nghiên cứu tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng đến đời sống và việc làm của người dân khi nhà nước thu hồi đất của một số dự án trên địa bàn huyện yên mỹ, tỉnh hưng yên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI
---------------

TRẦN THỊ HỢI

NGHIÊN CỨU TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH BỒI THƯỜNG GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG ĐẾN ĐỜI
SỐNG VÀ VIỆC LÀM CỦA NGƯỜI DÂN KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT CỦA MỘT SỐ DỰ ÁN TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN YÊN MỸ, TỈNH HƯNG YÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ NÔNG NGHIỆP

Chuyên ngành

: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

Mã số

: 60.62.16

Người hướng dẫn khoa học

: TS. NGUYỄN THANH LÂM

HÀ NỘI - 2008

Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sỹ khoa học Nông nghiệp ………………………1

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong Luận văn này là
trung thực và chưa hề được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tôi xin cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện Luận văn
này đã được cám ơn và các thông tin trích dẫn trong Luận văn đều đã được
chỉ rõ nguồn gốc./.
Tác giả luận văn

Trần Thị Hợi

i


LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình thực hiện đề tài ngoài sự lỗ lực của bản thân, tôi đã
nhận được sự hướng dẫn nhiệt tình, chu đáo của các nhà khoa học, các thầy
cô giáo và sự giúp đỡ nhiệt tình, những ý kiến đóng góp quý báu của nhiều cá
nhân và tập thể để hoàn thành bản luận văn này.
Nhân dịp này tôi xin chân thành cảm ơn TS. Nguyễn Thanh Lâm, Khoa
Tài Nguyên và Môi trường - Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội đã trực
tiếp hướng dẫn, chỉ bảo tôi trong suốt thời gian thực hiện luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn sự góp ý chân thành của các thầy, cô giáo
Khoa Tài Nguyên và Môi trường, Khoa Sau Đại học - Trường Đại học Nông
nghiệp Hà Nội đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi thực hiện đề tài.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Sở Tài nguyên và Môi trường Hưng
Yên, Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Yên Mỹ, Ban chỉ đạo Giải
phóng mặt bằng tỉnh, UBND xã Nghĩa Hiệp và UBND xã Liêu Xá cùng các
trưởng thôn, bà con nhân dân các xã đã giúp đỡ tôi trong thời gian nghiên cứu

thực hiện luận văn tại địa phương.
Tôi xin cảm ơn tới gia đình, những người thân, cán bộ, đồng nghiệp và
bạn bè đã tạo điều kiện về mọi mặt cho tôi trong quá trình thực hiện đề tài
này.
Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn !
Hưng Yên, ngày

tháng năm 2008

Tác giả luận văn

Trần Thị Hợi

ii


MỤC LỤC
Lời cam đoan

i

Lời cảm ơn

ii

Mục lục

iii

Danh mục các chữ viết tắt

v

Danh mục bảng

vi

Danh mục biểu đồ

viii

Danh mục ảnh

viii

1.

MỞ ĐẦU

1

1.1.

Tính cấp thiết của đề tài

1

1.2.

Mục đích nghiên cứu

2

1.3.

Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

3

2.

TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

4

2.1.

Cơ sở lý luận về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất

4

2.2.

Cơ sở thực tiễn của công tác thu hồi đất

3.

ĐỊA ĐIỂM, ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP

26

NGHIÊN CỨU

36

3.1.

Địa điểm nghiên cứu

36

3.2.

Đối tượng nghiên cứu

36

3.3.

Nội dung nghiên cứu

36

3.4.

Phương pháp nghiên cứu

37

4.

KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN

38

4.1.

Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội

38

4.1.1. Điều kiện tự nhiên, tài nguyên và cảnh quan môi trường

38

4.1.2. Thực trạng phát triển kinh tế xã hội

40

4.1.3. Nhận xét chung

44

4.2.

45

Hiện trạng sử dụng đất và chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất của huyện

iii


4.2.1. Hiện trạng sử dụng đất của huyện

45

4.2.2. Chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất của huyện

46

4.3.

Tình hình chung về công tác bồi thường khi nhà nước thu hồi đất
trên địa bàn tỉnh Hưng Yên

48

4.3.1. Tình hình chung

48

4.3.2. Về công tác bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu
hồi đất trên địa bàn huyện Yên Mỹ
4.4.

52

Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt
bằng khi Nhà nước thu hồi đất và tác động của việc thu hồi đất

tại một số dự án trên địa bàn huyện Yên Mỹ

4.4.1. Khái quát về các dự án nghiên cứu và các hộ điều tra, phỏng vấn

53
53

4.4.2. Công tác bồi thường hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất tại các dự
án nghiên cứu
4.4.3

54

Tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng
mặt bằng đến đời sống và việc làm của các hộ dân bị thu hồi đất

67

4.5.

Đánh giá chung

93

4.6.

Đề xuất một số giải pháp

95

4.6.1. Giải pháp về chính sách ưu đãi

95

4.6.2. Giải pháp về hiệu quả sử dụng đất để xây dựng khu công nghiệp,
khu đô thị mới và môi trường

96

4.6.3. Giải pháp về đào tạo nghề, tạo việc làm, tăng thu nhập, ổn định
cuộc sống cho người có đất bị thu hồi

97

5.

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

101

5.1.

Kết luận

101

5.2.

