Phương hướng hoàn thiện công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta

Đề tài: Phương hướng hoàn thiện công tác thanh tra,
kiểm tra, giám sát ở nước ta
I. Quan điểm, nguyên tắc hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát
1. Quan điểm hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát
- Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải dựa trên
cơ sở tổng kết một cách có hệ thống thực tiễn công tác thanh tra kiểm tra, giám sát
trong những năm qua, đặc biệt là những năm gần đây; đánh giá hiệu quả hoạt động
các mặt công tác trên qua từng thời kỳ, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm về tổ
chức, cơ chế hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát để có phương hướng đổi mới
phù hợp với tình hình và nhiệm vụ của giai đoạn hiện nay.
- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải trên cơ sở quán triệt
những quan điểm của Đảng, Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, về cải cách bộ máy nhà nước và cải cách một
bước nền hành chính nhà nước; xác định rõ vị trí, vai trò của công tác thanh tra,
kiểm tra, giám sát trong quá trình đổi mới.
- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải đảm bảo tăng cường
hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát trong điều kiện phát triển nền kinh
tế nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước,
theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Đồng thời phải tạo các điều kiện, môi trường
thuận lợi, lành mạnh để mọi thành phần kinh tế phát huy hết tiềm năng xây dựng
và phát triển đất nước.
- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải trên cơ sở phân định
rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các tổ chức Thanh tra nhà nước với các
cơ quan, tổ chức khác, nhất là những cơ quan, tổ chức có chức năng kiểm tra,
thanh tra, giám sát; tạo ra cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát hữu hiệu, nhằm nâng


cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước, đấu tranh chống các tệ tham
nhũng, cửa quyền, phòng và chống các hành vi vi phạm pháp luật, thực hành tiết
kiệm, chống lãng phí trong các cơ quan nhà nước và trong toàn xã hội.
- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải nhằm vào mục tiêu

thiết lập được một hệ thống tổ chức cơ quan Thanh tra, Kiểm sát, Kiểm toán nhà
nước tinh gọn, bảo đảm tăng cường sự chỉ đạo tập trung, thống nhất trong hoạt
động từ Trung ương đến cơ sở, có phương thức hoạt động linh hoạt, đảm bảo tính
nhanh nhạy, kịp thời và có hiệu quả, không chồng chéo, trùng lặp và cũng không
bỏ sót đối tượng cần thanh tra, kiểm tra, giám sát.
- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải trên cơ sở sửa đổi một
số điều của Hiến pháp năm 1992 và các luật về tổ chức, đảm bảo tính thống nhất
trong hệ thống các văn bản pháp luật và có bước đi thích hợp, đồng bộ với đổi mới
các cơ quan trong việc thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp, phù hợp
với yêu cầu cải cách cơ chế quản lý kinh tế, cải cách một bước nền hành chính nhà
nước.
2. Nguyên tắc cơ bản của việc hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra,
giám sát
- Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát là một bộ phận của quá
trình đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống các
cơ quan nhà nước.
- Đảm bảo tính thống nhất nội tại của cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát
– Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát phải đảm bảo tính khả thi,
phù hợp với truyền thống pháp lý và những đặc điểm chính trị, kinh tế, xã hội ở
nước ta trong những giai đoạn phát triển cụ thể
- Việc hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta là một quá
trình, với những bước đi cụ thể, phù hợp với tiến trình đổi mới, cải cách nền
hành chính nhà nước


II. Đổi mới cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát trong tổng thể cải cách
bộ máy nhà nước
2.1. Hoàn thiện phương thức và cơ chế giám sát của Quốc hội
2.1.1 Bản chất và nội dung của quyền giám sát tối cao của Quốc hội
Bản chất quyền giám sát tối cao của Quốc hội là một bộ phận không thể

tách rời của quyền lực nhà nước. Trong hệ thống các cơ quan có chức năng thanh
tra, kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật của nước ta, hoạt động
giám sát của Quốc hội giữ một vai trò đặc biệt quan trọng.
Hiến pháp năm 1992 đã xác định “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối
cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước”(33); “Thực hiện quyền giám sát tối
cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo hoạt
động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân
tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao”(34).
Quyền giám sát tối cao của Quốc hội thể hiện qua việc theo dõi, xem xét,
kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản do Chủ tịch nước, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao,
Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; xử lý những vi phạm Hiến pháp, luật và
nghị quyết của Quốc hội do những cơ quan nói trên gây ra, nhằm bảo đảm cho
Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội được nghiêm chỉnh chấp hành.
* Quyền giám sát tối cao của Quốc hội có các đặc trưng cơ bản sau đây:
- Giám sát tối cao của Quốc hội là giám sát mang tính quyền lực nhà nước.
Đặc trưng này chỉ rõ sự khác nhau giữa giám sát của Quốc hội với giám sát của
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận.
- Quyền giám sát của Quốc hội là quyền giám sát tối cao. Hay nói cách
khác, Quốc hội là cơ quan nhà nước duy nhất được nhân dân giao cho thực hiện
quyền giám sát tối cao. Tính chất tối cao của quyền giám sát của Quốc hội bắt
nguồn từ vị trí pháp lý tối của Quốc hội trong bộ máy nhà nước. “Quốc hội là cơ
(33)
(34)

