KỈ YẾU HỘI THẢO KHOA HỌC Ổ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC THEO HIẾN PHÁP NĂM 2013

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

KỶ YẾU HỘI THẢO KHOA HỌC
“TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC
THEO HIẾN PHÁP NĂM 2013”

Sponsored by
Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi

Hà Nội, ngày 06 tháng 5 năm 2014


VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

CHƯƠNG TRÌNH HỘI THẢO
“Tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013”
Thời gian: - Buổi sáng: 08:00 - 12:00
- Buổi chiều: 13:30 - 17:00
Địa điểm: - Hội trường A3, Viện Nghiên cứu Lập pháp, số 35 Ngô Quyền,
Hoàn Kiếm, Hà Nội

07:30 - 08:00
08:00 - 08:05
08:05 - 08:15
08:15 - 08:30

08:30 - 10:00

10:00 - 10:20

10:20 - 12:00

12:00 - 13:30

13:30 - 15:00

15:00 - 15:20
15:20 - 16:40

16:40 - 17:00

Buổi sáng
Chủ trì: Phó chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu,
GS, TSKH. Đào Trí Úc
- Đăng ký đại biểu
- Tuyên bố lý do, giới thiệu đại biểu
Phát biểu khai mạc Hội thảo
- GS, TSKH. Đào Trí Úc
Phát biểu chào mừng
- Phó chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu
- Đại diện nhà tài trợ
Phiên 1. Những vấn đề chung-mang tính định hướng về tổ chức bộ
máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013
- Dự kiến 3 tham luận + Thảo luận
Nghỉ giải lao
Phiên 2. Các chuyên đề về Quốc hội và Chế định Chủ tịch nước theo
Hiến pháp năm 2013
- Dự kiến 4 tham luận + Thảo luận
Nghỉ trưa
Buổi chiều

Chủ trì: TS. Nguyễn Văn Thuận; PGS,TS. Đinh Xuân Thảo
Phiên 3. Các chuyên đề về Chính phủ và Tư pháp theo Hiến pháp
năm 2013
- Dự kiến 3 tham luận + Thảo luận
Nghỉ giải lao
Phiên 4. Các chuyên đề về Chính quyền địa phương và các thiết chế
Hiến định độc lập theo Hiến pháp năm 2013
- Dự kiến 3 tham luận + Thảo luận
Tổng kết, bế mạc

Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


MỤC LỤC
TT

Nội dung

I.

Các chuyên đề Chung

1.

Hiến pháp năm 2013 và các nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước
GS, TSKH. Đào Trí Úc, Chủ tịch Hội đồng Viện Chính sách công và Pháp luật

2.

II. Các chuyên đề về Quốc hội

III. Các chuyên đề về Chế định Chủ tịch nước

IV. Các chuyên đề về Chính phủ

32

33

49
58

59

Chính quyền dưới sức ép phục vụ nhân dân
PGS, TS. Phạm Duy Nghĩa, Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh

V. Các chuyên đề về Tư pháp
9.

24

Giải mã những quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 2013 về vị trí, vai trò
pháp lý của Chính phủ
GS, TS. Phạm Hồng Thái, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

8.

18

Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 và định hướng xây dựng
Luật về hoạt động của Chủ tịch nước
ThS. Cao Vũ Minh - ThS. Võ Phan Lê Nguyễn, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

7.

17

Bình luận chương VI Hiến pháp (Chế định Chủ tịch nước)
TS. Giang Sơn, Phó chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước

6.

12

Chế định về Quốc hội trong Hiến pháp Việt Nam sửa đổi, bổ sung năm 2013
TS. Bùi Ngọc Thanh, Nguyên chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội

5.

2

Những nội dung mới về Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 và việc tiếp tục
thể chế hóa vào các đạo luật.
GS, TS. Trần Ngọc Đường, Chuyên gia cao cấp của Quốc hội

4.

1

Những cơ hội và thách thức với cải cách thể chế nhà nước nhìn từ Hiến pháp 2013
TS. Vũ Công Giao, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

3.

Trang

68
72

Những định hướng cơ bản sửa đổi Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân nhằm
cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013
PGS, TS. Nguyễn Hòa Bình, Ủy viên Trung ương Đảng, Viện trưởng Viện
Kiểm sát nhân dân tối cao

73

10. Hiến pháp năm 2013 về Tòa án nhân dân và yêu cầu sửa đổi Luật Tổ chức Tòa
án nhân dân

80

Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


PGS, TS. Trần Văn Độ, Phó chánh án Tòa án Nhân dân tối cao
VI. Các chuyên đề về Chính quyền địa phương

88

11. Chương Chính quyền địa phương trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam
PGS, TS. Đinh Xuân Thảo, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy
ban Thường vụ Quốc hội

89

12. Những nội dung cơ bản của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về chính quyền địa
phương và định hướng triển khai
PGS, TS. Nguyễn Đức Minh, Phó viện trưởng Viện Nghiên cứu Châu Âu
VII.

Các chuyên đề về các thiết chế Hiến định độc lập

95
110

13. Về các thiết chế hiến định độc lập trong Hiến pháp 2013
TS. Nguyễn Văn Thuận, Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội

111

14. Kiểm toán Nhà nước - một thiết chế đảm bảo thực hiện tính dân chủ trong
Hiến pháp
TS. Nguyễn Hữu Vạn, Ủy viên Trung ương Đảng, Tổng Kiểm toán nhà nước

Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi

115

I. CÁC CHUYÊN ĐỀ CHUNG

1
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


HIẾN PHÁP NĂM 2013 VÀ CÁC NGUYÊN TẮC
TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
GS, TSKH. Đào Trí Úc
Chủ tịch Hội đồng Viện Chính sách Công và Pháp luật
1. Về vai trò và sứ mệnh mới của Hiến pháp năm 2013
Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội khóa XIII Kỳ họp
thứ 6 thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 1 năm
2014. Là Luật cơ bản của nước CHXHCN Việt Nam và với vị trí pháp lý cao nhất, bằng cả lời
văn và tinh thần của nó, Hiến pháp năm 2013 có sứ mệnh tạo nền tảng pháp lý vững chắc và
động lực mạnh mẽ cho sự vận hành toàn bộ đời sống xã hội và sinh hoạt quốc gia trên nền
tảng dân chủ, pháp quyền. Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam phản ảnh nhu cầu bức xúc của
sự phát triển mọi mặt của đất nước trên con đường phát triển và hội nhập, bảo đảm sự phù
hợp với các giá trị căn bản của thời đại.
Những giá trị mới đó ở nước ta là gì? Có thể khẳng định rằng, đó là chủ quyền tối cao
và không thể chia sẻ của nhân dân, theo đó là những lợi ích cơ bản, sống còn của đất nước,
của dân tộc vượt lên trên những khác biệt giai cấp, xã hội vì sự đồng thuận và đoàn kết xã hội.
Đó là các giá trị tự do, công bằng, dân chủ, quyền con người chân chính, các giá trị liên quan
đến thị trường, tự do kinh doanh, tự do làm giàu chính đáng và hợp pháp. Đó là những giá trị
văn hóa phản ánh bản sắc và truyền thống dân tộc, là chế độ pháp quyền XHCN với cam kết
về sự thượng tôn pháp luật, bảo đảm sự an toàn pháp lý của công dân; sự phân công và phối
hợp của các thiết chế quyền lực nhà nước, sự độc lập của Tòa án; bảo đảm các cam kết quốc
tế trên cơ sở tôn trọng chủ quyền quốc gia và toàn vẹn lãnh thổ.
Có thể khẳng định rằng, quá trình đổi mới đất nước đã tạo nên và làm giàu thêm những
giá trị xã hội quan trọng này và, đến ngày hôm nay, những giá trị đó phải được coi là thành

quả to lớn của nhân dân ta, đất nước và xã hội ta, không thể đảo ngược.
Tư tưởng quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao và duy nhất của
quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước là kết tinh trí tuệ và văn minh nhân loại, là thành quả
đấu tranh bền bỉ của nhân dân. Tư tưởng đó đã chuyển hóa, phát triển từ quan điểm, học
thuyết trong các cuộc tranh luận học thuật và quan điểm thành các chế định dân chủ và pháp
quyền được ghi nhận trong các Hiến pháp, pháp luật và trong tổ chức thực hiện quyền lực.
Nguyên tắc chủ đạo của chế độ pháp quyền là nguyên tắc về sự tối thượng của Hiến pháp, là
thể hiện sự khẳng định chủ quyền của nhân dân, quyền của nhân dân kiểm soát Nhà nước.
Nhà nước chịu sự ràng buộc của Hiến pháp là chịu sự ràng buộc của Nhân dân. Quyền của
nhân dân đối với Nhà nước là quyền của chủ nhân quyền thực hiện khả năng kiểm soát và
giám sát người được giao quyền, được ủy quyền. Đó là một nguyên lý chắc chắn không thể
nghi ngờ hoặc tranh cãi.
2
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