Kiến nghị

103

TÀI LIỆU THAM KHẢO

104

PHỤ LỤC

107

iv


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Các chữ viết tắt

Ký hiệu

1

Giải phóng mặt bằng

GPMB

2

Công nghiệp hoá- Hiện đại hoá

CNH-HĐH

3

Tái định cư

TĐC

4

Hồ sơ địa chính

HSĐC

5

Giấy chứng nhận

GCN

6

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GCNQSDĐ

7

Ngân hàng thế giới

WB

8

Ngân hàng phát triển Châu Á

ADB

9

Bị ảnh hưởng

BAH

10

Uỷ ban nhân dân

UBND

11

Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn

BNN PTNT

12

Dự án

DA

13

Khu công nghiệp

KCN

v


DANH MỤC CÁC BẢNG
Tên bảng

STT

Trang

4.1.

Cơ cấu kinh tế của các ngành qua một số năm (%)

40

4.2.

Chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất

47

4.3.

Kết quả bồi thường GPMB các dự án đầu tư trên địa bàn tỉnh
Hưng Yên (tính đến ngày 31/12/2007)

4.4.

Kết quả bồi thường GPMB các dự án đầu tư trên địa bàn huyện
Yên Mỹ (tính đến ngày 31/12/2007)

4.5.

60

Kết quả Giá bồi thường thiệt hại về đất tại Dự án khu đô thị
Thăng Long

4.7.

61

Tổng hợp mức giá bồi thường hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp
tại 02 dự án nghiên cứu

4.8.

66

Kết quả phỏng vấn chi tiết về thu hồi đất và bồi thường hỗ trợ của
các hộ dân

4.9.

52

Kết quả Giá bồi thường thiệt hại về đất tại Dự án Tổng công ty
Dệt may Việt Nam

4.6.

50

68

Phương thức sử dụng tiền bồi thường hỗ trợ của các hộ dân thuộc
dự án Dệt may Việt Nam

70

4.10. Phương thức sử dụng tiền bồi thường hỗ trợ của các hộ dân thuộc
dự án Thăng Long

71

4.11. Trình độ văn hoá, chuyên môn của số người trong độ tuổi lao động
tại 02 dự án nghiên cứu

73

4.12 . Tình hình lao động và việc làm của các hộ dân bị thu hồi đất Dự

án Dệt may

75

4.13. Tình trạng việc làm của số người trong độ tuổi lao động trước và
sau khi thu hồi đất tại 02 Dự án

76

vi


4.14. Tình hình lao động và việc làm của các hộ dân bị thu hồi đất Dự
án Thăng Long

78

4.15. Thu nhập bình quân của người dân tại 02 dự án nghiên cứu

83

4.16. Tình hình thu nhập của các hộ sau khi bị thu hồi đất Dự án Dệt
may

84

4.17. Thu nhập bình quân nhân khẩu/năm phân theo nguồn thu Dự án
Dệt may

85

4.18. Tình hình thu nhập của các hộ sau khi bị thu hồi đất Dự án Thăng
Long

86

4.19. Thu nhập bình quân nhân khẩu/năm phân theo nguồn thu Dự án
Thăng Long

87

4.20. Tình hình tiếp cận các cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội sau khi thu
hồi đất

87

4.21. Tình hình an ninh trật tự xã hội của người dân sau khi thu hồi đất

91

4.22. Quan hệ nội bộ gia đình của các hộ dân sau khi thu hồi đất

92

vii


DANH MỤC BIỂU ĐỒ
STT

Tên biểu đồ

Trang

4.1. Cơ cấu diện tích các loại đất năm 2007 của huyện Yên Mỹ

45

4.2. Chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất trên địa bàn huyện Yên Mỹ

46

4.3. Tình hình lao động việc làm của các hộ dân bị thu hồi đất thuộc dự
án Dệt may

74

4.4. Tình hình lao động và việc làm của các hộ dân bị thu hồi đất Dự án
Thăng Long

77

4.5. Trình độ học vấn, giáo dục của người dân Dự án dệt may Việt Nam

79

4.6. Trình độ học vấn, giáo dục của người dân Dự án Thăng long

80

4.7. Tài sản sở hữu của các hộ điều tra phỏng vấn Dự án Dệt may
Việt Nam

81

4.8. Tài sản sở hữu của các hộ điều tra phỏng vấn Dự án Thăng Long

82

DANH MỤC ẢNH
STT

Tên ảnh

Trang

4.1

Địa điểm khu vực thực hiện dự án Dệt may Việt Nam

55

4.2

Địa điểm khu vực thực hiện dự án khu Đô thị Thăng Long

56

4.3

Trường THCS Nghĩa Hiệp - xã Nghĩa Hiệp

88

4.4

Nhà văn hoá thôn Thanh Xá- xã Nghĩa Hiệp

89

4.5

Rác thải sinh hoạt tại xã Liêu Xá

91

viii


1. MỞ ĐẦU
1.1.

Tính cấp thiết của đề tài
Nước ta đang trong tiến trình đổi mới, chủ động hội nhập kinh tế với

khu vực và thế giới trong điều kiện toàn cầu hoá đang diễn ra mạnh mẽ.
Trước bối cảnh lịch sử mới, chúng ta có những thời cơ mới song cũng phải
đối mặt với những thách thức hết sức to lớn, đặc biệt là nhu cầu giải phóng
mặt bằng (GPMB). Việc thu hồi đất phục vụ phát triển kinh tế đất nước trong
thời gian ngắn tăng cao ảnh hưởng trực tiếp đến một bộ phận không nhỏ dân