Điều 83 Hiến pháp 1992.
Điều 84 Hiến pháp 1992.


quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của

nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (37). Tuy nhiên, cần phải có quan niệm
đúng đắn về tính chất tối cao của quyền giám sát của Quốc hội. Dựa vào Hiến
pháp năm 1980, nhiều người cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước tối
cao, có nghĩa là Quốc hội có toàn quyền, nắm toàn bộ quyền lực nhà nước. Từ đó,
Quốc hội phân công cho chính phủ, cho Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân
dân thực hiên quyền lực về hành pháp và tư pháp. Với quan niệm này, quyền giám
sát tối cao của Quốc hội là quyền giám sát đối với tất cả các hoạt động của tất cả
các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, lực lượng vũ trang và mọi
công dân nhằm bảo đảm cho Hiến pháp và luật được thực hiện thống nhất trong cả
nước. Quan niệm này không phù hợp với Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức Quốc
hội, Luật tổ chức Toà án nhân dân và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân ban
hành sau Hiến pháp năm 1992. Bởi vì, Hiến pháp năm 1992 cũng như các đạo luật
về tổ chức được xây dựng dựa trên nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất,
nhưng có phân công và phối hợp trong việc thực hiện 3 quyền lập pháp, hành pháp
và tư pháp. Lẫn lộn giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp có thể dẫn đến việc Quốc
hội làm thay công tác thanh tra, kiểm tra của các cơ quan hành pháp hoặc công tác
kiểm sát, giám đốc xét xử của các cơ quan Kiểm sát và Toà án.
* Quyền giám sát tối cao là quyền duy nhất thuộc về Quốc hội, tính tối
cao của quyền đó thể hiện trên một số điểm cơ bản sau đây:
- Đối tượng chịu sự giám sát tối cao
Đối tượng chịu sự giám sát tối cao là Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Uỷ
ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát
nhân dân tối cao.
- Nội dung của quyền giám sát tối cao

(37)

Điều 83 Hiến pháp 1992

Một là, theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong các văn bản và
trong hoạt động của Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện
kiểm sát nhân dân tối cao.
Hai là, xử lý các hành vi vi phạm Hiến pháp và luật bằng các chế tài như
bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ cao nhất trong bộ máy nhà nước, đình chỉ và
bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật và ra các nghị quyết khi xét thấy cần
thiết.
- Phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội bao gồm
- Quốc hội xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ
Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
- Các cá nhân đại biểu Quốc hội chất vấn Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội,
Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án
Toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
- Uỷ ban thường vụ Quốc hội – cơ quan thường trực của Quốc hội giám sát
việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của
Uỷ ban thường vụ Quốc hội, giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân
tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát hoạt động của Hội đồng nhân
dân.
- Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát
trong phạm vi quyền hạn, nhiệm vụ do luật định.
- Khi cần thiết, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội cử các thành
viên của mình đến cơ quan, tổ chức hữu quan để điều tra, xem xét về vấn đề mà
Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban quan tâm.
- Hậu quả giám sát tối cao của Quốc hội
- Đình chỉ, huỷ bỏ những văn bản do các cơ quan nói trên ban hành trái
Hiến pháp, luật, pháp lệnh và nghị quyết của Quốc hội hay Uỷ ban thường vụ
Quốc hội.


- Bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ Chủ tịch nước, Phó chủ tịch nước,

Thủ tướng Chính phủ, Chánh án toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện
kiểm sát nhân dân tối cao.
Để bảo đảm cho những quyết định giám sát của mình được chấp hành
nghiêm chỉnh, Quốc hội thực hiện những biện pháp như: ra nghị quyết buộc các
cơ quan nhà nước phải chấp hành; bãi bỏ các văn bản do Chủ tịch nước, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và
Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của
Quốc hội; miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ do Quốc hội bầu. Đồng thời, thông
qua hoạt động giám sát, Quốc hội có điều kiện đánh giá đầy đủ hơn chất lượng
hoạt động lập pháp của Quốc hội, cũng như thấy được nhu cầu của cuộc sống, của
các quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật hoặc bằng những quy
phạm khác.
- Phương pháp thực hiện quyền giám sát tối cao
- Xem xét báo cáo của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính
phủ,Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
- Thực hiện quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội;
- Kiểm tra thực tế việc tuân theo Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết khi
xét thấy cần thiết;
- Xem xét việc khiếu nại, tố cáo của công dân tại các kỳ họp Quốc hội.
Tóm lại, đối tượng chịu sự giám sát, nội dung, phương thức giám sát của
Quốc hội như phân tích ở trên đều thể hiện rõ khái niệm quyền giám sát tối cao
của Quốc hội, phù hợp với những quy định của pháp luật. Trong thực tiễn, không
có sự trùng lặp, chồng chéo về đối tượng, nội dung cũng như phương pháp tiến
hành giám sát của Quốc hội với chức năng giám sát, thanh tra, kiểm tra của các cơ
quan khác.
2.1.2. Đổi mới phương thức hoạt động giám sát của Quốc hội


