Báo cáo để có nghị định xử lí vi phạm hành chính trong quản lí và sử dụng đất đai hữu hiệu hơn

đặc san về luật đất đai năm 2003

ThS. Hoàng Văn Sao *



t nc ta ang trong tin trỡnh i
mi v phỏt trin cựng vi s a dng
húa ca nn kinh t th trng. bt kỡ
õu, dự thnh ph hay tnh l, s phỏt trin
ca nụng, cụng, lõm nghip cng u an
xen nhau. Theo ú, tc ụ th hoỏ khp
ni ngy mt tng nhanh. Do ú, vn
qun lớ, s dng t ai ó v ang l vn
núng bng v rt phc tp, ũi hi Nh
nc, xó hi v mi cụng dõn u phi ý
thc y v trỏch nhim ca mỡnh i
vi vic xõy dng v chp hnh nhng quy
nh ca phỏp lut v t ai, khng
nh nguyờn tc ca Hin phỏp ó nờu l
t ai thuc s hu ton dõn.
Mt trong nhng gii phỏp Nh
nc, xó hi v mi cụng dõn ý thc c
trỏch nhim núi trờn nhm thc hin Ngh
quyt Hi ngh ln th 7 Ban chp hnh
trung ng ng khoỏ IX v tip tc i
mi chớnh sỏch, phỏp lut v t ai trong
thi kỡ y mnh cụng nghip hoỏ - hin
i hoỏ t nc l s ra i ca Lut t
ai nm 2003 (c Quc hi khoỏ IX, kỡ
hp th 4 thụng qua ngy 26/11/2003 v

c Ch tch nc cụng b theo Lnh s
23/2003/L-CTN ngy 10/12/2003). S ra
i ca Lut t ai nm 2003 ó to dng
hnh lang phỏp lớ vụ cựng quan trng cho

52

vic qun lớ v s dng t ai cú hiu qu.
Lut t ai nm 2003 va k tha
nhng ni dung hp lớ ca Lut t ai
nm 1993, Lut sa i, b sung mt s
iu ca Lut t ai nm 2001 cng nh
nhiu quy nh khỏc ca phỏp lut v t
ai, va b sung nhng quy nh mi
nhm tip tc thỏo g nhng vn vng
mc, bc xỳc trong qun lớ v s dng t
ai hin nay. Nhng t ai luụn l vn
phc tp, ũi hi chỳng ta phi cú thi
gian tỡm hiu, nghiờn cu mt cỏch
nghiờm tỳc nhng quy nh ca phỏp lut
hin hnh v t nhng quy nh ú trong
mi quan h hu c vi thc tin sinh
ng ca xó hi.
T thc tin ỏnh giỏ t l vng, l
ti nguyờn, l ti sn vụ giỏ nờn ó thu
hỳt s quan tõm ca rt nhiu c quan, t
chc v cỏ nhõn trong xó hi. Vỡ th, mt b
phn khụng nh trong s núi trờn ó khụng
t mt bin phỏp no, k c nhng hnh vi
bt hp phỏp chim, ln, gi, chuyn

nhng nhm thu li bt chớnh. Nhng
hnh vi ú ó v ang lm súi mũn o c
xó hi v xõm hi k cng phộp nc.

* Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc lut H Ni

Tạp chí luật học


®Æc san vÒ luËt ®Êt ®ai n¨m 2003

Để góp phần củng cố và duy trì kỉ
cương pháp luật trong quản lí và sử dụng
đất đai thì việc phát hiện kịp thời và xử lí
nghiêm minh mọi vi phạm hành chính phải
luôn được coi trọng. Nhiệm vụ này phải
được coi là một trong những nhiệm vụ
quan trọng hàng đầu của Nhà nước, của xã
hội trong tình hình hiện nay.
Xử lí vi phạm hành chính trong quản lí,
sử dụng đất đai là vấn đề bức xúc nhưng
lâu dài, không chỉ ở những đô thị lớn mà ở
hầu hết mọi nơi trên lãnh thổ nước ta. Từ
khi Chính phủ ban hành Nghị định số 04/CP
ngày 10/01/1997, các nhà chức trách có
thẩm quyền đã có trong tay phương tiện
pháp lí tương đối cụ thể để xử lí nhiều
trường hợp vi phạm quản lí và sử dụng đất
đai. Nhưng trước tình hình phát triển của