cư nông thôn cả về đời sống và việc làm là một thực tế khách quan. Tình
trạng thiếu việc làm cho người lao động hiện nay đang diễn ra hết sức bức
thiết, đặc biệt là đối với lao động nông thôn, lao động phải chuyển đổi nghề
nghiệp do quá trình đô thị hoá và bị thu hồi đất để xây dựng các khu công
nghiệp, khu đô thị,... Đây cũng là thách thức lớn đối với chiến lược phát triển
nông nghiệp, nông thôn nói riêng, phát triển đất nước nói chung.
Thực tế hiện nay cho thấy, công tác thu hồi đất của người dân để phục
vụ phát triển các dự án đầu tư trong nước, nước ngoài và việc đền bù cho
những người bị thu hồi đất là vấn đề hết sức nhạy cảm, đòi hỏi phải giải quyết
công bằng, dứt điểm. Giải quyết không tốt, không thoả đáng quyền lợi của
người dân có đất bị thu hồi và những người bị ảnh hưởng khi thu hồi đất để
dẫn đến bùng phát khiếu kiện, đặc biệt là những khiếu kiện tập thể đông
người, sẽ trở thành vấn đề xã hội phức tạp, ảnh hưởng nghiêm trọng đến tình
hình an ninh trật tự, mất ổn định xã hội và phần nào ảnh hưởng đến lòng tin
của người dân đối với các chính sách của nhà nước. Nếu việc thu hồi đất bị
lạm dụng, quỹ đất nông nghiệp bị giảm dần, về lâu dài có thể ảnh hưởng tới
an ninh lương thực quốc gia.
Hưng Yên là một tỉnh nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc,
nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội luôn gắn với chiến lược phát triển của vùng

1


và cả nước. Trong những năm vừa qua, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội
của tỉnh Hưng Yên nói chung và quá trình đô thị hoá của các huyện nói riêng,
nhu cầu sử dụng đất cho việc phát triển cơ sở hạ tầng ngày càng trở nên bức
xúc. Thực hiện chủ trương chính sách của tỉnh về hợp tác đầu tư, với lợi thế là
một huyện có hệ thống giao thông phát triển, có các tuyến quốc lộ 5, quốc lộ
39,.. chạy qua địa bàn, những năm gần đây, huyện Yên Mỹ đã chấp nhận một
số dự án đầu tư như: khu công nghiệp Thăng Long II; khu Đô thị của công ty

Cổ phần đầu tư Bất động sản Thương mại Thăng Long, dự án đã lấy đi gần
400 ha đất; ... đất nông nghiệp bị thu hẹp nhiều người dân thiếu đất hoặc
không còn đất để canh tác. Mặc dù quá trình thu hồi đất, địa phương đã ban
hành nhiều chính sách cụ thể đối với người dân bị thu hồi đất về các vấn đề
như bồi thường, hỗ trợ giải quyết việc làm, đào tạo chuyển đổi nghề, hỗ trợ tái
định cư…
Tuy nhiên, trên thực tế một bộ phận nhỏ nông dân bị mất đất được đền
bù bằng tiền chưa định hướng ngay được những ngành nghề hợp lý để có thể
ổn định cuộc sống; chỉ một phần được đào tạo nghề, còn đại đa số không có
việc làm hay có việc làm nhưng không ổn định, thu nhập thấp. Đời sống của
nông dân vốn đã thấp kém, nay bị mất đất lại càng khó khăn thêm. Để giải
quyết những bức xúc trong vấn đề việc làm và thu nhập cho người nông dânđối tượng bị tác động lớn nhất sau khi thu hồi đất và gặp nhiều khó khăn trong
tìm kiếm việc làm mới, chúng tôi chọn đề tài: “Nghiên cứu tác động của việc
thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng đến đời sống và việc
làm của người dân khi Nhà nước thu hồi đất của một số dự án trên địa bàn
huyện Yên Mỹ, tỉnh Hưng Yên”.
1.2.

Mục đích nghiên cứu
Mục đích chung:
- Nghiên cứu tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường giải

phóng mặt bằng đến đời sống và việc làm của người dân có đất bị thu hồi.

2


Mục đích cụ thể:
- Đánh giá một cách tổng thể thực trạng đời sống, việc làm, thu nhập và
các tiêu chí khác của đời sống xã hội cộng đồng dân cư nông thôn sau khi

Nhà nước thu hồi đất.
- Đề xuất các giải pháp cần thực hiện trong thời gian tới nhằm ổn định
và nâng cao đời sống của người dân có đất bị thu hồi cả trong hiện tại và
tương lai.
1.3.

Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

1.3.1. Ý nghĩa khoa học
- Những kết quả khoa học thu được thông qua thực hiện đề tài sẽ bổ
sung cơ sở thực tiễn để đánh giá chung tình hình đời sống việc làm của người
dân trước và sau khi bị Nhà nước thu hồi đất.
1.3.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Kết quả của đề tài ngoài việc đóng góp để giải quyết vấn đề thực tiễn
bức xúc đang đặt ra hiện nay ở huyện Yên Mỹ tỉnh Hưng Yên, kết quả nghiên
cứu còn là tài liệu tham khảo cho các địa phương có cùng hoàn cảnh.

3


2. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
2.1.

Cơ sở lý luận về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất

2.1.1. Khái quát về bồi thường, hỗ trợ, tái đinh cư
2.1.1.1. Bồi thường
Bồi thường là đền bù những tổn hại đã gây ra. Đền bù là trả lại tương
xứng với giá trị hoặc công lao [29].

