Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tỉnh Hải Dương

Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiện nay, cải cách đang diễn ra gần như ở tất các các quốc gia trên thế giới. Nhu
cầu về một Chính phủ có trách nhiệm giải trình, có khả năng phục vụ hiệu quả cho dân
chúng ngày một gia tăng1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là một xu thế tất yếu để
các quốc gia nói chung, Việt Nam nói riêng có thể hướng đến một nền hành chính công
hiệu quả hơn.
Phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước là một nội
dung quan trọng trong phân cấp quản lý ngân sách. Trong những năm qua, cùng với công
cuộc đổi mới đất nước, sự phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng Xã hội chủ
nghĩa và xu hướng mở cửa, hội nhập đã tạo ra những tiền đề và đòi hỏi phải đổi mới, tăng
cường phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển NSNN giữa Trung ương và địa phương, giữa
các cấp địa phương nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý và thực hiện các
nhiệm vụ kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển
NSNN ở các địa phương còn bộc lộ nhiều bất cập. Đó là sự chênh lệch giữa các cấp ngân
sách và giữa các địa phương về mức vốn đầu tư được phân bổ, những hạn chế về phân cấp
thẩm quyền, nhiệm vụ chi đầu tư phát triển NSNN cũng như về quy trình quản lý chi đầu
tư phát triển NSNN.
Vì vậy, em đã lựa chọn đề tài “Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý chi đầu tư
phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tỉnh Hải Dương” để nghiên cứu trong khóa
luận tốt nghiệp nhằm đánh giá thực trạng phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển NSNN ở
địa phương hiện nay và kiến nghị một số giải pháp nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý chi
đầu tư phát triển.
2. Mục đích nghiên cứu

1

Ngân hàng thế giới (2005) “Phân cấp ở Đông Á – để chính quyền địa phương phát huy tác dụng”, NXB Văn hóa
thông tin


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

- Hệ thống hóa các vấn đề lý luận về quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn
ngân sách nhà nước (chi đầu tư phát triển NSNN) và phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển
NSNN.
- Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển ngân sách nhà nước
tỉnh Hải Dương.
- Trên cơ sở đánh giá về những tồn tại và hạn chế sẽ đưa ra các giải pháp nhằm
hoàn thiện phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển ngân sách nhà nước tỉnh Hải Dương.
3. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: đề tài nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý chi đầu tư
phát triển ngân sách nhà nước tỉnh Hải Dương.
- Phạm vi nghiên cứu: đề tài nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý chi đầu tư
phát triển NSNN tỉnh Hải Dương trong giai đoạn 2008 – 2012.
4. Phương pháp nghiên cứu
Khóa luận sử dụng phương pháp nghiên cứu chủ yếu: sử dụng các tài liệu thứ cấp,
thu thập số liệu, phân tích, phỏng vấn về các vấn đề liên quan.
5. Kết cấu của đề tài
Ngoài lời mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo khóa luận gồm 3
chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn
ngân sách nhà nước
Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân

sách nhà nước tỉnh Hải Dương
Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển từ
nguồn vốn ngân sách nhà nước tỉnh Hải Dương


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ
PHÁT TRIỂN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. KHÁI QUÁT VỀ QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGUỒN
VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm
Chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhằm thực
hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kì. Nội dung chi ngân sách rất đa dạng,
xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội. Theo
nội dung kinh tế của các khoản chi, chi ngân sách nhà nước bao gồm 2 khoản chi cơ bản là
chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
Chi thường xuyên của ngân sách nhà nước là quá trình phân phối, sử dụng vốn ngân
sách nhà nước để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với thực hiện các nhiệm vụ của
Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà Nhà nước
vẫn phải cung ứng.
Chi đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước là quá trình phân phối và sử dụng một
phần vốn tiền tệ từ ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội,
phát triển sản xuất và dự trữ vật tư hàng hóa của Nhà nước, nhằm thực hiện mục tiêu ổn
định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội.

Trong cơ chế thị trường, với chức năng quản lý kinh tế, Nhà nước sử dụng công cụ
ngân sách nhà nước để phân phối các nguồn lực tài chính cho sự phát triển của lĩnh vực
sản xuất kinh doanh và các ngành kinh tế quốc dân. Chi đầu tư phát triển được thực hiện
chủ yếu từ ngân sách Trung ương và một bộ phận của ngân sách địa phương. Đầu tư phát
triển là hình thức đầu tư có liên quan đến sự tăng trưởng quy mô vốn trên toàn xã hội. Mục
tiêu của đầu tư phát triển là đầu tư vào khu vực sản xuất, đầu tư vào cơ sở hạ tầng kinh tế -


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

xã hội, làm thay đổi cơ cấu kinh tế xã hội của đất nước. Kết quả của các khoản chi đầu tư
phát triển là tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế, làm tăng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, tạo ra của cải vật chất và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
1.1.1.2. Nội dung
Chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN (chi đầu tư NSNN) bao gồm nhiều khoản
chi với những đặc điểm, tính chất khác nhau. Có thể dựa vào những căn cứ khác nhau để
xác định nội dung chi đầu tư phát triển cụ thể của NSNN.
- Căn cứ vào mục đích của các khoản chi, nội dung chi đầu tư NSNN gồm:
+ Chi đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng
thu hồi vốn nhằm phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của nền kinh tế quốc dân, đảm
bảo các điều kiện cần thiết cho việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội như:
các công trình giao thông (đường bộ, đường sắt, đường thủy…); bưu chính viễn thông,
điện lực, cấp thoát nước; các công trình giáo dục, khoa học công nghệ, y tế, văn hóa, thể
thao…
+ Chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài
chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần
thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật. Những khoản chi này
nhằm thực hiện vai trò dẫn dắt, điều chỉnh và định hướng cho sự phát triển của nền kinh tế
theo đúng mục tiêu của Nhà nước.