Theo quy định của Luật tổ chức Quốc hội, Quốc hội nước ta được tổ chức
và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, làm việc theo chế độ hội nghị và

quyết định theo đa số.
Hiệu quả hoạt động của Quốc hội được thể hiện qua hiệu quả các kỳ họp
của Quốc hội, hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, của Hội đồng dân tộc,
các Uỷ ban của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội.
Như vậy, phương thức hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua
các kỳ họp Quốc hội; hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; hoạt động của
Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội; hoạt động của các Đoàn đại biểu
Quốc hội và đại biểu Quốc hội.
Yêu cầu khách quan của hoạt động giám sát của một chủ thể quản lý là phải
diễn ra thường xuyên, liên tục, xem xét và đưa ra các quyết định chính xác, kịp
thời, trong khi đó, Quốc hội nước ta, theo thường lệ chỉ họp mỗi năm hai kỳ.
Kỳ họp Quốc hội là một hình thức thực hiện quyền giám sát quan trọng nhất
của Quốc hội. Do đó, để đáp ứng được yêu cầu khách quan trong công tác giám
sát, hàng năm Quốc hội phải quyết định chương trình, kế hoạch giám sát của mình
(hiện nay chương trình, kế hoạch giám sát của Quốc hội do Uỷ ban thường vụ
Quốc hội thông qua). Vì các lý do sau: thứ nhất, việc quyết định các vấn đề mà
Quốc hội cần tập trung hoạt động giám sát là vấn đề lớn, là sự thể hiện quyền lực
của nhân dân trong công tác giám sát; thứ hai, công tác giám sát của Quốc hội có
quan hệ chặt chẽ với công tác lập pháp, là một khâu không thể thiếu trong hoạt
động lập pháp của Quốc hội.
Chính vì vậy, kế hoạch giám sát của Quốc hội phải được các đại biểu Quốc
hội biểu quyết thông qua. Đây cũng là sự thể hiện quyền lực của nhân dân trong
hoạt động giám sát.
Để nâng cao hiệu quả giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước,
hoạt động giám sát của Quốc hội thông qua các phương pháp như: xét báo cáo của


các cơ quan nhà nước; chất vấn; kiểm tra thực tế; thông qua giải quyết đơn thư và
qua thông tin trên các phương tiện thông tin đại chúng.
Báo cáo là một hình thức cung cấp thông tin bằng văn bản của các cơ quan

nhà nước với Quốc hội. Đây là những thông tin chính thức về tình hình hoạt động
của các cơ quan nhà nước. Để đáp ứng yêu cầu có thông tin chính xác, đầy đủ và
kịp thời về hoạt động của các cơ quan nhà nước, cần có quy định về chế độ báo
cáo, hình thức, nội dung và trách nhiệm về mức độ chính xác của các thông tin
trong báo cáo; có quy định về quy trình thẩm tra báo cáo…
Chất vấn là một phương pháp giám sát rất quan trọng của Quốc hội. Hiến
pháp, Luật tổ chức Quốc hội…đã có nhiều quy định rõ ràng và chặt chẽ về vấn đề
này. Tuy nhiên, để nâng cao trách nhiệm và chất lượng nội dung chất vấn, trả lời
chất vấn, cần qui định cụ thể về các hình thức chất vấn, loại vấn đề nào bắt buộc
phải chất vấn và trả lời bằng văn bản; loại nào có thể chất vấn và trả lời trực tiếp;
vấn đề nào có thể được đưa ra tranh luận, đối thoại công khai trước Quốc hội…
Về đổi mới hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội
Theo quy định của Luật tổ chức Quốc hội, thẩm quyền giám sát của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội được quy định trong Luật khá chặt chẽ và rõ ràng. Nhưng Uỷ
ban thường vụ Quốc hội cũng chưa có thẩm quyền quyết định tính hợp hiến, hợp
pháp trong hoạt động thực tiễn và trong các văn bản pháp quy của các cơ quan nhà
nước ở Trung ương. Để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thời gian Quốc
hội không họp, cần tăng thêm thẩm quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội
đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội trong lĩnh vực giám sát.
Thực tiễn ở nước ta hiện nay, các văn bản pháp quy dưới luật do Chính phủ,
Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành đóng một vai
trò rất quan trọng. Đây chính là những văn bản pháp quy đưa pháp luật vào thực
tiễn đời sống xã hội. Do đó, cần có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục cho Uỷ ban
thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn
bản pháp quy do các cơ quan nhà nước nói trên ban hành.


2.1.3. Một số biện pháp nâng cao hiệu quả hoạt đông giám sát của Quốc
hội
Trước hết, cần phải khẳng định rằng, hoạt động giám sát tối cao của Quốc

hội là một yếu tố của cơ chế đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự
pháp luật ở nước ta. Cơ chế đó bao gồm một hệ thống các yếu tố có tác động qua
lại với nhau, bao gồm từ giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Mặt trận và
các tổ chức thành viên, giám sát của nhân dân đến hoạt động kiểm sát của Viện
kiểm sát nhân dân, giám đốc xét xử của Toà án, thanh tra của các cơ quan hành
pháp. Hoạt động của các yếu tố cấu thành cơ chế đều có chung một mục đích là
đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự pháp luật của Nhà nước.Vì vậy,
nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của mỗi yếu tố không thể tách rời nâng
cao hiệu lực và hiệu quả của các yếu tố khác; không thể đề cao hoạt động của yếu
tố này mà xem nhẹ hoạt động của yếu tố khác. Do vậy, xem xét đánh giá hiệu lực
và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội không thể tách rời với cơ
chế đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự pháp luật.
- Thực hiện đúng phạm vi thẩm quyền
Mặc dù các yếu tố tạo nên cơ chế đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ
vững chật tự pháp luật giống nhau về mục đích, nhưng khác nhau về phạm vi thẩm
quyền, về đối tượng tác động cũng như phương thức, phương pháp và hậu quả
pháp lý. Do đó, muốn nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của mỗi yếu tố,
điều cơ bản là thực hiện đúng phạm vi thẩm quyền theo luật định. Đối với hoạt
động giám sát tối cao của Quốc hội, theo Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội quy
định như đã đề cập ở các phần trên thì phạm vi thẩm quyền giám sát của Quốc hội
bao gồm hai nội dung cơ bản:
+ Giám sát tính hợp hiến, hợp pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật
của Chủ tịch nước, của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, của Toà án nhân dân
tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Nếu qua giám sát phát hiện các văn bản
này trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết thì bãi bỏ.


+ Giám sát hoạt động của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,
Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Qua giám sát, Quốc hội
có thể miễn nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị của người có thẩm quyền về việc miễn

nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức các chức vụ.
Giữ đúng phạm vi giám sát tối cao theo hai nội dung trên chẳng những
không lấn sân hoặc làm thay thế các yếu tố khác của cơ chế, mà điều quan trọng là
giữ đúng vị trí của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, phù hợp với tổ chức và
cách thức hoạt động của Quốc hội hiện nay. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt
động giám sát tối cao của Quốc hội không thể vượt ra ngoài thẩm quyền nói trên
để vươn tới đảm đương các hoạt động kiểm sát, giám đốc của các cơ quan tư pháp;
thanh tra của các cơ quan hành pháp và mong muốn sử dụng các chế tài trực tiếp,
cụ thể như các cơ quan nhà nước khác. Vì vậy, làm đúng, làm đủ phạm vi thẩm
quyền do Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội quy định là phương thức trước tiên
để nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội.
Thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội được Hiến pháp và Luật tổ
chức Quốc hội giao cho các đại biểu Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Vì
vậy, nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội thực
chất là nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của các đại biểu Quốc hội, của Hội
đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.
Theo Hiến pháp cũng như Luật tổ chức Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các
Uỷ ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát trong phạm vi thẩm quyền do luật
quy định, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát
tối cao cũng theo hai nội dung:
+ Giám sát tính hợp hiến và hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật
của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và
Viện kiểm sát nhân dân tối cao về lĩnh vực mà mình được phân công. Ví dụ: Uỷ
ban pháp luật của Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với các văn bản
của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao,


Viện kiểm sát nhân dân tối cao về tổ chức bộ máy nhà nước, về hình sự, dân sự,
hành chính; giám sát việc ban hành nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết
định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, các văn bản của Toà án nhân dân tối cao,

Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn việc áp dụng luật trong hoạt động kiểm
sát, xét xử. Nội dung giám sát này nhằm đảm bảo cho các văn bản được ban hành
đúng Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ
Quốc hội.
+ Giám sát các hoạt động của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong lĩnh vực mình
được phân công. Ví dụ: Hội đồng dân tộc giám sát các hoạt động của Chủ tịch
nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát
nhân dân tối cao trong lĩnh vực dân tộc (Chương trình kế hoạch phát triển kinh tế xã hội miền núi, vùng có đồng bào dân tộc thiểu số và việc thực hiện ngân sách
trong lĩnh vực này).
Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc và các Uỷ
ban của Quốc hội là làm ra các kiến nghị về những vấn đề thuộc phạm vi hoạt
động của mình. Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm nghiên cứu và trả lời các
kiến nghị đó.
Như vậy, nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của các cơ quan
của Quốc hội theo hai nội dung trên có ý nghĩa quyết định trong việc nâng cao
hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội nói chung.
- Lựa chọn phương thức giám sát thích hợp
Nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội còn
phụ thuộc vào việc lực chọn phương thức, phương pháp giám sát thích hợp. Hiến
pháp cũng như Luật tổ chức Quốc hội chỉ đề cập đến một số phương thức và
phương pháp cơ bản như chất vấn, nghe báo cáo, nghiên cứu, xem xét. Trong đó
luật quy định: “Khi cần thiết, Hội đồng dân tộc của các Uỷ ban của Quốc hội cử
các thành viên của mình đến cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét về vấn đề mà


Hội đồng hoặc Uỷ ban quan tâm”(38). Theo quy định này, việc thực hiện quyền
giám sát của các cơ quan của Quốc hội có thể tiến hành đối với một số rất ít vụ
việc thuộc thẩm quyền của mình, mà chính mình và xã hội đang quan tâm bằng
việc thành lập đoàn đến các cơ quan, tổ chức để điều tra, xem xét vụ việc hay vấn

đề quan tâm đó. Như vậy, việc thành lập các đoàn giám sát của các cơ quan, các
địa phương không phải là phương thức chủ yếu. Nó chỉ được thực hiện như luật
quy định là khi cần thiết nảy sinh vấn đề quan tâm.
- Các điều kiện cơ bản để nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội.
Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội là một yếu tố cơ bản đảm bảo và
tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự pháp luật. Vì vậy, tăng cường hiệu lực và
hiệu quả của hoạt động này phải được tiến hành một cách đồng bộ giữa các yếu tố
của cơ chế đảm bảo và tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự pháp luật.
Để đảm bảo thực hiện đúng chức năng và quyền giám sát tối cao, Quốc hội
cần phải có các điều kiện cơ bản là:
+ Có một số lượng đại biểu Quốc hội và chuyên viên giúp việc đủ đảm bảo
cho hoạt động giám sát của mình. Những đại biểu và chuyên viên giúp việc phải là
những người có phẩm chất đạo đức tốt, có trình độ văn hoá, trình độ chuyên môn
nghiệp vụ, kinh nghiệm và sức khoẻ, đáp ứng được yêu cầu của công tác giám sát.
Đó là yêu cầu có ý nghĩa quan trọng, vì đại biểu Quốc hội là người trực tiếp đại
diện cho quyền lợi của nhân dân, tham gia vào việc quyết định những vấn đề quan
trọng của Nhà nước.
+ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội (kể cả cơ quan giúp việc) phải
được tổ chức chặt chẽ, khoa học, có sự phân định thẩm quyền, chức năng và
nhiệm vụ cụ thể cho từng đại biểu Quốc hội; trong thực hiện nhiệm vụ giám sát,
Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội phải tuân theo những nguyên tắc nhất định,
có cơ chế hoạt động giữa các cơ quan đó khi thực thi công vụ.

(38)

Điều 39 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2002.


+ Quốc hội cần phải tăng số lần họp trong một năm và thời gian của mỗi kỳ
họp cũng phải kéo dài hơn, nhằm giải quyết kịp thời những vấn đề mới phát sinh,

nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của công cuộc đổi
mới.
+ Để bảo đảm thực thi nhiệm vụ và quyền hạn của mình, Quốc hội phải có
kế hoạch đảm bảo đủ điều kiện về tài chính, vật chất và phương tiện làm việc như:
kinh phí cho các hoạt động, trụ sở làm việc, phương tiện thông tin, phương tiện
giao thông…
Tất cả những nội dung trên có quan hệ chặt chẽ với nhau và phải được giải
quyết một cách đồng bộ.
2.2. Điều chỉnh chức năng của Viện Kiểm sát nhân dân và mở rộng thẩm
quyền xét xử của tòa hành chính
2.2.1. Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện tốt chức năng công tố và kiểm sát
hoạt động tư pháp
* Kiểm sát việc tuân thủ theo pháp luật và thanh tra việc thực hiện
pháp luật.
Viện kiểm sát nhân dân là một trong các cơ quan có vị trí, vai trò, chức
năng quan trọng trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát, có mối quan hệ gắn bó
mật thiết với các cơ quan chức năng khác. Vì vậy, việc nghiên cứu hoàn thiện cơ
chế thanh tra, kiểm tra, giám sát đặt ra vấn đề phải đổi mới tổ chức và hoạt động
của Thanh tra và Viện kiểm sát nhân dân. Đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện
kiểm sát nhân dân có nhiều nội dung như xác định vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn, phạm vi, phương thức hoạt động, cán bộ… Song, hiện nay vấn đề
lớn nhất đặt ra phải giải quyết là điều chỉnh chức năng để khắc phục tình trạng
chồng chéo với chức năng của Thanh tra nhà nước và các cơ quan khác.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan
được tổ chức tập trung, thống nhất từ Trung ương đến địa phương; độc lập với các
cơ quan hành chính và cơ quan khác. Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực


hiện quyền công tố nhà nước và kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan,
tổ chức và công dân. Thể hiện thông qua các hoạt động:

- Kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với các văn bản pháp quy của các
bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ và cơ quan chính quyền
địa phương; kiểm sát việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước nói trên,
tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân (hoạt động này thường
gọi là kiểm sát chung).
- Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra; việc xét xử của Toà
án nhân dân; việc thi hành án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án, việc
giam giữ và cải tạo.
- Điều tra tội phạm trong những trường hợp do pháp luật tố tụng hình sự
quy định.
Theo quy định của Pháp lệnh thanh tra năm 1990, các tổ chức Thanh tra nhà
nước có chức năng thanh tra việc thực hiện pháp luật đối với các cơ quan, tổ chức
và cá nhân.
Hiện nay, trong thực tiễn hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật trùng
lặp với chức năng của Chính phủ, mà trực tiếp là hoạt động của các tổ chức Thanh
tra nhà nước. Việc giám sát tuân theo pháp luật đối với các văn bản pháp quy cũng
chồng chéo với chức năng của Chính phủ đang do Bộ Tư pháp và một số cơ quan
khác đảm nhiệm.
Do đó, vấn đề phân định chức năng, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của
Viện kiểm sát nhân dân đã được đặt ra ngay từ khi xây dựng Luật tổ chức Viện
kiểm sát nhân dân. Theo quy định của Luật này, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân
dân tối cao sẽ cùng với Tổng Thanh tra nhà nước trao đổi, thống nhất phân định
phạm vi hoạt động giữa hai ngành Thanh tra và Kiểm sát. Năm 1993, Tổng Thanh
tra nhà nước và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã thống nhất ra
thông tư liên ngành về sự phối hợp trong hoạt động thanh tra và kiểm sát. Nội
dung của thông tư này không giải quyết được vấn đề cơ bản về phân định lại chức


năng của hai ngành, mà chỉ dừng lại ở sự “phân chia việc” một cách cơ học giữa
hai ngành, hạn chế phần nào sự phiền hà cho đối tượng thanh tra, kiểm sát. Theo

thông tư trên, một đối tượng hoặc một vụ việc, nếu đã tiến hành thanh tra, thì
không tiến hành kiểm sát nữa và ngược lại. Đây mới chỉ là giải pháp mang tính
tình thế, trên thực tế, sự chồng chéo giữa Thanh tra và Kiểm sát vẫn còn tồn tại.
Để khắc phục tình trạng trùng lặp,chồng lấn trên, phải đổi mới tổ chức và
hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân và của Thanh tra nhà nước. Việc đổi mới
không phải là tăng cường biên chế cho các cơ quan Thanh tra hay Viện kiểm sát,
mà là việc phân công lại chức năng, nhiệm vụ của hai ngành một cách khoa học,
hợp lý. Đổi mới là phải làm cho tổ chức, bộ máy của hai ngành tinh gọn, năng
động, hoạt động có hiệu quả hơn; tiết kiệm chi ngân sách nhà nước, nhưng hiệu
quả công việc lại cao hơn; kịp thời phát hiện và xử lý những vi phạm pháp luật,
góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.
* Phương hướng khắc phục sự trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ của
Viện kiểm sát nhân dân và Thanh tra nhà nước:
Như phân tích ở trên, đề khắc phục sự chồng lấn, trùng lặp trong công tác
thanh tra, kiểm tra, kiểm sát việc thi hành pháp luật giữa Viện kiểm sát nhân dân
và Thanh tra nhà nước, cần xác định lại chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát
nhân dân.
- Về chức năng, nhiệm vụ: Chức năng, nhiệm vụ chủ yếu của Viện kiểm sát
nhân dân tập trung vào kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hoạt động
tư pháp như: kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật trong hoạt động điều
tra, xét xử, giam giữ, khám xét, cải tạo phạm nhân và giữ quyền công tố nhà nước.
- Về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân: Cơ bản giữ nguyên
tổ chức bộ máy và hoạt động như hiện nay. Tuy nhiên, tổ chức bộ máy cần được
sắp xếp lại cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
- Về cơ chế hoạt động: Hoạt động kiểm sát trong lĩnh vực tư pháp theo
những quy định của luật tố tụng hình sự và các luật về tố tụng khác.