Như vậy, bồi thường là trả lại tương xứng với giá trị hoặc công lao cho
một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì hình vi của chủ thể khác mang lại.
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị
quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất.
Trong đó, giá trị quyền sử dụng đất là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất
đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định [17].
2.1.1.2. Hỗ trợ
Hỗ trợ là giúp đỡ nhau, giúp thêm vào [29]. Hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề
mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới [17].
2.1.1.3. Tái định cư
Tái định cư là việc di chuyển đến một nơi khác với nơi ở trước đây để
sinh sống và làm ăn. Tái định cư bắt buộc đó là sự di chuyển không thể tránh
khỏi khi Nhà nước thu hồi hoặc trưng thu đất đai để thực hiện các dự án phát
triển.
Tái định cư (TĐC) được hiểu là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về
đất, tài sản; di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại
cuộc sống, thu nhập, cơ sở vật chất tinh thần tại đó.

4


Như vậy, TĐC là hoạt động nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế
- xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh chịu vì sự phát triển chung.
Hiện nay ở nước ta, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở
thì người sử dụng đất được bố trí TĐC bằng một trong các hình thức sau;
- Bồi thường bằng nhà ở;
- Bồi thường bằng giao đất ở mới;
- Bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở [17].
Tái định cư là một bộ phận không thể tách rời và giữ vị trí rất quan

trọng trong chính sách giải phóng mặt bằng.
2.1.2. Đặc điểm của quá trình giải phóng mặt bằng
Giải phóng mặt bằng là quá trình đa dạng và phức tạp. Nó thể hiện khác
nhau đối với mỗi một dự án, nó liên quan trực tiếp đến lợi ích của các bên
tham gia và lợi ích của toàn xã hội.
- Tính đa dạng thể hiện: mỗi dự án được tiến hành trên một vùng đất
khác nhau với điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội và trình độ dân trí nhất định.
Đối với khu vực nội thành, khu vực ven đô, khu vực ngoại thành,... mật độ
dân cư khác nhau, ngành nghề đa dạng và đều hoạt động sản xuất theo một
đặc trưng riêng của vùng đó. Do đó, giải phóng mặt bằng cũng được tiến hành
với những đặc điểm riêng biệt.
- Tính phức tạp thể hiện: Đất đai là tài sản có giá trị cao, có vai trò quan
trọng trong đời sống kinh tế - xã hội đối với mọi người dân. Ở khu vực nông
thôn, dân cư chủ yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp mà đất đai
lại là tư liệu sản xuất quan trọng trong khi trình độ sản xuất của nông dân
thấp, khả năng chuyển đổi nghề nghiệp khó khăn do đó tâm lý dân cư vùng
này là giữ được đất để sản xuất, thậm chí họ cho thuê đất còn được lợi nhuận
cao hơn là sản xuất nhưng họ vẫn không cho thuê. Trước tình hình đó đã dẫn
đến công tác tuyên truyền, vận động dân cư tham gia di chuyển là rất khó

5


khăn và việc hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp là điều cần thiết để đảm bảo đời
sống dân cư sau này [11].
2.1.3. Một số yếu tố ảnh hưởng đến công tác bồi thường giải phóng mặt
bằng
2.1.3.1. Yếu tố cơ bản trong quản lý nhà nước về đất đai
a. Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử
dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó

Đất đai là đối tượng quản lý phức tạp, luôn biến động theo sự phát triển
của nền kinh tế - xã hội. Để thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà nước về đất
đai đòi hỏi các văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực này phải mang tính
ổn định cao và phù hợp với tình hình thực tế.
Ở nước ta, do các đặc điểm lịch sử, kinh tế xã hội của đất nước trong
mấy thập kỷ qua có nhiều biến động lớn, nên các chính sách về đất đai cũng
theo đó không ngừng được sửa đổi, bổ sung. Từ năm 1993 đến năm 2003,
Nhà nước đã ban hành hơn 200 văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử
dụng đất. Sau khi quốc hội thông qua Luật đất đai 2003 cùng với các văn bản
hướng dẫn thi hành đã nhanh chóng đi vào cuộc sống. Với một hệ thống quy
phạm khá hoàn chỉnh, chi tiết, cụ thể, rõ ràng, đề cập mọi quan hệ đất đai phù
hợp với thực tế. Các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai của Nhà nước đã
tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc tổ chức thực hiện các nội dung quản
lý Nhà nước về đất đai, giải quyết tốt mối quan hệ đất đai ở khu vực nông
thôn, bước đầu đã đáp ứng được quan hệ đất đai mới hình thành trong quá
trình công nghiệp hóa và đô thị hóa; hệ thống pháp luật đất đai luôn đổi mới,
ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng,
an ninh và ổn định xã hội [12].
Theo đó, chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng cũng luôn được
Chính phủ không ngừng hoàn thiện, sửa đổi nhằm giải quyết các vướng mắc