+ Chi dự trữ nhà nước là khoản chi để mua hàng hóa vật tư dự trữ nhà nước có tính
chiến lược của quốc gia hoặc hàng hóa, vật tư dự trữ nhà nước mang tính chuyên ngành.
Nó có vai trò quan trọng để ổn định sản xuất kinh doanh và đời sống của nhân dân khi nền
kinh tế gặp phải những biến động như: thiên tai, dịch bệnh, địch họa…
+ Chi đầu tư phát triển thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước
như chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo…
+ Các khoản chi đầu tư phát triển khác.
- Căn cứ vào tính chất của các hoạt động đầu tư phát triển thì chi đầu tư NSNN bao
gồm:


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

+ Chi đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN là các khoản chi tài chính nhà nước được
đầu tư cho các công trình thuộc kết cấu hạ tầng (cầu cống, bến cảng, sân bay, hệ thống
thủy lợi, năng lượng,…); các công trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình và
dự án phát triển văn hóa xã hội trọng điểm, phúc lợi công cộng nhằm hình thành thế cân
đối cho nền kinh tế, tạo ra tiền đề kích thích quá trình vận động vốn của doanh nghiệp và
tư nhân nhằm mục đích tăng trưởng kinh tế và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho
người dân. Chi đầu tư xây dựng cơ bản có tầm quan trọng trong việc tạo ra cơ sở vật chất
kỹ thuật cho nền kinh tế và xã hội, góp phần hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý theo định
hướng của Nhà nước, tạo điều kiện thúc đẩy sản xuất phát triển và nâng cao năng suất lao
động xã hội.
+ Các khoản chi đầu tư phát triển không có tính chất đầu tư xây dựng cơ bản như
chi cấp vốn ban đầu, cấp bổ sung vốn pháp định hoặc vốn điều lệ cho các doanh nghiệp
nhà nước, hỗ trợ cho các doanh nghiệp nhà nước thực hiện cổ phần hóa; chi mua hàng hóa,
vật tư, thiết bị dự trữ nhà nước…
1.1.1.3. Đặc điểm

Theo GS.TS Dương Thị Bình Minh (2005), chi đầu tư NSNN có những đặc điểm cơ
bản sau:
Chi đầu tư phát triển là khoản chi lớn của NSNN và không ngừng tăng lên nhưng
không có tính ổn định. Chi đầu tư NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự phát
triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Chi đầu tư NSNN nhằm tạo ra cơ sở vật chất, kỹ
thuật, năng lực sản xuất phục vụ và dự trữ vật tư hàng hóa cần thiết của nền kinh tế. Đó
chính là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Song lượng
vốn đầu tư không ổn định hàng năm vì nhu cầu và mức độ đầu tư hàng năm phụ thuộc và
chịu sự quyết định bởi kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, phụ thuộc vào dự
án và mức độ đầu tư cho các dự án trong năm, phụ thuộc vào khả năng nguồn vốn của
NSNN. Đồng thời, thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư NSNN cho từng nội dung chi, cho
từng lĩnh vực kinh tế - xã hội thường có sự thay đổi giữa các thời kì. Trong xu hướng phát
triển, đặc biệt là thời kì thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước khoản chi cho
đầu tư phát triển không ngừng gia tăng.
Xét theo mục đích kinh tế - xã hội và thời hạn tác động thì chi đầu tư phát triển của
NSNN mang tính chất chi cho tích lũy. Trong từng niên độ ngân sách, khoản chi đầu tư
phát triển đều gắn với việc tạo ra của cải vật chất xã hội, tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật,


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

năng lực sản xuất phục vụ. Thành quả của nó làm cơ sở tạo điều kiện cho nền kinh tế phát
triển ổn định và tăng trưởng, tăng tích lũy cho NSNN.
Xét theo phạm vi và mức độ chi đầu tư NSNN luôn gắn liền với việc thực hiện mục
tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kì. Chi NSNN cho
đầu tư phát triển là nhằm để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Nhà
nước trong từng thời kì. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là cơ sở nền tảng trong việc
xây dựng kế hoạch chi đầu tư phát triển từ NSNN. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của

Nhà nước trong từng thời kì có ý nghĩa quyết định đến mức độ và thứ tự ưu tiên chi ngân
sách nhà nước cho đầu tư phát triển. Chi đầu tư phát triển của NSNN gắn liền với kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội và hiệu quả chi đầu tư phát triển.
1.1.2. Quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Chi đầu tư là khoản chi lớn của ngân sách nhà nước. Việc phân phối, sử dụng hợp
lý các khoản chi đầu tư có ảnh hướng lớn tới sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Vì
vậy quản lý chi đầu tư ngân sách Nhà nước là một yêu cầu tất yếu khách quan nhằm nâng
cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước và đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội.
Quản lý chi đầu tư phát triển ngân sách nhà nước là sự tác động liên tục, có tổ chức,
định hướng mục tiêu vào quá trình phân bổ, sử dụng và quyết toán vốn đầu tư ngân sách
nhà nước bằng hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và các biện pháp khác
nhằm đạt được các kết quả, hiệu quả đầu tư và các mục tiêu theo chiến lược phát triển kinh
tế - xã hội.
1.1.2.1. Mục tiêu quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN
Mục tiêu quản lý chi đầu tư NSNN có sự khác nhau trong từng thời kỳ cụ thể, tuy
nhiên nó vẫn đảm bảo hướng tới các mục tiêu quản lý chi tiêu công nói chung:
- Kỷ luật tài khóa tổng thể: Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng
để thỏa mãn nhu cầu là có hạn, nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu
quả: gia tăng gánh nợ của nền kinh tế trong tương lai, gia tăng gánh nặng về thuế, phá vỡ
thế cân bằng kinh tế… Từ đó, gây ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế. Vì vậy, cần
thiết phải giữ kỷ luật tài khóa tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô. Đây chính là mục tiêu mà
quản lý chi tiêu công nói chung, quản lý chi đầu tư NSNN cần phải hướng đến thực hiện.


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

- Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược: trong nền kinh tế, do
nguồn lực tài chính là có giới hạn, cho nên chính phủ cần phải đánh đổi và lựa chọn giữa

các mục tiêu chiến lược trong từng giai đoạn phát triển kinh tế. Vấn đề ở đây là cần phân
bổ nguồn lực theo các hướng ưu tiên chiến lược chặt chẽ và năng cao chất lượng để tạo ra
động lực cho sự phát triển kinh tế - xã hội.
- Đảm bảo hiệu quả trong từng hoạt động ngân sách: Nhà nước cần phải cung cấp
hàng hóa công với mức chi phí hợp lý để đạt được hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất. Để
thực hiện được mục tiêu này, Nhà nước cần phải thiết lập được các thể chế cần thiết: trao
quyền tự chủ trong việc sử dụng nguồn lực tài chính cho người quản lý, xây dựng hệ thống
thông tin minh bạch, tăng cường kiểm soát bên trong và bên ngoài, tăng cường trách nhiệm
giải trình đối với việc sử dụng nguồn lực…
Trong thời điểm hiện nay, để thực hiện các mục tiêu nói trên, chiến lược đổi mới
quản lý chi đầu tư NSNN hướng tới các mục tiêu cụ thể sau:
- Nâng cao chất lượng, hiệu quả điều hành vĩ mô của Chính phủ và của bộ máy
nhà nước. Trên cơ sở đổi mới và hoàn thiện từng bước quản lý chi đầu tư NSNN sẽ hình
thành một hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc trong khuôn khổ tài khóa.
- Đổi mới công tác quản lý chi đầu tư phát triển NSNN với việc tạo lập phương
pháp quản lý thống nhất, hiện đại kết hợp với một chế độ kế toán nhà nước thống nhất, một
hệ thống thông tin hiện đại, thông suốt và đẩy đủ sẽ góp phần đổi mới tư duy quản lý và sử
dụng công cụ chi đầu tư NSNN.
- Nâng cao chất lượng kế hoạch dự toán ngân sách, cải thiện việc phân bổ, sử dụng
ngân sách tại các ngành, các đơn vị, các địa phương hợp lý góp phần nâng cao hiệu quả
hoạt động trong công tác quản lý chi đầu tư ngân sách nhà nước.
- Cải thiện tính minh bạch trong quản lý chi đầu tư ngân sách nhà nước, góp phần
ngăn ngừa lãng phí, chống tham nhũng.
- Đổi mới hoạt động quản lý chi ngân sách nhà nước, đảm bảo các nguồn lực được
sử dụng tốt, gắn chi đầu tư NSNN với các mục tiêu tăng trưởng, phát triển và xóa đói giảm
nghèo.
1.1.2.2. Nội dung quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN
a. Quản lý công tác lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư phát triển
Kế hoạch vốn đầu tư phát triển là dự toán chi cho từng chương trình, dự án đầu tư
phát triển, được cấp có thẩm quyền phê chuẩn theo từng thời kì, thường là một năm.