xã hội, nhất là tốc độ đô thị hoá ngày càng
cao thì Nghị định này hiện nay không còn
đáp ứng được nữa.
Sự ra đời của Luật đất đai năm 2003
(thay thế Luật đất đai năm 1993; Luật sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai
năm 1998; Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật đất đai năm 2001) là tiến bộ
đáng kể của công tác lập pháp ở nước ta.
Tuy nó mới chỉ là những quy định khung
cơ bản nhưng sự ra đời của đạo luật này
một lần nữa khẳng định sự phức tạp của
vấn đề đất đai, đã đặt Nhà nước và xã hội
trước nhiệm vụ khẩn trương xây dựng
những nghị định hướng dẫn thi hành một
cách chi tiết, rõ ràng và cụ thể, trong đó có
Nghị định xử lí vi phạm hành chính, đáp
ứng yêu cầu quản lí nhà nước trong tình
T¹p chÝ luËt häc

hình mới.
Xử lí vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai là một trong những hoạt động
mang tính quyền lực nhà nước của các chủ
thể có thẩm quyền đối với tổ chức, hộ gia
đình, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo và
cá nhân đã có hành vi cố ý hoặc vô ý vi
phạm các quy định về quản lí và sử dụng
đất đai mà không phải là tội phạm và theo
quy định của pháp luật bị xử lí vi phạm

hành chính.(1) Nói cách khác, xử lí vi phạm
hành chính trong lĩnh vực đất đai là hoạt
động của những chủ thể có thẩm quyền
nhằm thực hiện nguyên tắc xử lí “đúng
người, đúng hành vi, đúng pháp luật”. Đây
cũng được coi là hoạt động áp dụng pháp
luật nhằm bảo vệ và duy trì trật tự của Nhà
nước trong lĩnh vực quản lí và sử dụng đất
đai. Cố nhiên, trong từng trường hợp cụ
thể, đối với từng đối tượng vi phạm cụ thể,
việc xác định trách nhiệm pháp lí có khác
nhau.
Theo quy định của Luật đất đai năm
2003, hành vi vi phạm hành chính trong
quản lí, sử dụng đất đai, tập trung ở 3
nhóm sau đây:
- Hành vi lấn, chiếm đất đai, không sử
dụng đất hoặc sử dụng không đúng mục
đích, chuyển mục đích sử dụng đất trái phép,
huỷ hoại đất, không thực hiện hoặc thực hiện
không đầy đủ các nghĩa vụ tài chính, các thủ
tục hành chính, các quyết định của Nhà nước
trong quản lí đất đai; chuyển quyền sử dụng
đất trái phép hoặc các hành vi khác vi phạm
pháp luật về đất đai;
- Hành vi của tổ chức được Nhà nước
53


đặc san về luật đất đai năm 2003

giao t khụng thu tin s dng t hoc
ang s dng t c Nh nc cụng
nhn quyn s dng t nhng khụng phi
chuyn sang thuờ t hoc khụng phi tr
tin s dng t m t b ln, chim,
tht thoỏt;
- Hnh vi vi phm phỏp lut v t ai
m gõy thit hi cho Nh nc hoc cho
ngi khỏc.
Hnh vi vi phm qun lớ, s dng t
ai ó c Lut t ai nm 2003 khụng
ch cp chi tit v c th hn rt nhiu
so vi nhng quy nh trc ú m cũn b
sung mt s hnh vi mi. S b sung y l
kt qu ca vic tip thu v chnh lớ khoa
hc, sỏt vi thc tin v c nhng tiờn liu
cú th xy ra trong tng lai lnh vc t
ai, vớ d, t xõy dng cho khu kinh t
m (iu 92).
Cng theo quy nh ca Lut t ai
nm 2003, i tng b x lớ vi phm hnh
chớnh v s dng t gm:
- Cỏc t chc trong nc: C quan nh
nc, t chc chớnh tr, t chc chớnh tr xó hi, t chc chớnh tr xó hi - ngh
nghip, t chc xó hi, t chc xó hi ngh nghip, t chc kinh t, t chc kinh
t - xó hi, t chc s nghip cụng, n v
v trang v cỏc t chc khỏc theo quy nh
ca Chớnh ph c Nh nc giao t,
cho thuờ t hoc cụng nhn quyn s

dng t; t chc kinh t nhn chuyn
quyn s dng t;
- H gia ỡnh, cỏ nhõn trong nc c
Nh nc giao t, cho thuờ t hoc cụng
nhn quyn s dng t, nhn chuyn
54