6


trong công tác bồi thường GPMB, phù hợp với yêu cầu thực tế triển khai. Với
những đổi mới về pháp luật đất đai, thời gian qua công tác GPMB đã đạt
những kết quả đáng khích lệ, đã cơ bản đáp ứng được nhu cầu về mặt bằng
cho việc phát triển các dự án đầu tư. Tuy nhiên bên cạnh đó, do tính chưa ổn
định, chưa thống nhất của pháp luật đất đai qua các thời kỳ mà công tác bồi
thường GPMB đã gặp khá nhiều khó khăn và cản trở. Thực tiễn triển khai cho

thấy việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất
đai có ảnh hưởng rất lớn đến công tác bồi thường GPMB. Hệ thống văn bản
pháp luật đất đai còn có những nhược điểm như là số lượng nhiều, mức độ
phức tạp cao, không thuận lợi trong sử dụng, nội bộ hệ thống chưa đồng bộ,
chặt chẽ gây lúng túng trong xử lý và tạo kẽ hở trong thực thi pháp luật [12].
Bên cạnh việc ban hành các văn bản quy phạm về quản lý, sử dụng đất
đai, việc tổ chức thực hiện các văn bản đó cũng có vai trò rất quan trọng. Kết
quả kiểm tra thi hành Luật Đất đai năm 2007 của Bộ Tài nguyên và Môi trường
cho thấy UBND các cấp đều có ý thức quán triệt việc thực thi pháp luật về đất
đai nhưng nhận thức về các quy định của pháp luật nói chung còn yếu, ở cấp cơ
sở còn rất yếu. Từ đó dẫn tới tình trạng có nhầm lẫn việc áp dụng pháp luật
trong giải quyết giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất,
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo. Trong khi đó việc tuyên truyền, phổ
biến của các cơ quan có trách nhiệm chưa thật sát sao. Tại nhiều địa phương,
đang tồn tại tình trạng nể nang, trọng tình hơn chấp hành quy định pháp luật
trong giải quyết các mối quan hệ về đất đai. Cán bộ địa chính, chủ tịch UBND
xã nói chung chưa làm tốt nhiệm vụ phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời những
hành vi vi phạm pháp luật về đất đai trên địa bàn. Đó là nguyên nhân làm giảm
hiệu lực thi hành pháp luật, gây mất lòng tin trong nhân dân cũng như các nhà
đầu tư và đã ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ GPMB [5].

7


b. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Đất đai là có hạn, không gian sử dụng đất đai cũng có hạn. Để tồn tại
và duy trì cuộc sống của mình con người phải dựa vào đất đai, khai thác và sử
dụng đất đai để sinh sống. Quy hoạch sử dụng đất đai là biện pháp quản lý
không thể thiếu được trong việc tổ chức sử dụng đất của các ngành kinh tế xã hội và các địa phương, là công cụ thể hiện sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế,

có tác dụng quyết định để cân đối giữa nhiệm vụ an toàn lương thực với
nhiệm vụ CNH-HĐH đất nước nói chung và các địa phương nói riêng [13].
Thông qua việc lập, xét duyệt và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất để
tổ chức việc bồi thường GPMB thực sự trở thành sự nghiệp của cộng đồng mà
Nhà nước đóng vai trò là người tổ chức. Bất kỳ một phương án bồi thường
GPMB nào đều dựa trên một quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất nhằm đạt
được các yêu cầu như là phương án có hiệu quả kinh tế-xã hội cao nhất. Quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất có tác động tới chính sách bồi thường đất đai
trên hai khía cạnh:
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những căn cứ quan
trọng nhất để thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng
đất, mà theo quy định của Luật đất đai, việc giao đất, cho thuê đất chỉ được
thực hiện khi có quyết định thu hồi đất đó của người đang sử dụng;
- Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nhân tố ảnh
hưởng tới giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất; từ đó tác động tới giá đất
tính bồi thường.
Tuy nhiên chất lượng quy hoạch nói chung và quy hoạch nói riêng còn
thấp, thiếu đồng bộ, chưa hợp lý, tính khả thi thấp, đặc biệt là thiếu tính bền
vững. Phương án quy hoạch chưa dự báo sát tình hình, quy hoạch còn mang
nặng tính chủ quan duy ý chí, áp đặt, nhiều trường hợp quy hoạch theo phong
trào. Đây chính là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng quy hoạch “treo”,
dự án “treo” [5].

8


c. Yếu tố giao đất, cho thuê đất
Nhiệm vụ giao đất, cho thuê đất có tác động rất lớn đến công tác bồi
thường GPMB và TĐC. Nguyên tắc giao đất, cho thuê đất, phải căn cứ vào
quy hoạch, kế hoạch là điều kiện bắt buộc, nhưng nhiều địa phương chưa thực