2. Các nguyên tắc chủ đạo của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức quyền lực nhà nước.
2.1. Nguyên tắc dân chủ XHCN và chủ quyền nhân dân
2.1.1. Dân chủ XHCN- nguyên tắc xuyên suốt của tổ chức và hoạt động hệ thống
chính trị và bộ máy nhà nước ở nước ta.
Cùng với quá trình đổi mới đất nước, từng bước Đảng ta đã xác định ngày càng rõ nét
hơn, đầy đủ hơn, cụ thể hơn và ở trình độ cao hơn vấn đề dân chủ và pháp quyền. Cùng với
những bước tiến vững chắc của công cuộc đổi mới, quan điểm của Đảng về dân chủ và pháp
quyền cũng không ngừng được phát triển và hoàn thiện.
Dân chủ xã hội chủ nghĩa là một phạm trù chính trị biểu thị một hình thức chính trị - nhà
nước mà ở đó quyền con người, các quyền tự do, bình đẳng của công dân được thừa nhận, tôn
trọng và bảo vệ; trong chế độ đó nhân dân phải là chủ thể đích thực và cao nhất của quyền lực
chính trị, quyền lực nhà nước. Ở đó, mọi thiết chế quyền lực đều được đặt dưới sự kiểm tra,
giám sát, trước hết là của nhân dân.
Những năm qua, các hình thức dân chủ đã từng bước được củng cố và hoàn thiện. Các

tiến bộ trong việc thực hiện hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện đã có khả năng
thâm nhập sâu rộng vào mọi tầng lớp nhân dân và mọi vùng của đất nước, đang tạo ra những
mô hình, những điển hình có sức lan tỏa mới.
Trong khi khẳng định những kết quả quan trọng trên đây, chúng ta cũng thấy trong việc
thực hiện dân chủ ở nước ta hiện nay vẫn tồn tại những vấn đề bức xúc.
Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và chế độ trách nhiệm của nhiều cơ quan và người
đứng đầu chưa thật rõ, cơ chế vận hành và mối quan hệ còn bất hợp lý, đội ngũ cán bộ, công
chức còn hạn chế cả về năng lực chuyên môn, tinh thần trách nhiệm, đạo đức công vụ. Tình
hình đó làm giảm hiệu quả lãnh đạo của Đảng, làm yếu hiệu lực quản lý của nhà nước và năng
lực lãnh đạo điều hành của hệ thống chính trị. Tệ quan liêu, tình hình tham nhũng có chiều
hướng gia tăng, nhưng chưa kiểm soát được.
Một trong những nguyên nhân của tình hình này là vấn đề dân chủ và kỷ luật trong hệ thống
chính trị nói chung và trong bộ máy nhà nước nói riêng. Một mặt, đây là vấn đề về hiệu quả và
năng lực lãnh đạo, điều hành của hệ thống chính trị: cần phải tạo dựng và hoàn thiện các cơ chế để
quyền lực luôn luôn có thể được kiểm soát trong quỹ đạo phục vụ lợi ích của đất nước, của nhân
dân, đủ năng lực nắm bắt, phản ánh và phục vụ các nhu cầu đa dạng của nhân dân, xã hội, bảo vệ
một cách có hiệu quả quyền con người và lợi ích hợp pháp của công dân, tăng cường khả năng
“miễn dịch” đối với tệ quan liêu, tham nhũng và các biểu hiện tiêu cực khác.
Khi bàn về quyền lực, các nhà nghiên cứu xã hội học nhấn mạnh vai trò kết nối, quản lý,
phân bổ và sử dụng hợp lý các nguồn lực của xã hội, vai trò và khả năng liên hệ của quyền lực
chính trị, vai trò hóa giải mâu thuẫn xung đột xã hội của quyền lực chính trị.

3
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


Từ đó, lãnh đạo, quản lý, với tính chất là chức năng của các thiết chế của hệ thống chính
trị là quá trình và phương pháp phản ánh mối quan hệ đó. Xử lý mối quan hệ này là biểu hiện
tập trung nhất của năng lực và hiệu quả và quản lý của hệ thống chính trị.
Năng lực của hệ thống chính trị phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, trong đó, trước

hết phải kể đến những tố chất vốn có của hệ thống chính trị. Đó là tính mở. Tính mở của các
thiết chế chính trị tạo ra sự liên hệ mật thiết giữa chúng với nhau và của toàn bộ hệ thống
chính trị với đời sống xã hội. Tính mở tạo nên mối liên hệ dân chủ trong mối quan hệ giữa các
bộ phận bên trong của các thiết chế chính trị, tăng cường khả năng tiếp nhận thông tin từ bên
ngoài hệ thống.
Bản chất dân chủ của chế độ chính trị nước ta đòi hỏi mọi quyết định và hành động của
các thiết chế quyền lực nhà nước đều phải bắt nguồn từ ý chí đích thực của nhân dân. Tiền đề
pháp lý đó đã được Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam do Nhân dân làm chủ” (Điều 2).
Khi chúng ta nói phải bảo đảm để quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, để quyền lực
đó không bị tha hóa, việc sử dụng và thực thi quyền lực không đi chệch ra khỏi quỹ đạo phục
vụ lợi ích của nhân dân là nói đến vấn đề phản ánh lợi ích của các tầng lớp nhân dân trong quá
trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, áp dụng chính sách và pháp luật.
Nói về dân chủ XHCN ở nước ta, có thể nêu lên những nhận xét sau đây:
Thứ nhất, đó là sự nổi trội của hệ thống dân chủ đại diện so với hình thức dân chủ trực
tiếp. Điều đó dẫn đến sự nghèo nàn của các hình thức dân chủ trực tiếp ở nước ta, sự kém chất
lượng của chế độ bầu cử, các hình thức dân chủ trực tiếp khác trong thực tế. Chính xuất phát
từ tình hình này cương lĩnh của Đảng và Hiến pháp 2013 đã có một điểm nhấn quan trọng về
dân chủ trực tiếp. Theo đó, “nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp,
bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của nhà
nước (Điều 6). Đây là một tín hiệu quan trọng trong đời sống chính-xã hội nước ta.
Thứ hai, đó là sự thiếu vắng cơ chế thực thi các quyền hiến định của công dân một cách
trực tiếp hay là vấn đề hiệu lực trực tiếp của Hiến pháp. Đây cũng là một trong những vấn đề
mới được Đảng ta chú ý khi xác định nhiệm vụ xây dựng và áp dụng cơ chế giám sát Hiến
pháp ở nước ta.
2.1.2. Nguyên tắc về chủ quyền nhân dân và trách nhiệm của bộ máy nhà nước trước
nhân dân.
Bắt đầu từ Hiến pháp 1959, tiếp theo đó là Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992
trước khi được sửa đổi vào năm 2001 đã có những quy định như sau:
Một mặt, tiếp tục khẳng định nguồn gốc quyền lực Nhà nước bắt nguồn từ nhân dân: tất

cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân (Điều 4 Hiến pháp 1959, Điều 6 Hiến pháp 1980,
Điều 2 Hiến pháp 1992, bản đầu tiên); mặt khác, quy định rằng, nhân dân sử dụng quyền lực
nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm
trước nhân dân (Điều 4, Hiến pháp 1959; Điều 6 Hiến pháp 1980 và Điều 6 Hiến pháp 1992,
bản đầu tiên)
4
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


Điều đó có nghĩa rằng, nhân dân đã trao hết quyền lực vốn là của mình cho các cơ quan
đại biểu, trong khi đó, Hiến pháp năm 1946, trước khi xác định rằng, Nghị viện nhân dân là
cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, đã dành 2 điều để quy định
về quyền của nhân dân bãi miễn các đại biểu (điều 20) và về quyền của nhân dân phúc quyết
về Hiến pháp và về những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia. Nói khác đi, Hiến pháp 1946
đã xác định rất rõ rằng quyền lực của nhân dân là không trao hết cho các thiết chế nhà nước.
Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua các hình thức dân chủ trực tiếp và thông
qua các thiết chế nhà nước. Trong bối cảnh mới, khi chúng ta tiếp tục sự nghiệp đổi mới đạt
được nhiều thành tựu quan trọng, khi việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa đã trở thành nhiệm vụ quan trọng của cả thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa
đất nước, hội nhập quốc tế sâu rộng, Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi trên một bình diện
quan trọng theo hướng khẳng định những giá trị dân chủ và pháp quyền đã được Chủ tịch Hồ
Chí Minh đặt làm nền tảng cho chế độ nhà nước của nước ta từ ngày lập quốc. Đó là quan
điểm khẳng định mạnh mẽ chủ quyền tối cao của nhân dân. Nói khác đi, chúng ta đã đặt hi
vọng vào chế độ dân chủ đại diện với quan niệm Nhà nước có thể thay mặt được nhân dân
thực hiện quyền lực của nhân dân. Từ đó, chúng ta chỉ có thể đặt cược vào khả năng giữ mối
liên hệ giữa người chủ quyền lực là nhân dân, là cử tri, với người được cử làm đại biểu, đại
diện cho nhân dân và “chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Đến lượt nó, chế định dân chủ đại
diện, con át chủ bài của chúng ta, lại phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố mà trước hết là: năng lực
đại diện của đại biểu; trách nhiệm của đại biểu và cơ chế để duy trì và củng cố mối liên hệ
giữa đại biểu với cử tri.