quyn s dng t;
- Cng ng dõn c gm cng ng
ngi Vit Nam sinh sng trờn cựng a
bn thụn, lng, p, bn, buụn, phum, súc v
cỏc im dõn c tng t cú cựng phong
tc, tp quỏn hoc cú chung dũng h c
Nh nc giao t hoc cụng nhn quyn
s dng t;
- C s tụn giỏo gm chựa, nh th,
thỏnh tht, thỏnh ng, tu vin, trng
o to riờng ca tụn giỏo, tr s ca t
chc tụn giỏo v cỏc c s khỏc ca tụn
giỏo c Nh nc cụng nhn quyn s
dng t hoc giao t;
- T chc nc ngoi cú chc nng
ngoi giao c Chớnh ph Vit Nam tha
nhn; c quan i din ca t chc thuc
Liờn hp quc, c quan hoc t chc liờn
chớnh ph, c quan i din ca t chc
liờn chớnh ph c Nh nc Vit Nam
cho thuờ t;
- Ngi Vit Nam nh c nc
ngoi v u t, hot ng vn hoỏ, khoa

hc thng xuyờn hoc v sng n nh ti
Vit Nam, c Nh nc Vit Nam giao
t, cho thuờ t, c mua nh gn lin
vi quyn s dng t ;
- T chc, cỏ nhõn nc ngoi u t
vo Vit Nam theo phỏp lut v u t
c Nh nc Vit Nam cho thuờ t.
Tuy nhiờn, i vi t chc vi phm,
ngh nh x lớ vi phm hnh chớnh trong
qun lớ, s dng t ai cn lm rừ c ch
xỏc nh, cỏ th hoỏ trỏch nhim vic x
lớ thc s ỳng ngi v gúp phn bo
v uy tớn c quan v ti sn XHCN. Chng
Tạp chí luật học


®Æc san vÒ luËt ®Êt ®ai n¨m 2003

hạn, một đơn vị hay tổ chức nào đó được
Nhà nước giao đất để mở rộng sản xuất
hay quy mô hoạt động nhưng họ lại để
hoang hoá hoặc vi phạm nguyên tắc sử
dụng đất hay sử dụng sai mục đích… thì
chẳng những đất đó sẽ bị thu hồi mà còn bị
phạt tiền. Trong trường hợp này, cấp
trưởng, phó hay cả ban lãnh đạo phải chịu
trách nhiệm? Tiền phạt sẽ được trích từ
ngân sách, từ nguồn kinh phí có thu của
đơn vị hay từ tiền lương của cá nhân nói
trên? Sự minh bạch trong trường hợp này

là rất cần thiết trong nội dung của nghị
định xử lí vi phạm hành chính mới.
Nguyên tắc xử lí cũng là một trong
những nội dung và yêu cầu cần thiết của
nghị định mới. Việc xử lí vi phạm hành
chính trong quản lí và sử dụng đất đai
trước hết phải tuân thủ những nguyên tắc
mà Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính đã
đề ra như nguyên tắc xác định thẩm quyền
xử lí giữa uỷ ban nhân dân và cơ quan
thanh tra chuyên ngành (Điều 42); nguyên
tắc áp dụng biện pháp cưỡng chế (Điều 66,
67); nguyên tắc xử lí vi phạm hành chính
(Điều 3), ở đó nhấn mạnh mọi vi phạm
hành chính phải được phát hiện kịp thời và
phải bị đình chỉ ngay cũng như việc xử lí
vi phạm hành chính phải được tiến hành
nhanh chóng, công khai, triệt để với
phương châm lấy phòng ngừa, giáo dục
làm chính, mở rộng dân chủ để “dân biết,
dân bàn, dân kiểm tra”; nguyên tắc thời
hiệu (Điều 10). Trên cơ sở những nguyên
tắc chung ấy, cần chú trọng những nguyên
tắc đặc thù khi xây dựng nghị định mới về
T¹p chÝ luËt häc

xử lí vi phạm hành chính trong quản lí, sử
dụng đất đai như nguyên tắc áp dụng các
biện pháp bồi thường (cơ chế bồi thường
theo Điều 140, 142 của Luật đất đai sẽ như