- Về đào tạo cán bộ: Cần đổi mới chương trình đào tạo Kiểm sát viên theo
hướng đào tạo nghề nghiệp.

- Nghiên cứu sửa đổi Pháp lệnh về Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân và
Pháp lệnh về Kiểm sát viên Viện kiểm sát quân sự.
Đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân như trên, phù
hợp với nguyên tắc của việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là tập trung,
nhưng có sự phân công, phân cấp rành mạch giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền kiểm sát các hoạt động tư
pháp của Viện kiểm sát và quyền công tố nhà nước đều nằm trong phạm vi quyền
tư pháp.
Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các hoạt động hành pháp
(chức năng kiểm sát chung), nên chuyển sang cho Thanh tra nhà nước và những
cơ quan khác của Chính phủ đảm nhận. Trong thực tế, chức năng kiểm sát hành vi
đã là một phần của chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra nhà nước; còn chức năng
kiểm sát văn bản chính là một trong những nội dung quản lý nhà nước của Bộ Tư
pháp. Việc điều chỉnh như trên, vừa đảm bảo được tính khoa học, lại vừa đảm bảo
tính thực tiễn, phù hợp với yêu cầu cải cách bộ máy nhà nước ta, theo tinh thần
các nghị quyết của Đảng về đổi mới, hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam. Việc điều chỉnh như trên, sẽ giảm bớt được sự cồng kềnh, nặng
nề của bộ máy nhà nước; giảm bớt được biên chế; tiết kiệm chi ngân sách cho hoạt
động thanh tra, kiểm tra, kiểm sát; đảm bảo được tính năng động của hoạt động
thanh tra, kiểm tra, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong công cuộc đổi mới.
2.2.2. Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan xét xử hành chính nhằm
nâng cao hiệu quả giảm sát của cơ chế tài phán hành chính đối với hoạt động ban
hành các quyết định của cơ quan quản lý nhà nước
Ngày 28 tháng 9 năm 1995, Quốc hội khóa IX kỳ họp thứ 9 đã quyết định
thành lập cơ quan xét xử hành chính như một bộ phận của Toà án nhân dân và
ngày 21 tháng 5 năm 1996, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính


được ban hành (sau đó được sửa đổi, bổ sung ngày 25 tháng 12 năm 1998). Sự ra
đời của cơ quan xét xử hành chính đánh dấu một bước phát triển mới trong thiết

chế bảo đảm quyền dân chủ của người dân, bảo về quyền, lợi ích hợp pháp của họ,
tránh được sự xâm phạm từ phía các cơ quan nhà nước.
Qua 5 năm hoạt động, việc xét xử hành chính đã bước đầu phát huy tác
dụng trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính và góp phần vào việc kiểm
tra tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ
quan nhà nước và các cán bộ, công chức nhà nước. Tuy nhiên, so với yêu cầu của
tình hình và sự mong đợi của nhân dân thì những kết quả đạt được còn hết sức hạn
chế. Số lượng vụ việc xét xử còn rất nhỏ trong tổng số các khiếu kiện hành chính,
việc xét xử hành chính còn gặp nhiều khó khăn, các Toà án còn khá lúng túng
trong quá trình thụ lý và xét xử. Tất cả những bất cập đó cần được nghiên cứu và
có sự đổi mới kịp thời, nhằm phát huy hết ý nghĩa của sự ra đời và hoạt động của
các cơ quan tài phán hành chính. Ở đây muốn bàn đến hoạt động tài phán hành
chính và hoạt động xét xử hành chính như một cơ chế kiểm tra, giám sát trong
tổng thể các yếu tố kiểm tra, giám sát của Nhà nước đối với hoạt động của cơ quan
quản lý nhà nước và tìm hiểu những bất cập hiện nay để đề ra các giải pháp khắc
phục tình trạng đó.
Qua thực tế hoạt động của các Toà án có thể thấy rõ, một trong những
nguyên nhân quan trọng của tình trạng cơ quan xét xử hành chính hoạt động kém
hiệu quả là do thẩm quyền của Toà án trong việc xét xử các vụ án hành chính còn
hạn chế. Theo qui định của pháp luật hiện hành thì Toà án có thẩm quyền xét xử
các khiếu kiện hành chính trong các lĩnh vực sau đây:
- Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng
biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng
hoặc thi hành biên pháp xử lý hành chính với một trong các hình thức: giáo dục tại


xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào
cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính;

- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức giữ chức
vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản
lý đất đai;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy
phép, thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc trưng
dụng, trưng mua, tịch thu tài sản;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi chính trong việc thu thuế, truy
thu thuế;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu phí,
lệ phí;
- Các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật.
Có thể thấy rằng, quản lý hành chính nhà nước hết sức đa dạng, bao gồm
nhiều lĩnh vực. Việc qui định thẩm quyền xét xử của Toà án trong những lĩnh vực
kể trên còn rất hạn chế và đó là nguyên nhân của tình trạng các khiếu nại hành
chính thì rất nhiều, trong khi đó những khiếu kiện có thể được xét xử tại Toà án thì
lại rất ít.
Cũng theo quy định của pháp luật hiện hành thì Toà án chỉ có thẩm quyền
xét xử các khiếu kiện đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính.
Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính
nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, được
áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể
trong hoạt động quản lý hành chính.


Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công
vụ theo qui định của pháp luật.
Từ những quy định trên đây của pháp luật có thể thấy, phạm vi thẩm quyền

xét xử của Toà án chỉ đối với những quyết định hành chính có tính chất cá biệt,
còn những văn bản có tính chất pháp qui thì Toà án không có thẩm quyền giải
quyết. Trên thực tế, văn bản pháp qui cũng tác động đến quyền, lợi ích của người
dân và không ít trường hợp, các văn bản này không bảo đảm tính hợp pháp, gây
thiệt hại đến công dân khi nó được áp dụng cho những trường hợp cụ thể. Việc
xem xét tính hợp pháp của các văn bản này và huỷ bỏ hay sửa đổi nó sẽ có tác
dụng rất lớn ngăn chặn những thiệt thòi cho công dân. Mặt khác, trên thực tế hiện
nay chưa có một cơ chế hữu hiệu để giám sát tính hợp pháp trong việc ban hành
các văn bản qui phạm pháp luật từ cấp Bộ trở xuống. Mới đây, trong quá trình
nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, nhiều ý kiến đề nghị bỏ chức
năng kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát nhân dân các cấp. Chính vì vậy, việc
giao cho Toà án thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp của các văn bản pháp qui là
hoàn toàn phù hợp. Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới cho thấy rõ vấn đề
này.
Về mặt tổ chức, việc thiết lập cơ quan xét xử hành chính trong Toà án nhân
dân như một phân toà và việc qui định thủ tục tố tụng hành chính tương tự như thủ
tục dân sự là hoàn toàn không thích hợp. Nét đặc thù cơ bản của xét xử hành chính
là ở chỗ đối tượng xét xử chính là các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà
nước, những người đại diện cho quyền lực công thuộc quyền hành pháp. Cho nên,
việc giao cho Toà án nhân dân xét xử hành chính làm lẫn lộn giữa chức năng thực
hiện quyền hành pháp và chức năng thực hiện quyền tư pháp. Điều đó làm giảm
hiệu quả hoạt động của cơ quan tài phán hành chính, và trên thực tế Toà án xẽ gặp
rất nhiều khó khăn khi tiến hành xét xử một vụ án hành chính. Mặt khác, với một


số lượng Thẩm phán ít ỏi, trình độ năng lực chuyên môn lại hạn chế như hiện nay,
hoạt động xét xử hành chính kém hiệu quả là điều không thể tránh khỏi.
Từ sự phân tích trên đây, để nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan tài
phán hành chính, đặc biệt là hiệu quả giám sát, kiểm tra tính hợp pháp của hoạt
động ban hành văn bản của cơ quan quản lý nhà nước, phạm vi thẩm quyền cũng

như tổ chức và hoạt động cần có sự sửa đổi, bổ sung cho thích hợp như sau:
Một là, mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đến tất cả các lĩnh vực quản
lý hành chính của Nhà nước;
Hai là, Toà án có thẩm quyền phán quyết về tính hợp pháp của các văn bản
qui phạm pháp luật từ cấp bộ trở xuống ban hành;
Ba là, xây dựng một hệ thống Toà án hành chính độc lập với hệ thống Toà
án nhân dân hiện nay (có thể trực thuộc Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ) với
đội ngũ Thẩm phán am hiểu về hoạt động quản lý nhà nước trong các lĩnh vực;
đồng thời sửa đổi, bổ sung những qui định của pháp luật về tố tụng hành chính với
việc đưa ra những nguyên tắc xét xử phù hợp với những đặc thù của tài phán hành
chính và phù hợp với tình hình thực tế của nền hành chính nước ta trong quá trình
cải cách./.


MỤC LỤC