Đó là sự ghi nhận, sự thừa nhận điều kiện tiên quyết cho một chính quyền hợp pháp và
chính đáng: khi chính quyền đó được hình thành và hoạt động trên cơ sở sự đồng thuận của
nhân dân. Những hoạt động, những tổ chức do Nhà nước tiến hành sẽ bị coi là không hợp
pháp, “không có thẩm quyền nếu không có sự ưng thuận của nhân dân” (J.Locke).
Thừa nhận và bảo đảm vị trí tối thượng của Hiến pháp là sự thừa nhận về mặt pháp lý
chủ quyền của nhân dân. Chỉ số hiệu lực của Hiến pháp được phản ánh thông qua hoạt động
của các cơ quan quyền lực Nhà nước, toàn bộ sinh hoạt quốc gia, đời sống xã hội, ý thức và
hành động của công dân. Khi Hiến pháp được tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh có thể
thấy một nền Hiến pháp vững chắc, một xã hội bền vững và dân chủ pháp quyền được đề
cao. Ngược lại, khi Hiến pháp bị pháp luật lấn lướt thì kỷ cương quốc gia, trật tự xã hội,
quyền con người có vấn đề, bởi vì, Hiến pháp và văn bản có giá trị pháp lý cao nhất phản ánh
chủ quyền tối thượng của nhân dân, của quốc gia, của dân tộc. Chính vì vậy, Hiến pháp năm
2013 đã đặt ra một quy định mới chưa từng có trong tiền lệ sinh hoạt quốc gia ở nước ta. Theo
đó, “sau khi được bầu, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án
Tòa án nhân dân tối cao phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp”
(Khoản 7, Điều 70 Hiến pháp).
Hiến pháp đặt nền tảng cho việc hoàn thiện chế định bầu cử - hình thức dân chủ cao
5
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


nhất, để cử tri thực hiện đầy đủ hơn, thực chất hơn quyền bầu cử và đề cao trách nhiệm của
đại biểu dân cử, coi trọng mối liên hệ giữa đại biểu với cử tri, thực hiện quyền bãi nhiệm đại
biểu của cử tri tạo cơ chế để cử tri giám sát đại biểu. Theo đó, Hiến pháp đã thành lập Hội
đồng bầu cử quốc gia, một thiết chế hiến định độc lập để phục vụ cho mục đích này, tạo bước
đổi mới mạnh mẽ về bầu cử.
Quy định cụ thể hơn các quyền tự do dân chủ của công dân như quyền tự do ngôn luận,
tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình; quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ
chức trưng cầu dân ý; xác định rõ hơn trách nhiệm của Nhà nước trong việc tạo điều kiện để
công dân thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến

nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước; công khai, minh
bạch trong việc tiếp nhận phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân.
Trên cơ sở của nhận thức mới về quyền lập hiến, Hiến pháp đã bỏ nội dung điều 83
trước đây quy định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” và điều
147: “Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp”, thay vào đó là cơ chế về khả năng có
sự kết hợp giữa thẩm quyền lập hiến của Quốc hội và sáng kiến lập hiến của các cơ quan cấp
cao của Nhà nước, của đại biểu Quốc hội với quyền lập hiến của nhân dân dưới hình thức
trưng cầu ý dân về bản Hiến pháp do Quốc hội thông qua.
2.2. Nguyên tắc tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân.
Sự khẳng định tôn trọng Hiến pháp đã trở thành một nguyên tắc xuyên suốt của tư
tưởng Nhà nước pháp quyền về việc công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con
người, và sự minh bạch của nhà nước, khẳng định quyền lực của nhân dân như là lá chắn cho
việc bảo vệ quyền con người. Sự lạc hậu của Hiến pháp và cơ chế thực hiện trực tiếp Hiến
pháp trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp và chính đáng của con người có thể ảnh
hưởng đến lòng tin của người dân vào chế độ, vào bộ máy Đảng và Nhà nước, làm giảm hiệu
quả của những nỗ lực tạo ra sự đồng thuận xã hội, sự thống nhất giữa ý Đảng và lòng dân.
Về mặt cơ cấu hình thức, vấn đề quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công
dân đã được chuyển dịch từ vị trí chương V trong Hiến pháp lên vị trí Chương II, chỉ sau
Chương I về chế độ chính trị. Nhưng trước hết, quyền con người là nội dung được bổ sung
ngay trong chương I của Hiến pháp. Hơn thế nữa, tại rất nhiều chương điều khác, bảo đảm và
bảo vệ quyền con người, quyền công dân cũng hiện diện trong nội dung chức năng và nhiệm
vụ của các thiết chế Nhà nước như Quốc hội (Điều 70, khoản 14); Chính phủ (Điều 96, khoản
6); Tòa án nhân dân (Điều 102, khoản 3); Viện kiểm sát nhân dân (Điều 107, khoản 3). Đây là
những nội dung hoàn toàn mới so với Hiến pháp năm 1992 khi Hiến pháp 2013 trao những
chức năng, nhiệm vụ cho các thiết chế, quyền lực nhà nước tương ứng.
Làm rõ hơn. chuẩn xác hơn và phong phú hơn nội dung một số quyền và tự do trước đây
đã được đề cập nhưng chưa rõ, chưa chính xác, chưa đầy đủ so với các chuẩn mực pháp lý
quốc tế và thực tiễn ở nước ta. Theo đó, lần đầu tiên ở nước ta đã hiến định đầy đủ nội dung
của nguyên tắc suy đoán vô tội đối với người bị buộc tội hình sự.
Con người và quyền con người là giá trị quan trọng và trở thành đối tượng ưu tiên bảo hộ

của pháp luật trong Tố tụng hình sự. Bảo đảm quan trọng cho việc bảo vệ quyền con người,
6
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


quyền công dân, lá chắn quan trọng và vững chắc nhất đối với quyền con người, quyền công
dân nhằm phòng ngừa và ngăn chặn những vi phạm từ phía các cơ quan tố tụng là việc thừa
nhận và ghi nhận nguyên tắc suy đoán vô tội. Đây là nguyên tắc “kinh điển” nhất của Tố tụng
hình sự được ghi nhận trong nhiều văn kiện quốc tế quan trọng như Tuyên ngôn toàn thế giới
về nhân quyền năm 1948, (Điều 11.1); Công ước của Liên hợp quốc về các quyền dân sự và
chính trị năm 1966 (Khoản 2, Điều 14). Đặc biệt bản Tuyên ngôn nêu trên đã coi nguyên tắc
này là “phẩm giá của văn minh nhân loại”.
Nội dung cơ bản và quan trọng nhất của nguyên tắc suy đoán vô tội. Suy đoán theo gốc
Latinh (praesumptio) có nghĩa là giả định thể hiện ở yêu cầu: bị can, bị cáo phải được coi là
vô tội khi mà lỗi của bị can, bị cáo đó chưa được chứng minh theo một trình tự do pháp luật
quy định và được xác định bởi một bản án của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật.
Yêu cầu đó đã được Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam quy định: “Người bị buộc tội
được coi là không có tội cho đến khi được chứng minh theo trình tự luật định và có bản án kết
tội của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật” (Khoản 1, Điều 31).
Từ nội dung và đòi hỏi cơ bản nêu trên, nguyên tắc suy đoán vô tội sẽ đặt ra những đòi
hỏi cụ thể hơn mà Tố tụng hình sự Việt Nam phải bảo đảm.
Đặt ra yêu cầu này, Hiến pháp đã tạo ra sự an toàn pháp lý cho công dân trong cuộc sống
và hoạt động của họ. Yêu cầu đặt ra trong nguyên tắc này hoàn toàn phù hợp với Công ước
của Liên hợp quốc về quyền dân sự và chính trị năm 1966. Theo đó, mọi người đều có quyền
hưởng tự do và an ninh cá nhân, không ai bị bắt hoặc bị giam giữ vô cớ. Người bị buộc là
phạm một tội hình sự có quyền được coi là vô tội cho tới khi tội của người đó được chứng
minh theo pháp luật” (Điều 14.2 Công ước).
Nội dung này là biểu hiện cụ thể của nguyên tắc pháp chế nhưng nhấn mạnh yêu cầu về
mặt thủ tục pháp lý, là dấu hiệu quan trọng nhất của chế độ pháp quyền, theo đó thủ tục công
khai, minh bạch là đòi hỏi số một cho việc bảo vệ quyền con người chống lại sự truy bức tùy

tiện. Công ước nói trên của Liên hợp quốc khẳng định: “Không ai bị tước quyền tự do trừ
trường hợp việc tước quyền tự do đó là có lý do và theo đúng những thủ tục mà pháp luật đã
quy định” (Điều 9.1 Công ước).
Khoản 1, Điều 31 Hiến pháp năm 2013 quy định nội dung của nguyên tắc mới về quyền
của người bị buộc tội được tòa án xét xử kịp thời trong thời hạn luật định, công bằng, công
khai - một nội dung quan trọng của quyền tiếp cận công lý của công dân.
Những nguyên tắc hiến định này, mà sự cụ thể hóa chúng bằng pháp luật tố tụng và việc
thực hiện chúng trên thực tế sẽ có ảnh hưởng tích cực đến chức năng, thẩm quyền, phương
thức hoạt động của các cơ quan tư pháp trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở nước ta.
Cùng với việc xác định TAND là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp, sứ mệnh
của TAND được xác định là bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ
chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức,
cá nhân. Có thể thấy đây là những điểm mới có ý nghĩa quan trọng trong lịch sử lập hiến Việt
Nam, khẳng định những nguyên tắc của một nền tư pháp hiện đại như nguyên tắc hai cấp xét
xử mà thực chất là một bảo đảm để thúc đẩy quyền của người bị buộc tội được yêu cầu xem
7
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


xét lại bản án; nguyên tắc về quyền bào chữa của bị can, bị cáo, quyền bảo vệ lợi ích hợp
pháp của đương sự; nguyên tắc về sự tham gia xét xử của Hội thẩm nhân dân. Đây là những
nguyên tắc phản ánh tính dân chủ và đề cao quyền tiếp cận công lý của người dân. Từ góc độ
của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa có thể thấy Hiến pháp năm 2013 đã làm đậm nét
tính pháp quyền của nền tư pháp nước ta.
2.3. Nguyên tắc về tính thống nhất, sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực
nhà nước
2.3.1. Về tính thống nhất của quyền lực nhà nước
Trong mọi thời đại, kể từ khi ra đời đến nay, quyền lực nhà nước là một thực thể thống
nhất. Tính thống nhất của quyền lực nhà nước gắn liền với bản thân quyền lực như nó có từ
khi xuất hiện Nhà nước trên cơ sở xóa bỏ chế độ thị tộc cát cứ quyền lực. Sự thống nhất của