thế nào? Bồi thường theo giá đất khi được
giao hay khi vi phạm xảy ra? Giá đất do Nhà
nước định hay giá đất thực tế thì hợp lí? Bồi
thường hành chính hay bồi thường dân sự?),
biện pháp khắc phục hậu quả, nguyên tắc uỷ
quyền xử phạt, nguyên tắc áp dụng các hình
thức xử phạt, nguyên tắc giao đất và thu hồi
đất, nguyên tắc tuân thủ các thủ tục hành
chính (từ Điều 122 đến Điều 131).
Một trong những nội dung cơ bản của
nghị định mới là thời hiệu xử lí vi phạm
hành chính. Theo pháp luật hiện hành, thời
hiệu xử lí vi phạm hành chính về đất đai là
2 năm. Nếu nghị định mới áp dụng thống
nhất thời hiệu này cho mọi vùng, miền thì
sẽ kém hiệu quả bởi có những nơi “đi lại
khó khăn” hoặc “vì trở ngại khách quan”
mà người có thẩm quyền xử lí không phải
lúc nào cũng thực hiện nhiệm vụ trong
khoảng thời gian mà thời hiệu đã nêu. Do
đó, nghị định mới có thể mở rộng thời hiệu
là 2 năm 6 tháng đối với vi phạm ở những
nơi có lí do khách quan nêu trên hoặc thời
gian vì trở ngại khách quan đó sẽ không
tính vào thời hiệu xử lí.
Hiện nay, việc xác định nguyên tắc xử
lí vi phạm hành chính trong quản lí và sử
dụng đất đai còn thiếu và còn rất chung
chung làm cho người áp dụng pháp luật
rất lúng túng, dẫn đến tuỳ tiện hoặc bỏ lọt

vi phạm. Vấn đề này cần được tiếp tục
nghiên cứu, nhanh chóng sửa đổi, bổ sung
55


®Æc san vÒ luËt ®Êt ®ai n¨m 2003

hoặc phải ban hành nghị định mới thay thế
Nghị định số 04/CP của Chính phủ nay đã
lạc hậu.
Về thẩm quyền xử lí vi phạm hành
chính trong quản lí và sử dụng đất đai, cần
phân biệt rạch ròi phạm vi thẩm quyền
giữa uỷ ban nhân dân các cấp với cơ quan
thanh tra chuyên ngành, nhất là thanh tra
chuyên ngành địa chính để khắc phục sự
chồng chéo và cá thể hoá trách nhiệm của
những chủ thể có thẩm quyền đồng thời
phải tăng cường công tác kiểm tra, thanh
tra để sớm phát hiện những vi phạm và
những tranh chấp trong lĩnh vực đất đai.
Thực tế cho thấy có trường hợp người vi
phạm phải chứng kiến hai cách giải quyết
mâu thuẫn nhau của hai chủ thể khác nhau
về một trường hợp cụ thể. Hai cách giải
quyết khác nhau đó xuất phát từ hai lí do
sau: Thứ nhất, khái niệm “thụ lí đầu tiên”
là khái niệm trừu tượng, không dễ hiểu đối
với những nhà chức trách ở xã, phường, thị
trấn; thứ hai, việc sử dụng tiền được trích

từ quỹ tiền phạt hành chính phần lớn
không đúng mục đích, đáng lẽ họ phải
dùng số tiền đó để mua sắm trang thiết bị
phục vụ công tác hoặc dùng để nâng cấp
các trang thiết bị đó thì họ lại thống nhất
dùng để cải thiện đời sống cán bộ, nhân
viên. Thêm vào đó, việc xử lí đối với
người vi phạm pháp luật về đất đai ở nhiều
nơi không kịp thời, không đồng bộ, không
chính xác, thiếu cương quyết, thậm chí
không tiến hành được bởi cán bộ xử lí
chưa thông hiểu pháp luật, nhân dân chưa
56

được giải thích luật rõ ràng, cán bộ thôn,
xã bị sức ép của lệ làng và dòng họ…
Những nguyên nhân đó đã khiến cho việc
xử lí đối với những hành vi được nêu ở
Điều 140, 141 Luật đất đai năm 2003 rất
khó khăn. Khắc phục điều này không chỉ
ưu tiên xây dựng một nghị định với những
điều khoản sát thực tế, thật rõ ràng và dễ
hiểu mà cả những văn bản pháp luật liên
quan cũng phải thống nhất với Luật đất
đai; không chỉ xác định rõ thẩm quyền giữa
uỷ ban nhân dân với các cơ quan thanh tra
chuyên ngành như Điều 42 Pháp lệnh xử
lí vi phạm hành chính đã quy định mà cả
những văn bản hướng dẫn thi hành Luật
đất đai không được sao chép nội dung

của Điều 42 mà phải diễn đạt cụ thể, chi
tiết và rõ ràng hơn để bảo đảm pháp chế,
củng cố đạo đức công vụ của công chức,
viên chức để họ thực sự là “công bộc của
nhân dân” và tất nhiên không thể thiếu
những biện pháp xử lí nghiêm minh đối
với những hành vi đã được quy định ở
Điều 141, 142 Luật đất đai.
Hiện nay, đối với những người quản lí
đất đai, trong nhiều trường hợp họ đồng
thời là người sử dụng đất hoặc là người
thân (vợ, chồng, bố, mẹ, con…) của người
sử dụng đất nên không tránh khỏi việc giải
quyết thiếu khách quan, mất dân chủ, họ
tìm cách lách luật, thậm chí vi phạm pháp
luật để đạt mục đích. Vì thế, khi xây dựng
nghị định mới cần nhấn mạnh cơ chế giải
quyết khách quan (trường hợp nào người
có thẩm quyền xử lí vi phạm hành chính
T¹p chÝ luËt häc


®Æc san vÒ luËt ®Êt ®ai n¨m 2003

hoặc người quản lí đất bị thay đổi hoặc
phải từ chối tiến hành nhiệm vụ), những
chế tài nghiêm khắc cùng với thủ tục kiểm
tra gọn nhẹ và việc giải quyết khiếu, tố của
dân kịp thời và dứt điểm.
Vì lí do trên, những nội dung của Điều 42

Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính mới
chỉ là điều kiện cần mà chưa đủ bởi trong
lĩnh vực đất đai, người quản lí có khi đồng
thời là người sử dụng đất hoặc có quan hệ
thân thích với người sử dụng đất thì khác
chi “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Trong
trường hợp đó, nếu họ vi phạm thì ai sẽ có
thẩm quyền để áp dụng Điều 140, 141 Luật
đất đai 2003? Nghị định mới cần quy định
rõ hơn về cơ chế giải quyết đối với các
trường hợp cụ thể này thì mới bảo đảm
nguyên tắc “không ai đứng trên luật”.
Về mức phạt tiền, đối với những hành
vi vi phạm quản lí và sử dụng đất đai, khi
xây dựng nghị định mới, các nhà soạn thảo
cần bám vào giá đất và giá trị quyền sử
dụng đất tại thời điểm vi phạm xảy ra, bởi
người quản lí hay sử dụng đất khi thực
hiện quyền và nghĩa vụ của mình thì không
thể tách rời nguyên tắc sử dụng đất, mục
đích sử dụng đất và cả những hành vi bị
nghiêm cấm mà Luật đất đai đã ghi nhận
(Điều 15).
Về cơ chế giám sát, kiểm tra hoạt động
xử lí, nghị định mới cần bảo đảm các nội
dung sau: Giám sát, kiểm tra như thế nào
để có hiệu quả? Ai có quyền giám sát,
kiểm tra? Phương tiện giám sát, kiểm tra?
Luật đất đai năm 2003 đã quy định trách
T¹p chÝ luËt häc

nhiệm của chủ tịch uỷ ban nhân dân các cấp
trong việc phát hiện, ngăn chặn và xử lí vi
phạm pháp luật về quản lí và sử dụng đất đai.
Như thế, phải chăng ngoài hội đồng nhân dân
(khoản 3 Điều 7), pháp luật nên quy định rõ
hơn quyền của Mặt trận tổ quốc Việt Nam và
các thành viên của nó cũng như trách nhiệm
của mỗi công dân không chỉ có quyền giám
sát việc quản lí, sử dụng đất đai mà còn có
quyền giám sát, kiểm tra việc xử lí vi phạm
pháp luật nói chung và vi phạm hành chính
nói riêng của các chủ thể có thẩm quyền xử
lí, trong đó có uỷ ban nhân dân.
Việc giám sát, kiểm tra phải được tiến
hành thường xuyên, liên tục. Hàng tháng,
hàng quý nên có sự đánh giá, phê và tự phê
đối với nhà chức trách để tăng cường dân
chủ và cũng là điều kiện để nâng cao ý
thức làm chủ của dân. Việc giám sát, kiểm
tra phải được thực hiện bởi nhiều phương
tiện khác nhau, kể cả bằng dư luận xã hội.
Việc xử lí vi phạm hành chính trong
quản lí, sử dụng đất đai không chỉ là quyền
và trách nhiệm của uỷ ban nhân dân các
cấp và cơ quan thanh tra địa chính mà còn
là nhiệm vụ của thủ trưởng, công chức,
viên chức cơ quan đó cũng như hành vi
tham gia quản lí của xã hội và mỗi công
dân chúng ta./.

(1).Xem: Điều 1 Thông tư số 278/TT-ĐC của Tổng
cục địa chính ban hành ngày 07/03/1997; tuy nhiên,
khoản 2 Điều 3 Luật đất đai năm 2003 cũng quy định:
“Trong trường hợp điều ước quốc tế mà CHXHCN
Việt Nam kí kết hoặc gia nhập có quy định khác với
quy định của Luật này thì áp dụng quy định của điều
ước quốc tế đó”.
57