Kế hoạch vốn đầu tư vừa là nội dung, vừa là công cụ để quản lý hoạt động đầu tư
nói chung, quản lý chi đầu tư phát triển ngân sách nhà nước nói riêng. Một kế hoạch vốn


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

đầu tư hợp lý sẽ giảm bớt những thất thoát và lãng phí, hạn chế những khuyết tật của nền
kinh tế thị trường, điều chỉnh cơ cấu đầu tư theo hướng ngày càng hợp lý. Vì vậy, quá trình
lập kế hoạch vốn đầu tư NSNN phải đảm bảo các nguyên tắc sau:
+ Kế hoạch vốn đầu tư phát triển ngân sách nhà nước phải dựa trên cơ sở quy
hoạch, định hướng phát triển kinh tế - xã hội.
+ Lập kế hoạch vốn đầu tư theo các chương trình, dự án. Thực chất đây là công tác
lập các kế hoạch đầu tư phát triển trên cơ sở các mục tiêu, nhiệm vụ của kế hoạch, lựa
chọn các vấn đề vào chương trình phát triển và xây dựng các dự án đầu tư để thực hiện các
chương trình đó. Thực hiện tốt các chương trình phát triển và dự án là cơ sở thực hiện
thành công kế hoạch đầu tư ngân sách nhà nước.
+ Kế hoạch vốn đầu tư ngân sách nhà nước phải đảm bảo tính khoa học, đồng bộ,
kịp thời và linh hoạt. Kế hoạch vốn đầu tư phải dựa trên những căn cứ khoa học về chiến
lược, định hướng phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược đầu tư chung của nền kinh tế,
ngành, địa phương và khả năng, thực trạng của ngân sách nhà nước… Kế hoạch vốn đầu tư
phải đồng bộ giữa các nội dung đầu tư, giữa mục tiêu và biện pháp, đảm bảo tạo ra một cơ
cấu đầu tư hợp lý, có tính linh hoạt cao. Kế hoạch sẽ được điều chỉnh khi thay đổi nhu cầu
và nguồn lực thực hiện.
+ Kế hoạch vốn đầu tư ngân sách nhà nước phải đảm bảo mục tiêu kết hợp tốt giữa
vốn ngân sách nhà nước và các nguồn vốn khác, kết hợp hài hòa giữa lợi ích hiện tại với
lợi ích lâu dài, lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm tiêu chuẩn để xem xét đánh giá.
- Nội dung lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư phát triển:
+ Hàng năm, căn cứ vào Quyết định về định mức phân bổ dự toán ngân sách nhà

nước chi đầu tư phát triển và văn bản của cơ quan cấp trên thực hiện thông báo số kiểm tra
cho các Bộ ngành, UBND và các đơn vị chủ đầu tư lập kế hoạch vốn. Căn cứ vào tiến độ
và mục tiêu thực hiện dự án, chủ đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tư của dự án gửi cơ quan
quản lý cấp trên để tổng hợp vào dự toán ngân sách nhà nước theo quy định.
+ Sau khi dự toán ngân sách nhà nước được Quốc hội quyết định và Thủ tướng
chính phủ giao, các Bộ, UBND các cấp lập phương án phân bổ kế hoạch vốn đầu tư cho
các dự án đầu tư thuộc phạm vi quản lý. Phương án phân bổ vốn đầu tư của UBND các cấp
phải trình HĐND cùng cấp quyết định. Theo nghị quyết của HĐND, UBND phân bổ và
quyết định giao kế hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý. Cơ quan tài


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư có trách nhiệm tham mưu cho UBND cùng cấp trong
phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án cho địa phương quản lý.


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

Sơ đồ 1: Quy trình lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư NSNN

1

CHÍNH PHỦ

1

Các Bộ,

4

Bộ Tài Chính,

UBND cấp tỉnh

5

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

3

2

6

6’

Sở Tài chính,
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Chủ
đầu
tư
Chú
thích:
Bước 1: Chính phủ thông báo số kiểm tra cho các Bộ và UBND tỉnh
Bước 2: Các Bộ, UBND tỉnh thông báo số kiểm tra cho đơn vị cấp dưới và chủ đầu

tư
Bước 3: Chủ đầu tư lập kế hoạch vốn đầu tư gửi cơ quan quản lý cấp trên
Bước 4: Các Bộ, UBND tỉnh lập kế hoạch vốn đầu tư gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư,
Bộ Tài chính
Bước 5: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính tổng hợp, báo cáo cấp trên quyết
định giao chỉ tiêu kế hoạch vốn cho các Bộ, tỉnh
Bước 6: Các Bộ, UBND các cấp phân bổ vốn đầu tư cho từng dự án
6’: Cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư tham mưu cho UBND các
cấp về kế hoạch phân bổ vốn đầu tư
b. Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư
Theo quy định, hệ thống Kho bạc nhà nước có trách nhiệm kiểm soát, tạm ứng,
thanh toán vốn kịp thời, đầy đủ và đúng chế độ cho các dự án khi có đủ điều kiện.
Mục tiêu của việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua hệ thống Kho bạc nhà nước
là nhằm đảm bảo việc sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước đúng mục đích, tiết kiệm và
có hiệu quả. Thực hiện kiểm soát thanh toán vốn đầu tư có ý nghĩa rất lớn trong việc phân
phối và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính của đất nước, tạo điều kiện giải quyết
tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng, tăng cường kỷ luật tài chính…