quyền lực nhà nước thể hiện trước hết ở chỗ, trong một quốc gia không thể có hai thứ quyền
lực nhà nước trở lên khác nhau về bản chất, định hướng, mục tiêu và những công cụ, phương
tiện thực thi quyền lực. Điều này không loại trừ cả ở những quốc gia được tổ chức dưới hình
thức Nhà nước liên bang vì ở đó, quyền lực nhà nước ở các bang đồng kiểu với quyền lực của
liên bang, phục tùng Nhà nước liên bang và tạo thành một thực thể quyền lực.
Trong tác phẩm nổi tiếng: “Về khế ước xã hội hay các nguyên tắc của quyền lực chính
trị” JJ. Rouseau đã đưa luận điểm về sự liên kết của những người sở hữu chủ thành Nhà nước
và phát triển thành học thuyết về khế ước xã hội. Theo học thuyết này, nhiệm vụ chủ yếu của
Khế ước là xác lập một tổ hợp (association) và thông qua đó bằng nỗ lực chung mà bảo vệ,
che chở tính mạng và tài sản của từng thành viên của tổ hợp đó. Tổ hợp là sự kết hợp thống
nhất của mọi người, nhưng mỗi thành viên là độc lập, vẫn tồn tại như trạng thái ban đầu và
hoàn toàn tự do và thuộc về chính mình.
Vì vậy, theo J.Rouseau, quyền lực không thể được phân chia mà quyền lực nhà nước và
chủ quyền tối cao phải thuộc về nhân dân; các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chỉ là
những biểu hiện cụ thể quyền lực tối cao của nhân dân mà thôi. Từ đó, mọi thành viên của
nhà nước, từ già đến trẻ cần tham gia vào việc quản lý nhà nước bằng cách hình thành ra “ý
chí chung”, thông qua các hội nghị nhân dân. Tuy nhiên, theo ông, ở những quốc gia lớn có
thể lập ra những cơ quan đại diện chung để thay mặt nhân dân quản lý các công việc đất nước.
Có thể xác định những đặc trưng sau đây về tính thống nhất của quyền lực nhà nước.
- Đó là sự thống nhất về bản chất xã hội. Quyền lực nhà nước là sự thể hiện sự thống
nhất ý chí và lợi ích của các giai tầng xã hội và được biểu thị dưới các khái niệm, ý tưởng về
“quyền lực của nhân dân”, “quyền lực của nhân dân lao động”, “quyền lực của các lực lượng
yêu nước” và thực chất là sự hòa hợp lợi ích của các giai cấp, tầng lớp khác nhau trong xã hội
vì những mục tiêu cơ bản nhất, chủ đạo nhất.
- Đó là sự thống nhất các mục tiêu và khuynh hướng có tính nguyên tắc trong tổ chức
và hoạt động của quyền lực nhà nước, của các cơ quan quyền lực nhà nước, xuất phát từ nhu cầu
phối hợp trong thực thi quyền lực.
- Đó là sự thống nhất về mặt tổ chức và pháp lý. Các cơ quan thực hiện quyền lực nhà
nước đều được tổ chức trên một nền tảng pháp lý thống nhất: một Hiến pháp, một hệ thống
pháp luật, được đặt trong một quỹ đạo chung là lợi ích quốc gia và dân tộc.

8
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


Sự thống nhất của quyền lực nhà nước được bảo đảm bằng một Hiến pháp và một hệ
thống pháp luật: tất cả các cơ quan, từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp đều được tổ chức và
thực hiện các hoạt động trên một cơ sở pháp lý chung của quốc gia.
Làn sóng sửa đổi, cải cách Hiến pháp, cải cách thể chế trên thế giới trong vài thập niên
trở lại đây cho thấy một khuynh hướng nổi bật, theo đó, các quốc gia cố gắng tìm kiếm những
phương thức thể hiện lợi ích vì một sự đồng thuận xã hội để phát triển, nhất là trong bối cảnh
xung đột sắc tộc, tôn giáo, kinh tế, chính trị đang có chiều hướng gia tăng ở nhiều khu vực
trên thế giới. Vì vậy, Hiến pháp đã được trao trở lại sứ mệnh của một bản khế ước về mặt
pháp lý của các lực lượng xã hội mà đối tượng điều chỉnh trọng tâm là sự thoả hiệp lợi ích
giữa các giai tầng xã hội, các lực lượng xã hội, v.v.
Thực tế của nhiều chế độ chính trị ở các nước trên thế giới đã cho thấy những cách
tiếp cận khác nhau về sự thống nhất của quyền lực nhà nước, mặc dù chúng không hề làm mất
đi bản chất nguyên thủy của sự thống nhất đó. Tư tưởng về sự thống nhất quyền lực có thể bị
lợi dụng vì mục đích xác lập chế độ chính trị chuyên chế, nhưng tư tưởng đó lại cũng có thể
được sử dụng với mục đích tạo sự đồng thuận xã hội. Thống nhất quyền lực với tính cách là
sự thống nhất các mục tiêu và định hướng có tinh nguyên tắc trong hoạt động của các cơ quan
nhà nước có thể có giá trị cao nhằm mục đích tập trung cao độ các nỗ lực của bộ máy nhà
nước trong việc giải quyết các vấn đề phức tạp của một đất nước. Kinh nghiệm khắc phục
khủng hoảng kinh tế của các quốc gia vừa qua, cũng như trong các cuộc khủng hoảng chu kỳ
trước đây, là bằng chứng về điều đó. Bên cạnh đó, sự thống nhất quyền lực ở nghĩa tập trung
toàn bộ quyền lực vào một cơ quan, hay loại cơ quan lại không phải là một thực tiễn tốt vì đó
là mầm mống của một thứ quyền lực thiếu kiểm soát.
2.3.2. Những yếu tố của sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực
Ngay từ đầu, trong tâm tưởng của các nhà tư tưởng thì mục đích cơ bản nhất của việc
phân quyền là để phòng ngừa sự lạm quyền, tiếm đoạt quyền lực bởi một nhóm hay những cá
nhân và duy trì tính toàn vẹn, tính thống nhất của quyền lực.

Cả lý thuyết và cả trong thực tiễn, sự thống nhất của quyền lực về mặt bản chất, về mặt xã
hội và tổ chức-pháp lý không loại trừ mà ngược lại, đòi hỏi có sự phân quyền. Trong trường
hợp này, cơ chế phân quyền được hiểu như là khía cạnh tổ chức - pháp lý của quyền lực nhà
nước mà không mang tính bản chất. Tính thống nhất và sự phân công, phối hợp quyền lực là
hai phương diện của cùng một vấn đề. Chính vì vậy mà ngay cả trong Hiến pháp Hoa Kỳ, một
quốc gia được coi là đạt tới sự phân quyền đầy đủ nhất, cũng đã ghi nhận và khẳng định cả hai
phương diện đó. Phân quyền không chỉ là đặc trưng của các quốc gia tư sản điển hình mà đã
hiện hữu trong hầu hết các quốc gia khác.
Như vậy, cần hiểu rằng sự phân quyền chỉ là biểu hiện về mặt tổ chức-pháp lý của một
quyền lực thống nhất về bản chất và về định hướng chính trị-xã hội trên những mặt quan
trọng nhất của việc thực hiện quyền lực nhà nước.
Trong thực tiễn, cơ chế phân quyền ngoài các đặc trưng phổ biến còn có những biến thể
trên cơ sở đặc thù quốc gia, dân tộc và khu vực. Các đặc thù đó là biểu hiện của sự vận dụng
nguyên lý chung vào điều kiện cụ thể trên cơ sở những đặc điểm thuộc về quá trình phát triển
9
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


đất nước, liên quan đến trình độ phát triển và hoàn thiện cơ chế tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhà nước, đặc thù của xã hội, của nền kinh tế v.v.
Tại lần sửa đổi vào năm 2001, Hiến pháp nước ta đã bổ sung một nguyên tắc rất quan
trọng của cơ chế quyền lực nhà nước: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công
và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,
tư pháp” (Điều 2). Từ yêu cầu của nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền
XHCN, Đại hội lần thứ XI năm 2011 của Đảng đã bổ sung nội dung kiểm soát quyền lực vào
thành một yếu tố mới của cơ chế quyền lực nhà nước ở nước ta.
Tuy nhiên, việc hiến định tính chất, nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan
trong bộ máy nhà nước từ đó đến nay chưa có những quy định về các yếu tố của cơ chế phân
công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước.
Hiến pháp năm 2013 đã tiến thêm một bước mới nhằm tạo ra những yếu tố như vậy, theo đó:

Xác định rõ ba bộ phận của quyền lực nhà nước với những thiết chế thực hiện các quyền
đó: Quốc hội được xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà
nước cao nhất, thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, và giám sát tối cao đối với hoạt
động của Nhà nước. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền
hành pháp; Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp; Viện kiểm sát nhân
dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; Chính quyền địa phương là chế
định được thay cho các thiết chế Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong Hiến pháp
hiện hành; hai thiết thế hiến định độc lập mới ra đời là Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm
toán nhà nước.
Đáng chú ý, thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp với quan điểm xuyên suốt và nhất quán
của Đảng và Nhà nước ta về sứ mệnh và vị trí của các cơ quan tư pháp trong nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp năm 2013 đã tạo ra những cơ sở pháp lý mới cao nhất về
tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp.
Khi bàn về cơ chế phân công và phối hợp quyền lực, không thể không nói đến những giới
hạn của các bộ phận quyền lực nhà nước và nguyên tắc quan hệ qua lại về thẩm quyền. Từ
góc độ đó, có thể thấy một vài vấn đề sau đây cần được tiếp tục làm rõ.
Có thể thấy rằng, trong nhiều năm qua, nhiều đạo luật được ban hành nhưng hiệu lực thi
hành thấp và khó đi vào cuộc sống, phải sửa đổi bổ sung nhiều lần trong một thời gian ngắn.
Vì thế, nhiều nội dung điều chỉnh của Luật đã phải dựa vào cơ chế ủy quyền lập pháp, đã
chuyển cho Chính phủ và các Bộ, các ngành quy định trong các văn bản quy phạm khác,
trong khi chúng ta chưa thực sự có một cơ chế ủy quyền lập pháp đúng nghĩa của nó.
Thêm vào đó, cơ chế kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật qua nhiều năm vẫn chưa
hình thành rõ nét và có hiệu quả. Tất cả những yếu tố đó đã vô hiệu trên thực tế khả năng
kiểm soát quyền lực trên bình diện lập pháp mặc dù Hiến pháp đã quy định thẩm quyền của
Quốc hội là giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, bãi bỏ
các văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chỉnh phủ, Thủ tướng chính
phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và
nghị quyết của Quốc hội (Điều 70).
10
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi

Khi nói đến Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục quy định “chính phủ là cơ
quan chấp hành của Quốc hội” song song với quy định Chính phủ là “cơ quan hành chính nhà
nước cao nhất của nước CH XHCN Việt Nam” (Điều 94).
Chính phủ phải là cơ quan có quyền chủ động về mặt hiến định, trong việc hoạch định
chính sách trên cơ sở pháp luật và chịu trách nhiệm trước nhân dân, trước Hiến pháp và pháp
luật chứ không chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội.
Trong lĩnh vực lập pháp, sự phối hợp giữa Quốc hội với chính phủ ở nước ta thường
được lý giải bởi con số các dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội. Hiện nay, trên 90% các
dự án luật, pháp lệnh là do Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Đó đã trở
thành thước đo trong hoạt động xây dựng pháp luật. Sự phối hợp trong hoạt động lập pháp là
điều kiện quan trọng để Chính phủ có thể chủ động đề xuất chính sách, đưa chính sánh lên
thành luật. Đây cũng là con đường quan trọng để Quốc hội có thể đứng trên lập trường của cơ
quan đại diện cho nhân dân kiểm tra hoạt động của Chính phủ, kiểm tra định hướng hành
động và sự thể hiện trách nhiệm và năng lực của cơ quan hành pháp trước nhân dân.
Tuy nhiên, để làm được việc đó, Hiến pháp đã chưa tạo ra được một cơ chế đánh giá
trước và sau dự thảo dự án luật. Vì vậy, chất lượng dự án luật, thời hạn của kế hoạch xây dựng
pháp luật, yêu cầu về bảo đảm tính đồng bộ, tính hệ thống, tính hợp hiến của các văn bản pháp
luật là những vấn đề nổi cộm hiện nay trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta. Nhiều đạo
luật đã tạo những khoảng trống điều chỉnh dẫn đến sự tùy tiện giải thích và tùy tiện bổ sung
không đúng thẩm quyền trong quá trình áp dụng pháp luật từ phía các cơ quan hành pháp.
Hiến pháp năm 2013 cũng đã có những bổ sung quan trọng bảo đảm vị thế và tính độc
lập của hoạt động tư pháp - một yêu cầu không thể thiếu được trong cơ chế phân công, phối
hợp và kiểm soát quyền lực ở nước ta.
Theo đó, Hiến pháp đã không tiếp tục quy định yêu cầu về việc Chánh án TAND địa
phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND. Theo các quy định trước đây, chế
độ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của tất cả các Thẩm phán đều do pháp luật
quy định. Theo quy định mới của Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm,
cách chức Thẩm phán TAND tối cao trên cơ sở nghị quyết phê chuẩn của Quốc hội và bổ

nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án TAND tối cao và Thẩm phán các tòa án khác
(Khoản 7 Điều 70 và Khoản 3 Điều 88, Hiến pháp năm 2013).
Điểm mới và nổi bật của Hiến pháp năm 2013 là sự ra đời của hai thiết chế hiến định
độc lập là Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước. Rồi đây, các quy định của
Chương X của Hiến pháp sẽ được các đạo luật cụ thể hóa. Vì vậy, nhất thiết phải bàn đến
nguyên tắc tổ chức của hoạt động đặc thù của các thiết chế hiến định độc lập này.
Tuân theo lý thuyết về tính chất của kiểm soát quyền lực, cơ chế kiểm soát nội tại nhất
thiết phải được hỗ trợ bởi những cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía ngoài có tính độc lập cao
nhằm bảo đảm sự khách quan và tạo sự thống nhất, phối hợp của quyền lực nhà nước.
Các thiết chế hiến định độc lập cần có năng lực pháp lý cao trong việc thực hiện chức
năng kiểm tra, giám sát, tạo mối liên hệ phối thuộc với các thiết chế cơ bản của bộ máy nhà
nước và bảo đảm để các thiết chế cơ bản này vận hành có hiệu quả. Cần giới hạn thẩm quyền
11
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


của các thiết chế hiến định độc lập, bảo đảm để sự giám sát của các thiết chế này không cản
trở hay can thiệp vào chức năng và thẩm quyền của các thiết chế quyền lực nhà nước.

NHỮNG CƠ HỘI VÀ THÁCH THỨC VỚI CẢI CÁCH THỂ CHẾ
NHÀ NƯỚC NHÌN TỪ HIẾN PHÁP 2013
TS Vũ Công Giao
Khoa Luật ĐHQG Hà Nội,
Viện Chính sách công và Pháp luật
1. Những cơ hội
Với việc giảm 01 chương, 27 điều, chỉ giữ nguyên 7 điều, bổ sung 12 điều mới và sửa
đổi 101 điều so với Hiến pháp 1992,Hiến pháp2013 chứa đựng nhiều điểm mới, trong đó
những điểm mới mở ra triển vọng lớn về cải cách thể chế nhà nước của nước ta, mà có thể
khái quát như sau:
Thứ nhất, mở rộng dân chủ XHCN

Dân chủ trước hết gắn liền với quan niệm về chủ quyền của nhân dân với việc quản lý
nhà nước nói chung và việc xây dựng hiến pháp nói riêng. Đây là vấn đề quan trọng có tính
nền tảng thể hiện bản chất của nhà nước mà đã được nêu rất rõ trong Hiến pháp 1946 của
nước ta, song do một số lý do nên đã không được đề cập đúng mức trong các Hiến pháp
1959,1980,1992.
Hiến pháp 2013 đã tái khẳng định và làm rõ hơn chủ quyền nhân dân so với Hiến pháp
1946, thông qua một loạt quy định trong Lời nói đầu (khẳng định chủ thể xây dựng, thi hành
và bảo vệ hiến pháp là nhân dân); Điều 2 (khẳng định nhân dân là chủ nhân của đất nước, tất
cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân); Điều 4 (xác định Đảng, các tổ chức của Đảng và
đảng viên chịu giám sát của nhân dân và chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết
định của mình); Điều 6 (xác định cách thức nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước là bằng
dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện); Điều 70 (bỏ quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có
quyền lập hiến); Điều 120 (quy định việc trưng cầu ý dân về hiến pháp)... Những điểm mới
này, cùng với việc viết hoa từ “Nhân dân” cho thấy vị trí, vai trò, quyền lực của nhân dân đã
được ghi nhận một cách thực sự trang trọng trong Hiến pháp 2013. Chúng cũng cho thấy sự
đổi mới quan niệm vềhiến pháp như là một đạo luật gốc đơn thuần do nhà nước xây dựng
sang một bản khế ước xã hội, trong đó người dân là chủ thể xác lập, trao quyền và đề ra
những cơ chế để kiểm soát hoạt động của chính quyền do mình lập ra1.
Sự thay đổi này hứa hẹn sẽ thúc đẩy quá trình mở rộng dân chủ XHCN ở nước ta trong
những năm tới.
Thứ hai, thúc đẩy nhà nước pháp quyền XHCN
Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN đã được xác định trong lần sửa đổi thứ
nhất (năm 2001) của Hiến pháp 1992, nhưng tiếp tục được cụ thể hóa trong Hiến pháp 2013,
thông qua một loạt quy định như Điều 2 (Nhà nước CHXHCN Việt Nam là nhà nước pháp
quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; Quyền lực nhà nước là thống nhất,
có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các
1

Xem TS Nguyễn Sĩ Dũng: Hiến pháp mới, hy vọng mới, tham luận tại Tọa đàm “Hiến pháp và vấn đề cải cách
thể chế” do Mạng lưới học giả Việt Nam tổ chức tại Hà Nội ngày 23/01/2013.