hiện tốt nguyên tắc này; hạn mức đất được giao và nghĩa vụ đóng thuế đất quy
định không rõ ràng, tình trạng quản lý đất đai thiếu chặt chẽ dẫn đến khó khăn
cho công tác đền bù. Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường tính từ
ngày 01 tháng 7 năm 2004 đến ngày 28/2/2007 thì tổng diện tích đã giao, đã
cho thuê là 1.081.011 ha, trong đó diện tích đất đã giao là 925.631 ha (giao
đất có thu tiền sử dụng đất là 581.620 ha, giao đất không thu tiền là 344.011
ha); diện tích đất đã cho thuê là 155.380 ha (trong đó diện tích đất cho các nhà
đầu tư nước ngoài thuê là 1.386 ha) [5].
d. Yếu tố lập và quản lý hồ sơ địa chính
Lập và quản lý chặt chẽ hệ thống hồ sơ địa chính (HSĐC) có vai trò
quan trọng hàng đầu để “quản lý chặt chẽ đất đai trong thị trường bất động
sản”, là cơ sở xác định tính pháp lý của đất đai. Trước tháng 12 năm 2004, rất
nhiều địa phương chưa lập đầy đủ HSĐC theo quy định; đặc biệt có nhiều xã,
phường, thị trấn chưa lập sổ địa chính (khoảng trên 30% số xã đã cấp GCN)
để phục vụ yêu cầu quản lý việc sử dụng đất đai, một số địa phương chưa lập
đủ sổ mục kê đất đai, sổ cấp GCN như Thành phố Hà Nội, các tỉnh Hà Tây,
Hoà Bình, Vĩnh Phúc, Kiên Giang, Trà Vinh,.. [5].
Từ năm 2004 đến nay, việc lập HSĐC phải được thực hiện theo quy định
tại Thông tư 29/2004/TT-BTNMT của Bộ tài nguyên và Môi trường, nhưng
còn nhiều địa phương chưa triển khai thực hiện, nếu có thực hiện cũng là chưa
đầy đủ, chưa đồng bộ ở cả 3 cấp. Vì các tài liệu đo đạc bản đồ này có độ chính
xác thấp nên đang làm nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp trong quản lý đất đai
như không đủ cơ sở giải quyết tranh chấp đất đai, khó khăn trong giải quyết bồi

9


thường khi Nhà nước thu hồi đất. Vì vậy, việc đo vẽ lại bản đồ địa chính chính
quy để thay thế cho các loại bản đồ cũ và lập lại HSĐC là rất cần thiết.
e. Công tác đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Đăng ký đất đai (Land Registration) là một thành phần cơ bản quan
trọng nhất của hệ thống quản lý đất đai, đó là quá trình xác lập hồ sơ về quyền
sở hữu đất đai, bất động sản, sự đảm bảo và những thông tin về quyền sở hữu
đất [7]. Theo quy định của các nước, đất đai là một trong các tài sản phải đăng
ký quyền sở hữu, quyền sử dụng. Ở nước ta, theo quy định của Luật đất đai,
người sử dụng đất phải đăng ký quyền sử dụng đất với cơ quan nhà nước có
thẩm quyền (cụ thể là Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất) và được cấp
GCNQSDĐ. Chức năng của đăng ký đất đai là cung cấp những căn cứ chuẩn
xác và an toàn cho việc thu hồi, chấp thuận và từ chối các quyền về đất.
Trong công tác bồi thường GPMB, GCNQSDĐ là căn cứ để xác định
đối tượng được bồi thường, loại đất, diện tích đất tính bồi thường. Hiện nay,
công tác đăng ký đất đai ở nước ta vẫn còn yếu kém, đặc biệt công tác đăng
ký biến động về sử dụng đất; việc cấp GCNQSDĐ vẫn chưa hoàn tất. Chính
vì vậy mà công tác bồi thường GPMB đã gặp rất nhiều khó khăn. Làm tốt
công tác đăng ký đất đai, cấp GCNQSDĐ thì công tác bồi thường GPMB sẽ
thuận lợi, tiến độ GPMB nhanh hơn.
f. Yếu tố thanh tra chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý và sử
dụng đất đai
Công tác bồi thường GPMB là một việc làm phức tạp, gắn nhiều đến
quyền lợi về tài chính nên rất dễ có những hành vi vi phạm pháp luật nhằm
thu lợi bất chính, chính quyền địa phương cấp trên. Hồi đồng thẩm định phải
có kế hoạch thanh tra, kiểm tra và coi đây là nhiệm vụ thường xuyên trong
quá trình triển khai thực hiện công tác bồi thường GPMB, kịp thời phát hiện
các sai phạm, vi phạm pháp luật để xử lý tạo niềm tin trong nhân dân [11].

10


2.1.3.2. Yếu tố giá đất và định giá đất
Hiện nay ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn dân, giá cả đất đai dựa

trên chuyển nhượng quyền sử dụng, là tổng hòa giá trị hiện hành địa tô nhiều
năm. Một trong những điểm mới của Luật đất đai 2003 là các quy định về giá
đất. Nếu như trước đây Nhà nước chỉ quy định một loại giá đất áp dụng cho
mọi quan hệ đất đai khác nhau thì Luật đất đai 2003 đề cập nhiều loại giá đất
để xử lý từng nhóm quan hệ đất đai khác nhau [28].
- Trước khi có Luật đất đai năm 2003:
Những vấn đề liên quan đến việc xác định giá đất, bồi thường, giải
phóng mặt bằng, tái định cư đều được quy định tại các văn bản dưới luật như
Nghị định số 87/CP ngày 17 tháng 8 năm 1994 của Chính phủ quy định
khung giá các loại đất; Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 9 năm 1994 của
Chính phủ quy định về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để
sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng và Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính
phủ ban hành quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử
dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng...
Giá đất để tính bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất do UBND tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương quyết định trên cơ sở khung giá đất do
Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 87/CP. Khung giá đất để tính bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất quy định tại Nghị định số 87/CP đã
được áp dụng trong một thời gian khá dài (trên mười năm), mặc dù trong quá
trình áp dụng có quy định việc điều chỉnh khung giá đất để tính bồi thường
bằng hệ số K nhưng mức tăng cao nhất cũng chỉ là 1, 2 lần đối với đất nông
nghiệp hạng i. Do vậy giá đất để tính bồi thường vẫn thấp hơn nhiều so với
giá thực tế, dẫn đến phát sinh hàng loạt các khiếu kiện về bồi thường, giải
phóng mặt bằng tại các địa phương [2].

11


- Từ khi có Luật đất đai 2003: Quy định giá đất được hình thành trong

các trường hợp sau đây (Điều 55):
- Do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định giá theo
quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều 56 của Luật này;
- Do đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất;
- Do người sử dụng đất thỏa thuận về giá đất với những người có liên
quan khi thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử
dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Những vấn đề quan trọng, có tính nguyên tắc liên quan đến xác định
giá đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư đã được quy định khá cụ
thể tại Luật đất đai năm 2003. Đặc biệt, việc xác định giá đất được thực hiện
theo nguyên tắc “sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường
trong điều kiện bình thường” (khoản 1 Điều 56). Thực hiện các quy định về
giá đất tại Luật đất đai năm 2003, ngày 16 tháng 11 năm 2004, Chính phủ đã
ban hành Nghị định 188/2004/NĐ-CP về phương pháp xác định giá đất và
khung giá các loại đất.
Khi định giá đất, người định giá phải căn cứ vào nguyên tắc và phương
pháp định giá đất; phải cân nhắc đầy đủ ảnh hưởng của chính sách đất đai của
Chính phủ trên cơ sở nắm chắc tư liệu thị trường đất đai, căn cứ vào những
thuộc tính kinh tế và tự nhiên của đất đai theo chất lượng và tình trạng thu lợi
thông thường trong hoạt động kinh tế thực tế của đất đai.
Theo quy định của Luật đất đai năm 2003, nguyên tắc định giá đất là
phải sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường. Tuy nhiên, tình hình
phổ biến hiện nay là giá đất do các địa phương quy định và công bố đều
không theo đúng nguyên tắc đó, dẫn tới nhiều trường hợp ách tắc về bồi
thường đất đai và phát sinh khiếu kiện.

12


2.1.3.3. Thị trường Bất động sản

Cùng với sự phát triển của nền kinh tế nước ta, thị trường bất động sản
ngày càng được hình thành và phát triển. Ngày nay thị trường bất động sản đã
trở thành một bộ phận không thể thiếu trong hệ thống các loại thị trường của
nền kinh tế quốc dân, nó có những đóng góp vào ổn định xã hội và thúc đẩy
nền kinh tế đất nước trong thời gian qua và trong tương lai.
Luật đất đai 1987 và pháp lệnh về nhà ở (1991) là cơ sở đầu tiên mở
đường cho thị trường bất động sản hình thành và phát triển [12]. Luật đất đai
2003 là văn bản pháp quy tập trung nhất phản ánh chính sách đất đai hiện
hành trên cơ sở tổng kết hoạt động thực tiễn của 17 năm đổi mới, đã quy định
chi tiết hơn về các điều kiện để hình thành thị trường bất động sản và các hoạt
động về tài chính đất đai, thể hiện tập trung trong các mục “Tài chính về đất
đai và giá đất”, "Quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản".
Việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản góp phần giảm
thiểu việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư (do người đầu tư có thể
đáp ứng nhu cầu về đất đai thông qua các giao dịch trên thị trường); đồng thời
người bị thu hồi đất có thể tự mua hoặc cho thuê đất đai, nhà cửa mà không
nhất thiết phải thông qua Nhà nước thực hiện chính sách TĐC và bồi thường.
Giá cả của Bất động sản được hình thành trên thị trường và nó sẽ tác
động tới giá đất tính bồi thường.
2.1.4. Chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng của một số nước và các
tổ chức ngân hàng quốc tế
2.1.4.1. Trung Quốc
Ở Trung Quốc, đất đai thuộc chế độ công hữu, gồm sở hữu toàn dân và
sở hữu tập thể. Đất đai ở khu vực thành thị và đất xây dựng thuộc sở hữu nhà
nước. Đất ở khu vực nông thôn và đất nông nghiệp thuộc sở hữu tập thể, nông
dân lao động. Theo quy định của Luật đất đai Trung Quốc năm 1998, đất đai

13

thuộc sở hữu nhà nước được giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng theo các
hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất (cấp đất), giao đất có thu tiền sử
dụng đất và cho thuê đất.
Đất thuộc diện được cấp bao gồm đất sử dụng cho cơ quan nhà nước,
phục vụ mục đích công cộng, xây dựng cơ sở hạ tầng và phục vụ cho mục
đích quốc phòng, an ninh. Đất sử dụng vào mục đích sản xuất kinh doanh thì
được Nhà nước giao đất theo hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc
là cho thuê đất.
Trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng để sử
dụng vào mục đích công cộng, lợi ích quốc gia...thì Nhà nước có chính sách
bồi thường và tổ chức TĐC cho người bị thu hồi đất.
Vấn đề bồi thường cho người có đất bị thu hồi được pháp luật đất đai
Trung Quốc quy định như sau:
Về thẩm quyền thu hồi đất: Chỉ có Chính phủ (Quốc vụ viện) và chính
quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mới có quyền thu hồi đất. Quốc vụ
viện có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp từ 35 ha trở lên và 70 ha trở lên đối
với các loại đất khác. Dưới hạn mức này thì do chính quyền tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương ra quyết định thu hồi đất. Đất nông nghiệp sau khi thu hồi sẽ
chuyển từ đất thuộc sở hữu tập thể thành đất thuộc sở hữu nhà nước.
Về trách nhiệm bồi thường: Pháp luật đất đai Trung Quốc quy định,
người nào sử dụng đất thì người đó có trách nhiệm bồi thường. Phần lớn tiền
bồi thường do người sử dụng đất trả. Tiền bồi thường bao gồm các khoản như
lệ phí sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước và các khoản tiền trả cho người có
đất bị thu hồi. Ngoài ra, pháp luật đất đai Trung Quốc còn quy định mức nộp
lệ phí trợ cấp đời sống cho người bị thu hồi đất là nông dân cao tuổi không
thể chuyển đổi sang ngành nghề mới khi bị mất đất nông nghiệp, khoảng từ
442.000-2.175.000 nhân dân tệ/ha.