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

Để phục vụ cho công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, chủ đầu tư hoặc ban quản
lý dự án gửi đến KBNN nơi mở tài khoản thanh toán các tài liệu cơ sở của dự án. Đồng
thời, có những quy định cụ thể và chặt chẽ về các đối tượng được tạm ứng, mức tạm ứng;
quy định về thu hồi tạm ứng và thanh toán vốn tạm ứng; thanh toán khối lượng hoàn thành.
c. Quyết toán vốn đầu tư
- Quyết toán vốn đầu tư hàng năm:
Kết thúc năm kế hoạch, chủ đầu tư lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư năm theo biểu

mẫu quy định trong chế độ kế toán áp dụng cho chủ đầu tư do Bộ Tài chính ban hành.
Kho bạc nhà nước lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư theo danh mục dự án kèm theo
kế hoạch vốn đầu tư được thông báo, theo từng loại nguồn vốn, cơ cấu (xây lắp, thiết
bị…), đúng mục lục ngân sách nhà nước gửi cơ quan tài chính cùng cấp thẩm định.
- Quyết toán vốn đầu tư hoàn thành:
Vốn đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã được thực hiện trong
quá trình đầu tư để đưa dự án vào khai thác, sử dụng. Chi phí hợp pháp là chi phí thực hiện
đúng với hồ sơ thiết kế dự toán đã phê duyệt, bảo đảm đúng quy chuẩn, định mức, đơn giá,
chế độ tài chính – kế toán, hợp đồng kinh tế đã ký kết và những quy định của Nhà nước có
liên quan. Vốn đầu tư được quyết toán phải nằm trong giới hạn được cấp có thẩm quyền
phê duyệt hoặc điều chỉnh.
Khi hạng mục công trình, tiểu dự án, dự án thành phần và dự án đầu tư hoàn thành,
chủ đầu tư có tránh nhiệm lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư. Người có thẩm quyền tổ
chức thẩm tra và phê duyệt quyết toán theo quy định về chế độ quyết toán vốn đầu tư.
1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN NSNN
1.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.1.1. Bản chất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Ngày nay, khái niệm phân cấp được sử dụng ở nhiều tài liệu trong và ngoài nước và
được giải thích theo nhiều cách tiếp cận khác nhau. Nhưng theo cách hiểu chung nhất thuật
ngữ phân cấp được hiểu là sự chuyển giao trách nhiệm về quản lý các nguồn lực của chính
quyền trung ương cho chính quyền địa phương (Rondinelli và Nellis, 1986). Trong phạm
vi nhiệm vụ, thẩm quyền được phân cấp, mỗi cấp có quyền tự chủ, tự chịu tránh nhiệm đối
với các công việc của mình.
Theo Rondinelli (1986), dựa trên sự độc lập của chính quyền địa phương, phân cấp
được chia thành 3 mức độ là tản quyền, ủy quyền và trao quyền. Cụ thể:


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

+ Tản quyền: là mức độ phân cấp thấp nhất. Tản quyền thực chất là sự chuyển giao
một số quyền của cơ quan hành chính nhà nước Trung ương cho các cơ quan hành chính
của Trung ương nhưng đặt tại địa phương. Hình thức phân cấp này cũng giảm đáng kể
khối lượng công việc của Trung ương và giúp cho chính quyền gần gũi với người dân hơn.
Áp dụng các hình thức tản quyền thường là những hoạt động mà cấp Trung ương tin rằng
chỉ có cấp mình mới kiểm soát được, hoặc nên để chính quyền Trung ương kiểm soát chặt
chẽ, nhưng cần thực hiện ở cấp địa phương để hoạt động có hiệu quả. Ở Việt Nam việc
phân cấp theo hình thức tản quyền thường được thực hiện trong lĩnh vực như: thuế, hải
quan, kho bạc, thống kê, ngân hàng.
+ Ủy quyền: là việc các cơ quan hành chính nhà nước địa phương được chính
quyền Trung ương chuyển giao quyền ra quyết định và quản lý một số chức năng hành
chính nhà nước. Chính quyền địa phương có thể được hưởng cơ chế bán tự quản, không
chịu sự chi phối và kiểm soát chặt chẽ của cơ quan trung ương trên những lĩnh vực được
ủy quyền nhưng phải có trách nhiệm báo cáo các hoạt động của mình.
+ Trao quyền: là cấp độ cao nhất của phân cấp. Là việc tạo ra một đơn vị hoạt
động tự chủ ngoài cơ cấu kiểm soát trực tiếp của chính quyền Trung ương. Nói cách khác,
khi một chính quyền địa phương được trao quyền, nó được hoàn toàn độc lập ra quyết định
mà không phải chịu sự kiểm soát nào từ phía chính quyền trung ương (Prud’homme,
1994).
Nhìn chung phân cấp là sự chuyển giao thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền
địa phương trên 3 khía cạnh chính là: chính trị, hành chính và tài chính (Worldbank, 2003).
+ Phân cấp chính trị: là việc chuyển giao thẩm quyền ban hành quyết định cho các
cấp chính quyền cấp dưới, khuyến khích công dân và các đại biểu dân cử của họ tham gia
nhiều hơn vào các quá trình ra quyết định.
+ Phân cấp hành chính: là hoạt động liên quan đến phân bổ lại quyền hạn và trách
nhiệm trong xây dựng kế hoạch, quản lý tài chính và quản lý các chức năng cụ thể giữa
Trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương. Phân cấp
hành chính tức là trao quyền cho chính quyền địa phương các cấp những trách nhiệm mới
(gắn với việc sử dụng các quyền lực mới). Những trách nhiệm vốn trước đây thuộc về

Chính phủ hay chính quyền địa phương cấp trên, nay được chuyển giao cho chính quyền
địa phương cấp dưới nhằm làm cho chính quyền địa phương cấp đó nâng cao trách nhiệm,
giải quyết công việc sát với điều kiện thực tế địa phương hơn. Đồng thời, phân cấp hành


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

chính được hiểu không chỉ là việc giao thẩm quyền quản lý nhà nước cho cấp dưới mà còn
chuyển giao chức năng cung ứng dịch vụ công cho cộng đồng. Điều này có nghĩa là phải
tổ chức lại hoạt động cung cấp dịch vụ công ở các cấp của hệ thống hành chính và đảm
bảo cho hệ thống này hoạt động đạt hiệu quả cao nhất.
+ Phân cấp tài chính (hay phân cấp quản lý ngân sách nhà nước): là việc chuyển
giao thẩm quyền quyết định liên quan đến quản lý ngân sách của chính quyền Trung ương
cho chính quyền địa phương, bao gồm cả thu nhập và chi tiêu (Bahl và các cộng sự, 1998).
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tạo cho các cơ quan hành chính địa phương, các tổ
chức tư nhân, tổ chức phi chính phủ thực hiện chức năng, thẩm quyền được giao một cách
có hiệu quả khi họ có nguồn thu tương ứng với nhiệm vụ được giao (được huy động từ
nguồn địa phương hoặc chuyển giao từ cấp trên). Các cấp này sử dụng nguồn tài chính một
cách độc lập và tự chủ theo quy định của pháp luật.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là một trong những nội dung để đảm bảo việc
phân cấp về thẩm quyền được thực hiện triệt để trong thực tế. Bộ máy nhà nước được thiết
lập theo nhiều hình thức cơ cấu khác nhau, vì vậy ngân sách cũng phải được tổ chức cho
phù hợp, nhằm đảm bảo cho bộ máy hoạt động. Thông thường hệ thống chính quyền được
tổ chức theo nhiều cấp khác nhau và mỗi cấp chính quyền đều phải thực hiện những nhiệm
vụ nhất định. Để thực hiện nhiệm vụ đó thì mỗi cấp phải được phân giao nhiệm vụ cụ thể
về nhân sự và tài chính…
Xu hướng chung trong hoạt động quản lý nhà nước của các quốc gia trên thế giới là
chuyển dần từ mô hình quản lý mang tính tập trung sang mô hình quản lý phi tập trung hóa