12
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp); Điều 6 (Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng
sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật); Điều 8 (Nhà nước được tổ
chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật);
Điều 94,96 (Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, có nhiệm vụ bảo vệ quyền con người,
quyền công dân); Điều 102 (TAND thực hiện quyền tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo
vệ quyền con người); Điều 107 (VKSND có nhiệm vụ bảo vệ quyền con người, quyền công
dân)…Mặc dù còn ở mức khái quát, những quy định đã nêu cho thấy cấu trúc tổ chức nhà
nước của nước ta đã tiến gần hơn đến những nguyên lý tổ chức của nhà nước pháp quyền.
Thứ ba, cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia
Một loạt quy định mới bổ sung hoặc được sửa đổi trong Hiến pháp 2013 cho thấy cố
gắng của các nhà lập hiến trong việc tạo lập một khuôn khổ mới cho việc quản trị quốc gia, cụ
thể như quy định ở Điều 2 (bổ sung vấn đề kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và
tư pháp); Điều 55 và Điều 112 (bổ sung vấn đề phân quyền giữa trung ương và địa phương
theo mô hình phát triển, cho phép chính quyền địa phương có ngân sách riêng); Điều 117,118
(thiết lập hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước);
Điều 9 (làm rõ hơn vai trò phản biện, giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành
viên của Mặt trận)…Những điểm mới này hứa hẹn sẽ thúc đẩy những cải cách theo hướng
xây dựng một nền quản trị quốc gia minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình, đáp ứng
được những yêu cầu phát sinh từ quá trình dân chủ hóa, hội nhập quốc tế của Việt Nam.
Thứ tư, hoàn thiện khuôn khổ hiến định về quyền con người, quyền công dân
Chế định quyền con người, quyền công dân được sửa đổi, bổ sung nhiều nhất trong Hiến
pháp 2013. Những sửa đổi, bổ sung này thể hiện cách tiếp cận mới, gắn với nhận thức chung
của nhân loại và các tiêu chuẩn của luật quốc tế về quyền con người. Điều đó thể hiện qua
những dấu hiệu sau:
- Đổi tên chương thành “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân” và chuyển

lên vị trí thứ 2 (so với vị trí thứ 5 trong Hiến pháp 1992). Việc này đã khắc phục tình trạng tên
gọi cũ “quyền và nghĩa vụ công dân” không bao quát hết nội dung của chương, đồng thời
khẳng định vị trí quan trọng của chế định này trong hiến pháp, phù hợp với xu thế chung trên
thế giới...2
- Không còn đồng nhất quyền con người và quyền công dân (như ở Điều 50 Hiến pháp
1992), mà đã sử dụng khá hợp lý hai thuật ngữ này cho các quyền/tự do hiến định. Ví dụ, các
quyền bình đẳng trước pháp luật; quyền tự do kinh doanh; quyền sở hữu tư nhân về tài sản và
tư liệu sản xuất; quyền nghiên cứu khoa học và công nghệ, sáng tạo văn học, nghệ thuật và
thụ hưởng lợi ích từ các hoạt động đó; quyền được bảo vệ, chăm sóc sức khỏe; quyền tự do
tín ngưỡng, tôn giáo; quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về sức
khoẻ, danh dự và nhân phẩm…trong Hiến pháp 1992 chỉ quy định cho công dân, nhưng trong
Hiến pháp 2013 quy định chủ thể quyền là tất cả mọi người. Như vậy, với những quyền này,
không chỉ công dân Việt Nam mà tất cả những người nước ngoài có mặt hợp pháp trên lãnh
thổ Việt Nam cũng được bảo vệ.
2

Khảo sát (từ trang International Constitutional Law (ICL - cho thấy đa
số hiến pháp của các quốc gia hiện đều đặt chế định quyền con người, quyền công dân ở vị trí thứ 2, một số nước
đặt ở vị trí thứ 3, thậm chí có nước như Belarus, Hà Lan...đặt chế định này ở vị trí thứ nhất trong hiến pháp (lồng
với chương chính thể).

13
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


- Ghi nhận cả ba nghĩa vụ của nhà nước theo luật nhân quyền quốc tế, đó là tôn trọng, bảo
vệ và bảo đảm quyền con người (trong các Điều 3 và 14) (Hiến pháp 1992 chỉ đề cập đến
nghĩa vụ tôn trọng ở Điều 50).Sự thay đổi này không chỉ bảo đảm sự hài hòa với luật nhân
quyền quốc tế, mà còn tạo cơ sở hiến định ràng buộc các cơ quan nhà nước phải thực hiện đầy
đủ và nghiêm túc những nghĩa vụ về quyền con người, quyền công dân trong thực tế, đặc biệt

là hai nghĩa vụ bảo vệ và bảo đảm.
- Lần đầu tiên quy định nguyên tắc về giới hạn quyền (Khoản 2 Điều 16) mà đã được nêu
trong luật nhân quyền quốc tế3 và trong hiến pháp của một số quốc gia. Việc hiến định nguyên
tắc này có ý nghĩa quan trọng, bởi lẽ: (i) Nó làm rõ tinh thần của luật nhân quyền quốc tế là các
nhà nước phải tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm các quyền con người nhưng cũng được đặt ra và áp
dụng những giới hạn cho một số quyền, nhằm thực hiện chức năng của nhà nước là quản lý xã
hội, bảo đảm các quyền, lợi ích chung của cộng đồng và các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá
nhân khác; (ii) Nó ngăn chặn khả năng lạm dụng quyền lực nhà nước để vi phạm nhân quyền,
thông qua việc ấn định những điều kiện chặt chẽ với việc giới hạn quyền; (iii) Nó phòng ngừa
những suy nghĩ và hành động cực đoan trong việc hưởng thụ các quyền.
- Bổ sung một số quyền mới mà Hiến pháp 1992 và các hiến pháp trước đó của Việt Nam
đều chưa đề cập, bao gồm: Quyền sống (Điều 21); Các quyền về văn hóa (Điều 41); Quyền
xác định dân tộc, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ, lựa chọn ngôn ngữ giao tiếp (Điều 42); Quyền
sống trong môi trường trong lành (Điều 43); Quyền của công dân không bị trục xuất, giao nộp
cho nước khác (Điều 17 khoản 2); Quyền có nơi ở hợp pháp (Điều 22); Quyền hưởng an sinh
xã hội (Điều 34)… Những quyền mới này đã mở rộng phạm vi bảo vệ của hiến pháp với các
quyền con người, quyền công dân trên cả hai lĩnh vực: dân sự, chính trị (Điều 21, 17, 42) và
kinh tế, xã hội, văn hóa (Điều 41, 42, 43,22,34), đáp ứng những nhu cầu mới về quyền con
người nảy sinh trong bối cảnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế của nước ta.
- Củng cố hầu hết các quyền đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 (quy định rõ hơn
hoặc tách thành điều riêng), bao gồm: Bình đẳng trước pháp luật (Điều 16); Cấm tra tấn, bạo
lực, truy bức, nhục hình (Điều 20 khoản 1); Bảo vệ đời tư và nơi ở (Điều 21, 22); Tiếp cận
thông tin (Điều 25); Tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 28); Bình đẳng giới (Điều
26); Bỏ phiếu trong trưng cầu ý dân (Điều 29); Tố tụng công bằng (Điều 31); Sở hữu tư nhân
(Điều 32); Lao động, việc làm (Điều 35).Những quy định sửa đổi này cũng góp phần tăng
cường mức độ tương thích của chế định quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp
2013 với nội dung của các điều ước quốc tế về nhân quyền mà Việt Nam là thành viên và với
chế định về quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp các nước dân chủ.
2.Những thách thức
Mặc dù Hiến pháp 2013 hàm chứa những triển vọng lớn về cải cách thể chế nhà nước, song

để hiện thực hóa những triển vọng đó, cần phải vượt qua nhiều thách thức, tiêu biểu như sau:
Thách thức với việc mở rộng dân chủ XHCN
Vấn đề mở rộng dân chủ XHCN ở nước ta không chỉ được đề cập trong hiến pháp, mà
còn trong nhiều văn kiện của Đảng. Tuy nhiên, nước ta hiện vẫn chưa có khuôn khổ pháp lý
rõ ràng và hiệu quả để thực hiện tư tưởng này, thể hiện ở việc còn thiếu một loạt các luật nền
3

Điều 29 Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền 1948, Điều 4 Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội,
văn hóa 1966 và một số điều trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị 1966.

14
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


tảng cho chế độ dân chủ, bao gồm Luật về đảng chính trị, Luật về hội, Luật biểu tình, Luật
trưng cầu dân ý, Luật tiếp cận thông tin…Khuôn khổ pháp lý về dân chủ đại diện (các Luật
bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu HĐND) tuy đã có nhưng chứa đựng nhiều quy
định lạc hậu, cần sửa đổi cho phù hợp với tình hình mới (ví dụ như các quy định về ứng cử,
đề cử, hiệp thương giới thiệu người ứng cử..). Dân chủ trực tiếp,4 mặc dù được Hiến pháp
2013 lần đầu tiên đề cập và nhấn mạnh, nhưng hầu như chưa có đạo luật nào quy định cụ thể,
và bản thân khái niệm này vẫn chưa thực sự được làm rõ ở nước ta.
Thách thức với việc thúc đẩy nhà nước pháp quyền
Khái niệm nhà nước pháp quyền (hay pháp quyền - rule of law) theo Liên hợp quốc bao
gồm các yếu tố sự thượng tôn pháp luật (mọi chủ thể trong xã hội, bao gồm nhà nước, đều
phải tuân thủ pháp luật); bảo vệ nhân quyền; phân quyền (giữa các nhánh quyền lực nhà
nước) và bình đẳng trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội.5 Ở Việt Nam, khái
niệm nhà nước pháp quyền XHCN được hiểu bao gồm các yếu tố như: quyền làm chủ của
nhân dân; thượng tôn hiến pháp và pháp luật; tôn trọng, bảo vệ nhân quyền; quyền lực nhà
nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong
việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; nhà nước và xã hội do một đảng