14

Các khoản phải trả cho người bị thu hồi đất gồm tiền bồi thường đất
đai, tiền trợ cấp TĐC, tiền bồi thường hoa màu và tài sản trên đất. Cách tính
tiền bồi thường đất đai và tiền trợ cấp TĐC căn cứ theo giá trị tổng sản lượng
của đất đai những năm trước đây rồi nhân với một hệ số do Nhà nước quy
định. Còn đối với tiền bồi thường hoa màu và tài sản trên đất thì xác định theo
giá thị trường tại thời điểm thu hồi đất.
Về nguyên tắc bồi thường: các khoản tiền bồi thường phải đảm bảo cho
người dân bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn so với nơi ở cũ. Ở Bắc
Kinh, phần lớn các gia đình dùng số tiền bồi thường đó cộng với khoản tiền
tiết kiệm của họ có thể mua được căn hộ mới. Còn đối với người dân ở khu
vực nông thôn có thể dùng khoản tiền bồi thường mua được hai căn hộ ở cùng
một nơi.
Tuy nhiên, ở thành thị, cá biệt cũng có một số gia đình sau khi được
bồi thường cũng không mua nổi một căn hộ để ở. Những đối tượng trong diện
giải toả mặt bằng thường được hưởng chính sách mua nhà ưu đãi của Nhà
nước, song trên thực tế họ thường mua nhà bên ngoài thị trường.
Về tổ chức thực hiện và quản lý giải toả mặt bằng: Cục quản lý tài
nguyên đất đai ở các địa phương thực hiện việc quản lý giải toả mặt bằng.
Người nhận khu đất thu hồi sẽ thuê một đơn vị xây dựng giải toả mặt bằng
khu đất đó, thường là các đơn vị chịu trách nhiệm thi công công trình trên khu
đất giải toả.
Nhìn chung hệ thống pháp luật về bồi thường và TĐC của Trung Quốc
đều nhằm bảo vệ những người mà mức sống có thể bị giảm do việc thu hồi
đất để thực hiện các dự án. Theo một nghiên cứu gần đây của WB thì các luật
về TĐC của Trung Quốc đối với các dự án phát triển đô thị, công nghiệp và
giao thông "đã đáp ứng đầy đủ các yêu cầu của WB trong tài liệu hướng dẫn
thực hiện TĐC".

15

2.1.4.2. Australia
Luật đất đai của Australia quy định đất đai của quốc gia thuộc sở hữu Nhà
nước và sở hữu tư nhân. Luật đất đai bảo hộ tuyệt đối quyền lợi và nghĩa vụ của
chủ sở hữu đất đai. Chủ sở hữu có quyền cho thuê, chuyển nhượng, thế chấp,
thừa kế theo di chúc mà không có sự cản trở nào, kể cả việc tích luỹ đất đai.
Theo luật của Australia 1989 có hai loại thu đất, đó là thu đất bắt buộc
và thu đất tự nguyện.
Thu hồi đất tự nguyện được tiến hành khi chủ đất cần được thu hồi đất.
Trong thu hồi đất tự nguyên không có quy định đặc biệt nào được áp dụng mà
việc thoả thuận đó là nguyên tắc cơ bản nhất. Chủ có đất cần được thu hồi và
người thu hồi đất sẽ thoả thuận giá bồi thường đất trên tinh thần đồng thuận
và căn cứ vào thị trường. Không có bên nào có quyền hơn bên nào trong thoả
thuận và cũng không bên nào được áp đặt đối với bên kia.
Thu hồi đất bắt buộc được Nhà nước Australia tiến hành khi Nhà nước
có nhu cầu sử dụng đất cho các mục đích công cộng và các mục đích khác.
Thông thường, nhà nước có được đất đai thông qua đàm phán.
Trình tự thu hồi đất bắt buộc được thực hiện như sau: Nhà nước gửi
cho các chủ đất một văn bản trong đó nêu rõ mục tiêu thu hồi đất vì các mục
đích công cộng. Văn bản này gồm các nội dung chính như cơ quan muốn thu
hồi đất, miêu tả chi tiết mảnh đất, mục đích sử dụng đất sau khi thu hồi và các
giải thích vì sao mảnh đất đó phù hợp với mục tiêu công cộng đó. Chủ sở hữu
mảnh đất có thể yêu cầu Bộ trưởng Bộ Tài Chính và quản lý xem xét lại vấn
đề thu hồi đất. Nếu chủ sở hữu vẫn chưa hài lòng thì có thể tiếp tục yêu cầu
trọng tài phúc thẩm hành chính phán xử. Trọng tài phúc thẩm hành chính
không thể xem xét tính đúng đắn về quyết định của Chỉnh phủ nhưng có thể
xem xét các vấn đề liên quan khác. Nhà nước thông báo rộng rãi quyết định
thu hồi đất và chủ sở hữu đất phải thông báo cho bất kỳ ai muốn mua mảnh

16