(hay còn gọi là phân cấp, phân quyền). Tuy nhiên, không có một mô hình phân cấp nào có
thể áp dụng chung cho các nước. Mỗi quốc gia tùy thuộc vào điều kiện cụ thể về chính trị,
kinh tế, văn hóa, xã hội để tìm một mô hình thích hợp nhất cho nước mình.
Ở Việt Nam, hệ thống ngân sách nhà nước được tổ chức thành 2 cấp gồm ngân sách
Trung ương và ngân sách địa phương. Trong đó, ngân sách địa phương bao gồm ngân sách
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (ngân sách cấp tỉnh), ngân sách huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh (ngân sách cấp huyện) và ngân sách xã, phường, thị trấn (ngân
sách cấp xã). Các cấp ngân sách được tổ chức gắn liền với việc thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền.
Do ngân sách nhà nước là thống nhất từ trung ương đến địa phương, không chia cắt
thành các bộ phận riêng biệt, do đó phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp trong quá trình
quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách nhà nước. 2 Trong đó, mỗi cấp
được phân định thực hiện những nhiệm vụ nhất định nhằm phát huy tính chủ động, sáng
tạo trong quản lý ngân sách. Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, chi phối trong
toàn bộ hệ thống, đồng thời mở rộng quyền chủ động của ngân sách địa phương trong đảm
bảo nguồn thu và nhiệm vụ chi.
Sơ đồ 2: Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
NGÂN SÁCH

NGÂN SÁCH

TRUNG ƯƠNG

ĐỊA PHƯƠNG

NS TỈNH,
TP TRỰC THUỘC TƯ
NS HUYỆN, QUẬN, THỊ XÃ,
TP THUỘC TỈNH
NS XÃ, PHƯỜNG,

1.2.1.2. Các nguyên tắc và nội dung phân cấp quản lýTHỊ
NSNN
TRẤN
a. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
- Phân công trách nhiệm rõ ràng. Nguyên tắc này đòi hỏi phân định rõ ràng mỗi
cấp chính quyền chịu trách nhiệm về những nhiệm vụ nào, và mỗi cấp chính quyền khi
được phân công thực hiện nhiệm vụ phải đảm bảo thực hiện hiệu quả nhất, đáp ứng nhu
cầu của người dân trên địa bàn tốt nhất.
- Gắn nguồn lực với trách nhiệm. Nguồn lực tài chính dành cho mỗi cấp chính
quyền địa phương phải tương ứng với chi phí cần thiết mà chính quyền cấp đó phải bỏ ra
để cung cấp dịch vụ. Các nguồn lực này phải ổn định và dễ dự đoán để tạo thuận lợi cho
việc lên kế hoạch của địa phương. Đồng thời, khi được phân cấp các nguồn lực thì chính
quyền địa phương cần phải có trách nhiệm đảm bảo đem lại hiệu quả tối ưu nhất từ các
nguồn lực đó.
2

Luật ngân sách nhà nước năm 2002, có hiệu lực từ ngày 1/1/2004


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

- Gắn trách nhiệm với quyền hạn. Trách nhiệm chi tiêu của chính quyền địa
phương cũng cần được gắn kết với quyền hạn của họ trong việc quản lý nguồn thu và chi
tiêu của mình. Do đó, việc phân cấp ngân sách phải đi đôi với việc giao quyền kiểm soát
cần thiết và chủ động của địa phương trong việc đảm bảo cung cấp các dịch vụ có chất
lượng cao và đáp ứng đúng nhu cầu của địa phương.
- Phân cấp ngân sách phải dựa trên cơ cở tăng cường trách nhiệm giải trình của địa
phương. Trước hết là trách nhiệm giải trình của chính quyền đối với nhân dân địa phương.
Đây là yếu tố quan trọng để đảm bảo cho chính quyền địa phương phải chi tiêu ngân sách
một cách hiệu quả và đáp ứng nhu cầu của người dân. Trách nhiệm giải trình này được
thực hiện thông qua việc kiểm soát ngân sách địa phương, công khai cho nhân dân địa
phương biết về các hoạt động chi tiêu của chính quyền địa phương và chịu trách nhiệm về
hiệu quả của việc chi tiêu đó.
- Đồng thời, cần phải tăng cường trách nhiệm giải trình của địa phương với Trung
ương. Nguồn lực tài chính và hoạt động chi tiêu của địa phương cũng là một nội dung của
nguồn lực tài chính quốc gia và thực hiện các nhiệm vụ của quốc gia trong phạm vi địa
phương theo các mục tiêu chung. Vì vậy, chính quyền địa phương cũng có trách nhiệm
giải trình trước Chính phủ về việc sử dụng nguồn lực tài chính được phân cấp cho những
nhiệm vụ chi tiêu nào đó và hiệu quả của chúng ra sao.
Trong hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam, quan hệ giữa các cấp ngân sách
trong hệ thống được thực hiện theo các nguyên tắc sau3:
- Phân cấp ngân sách nhà nước được tiến hành đồng bộ với phân cấp quản lý kinh
tế và tổ chức bộ máy hành chính. Nguyên tắc này nhằm đảm bảo tính tương hợp giữa
nguồn thu với việc trang trải các nhu cầu chi tiêu nhằm thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh
tế, xã hội của các cấp chính quyền.
- Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung nguồn lực cơ bản để đảm
bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước. Ngân sách Trung ương chi
phối phần lớn các khoản thu và các khoản chi quan trọng. Trong khuôn khổ do Trung

ương quy định, ngân sách địa phương đảm nhận các khoản thu và các khoản chi có tính
chất địa phương.

3

Luật ngân sách nhà nước 2002, có hiệu lực từ ngày 1/1/2004


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

- Phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp và ổn định tỷ lệ phần
trăm phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới từ
3 đến 5 năm. Hàng năm chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung một số phần chi trượt giá và
theo các chính sách chế độ mới do Trung ương ban hành.
- Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp ngân sách nhà nước. Phân cấp
ngân sách nhà nước phải căn cứ vào yêu cầu chung của cả nước, đồng thời phải hạn chế
đến mức thấp nhất sự chênh lệch về kinh tế, văn hóa, xã hội giữa các vùng.
b. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý ngân sách thực chất là xử lý mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền trong hoạt động quản lý ngân sách nhà nước. Từ đó hình thành một cơ chế phân
chia ranh giới về quyền lực trong quản lý ngân sách Nhà nước giữa Trung ương và địa
phương và giữa các cấp ở địa phương. Nhìn chung, nội dung phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước được thể hiện ở các khía cạnh sau:
- Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thể hiện cơ sở pháp lý nhằm quy
định thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong quản lý ngân sách nhà nước. Cơ sở pháp lý
này được xây dựng dựa trên Hiến pháp hoặc luật các tổ chức hành chính, từ đó định ra
hành lang pháp lý cho việc chuyển giao thẩm quyền gắn với trách nhiệm tương ứng với
quyền lực đã được phân cấp.

- Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước thể hiện ở nội dung về quan hệ vật chất
giữa các cấp chính quyền nhà nước. Đây là vấn đề hạt nhân của cơ chế phân cấp. Thực
chất là phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước cho từng cấp chính quyền
trong bộ máy nhà nước.
- Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước thể hiện thông qua những quy định về mối
quan hệ giữa các cấp ngân sách, đó là việc quy định việc chuyển giao từ ngân sách cấp trên
cho ngân sách cấp dưới. Từ đó xác định được số lượng, quy mô và cơ chế chuyển giao
giữa các cấp ngân sách, đồng thời xác định mức độ độc lập và quy mô của ngân sách mỗi
cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước.
- Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền trong một chu trình ngân sách Nhà nước, bao gồm các khâu lập dự toán ngân sách,
chấp hành ngân sách, quyết toán ngân sách. Ngoài ra còn có các khâu phê duyệt, thanh tra,
kiểm toán của các cơ quan quyền lực nhà nước.


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

Ở nước ta, phân cấp quản lý ngân sách thường được xem xét trên các nội dung cơ
bản sau:
- Phân cấp về thẩm quyền ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức
thu, chi ngân sách nhà nước. Đây là sự phân định về chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm,
quyền hạn của Trung ương cũng như địa phương trong việc ban hành chính sách, chế độ,
tiêu chuẩn, định mức, chỉ tiêu ngân sách.
- Phân cấp về vật chất là sự phân chia giữa các cấp ngân sách về các khoản thu và
nhiệm vụ chi, cũng như các quy tắc về chuyển giao ngân sách từ cấp trên xuống cấp dưới
và ngược lại.
- Phân cấp về quy trình ngân sách – quan hệ giữa các cấp chính quyền trong quản
lý quy trình ngân sách: quyết định dự toán, phân bổ ngân sách và điều chỉnh dự toán ngân

sách; chấp hành ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách.
1.2.2. Phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN
1.2.2.1. Nội dung phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN
Phân cấp quản lý chi đầu tư ngân sách nhà nước là một nội dung quan trọng trong
phân cấp quản lý ngân sách. Trong những năm qua, cùng với quá trình đổi mới nền kinh
tế, thì việc phân cấp quản lý chi đầu tư ngân sách nhà nước giữa Trung ương và các cấp
chính quyền địa phương địa phương đã có những chuyển biến quan trọng, tăng thêm nhiều
quyền hạn và trách nhiệm cho chính quyền địa phương. Dựa trên cách tiếp cận về nội dung
phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nêu trên, phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển được
xem xét trên 3 nội dung cơ bản sau:
a. Phân cấp về nhiệm vụ chi đầu tư ngân sách nhà nước giữa các cấp ngân sách
- Nhiệm vụ chi của ngân sách Trung ương gồm:
+ Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả
năng thu hồi vốn do Trung ương quản lý.
+ Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính
của Nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết
có sự tham gia của Nhà nước.
+ Chi bổ sung dự trữ nhà nước
+ Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật
- Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương:


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

+ Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương
quản lý.
+ Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính
của Nhà nước theo quy định của pháp luật.

+ Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
b. Phân cấp về thẩm quyền quyết định các dự án đầu tư
Nhằm phát huy tính chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền trong thực hiện
nhiệm vụ chi ĐTPT ngân sách nhà nước, thẩm quyền quyết định các dự án đầu tư cũng
được phân cấp rất lớn. Theo quy định hiện nay, phân cấp thẩm quyền quyết định dự án
ĐTPT từ nguồn vốn NSNN như sau:
Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư các dự án quan trọng quốc gia theo Nghị
quyết của Quốc hội và các dự án quan trọng khác.
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan cấp Bộ quyết định các dự án nhóm A, B, C. Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan cấp Bộ được ủy quyền hoặc phân cấp quyết định đầu tư đối
với các dự án nhóm B, C cho cơ quan cấp dưới trực tiếp.
Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án nhóm A đã có trong quy
hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành được duyệt hoặc đã có quyết
định chủ trương đầu tư bằng văn bản của cấp có thẩm quyền sau khi được Thủ tướng chính
phủ cho phép đầu tư. Tùy theo điều kiện cụ thể, Chủ tịch UBND cấp tỉnh được phép ủy
quyền cho cấp huyện quyết định đầu tư cá dự án thuộc nhóm B và C. Cụ thể là tùy theo
điều kiện cụ thể của từng địa phương. Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thể phân cấp quyết định
dự án đầu tư cho cấp dưới căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của
địa phương đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt và năng lực thực hiện của các đối tượng
được phân cấp. theo những quy định hiện hành, Chủ tịch UBND cấp tỉnh được quyết định
dự án đầu tư từ ngân sách Nhà nước nhóm A, B và C, được ủy quyền hoặc phân cấp quyết
định đầu tư với các dự án nhóm B và C cho các cơ quan cấp dưới trực tiếp.
Tùy theo điều kiện cụ thể, Chủ tịch UBND cấp tỉnh quy định cụ thể cho Chủ tịch
UBND cấp huyện được quyết định đầu tư các dự án thuộc ngân sách địa phương có mức
vốn đầu tư không quá 5 tỷ và Chủ tịch UBND, cấp xã được quyết định dự án đầu tư với
mức vốn không quá 3 tỷ. Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã được quyết định đầu tư các
dự án trong phạm vi ngân sách của địa phương sau khi thông qua HĐND cùng cấp.


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

c. Phân cấp về chu trình quản lý chi đầu tư phát triển NSNN
 Lập kế hoạch, phân bổ, thẩm tra phân bổ vốn đầu tư NSNN
- Lập kế hoạch:
+ Căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án, chủ đầu tư lập kế hoạch vốn đầu
tư của dự án gửi cơ quan quản lý cấp trên.
+ Các Bộ tổng hợp, xem xét và lập kế hoạch vốn đầu tư gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư,
Bộ Tài chính.
+ UBND các tỉnh lập dự toán NSĐP về phần kế hoạch vốn đầu tư xin ý kiến
Thường trực HĐND tỉnh trước khi gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính.
+ Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ
trình Quốc hội quyết định và giao chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tư cho các Bộ và tỉnh.
- Phân bổ vốn:
+ Đối với vốn đầu tư thuộc Trung ương quản lý: các Bộ phân bổ kế hoạch vốn đầu
tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý.
+ Đối với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý: UBND các cấp lập phương án phân
bổ vốn đầu tư trình HĐND cùng cấp quyết định. Sau đó, phân bổ và quyết định giao kế
hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý.
Sở Tài chính có trách nhiệm cùng với Sở Kế hoạch và Đầu tư dự kiến phân bổ vốn
đầu tư cho từng dự án do tỉnh quản lý trước khi báo cáo UBND tỉnh quyết định.
Phòng Tài chính Kế hoạch có trách nhiệm cùng với các cơ quan chức năng của
huyện tham mưu cho UBND huyện phân bổ cho từng dự án do huyện quản lý.
- Thẩm tra phân bổ vốn đầu tư:
+ Bộ Tài chính tiến hành thẩm tra phương án phân bổ vốn của các Bộ
+ Sở Tài chính tỉnh, phòng Tài chính Kế hoạch huyện tiến hành thẩm tra phương án
phân bổ vốn của tỉnh, huyện.
 Thanh toán vốn đầu tư

Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

- Chủ đầu tư mở tài khoản tại Kho bạc nhà nước, gửi KBNN các tài liệu cần thiết
làm căn cứ cấp phát vốn đầu tư.
- KBNN thực hiện kiểm soát, thanh toán vốn cho các dự án đầu tư theo đúng quy
định của Nhà nước.
1.2.2.2. Các lợi ích của phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển NSNN
Phân cấp đang trở thành xu hướng chung của hầu khắp các nước trên thế giới. Phân
cấp chi đầu tư ngân sách Nhà nước là một nội dung quan trọng của phân cấp ngân sách
Nhà nước. Việc thực hiện phân cấp chi đầu tư ngân sách Nhà nước đem lại những lợi ích
tiềm tàng trong quản lý ngân sách Nhà nước.
Phân cấp quản lý chi đầu tư sẽ đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân, vì chính
quyền địa phương có thể đáp ứng tốt hơn những nhu cầu khác nhau của của dân cư địa
phương và có trách nhiệm lớn hơn đối với nhân dân bởi chính quyền địa phương chính là
cấp cơ sở, cấp gần dân nhất, hiểu được các nhu cầu, mong muốn của người dân địa
phương. Vì vậy có thể làm tăng hiệu quả của các dịch vụ công cộng và phúc lợi kinh tế của
nhân dân. Trong những nghiên cứu của Tiebout, ông chỉ ra rằng hàng hóa công được địa
phương cung cấp thì sẽ dẫn đến cạnh tranh bởi các cá nhân sẽ di chuyển tới những địa
phương đáp ứng được những nhu cầu về hàng hóa công tốt hơn. Tiebout cho rằng, sự đe
dọa về “ra đi” có thể dẫn đến hiệu quả trong việc cung cấp hàng hóa công ở địa phương.
Và trong những điều kiện nhất định, cung cấp hàng hóa công sẽ hiệu quả ở địa phương.
Oates (1972) cũng cho rằng phân cấp sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả trong khu vực
công được dựa trên giả định: những cư dân địa phương là những người bầu ra chính quyền
địa phương nên các nhân viên của chính quyền sẽ đáp ứng những nhu cầu của những
người bầu ra họ. Hơn nữa, chính quyền địa phương là đơn vị gần dân nhất nên sẽ hiểu rõ
nhu cầu của người dân. Đồng thời chính quyền địa phương cũng có khả năng cung cấp các
dịch vụ cần thiết tốt hơn so với chính quyền Trung ương. Nói cách khác, khi các địa

phương có nhu cầu về các hàng hóa công khác nhau, chính quyền Trung ương cung cấp
hàng hóa, dịch vụ sẽ tạo ra phúc lợi thấp hơn so với chính quyền địa phương.
Phân cấp tài chính nói chung và phân cấp quản lý chi đầu tư nói riêng có ảnh hưởng
tích cực đến hiệu quả quản lý hành chính công. Lợi ích này của phân cấp chi đầu tư cũng
chủ yếu bắt nguồn từ mối liên hệ gần gũi giữa chính quyền địa phương và người dân. Phân
cấp mở ra môi trường cho công chúng tham gia vào việc ban hành các quyết định của


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

chính quyền từ đó tạo ra các cơ hội để có một chính phủ trách nhiệm hơn, hướng đến một
chính quyền công khai và minh bạch hơn. Inman và Rubinfeld (1997) đã khẳng định rằng
phân cấp tài khóa giúp cải thiện vốn xã hội khuyến khích sự tham gia và dẫn đến mức độ
giải trình cao hơn của chính phủ. Bằng việc tăng cường các thể chế dân chủ, phân cấp tài
chính làm giảm cơ hội cho các hoạt động phi pháp và các sai lầm trong phân bổ nguồn lực
công, theo đó giúp cải thiện tăng trưởng kinh tế trong dài hạn (Mc Nab, 2001). Đồng thời,
khi thực hiện phân cấp việc lập kế hoạch và ban hành chính sách của chính quyền cấp dưới
có thể dễ tiếp cận với người dân hơn, ngay cả ở những vùng sâu vùng xa nên góp phần tạo
nên một chính quyền công khai và minh bạch hơn.
Phân cấp có thể làm giảm thiểu căng thẳng về tài chính đối với chính quyền Trung
ương bởi các chính quyền cấp dưới có thể sẵn sàng hơn trong việc huy động các khoản
ngân quỹ để đầu tư cho các dịch vụ công mà chính quyền cung cấp bằng việc thu các
khoản phí, lệ phí.
Phân cấp đồng thời có mối quan hệ với ổn định kinh tế vĩ mô. Trong nghiên cứu
của Fukasaku & DeMello (1998), phân cấp tài chính được cho là có tác động thúc đẩy ổn
định kinh tế vĩ mô nhờ giảm bớt các chi phí thông tin, chi phí hoạt động trong cung ứng
dịch vụ, và thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển.
1.2.2.3. Những chi phí tiềm ẩn của phân cấp quản lý chi ĐTPT NSNN

Những chi phí tiềm ẩn hay những tác động tiêu cực của phân cấp quản lý chi đầu tư
NSNN gần như là hình ảnh phản chiếu chính xác của lập luận về lợi ích. Những lập luận
như vậy đúng hay không sẽ tùy thuộc vào điều kiện cụ thể và thời điểm của từng nước.
Phân cấp NSNN có thể làm tổn hại đến hiệu quả kinh tế. Prud’ home (1995) cho
rằng, có một vấn đề nảy sinh trong giả định của Oates (1972) về mối quan hệ tích cực giữa
phân cấp và hiệu quả kinh tế. Trên thực tế, các nhân viên của chính quyền địa phương
không phải lúc nào cũng muốn đáp ứng, làm thỏa mãn yêu cầu của người dân địa phương.
Ngay cả khi họ muốn đáp ứng nhu cầu của người dân thì hệ thống hành chính quan liêu
cũng sẽ ngăn cản mong muốn này. Vì vậy, chưa chắc thực hiện phân cấp sẽ đáp ứng tốt
hơn nhu cầu của người dân địa phương về các dịch vụ công.
Ngay cả trong trường hợp, có cải thiện sự tham gia của người dân địa phương vào
hoạt động của chính quyền do tác động của quá trình phân cấp thì nhiều khi đó chỉ là sự
tham gia của một nhóm nhỏ những người có quyền lợi liên quan. Thậm chí, những nhóm
nhỏ này lại có quyền lợi và mục tiêu không đồng nhất với đông đảo dân cư ở địa phương


Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

(Conyers, 1990). Như vậy, phân cấp có thể là quá trình mở rộng dân chủ trong chính trị,
nhưng phân cấp không giúp gì cho việc cải thiện hiệu quả kinh tế.
Hơn nữa, cơ hội để tăng cường khả năng giải trình của quần chúng thường đi đôi
với nguy cơ tham nhũng do thiếu kiểm soát chặt chẽ từ trung ương, những hành vi tham
nhũng có thể lại nhân rộng (Bardhan và Mookherijee 2000). Tanzi (2002) cũng nhận thấy
có mối quan hệ thuận chiều giữa phân cấp tài chính và tham nhũng. Chính quyền địa
phương có hệ thống lương thấp và hệ thống kiểm soát yếu kém và do đó thể chế ở chính
quyền địa phương thường kém chặt chẽ và hiệu quả so với chính quyền trung ương. Trong
bối cảnh như vậy, vấn đề tham nhũng ở chính quyền địa phương có thể nghiêm trọng hơn
so với chính quyền Trung ương.

Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ
PHÁT TRIỂN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HẢI DƯƠNG

2.1. TỔNG QUAN VỀ TỈNH HẢI DƯƠNG
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên
Hải dương là một tỉnh nằm ở
trung tâm châu thổ sông Hồng. Là
một trong 7 tỉnh, thành thuộc vùng
kinh tế trọng điểm phía Bắc, tiếp
giáp với các tỉnh sau: phía Đông
giáp Thành phố Hải Phòng, phía
Tây giáp tỉnh Hưng Yên, phía Nam
giáp tỉnh Thái Bình, phía Bắc giáp
tỉnh Bắc Giang.
Hải Dương có diện tích 1662
km2. Dân số khoảng 1.703.492
người (theo điều tra dân số năm
2009), với mật độ dân số trung bình
là 1.044,26 người/km2. Trong đó
dân số sống ở thành thị chiếm
khoảng 19%, dân số sống ở nông thôn chiếm khoảng 81%. Hải Dương có 12 đơn vị hành
chính trực thuộc gồm Thành phố Hải Dương, thị xã Chí Linh và 10 huyện. Thành phố Hải
Dương là trung tâm kinh tế - chính trị - văn hóa của cả tỉnh.

Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

Hải Dương được chia làm 2 vùng: vùng đồi núi và vùng đồng bằng. Vùng đồi núi
nằm ở phía Bắc tỉnh, chiếm 11% diện tích đất tự nhiên gồm 13 xã thuộc huyện Chí Linh và
18 xã thuộc huyện Kinh Môn, là vùng đồi núi thấp, phù hợp với việc trồng cây ăn quả, cây
lấy gỗ và cây công nghiệp ngắn ngày. Vùng đồng bằng còn lại chiếm 89% diện tích đất tự
nhiên do phù sa sông Thái Bình bồi đắp, đất màu mỡ, thích hợp với nhiều loại cây trồng,
sản xuất được nhiều vụ trong năm.
Hải Dương nằm trong vùng nhiệt đới gió mùa, nhiệt độ trung bình hàng năm là
23,30C, giờ nắng trung bình hàng năm là 1524 giờ, lượng mưa trung bình hàng năm 1.300
– 1700 mm, độ ẩm trung bình là 85 – 87%.
Hải Dương có hệ thống giao thông và cơ sở hạ tầng khá hoàn chỉnh, tạo điều kiện
thuận lợi cho kinh tế - xã hội của tỉnh phát triển. Với hệ thống giao thông gồm đường bộ,
đường thủy, đường sắt phân bố hợp lý, giao lưu rất thuận lợi tới các tỉnh trong nước và cả
nước ngoài.
2.1.2.
Tình hình kinh tế - xã hội
Năm 2011, kinh tế tỉnh Hải Dương tăng trưởng khá trong bối cảnh kinh tế thế giới,
kinh tế cả nước suy giảm. Tổng sản phẩm trong tỉnh (GDP) tăng 9,3% (toàn quốc là 6%).
Trong đó:
Sản xuất Nông, lâm nghiệp, thủy sản đạt kết quả cao so với nhiều năm trở lại đây.
Giá trị sản xuất Nông, lâm nghiệp, thủy sản ước đạt 4.373 tỷ đồng, tăng 5,6% so với năm
2010. Giá trị sản xuất công nghiệp ước đạt 25.265 tỷ đồng, tăng 13,7% so với năm 2010.
Giá trị sản xuất các ngành dịch vụ ước đạt 6.639 tỷ đồng, tăng 12% so với năm 2010. Các
dịch vụ vận tải, bưu chính viễn thông, du lịch phát triển khá. Xuất khẩu hàng hóa đạt kết
quả khá, giá trị ước đạt 1.308 triệu USD, tăng 19,9% so với năm trước.

Khóa luận tốt nghiệp

GVHD: ThS. Nguyễn Xuân Thu

Hình 1: Giá trị sản xuất các ngành kinh tế 2010 – 2011 (Đơn vị: tỷ đồng)
An sinh xã hội tiếp tục được quan tâm chăm lo. Sự nghiệp giáo dục – đào tạo, chăm
sóc sức khỏe nhân dân, văn hóa, TDTT có bước tiến bộ mới trên một số mặt. An ninh
chính trị, trật tự ATXH, công tác quốc phòng – quân sự địa phương được giữ vững.
Đồng thời tỉnh đã thực hiện có kết quả các biện pháp quản lý, khai thác nguồn thu
và giải pháp thu nợ thuế. Tổng thu ngân sách nhà nước ước đạt 5.720 tỷ đồng, bằng
113,5% dự toán năm, tăng 16,2% so với năm 2010, trong đó thu nội địa 4.870 tỷ đồng,
bằng 111% dự toán năm, tăng 14,2%, có 11/13 khoản thu đạt và vượt dự toán năm. Ngân
sách địa phương đã đảm bảo chi thường xuyên, thực hiện chính sách an sinh xã hội. Tổng
chi cân đối ngân sách địa phương ước đạt 7.020.348 triệu đồng, bằng 142,6% dự toán năm,
tăng 34,9% so với năm trước. Về đầu tư phát triển, tổng vốn đầu tư xã hội năm 2011 ước
đạt 20.221 tỷ đồng, tăng 8,8 % so với năm 2010.