duy nhất lãnh đạo.6
Như vậy, có sự khác biệt giữa quan niệm về nhà nước pháp quyền XHCN với nhận
thức chung về nhà nước pháp quyền trên thế giới, thể hiện ở hai yếu tố quan trọng: tập quyền
trong tổ chức quyền lực nhà nước và thể chế chính trị. Do đó, thách thức đầu tiên và quan
trọng nhất với việc thúc đẩy nhà nước pháp quyền ở Việt Nam chính là nhận thức về bản chất
và những thuộc tính của nó.
Những thách thức cụ thể hơn liên quan đến thực hiện sự phân công, phối hợp, kiểm soát
giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp trong bối cảnh quyền lực nhà nước được coi là
thống nhất và tập trung vào Quốc hội, cũng như việc bảo đảm Đảng cộng sản Việt Nam - mà
theo Hiến pháp là chủ thể duy nhất có quyền lãnh đạo nhà nước và xã hội - phải chịu trách
nhiệm trước nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân (Điều 4). Đây cũng là những vấn đề
mà về mặt lý thuyết đang chứa đựng những yếu tố chưa rõ ràng, thậm chí mâu thuẫn, còn về
mặt thực tế thì chưa từng được thực hiện và chưa đượcquy định trong pháp luật nước ta.
Thách thức với việc cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia
Ngoại trừ vấn đề phản biện, giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên Mặt
trận là đã được đề cập (trong Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các
đoàn thể chính trị-xã hội, ban hành kèm theo Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của
Bộ Chính trị Đảng Cộng sản Việt Nam), các vấn đề khác có ý nghĩa cải cách khuôn khổ quản trị
quốc gia mà mới được bổ sung vào Hiến pháp 2013, bao gồm cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa
các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; phân quyền giữa trung ương và địa phương theo
mô hình phát triển; tổ chức và hoạt động của hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng bầu cử
4

Thể hiện ở bốn hình thức cơ bản đó là: Trưng cầu dân ý (referendums); Sáng kiến của công dân (Citizens’
initiatives); Sáng kiến chương trình nghị sự (Agenda initiatives); và Bãi miễn (Recall). Xem IDEA,
Direct Democracy: The International IDEA Handbook, 2008, tr. 12, tại />5
Report of the UN Secretary-General, “The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict
societies”, 2004.
6
Nguyên Tổng bí thư Nông Đức Mạnh, Diễn văn tại phiên khai mạc kỳ họp đầu tiên của Quốc Hội khóa XII,

ngày 19/7/2007.

15
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


quốc gia và Kiểm toán Nhà nước đều chưa từng được quy định cụ thể ở nước ta. Điều này đòi
hỏi phải nghiên cứu ban hành mới và sửa đổi nhiều đạo luật liên quan.
Tuy nhiên, khó khăn lớn nhất không phải là về phương diện lập pháp, bởi các nhà lập
pháp và chuyên gia pháp lý của Việt Nam đủ trình độ, hiểu biết để xây dựng một khuôn khổ
pháp lý về quản trị quốc gia minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình, mà là lực cản
với việc thành lập và hoạt động của các thiết chế kiểm soát, giám sát quyền lực. Thực tế thời
gian qua cho thấy lực cản này là rất lớn, thể hiện ở việc quy định về Hội đồng Hiến pháp thiết chế hiến định độc lập mà hầu hết các chuyên gia pháp lý của nước ta đều cho rằng có vai
trò và hiệu lực giám sát quyền lực mạnh, toàn diện và trực tiếp nhất - đã bị bỏ ra khỏi dự thảo
Hiến pháp sửa đổi 2013. Một ví dụ nữa là việc xây dựng Luật về phản biện, giám sát của
MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận (để luật hóa Quy chế nêu trên của
Bộ chính trị) vẫn đang bị trì hoãn,7 mặc dù đã được đề xuất từ lâu bởi Mặt trận. Nói tóm lại,
tính chất mới mẻ, phức tạp của các thiết chế kiểm soát, giám sát quyền lực cùng với xung đột
tiềm năng của chúng với phương thức hoạt động còn mang nặng tính chất khép kín của thể
chế nhà nước hiện nay cho thấy việc cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia theo Hiến pháp
2013 của nước ta là khó có thể dễ dàng, nhanh chóng.
Thách thức với việc bảo đảm các quyền con người, quyền công dân
Trở ngại đầu tiên trong vấn đề này là Hiến pháp 2013 vẫn không quy định hiệu lực trực
tiếp của các quyền hiến định. Điều này khiến cho nhiều quyền quan trọng, đặc biệt là các
quyền dân sự, chính trị như tự do lập hội, hội họp, biểu tình, quyền bỏ phiếu trong các cuộc
trưng cầu dân ý…sẽ phải đợi Quốc hội ban hành luật để cụ thể hóa, và có thể phải đợi cả
Chính phủ ban hành Nghị định để hướng dẫn thi hành, thì mới có thể thực hiện được.
Trở ngại thứ hai là chưa có cơ chế pháp lý rõ ràng và hiệu quả cho việc bảo vệ các quyền
hiến định. Việc Hội đồng Hiến pháp không được thành lập đã triệt tiêu khả năng ngăn ngừa, xử
lý hiệu quả những văn bản và quyết định vi phạm các quyền hiến định (vi hiến) của các cơ quan

lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tương tự, việc đề xuất cơ quan nhân quyền quốc gia bị bỏ qua
đã triệt tiêu cơ hội của người dân được một cơ quan hiến định độc lập chuyên trách về nhân
quyền bênh vực, bảo vệ. Hiện tại, với cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo được thiết kế theo kiểu
“vừa đá bóng, vừa thổi còi” (khiếu nại, tố cáo do chính cơ quan bị khiếu nại, tố cáo, hoặc cơ
quan cấp trên của cơ quan đó, giải quyết) và hệ thống tư pháp thiếu độc lập, khả năng những vi
phạm quyền con người, quyền công dân, đặc biệt là các quyền dân sự, chính trị nhạy cảm, được
xử lý khách quan, công bằng và được bồi thường thích đáng, là rất khó khăn.
Trở ngại thứ ba liên quan đến quy định bất hợp lý về việc vận dụng yếu tố bảo vệ an
ninh quốc gia để hạn chế quyền (Điều 14) và quy định cấm quá rộng, mơ hồ về lợi dụng
quyền con người, quyền công dân để xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền, lợi ích hợp
pháp của người khác (Điều 15). Những quy định này trong thực tế đã, đang và khả năng sẽ
còn bị lạm dụng để vi phạm các quyền hiến định. Trong bối cảnh hệ thống tư pháp vẫn chưa
thực sự là các cơ quan bảo vệ công lý, lại thiếu vắng các thiết chế bảo vệ nhân quyền độc lập
là Hội đồng Hiến pháp và cơ quan nhân quyền quốc gia, thì khả năng ngăn chặn những hành
7

Luật này không có trong Danh mục các dự án luật, pháp lệnh dự kiến trình Quốc Họi, UBTVQH xem xét,
thông qua (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày 2/01/2014 về Kế hoạch triển khai thi
hành Hiến pháp 2013).

16
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


động lạm dụng đã nêu là rất khó khăn./.

II. CÁC CHUYÊN ĐỀ VỀ QUỐC HỘI

17
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi

NHỮNG NỘI DUNG MỚI VỀ QUỐC HỘI TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013
VÀ VIỆC TIẾP TỤC THỂ CHẾ HÓA VÀO CÁC ĐẠO LUẬT
GS, TS. Trần Ngọc Đường
Chuyên gia cao cấp của Quốc hội.
I. Những nội dung mới về Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013.
1. Về vị trí, vai trò và chức năng của Quốc hội:
- Về vị trí: Quốc hội vẫn được quy định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ
quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam như Hiến pháp năm
1992. Tuy nhiên, khác với Hiến pháp năm 2012, Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 không
còn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến. Đây là một sự đổi mới cơ bản về nhận thức. Bởi
vì, trong mô hình tập quyền XHCN, tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc toàn bộ
quyền lực tập trung vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Với quan niệm sau khi bầu cử, nhân
dân chuyển hết quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân thay mặt
mình thực hiện quyền lực nhà nước. Do vậy, Hiến pháp năm 1992 quy định nhân dân chỉ thực
hiện quyền lực nhà nước của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân (điều 6). Quốc
hội được xem là cơ quan có toàn quyền. Do đó, quyền lập hiến vốn là quyền thiết lập nên
quyền lực nhà nước, là phương thức để nhân dân giao quyền, ủy quyền quyền lực nhà nước
của mình cho các cơ quan nhà nước cũng được chuyển cho Quốc hội. Và như vậy, Quốc hội
thay mặt nhân dân làm tất cả, trong đó có quyền lập hiến là quyền cao nhất và thể hiện sâu sắc
nhất chủ quyền của nhân dân đều ủy thác cho Quốc hội làm thay mình.
Ngược lại, trong nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, nhân dân
thực hiện quyền lực nhà nước chẳng những thông qua các cơ quan đại diện là Quốc hội và
Hội đồng nhân dân và qua các cơ quan nhà nước khác mà còn bằng các hình thức dân chủ
trực tiếp như phúc quyết Hiến pháp, trưng cầu dân ý. Vì thế, quyền lập hiến cao hơn quyền
lập pháp. Nhân dân sử dụng quyền lập hiến để thiết lập quyền lực nhà nước, trong đó có
quyền lập pháp. Thông qua quyền lập hiến, nhân dân giao cho Quốc hội thực hiện một số
quyền lập hiến như quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng
số đại biểu biểu quyết tán thành; thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp; thảo luận và thông qua

Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (điều 120). Việc
xác định vị trí của Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến như Hiến pháp sửa đổi năm
2013 là đúng và phù hợp với đường lối xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN mà Đảng ta đã
đề ra trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung phát triển năm
2011). Đồng thời kế thừa tư tưởng lập hiến của Chủ tịch Hồ Chí Minh trong Hiến pháp năm
1946 và kinh nghiệm của nhân loại.
- Về chức năng và vai trò của Quốc hội: Hiến pháp năm 2013 có sự đổi mới về cách
thể hiện, không liệt kê dài dòng như Hiến pháp năm 1992. Cụ thể, Hiến pháp năm 2013 đã
xác định vai trò của Quốc hội là cơ quan“thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết
18
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà
nước”. So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 có những điểm mới khi quy định
vai trò của Quốc hội sau đây:
+ Có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp: “Thực hiện quyền lập hiến,
quyền lập pháp” (điều 69) mà không quy định như Hiến pháp năm 1992 là “cơ quan duy nhất có
quyền lập hiến và lập pháp” (Lập hiến và lập pháp theo Hiến pháp năm 1992 là một quyền).
+ “Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (điều 69) mà không liệt kê quyết
định những vấn đề gì như Hiến pháp năm 1992: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ
bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh của đất nước, những
nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của công dân”. Quy định liệt kê như vậy tưởng là
cụ thể nhưng lại rất trìu tượng chỉ phù hợp với quan niệm Quốc hội là một thiết chế có toàn
quyền trong mô hình tập quyền XHCN trước đây. Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội
“quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (điều 69) sẽ là cơ sở Hiến định để sau này
Luật cụ thể hóa phù hợp với vai trò của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, không phải là
một Quốc hội có toàn quyền như Hiến pháp năm 1992.
+ “Giám sát tối cao đối với hoạt động nhà nước” (điều 69). So với Hiến pháp năm
1992 thì quy định này có các điểm mới sau đây: i, không quy định giám sát tối cao toàn bộ

hoạt động của nhà nước (bỏ “toàn bộ”), tức là phạm vi giám sát tối cao có giới hạn; ii, Quy
định khái quát để Luật có điều kiện cụ thể hóa những hoạt động nào của nhà nước thuộc
thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội.
Tóm lại, vị trí và vai trò của Quốc hội được Hiến pháp năm 2013 quy định phù hợp
hơn đối với một Quốc hội của nhà nước pháp quyền, khắc phục được những yếu tố của một
Quốc hội có toàn quyền trong mô hình nhà nước tập quyền XHCN, đảm bảo cho Quốc hội
hoạt động thực quyền có hiệu lực và hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn
được nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền.
2. Về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội:
So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 có một số thay đổi về quy định
nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội sau đây:
- Quy định rõ hơn, khả thi và phù hợp hơn về một số nhiệm vụ quyền hạn của Quốc
hội. Ví dụ như Hiến pháp năm 1992 quy định Quốc hội có nhiệm vụ quyền hạn: “Quyết
định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội” (khoản 3 điều 83). Đây là nhiệm vụ quyền hạn
của hành pháp thuộc trách nhiệm của Chính phủ và không phù hợp với Quốc hội trong điều
kiện của nền kinh tế thị trường. Vì vậy, Hiến pháp năm 2013 đã quy định, Quốc hội “quyết
định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế xã hội của đất”
(khoản 3 điều 70). Quy định như vậy phù hợp hơn đối với một thiết chế hoạt động nghị
trường. Dân chủ bàn bạc đưa ra những quyết sách ở tầm vĩ mô, tầm quốc gia mà không sa
vào những quyết định ở tầm vi mô, những công việc sự vụ. Hiến pháp năm 1992 quy định:
“Quốc hội… quyết định chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh”. (Khoản 1 điều 84). Hiến

19
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


pháp năm 2013 bỏ quy định này cho phù hợp với thực tiễn, đảm bảo vị trí của Quốc hội
trong tổ chức quyền lực nhà nước;
- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm,
cách chức thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (khoản 7 điều 70) cho phù hợp với yêu cầu đổi

mới mô hình Tòa án nhân dân, làm rõ hơn vai trò của Quốc hội trong mối quan hệ với cơ
quan thực hiện quyền tư pháp, thông qua đó, Quốc hội kiểm soát được nhân sự của Tòa án tối
cao, cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đồng thời nâng
cao vị trí của thẩm phán, góp phần đảm bảo cho thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật
theo tinh thần cải cách tư pháp. Đây cũng là cách thức để Quốc hội thay mặt nhân dân kiểm
soát việc thực hiện quyền tư pháp thông qua quyền phê chuẩn của mình;
- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc thực hiện quyền giám sat tối cao đối
với các thiết chế độc lập như Kiểm toán nhà nước, Hội đồng bầu cử và các cơ quan nhà nước
khác do Quốc hội thành lập (khoản 2 điều 70).
- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc quy định tổ chức và hoạt động, quyết
định nhân sự đối với Hội đồng bầu cử quốc gia, Uỷ ban Kiểm toán nhà nước và các cơ quan
khác do nhà nước thành lập.
- Phân định rõ hơn các loại điều ước thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của
Quốc hội. Theo đó, Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có thẩm quyền: “Phê chuẩn,
quyết định gia nhập, hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh,
hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội Việt Nam tại các tổ
chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ
cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với Luật Nghị quyết của Quốc hội” (khoản
14 điều 70). Trong lúc đó Hiến pháp năm 1992 quy định: “Phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước
quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước” (khoản 13 điều
84). Như vậy, so với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 phân định rõ những điều ước
quốc tế thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của Quốc hội, phân biệt được với thẩm
quyền của Chủ tịch nước trong việc phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế mà Hiến pháp
năm 1992 chưa làm được.
- Quy định rõ hơn thẩm quyền của Quốc hội đối với ngân sách nhà nước. Hiến pháp
năm 2013 đã bổ sung nhiệm vụ quyền hạn: “Quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm
vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, quyết định mức giới hạn an toàn
nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ” (khoản 4 điều 70). Với quy định mới này, trách nhiệm
của Quốc hội được tăng cường trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.
3. Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan của Quốc hội:

- Về Uỷ ban thường vụ Quốc hội so với Hiến pháp năm 1992 có một số quy định mới
sau đây: Bổ sung một số nhiệm vụ quyền hạn mới: “Quyết định thành lập, giải thể, nhập,
chia, điều chỉnh địa giới hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 8
điều 74). Trước đây thẩm quyền này thuộc Thủ tướng Chính phủ, nay nhân dân giao cho Uỷ
ban thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp của Quốc hội, nhằm đảm bảo
20
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi


cho việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh thành trực thuộc Trung ương được
thực hiện theo một quy trình dân chủ hơn, chặt chẽ hơn. Đồng thời đây cũng là một phương
thức để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành
pháp, đảm bảo cho việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh, thành trực thuộc
Trung ương phù hợp với ý nguyện của nhân dân, phòng chống chủ quan duy ý chí từ phía các
cơ quan hành pháp có thẩm quyền.
- Về Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 bổ sung
thêm thẩm quyền “yêu cầu thành viên của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước và các cá nhân hữu
quan báo cáo, giải trình hoặc cung cấp tài liệu về những vấn đề cần thiết” (khoản 1 điều 77).
Tăng cường giải trình của các cơ quan hữu quan trước Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban là một
hoạt động thể hiện tính dân chủ và pháp quyền của nhà nước pháp quyền trong thời đại ngày
nay. Thông qua giải trình làm cho hoạt động của nhà nước ngày càng minh bạch, công khai,
trách nhiệm của nhà nước trước nhân dân được tăng cường, nhân dân có điều kiện để kiểm
soát hoạt động của nhà nước. Vì vậy, nhấn mạnh trách nhiệm giải trình của các thành viên
Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng
kiểm toán nhà nước và các cá nhân hữu quan trước các cơ quan của Quốc hội là một điểm
mới trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.
Xuất phát từ thực tiễn, để tạo điều kiện cho các đại biểu Quốc hội tham gia các Uỷ ban
và Hội đồng dân tộc một cách thuận lợi, thực chất, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Các Phó
Chủ tịch, Phó Chủ nhiệm các Uỷ ban, các Uỷ viên của Hội đồng dân tộc và các Uỷ viện của

các Uỷ ban do Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn” (điều 75 và điều 76). Quy định mới
này chẳng những đổi mới cách thức tổ chức các cơ quan của Quốc hội mà còn tạo điều kiện
để luân chuyển cán bộ trong đó có các đại biểu Quốc hội theo chủ trương chung của Đảng và
Nhà nước.
II. Tiếp tục thể chế hóa tinh thần và nội dung mới về Quốc hội của Hiến pháp
năm 2013 trong các đạo luật tổ chức bộ máy nhà nước.
Để đưa Hiến pháp vào cuộc sống trở thành hiện thực; không chỉ hiểu tinh thần và nội
dung mới của Hiến pháp để hình thành tình cảm đúng đắn và lòng tin đối với Hiến pháp, mà
điều không kém phần quan trọng là phải rà soát các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành để
sửa đổi, bổ sung, ban hành cho phù hợp với tinh thần và nội dung mới của Hiến pháp. Theo
đó, các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các Luật liên quan đến quyền con người, quyền
công dân; đặc biệt là Luật tổ chức Quốc hội cần phải tiếp tục thể chế hóa, cụ thể hóa tinh thần
và nội dung mới của Hiến pháp năm 2013.
- Một là, việc quy định Quốc hội có vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của
nước Cộng hòa XHCN Việt Nam có thể dẫn tới nhận thức thiếu thống nhất. Có người cho
rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên Quốc hội cao hơn Chính phủ và
Tòa án nhân dân tối cao, là “thủ trưởng” của các quyền hành pháp và tư pháp. Người khác lại
cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên toàn bộ quyền lực nhà nước
21
Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi