ban hành nếu trái với Hiến pháp sẽ bị bãi bỏ. Tính hợp hiến không chỉ được
xác định trên cơ sở những lời văn, những quy định cụ thể mà còn trên cơ sở tinh
thần, tư tưởng, nguyên tắc của Hiến pháp.
Về tính hợp pháp, thuật ngữ này khi được sử dụng cùng với thuật ngữ “tính
hợp hiến” không chỉ bao hàm ý nghĩa về sự phù hợp với các quy định của pháp luật
nói chung trong đó có Hiến pháp mà còn đề cập đến sự phù hợp với các quy định

20


của các đạo luật và văn bản dưới luật như: luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh,

nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ
và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Theo nghĩa như vậy, để bảo đảm
tính hợp pháp, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thẩm
quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định; hình thức văn bản phù hợp với quy định về
kỹ thuật văn bản; nội dung văn bản phải phù hợp với nguyên tắc cơ bản về tổ chức
và hoạt động của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam và những nguyên tắc cơ
bản của pháp luật Việt Nam. Bên cạnh đó, nếu văn bản QPPL được ban hành với
vai trò nội luật hoá các điều ước quốc tế thì tính hợp pháp về nội dung của văn bản
QPPL đó còn phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham
gia.
Về tính thống nhất của văn bản QPPL. Đây là phạm trù có liên hệ mật thiết
với hai phạm trù được trình bày trên, là tính hợp hiến và tính hợp pháp, bởi lẽ, khi
một văn bản QPPL đã bảo đảm tính hợp hiến và hợp pháp thì giữa chúng đã đạt
được tính thống nhất cả về nội dung và hình thức. Có thể nói, tính thống nhất là một
tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng một văn bản QPPL. Tiêu chí này chủ yếu
là để đánh giá mối liên hệ gắn bó nội tại giữa các yếu tố nội dung của văn bản
QPPL đó với toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật nói chung. Ngoài ra tính thống
nhất của văn bản QPPL cũng bao hàm cả tính thống nhất về mặt hình thức văn bản.
Tuy nhiên, tính thống nhất về mặt nội dung luôn giữ vai trò quyết định.
Khi xem xét tính thống nhất của văn bản QPPL do chính quyền địa phương
ban hành, cần phải nghiên cứu cả hai khía cạnh: tính thống nhất trong chính văn
bản QPPL và tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật. Đối với một văn bản
QPPL, tính đồng bộ, thống nhất thể hiện ngay trong cơ cấu của nó. Cơ cấu của văn
bản QPPL phải thể hiện được mối liên hệ lôgic giữa các phần, mục, chương, điều,
khoản, điểm, với cách trình bày, cách đánh số thứ tự thống nhất. Mỗi phần, chương,
mục, điều, khoản, điểm đều có nội dung thể hiện chủ đề chính của văn bản, hướng
tới mục tiêu chung của văn bản. Vì vậy các phần cần được bố trí, sắp xếp một cách
hợp lý, phải thể hiện rõ được phần chung, phần cụ thể, những đặc thù của văn bản

21


nhìn từ khía cạnh lôgic hình thức. Tính thống nhất trong cơ cấu còn thể hiện ở việc
các quy định trong cùng một văn bản phải tương quan với nhau, không mâu thuẫn,
chồng chéo. Bởi vậy, việc xem xét về tính thống nhất của văn bản QPPL đòi hỏi
phải có cách nhìn bao quát, toàn diện ở nhiều góc độ, cấp độ khác nhau. Tính thống
nhất trong văn bản QPPL phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo ngay
trong bản thân mỗi văn bản QPPL, giữa các QPPL với nhau. Nếu các văn bản
QPPL không có sự thống nhất nội tại thì không thể tạo ra sự điều chỉnh một cách
toàn diện, đồng bộ và hiệu quả.
Như vậy, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong văn bản
QPPL do chính quyền địa phương là một tiêu chí hết sức quan trọng, một yêu cầu
khách quan, tất yếu đánh giá chất lượng văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL
do chính quyền địa phương ban hành nói riêng. Không những thế, đây còn là tiêu
chí đánh giá chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của các văn bản QPPL đó.
Hai là, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thẩm
quyền
Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL được hiểu là giới hạn quyền lực do
pháp luật quy định cho chủ thể ban hành văn bản QPPL để giải quyết những vấn đề
thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Ở nước ta, khái niệm "chính quyền
địa phương" chỉ hai loại cơ quan: HĐND và UBND.
Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND và
UBND được tổ chức ở 3 cấp đơn vị hành chính sau đây:
a) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);
b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);
c) Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [24, Điều 4]
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu
trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên [24, Điều 1].

Quyền lực của HĐND được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ.
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, HĐND ban hành Nghị quyết về các
biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương.

22


UBND với tư cách là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước tại địa
phương. UBND là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, thực hiện chức năng quản
lý toàn diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực thuộc địa phương, đảm bảo
thi hành pháp luật, các quy định của cấp trên và HĐND cùng cấp; giám sát thi hành
pháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa bàn trong phạm vi thẩm quyền về những
vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo lãnh thổ. UBND trong phạm vi nhiệm vụ,
quyền hạn do pháp luật quy định được ban hành các quyết định, chỉ thị và kiểm tra
việc thi hành những văn bản này.
Điều đó có nghĩa là ngoài những hình thức nêu trên, HĐND, UBND không
được ban hành văn bản có chứa đựng QPPL dưới bất kỳ một hình thức nào khác.
Ba là, sự phù hợp của văn bản QPPL với đường lối, chủ trương, của Đảng.
Xét về mặt chính trị, văn bản QPPL vừa là phương tiện, vừa là biện pháp để
thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng cầm quyền. Văn bản QPPL là phương
tiện thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, làm cho đường lối, chủ trương đó
có hiệu lực thực thi và có tính bắt buộc chung trên quy mô toàn xã hội. Văn bản
QPPL còn là phương tiện để Đảng kiểm tra, đánh giá đường lối, chủ trương của
mình trong thực tiễn, là phương tiện để Đảng lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội.
Vai trò như vậy của văn bản QPPL đòi hỏi Đảng phải có đường lối đúng đắn, mặt
khác đối với Nhà nước phải bảo đảm chất lượng cao của việc thể chế hoá đường lối.
Mọi sai lầm về đường lối và sự thể chế hoá đường lối đều dẫn đến hậu quả khôn
lường mà xã hội phải gánh chịu.
Bốn là, bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL do chính quyền địa phương
ban hành. Mức độ và tính chính xác trong việc thể hiện ý chí, nguyện vọng, các

nhiệm vụ, mục tiêu kinh tế - xã hội mà nhân dân địa phương đặt ra, được phản ánh
trong các nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND các cấp. Những văn
bản QPPL đó được ban hành phải hợp với lòng dân, có tính khả thi, bảo đảm thực
quyền, vị trí, vai trò cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản.
Bên cạnh đó, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành có nội
dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội sẽ đem lại hiệu quả tác động tích cực
trong quá trình triển khai thực hiện. Nội dung của văn bản QPPL phù hợp với điều

23


kiện kinh tế - xã hội của địa phương sẽ bảo đảm tính khả thi của văn bản đó. Xem
xét tính khả thi, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của văn bản QPPL do chính
quyền địa phương ban hành luôn cần thiết đối với các nhà hoạch định chính sách
và cả với người thực hiện nhiệm vụ kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.
Văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành còn phải bảo đảm được
tính dân chủ, công khai, minh bạch và tôn trọng quy trình soạn thảo. Đó là động
lực, là yếu tố quyết định chất lượng của văn bản QPPL.
Bản chất dân chủ, công khai, minh bạch trong văn bản QPPL phải được thể
hiện toàn diện trong tất cả nội dung của văn bản đó. Cụ thể, mọi văn bản QPPL đều
vì lợi ích của nhân dân địa phương, đều hướng tới mục tiêu phục vụ lợi ích của
nhân dân, các ngành, các cấp ở địa phương. Muốn đạt được mục tiêu là phản ánh
chính xác ý chí, nguyện vọng, lợi ích, nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội
của địa phương trong từng giai đoạn cụ thể thì nội dung văn bản QPPL phải bảo
đảm tôn trọng quy luật khách quan, đòi hỏi loại bỏ sự lồng ghép ý chí chủ quan, lợi
ích cục bộ của địa phương, đơn vị, ngành của các chủ thể khác. Bảo đảm tính khách
quan là bảo đảm yếu tố cơ bản quyết định tính khả thi và vai trò tích cực của văn
bản.
Để bảo đảm tính khách quan của văn bản QPPL do chính quyền địa phương
ban hành đòi hỏi nội dung của văn bản phải bảo đảm tính khoa học, tính dự báo,

tránh giáo điều, kinh nghiệm, trên cơ sở tổng kết thực tiễn từ đó hoạch định chính
sách, chủ trương, các giải pháp trong các văn bản QPPL, xử lý đúng các nhu cầu lợi
ích xã hội.
1.1.2. Các tiêu chí đánh giá chất lƣợng hình thức văn bản QPPL
Thứ nhất, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải có căn
cứ pháp lý phù hợp. Căn cứ pháp lý này có thể hiểu cả ở bình diện nội dung và hình
thức. Về mặt hình thức, căn cứ pháp lý là việc trích dẫn các nguồn pháp luật, nguồn
dữ kiện ở phần đầu (ngay dưới tên văn bản QPPL). Đó là các văn bản QPPL có hiệu
lực pháp lý cao hơn – tạo tiền đề cho việc ban hành văn bản QPPL. Về mặt nội
dung, đó là các căn cứ pháp lý và các căn cứ thực tế - dựa vào đó mà văn bản QPPL
được ban hành.

24


Căn cứ ban hành sẽ phản ánh trực tiếp tính minh bạch của một văn bản
QPPL. Tính minh bạch đó thể hiện ở chỗ văn bản phải được ban hành có cơ sở pháp
lý và cơ sở thực tiễn; các cơ sở đó dễ dàng nhìn thấy trong nội dung văn bản. Dựa
vào các căn cứ đó, người dân có thể tìm ra nguồn gốc hợp pháp của văn bản QPPL.
Việc xác định căn cứ ban hành cũng có ý nghĩa minh bạch hóa trách nhiệm
cơ quan ban hành văn bản, tránh khả năng áp dụng tùy tiện, không bảo đảm tính khả
thi, tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống văn bản.
Các tiêu chí cụ thể liên quan đến tính minh bạch trong căn cứ của văn bản
QPPL bao gồm:
- Văn bản QPPL đó được ban hành có trích dẫn dựa trên văn bản pháp luật
nào không? Nếu có, các văn bản đó liệu đang có hiệu lực hay hết hiệu lực? Các văn
bản đó liệu có phải là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong số các văn bản
cùng lĩnh vực điều chỉnh? Hoặc có phải là văn bản mới hơn nếu đang tồn tại nhiều
văn bản cùng ở cấp độ hiệu lực pháp lý như nhau điều chỉnh cùng lĩnh vực?
Thứ hai, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thể

thức kỹ thuật trình bày. Hiện nay, Bộ Nội vụ ban hành Thông tư số 01/2011/TTBNV ngày 19/01/2011 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành
chính, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 hướng
dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và văn bản quy phạm
pháp luật liên tịch. Hai Thông tư này thay thế một phần Thông tư liên tịch số
55/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ
hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Tuy nhiên, về thể thức và kỹ
thuật trình bày văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp vẫn được áp dụng theo
quy định tại Thông tư liên tịch số 55/TTLT-BNV-VPCP, bao gồm tiêu đề (tiêu ngữ,
quốc hiệu); tên cơ quan ban hành văn bản; số và ký hiệu văn bản (ghi năm ban hành
giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản; tên loại văn bản;
trích yếu; nội dung; nơi nhận và chữ ký; đóng dấu và cách trình bày; phải đáp ứng
yêu cầu về chất lượng kỹ thuật văn bản QPPL, được thể hiện trước hết ở ngôn ngữ,
cách diễn đạt trong văn bản. Thông qua ngôn ngữ, các chính sách được thể chế hóa

25