đánh giá kết quả của cải cách hành chính và các giải pháp tiếp tục thúc đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta

viện khoa học xã hội Việt Nam
viện Nhà nớc và pháp luật

báo cáo chuyên đề
nhiệm vụ cấp Bộ:

"đánh giá kết quả của Cải cách
hành chính và các giải pháp tiếp tục đẩy
mạnh cải cách hành chính
ở nớc ta "

Chủ nhiệm: GS.TSKH. Đào Trí úc
Phó chủ nhiệm: PGS.TS. Bùi Xuân Đức
Th ký:

TS. Lê Hồng Sơn

Hà Nội, 2005

Những ngời tham gia

1


GS.TSKH. Đào Trí úc
PGS.TS. Bùi Xuân Đức
PGS.TS. Võ Khánh Vinh
PGS.TS. Phạm Hữu Nghị
PGS.TS.Trần Đình Hảo
PGS.TS. Nguyễn Nh Phát
PGS.TS. Hà Thị Mai Hiên

PGS,TS. Vũ Th
PGS,TS. Nguyễn Mạnh Kháng
TS. Nguyễn Thị Việt Hơng
TS. Nguyễn Trung Tín
TS. Lê Hồng Sơn
Th.S. Lê Mai Thanh

2


phần mở đầu
1. Tính cấp thiết của nhiệm vụ nghiên cứu
Công cuộc đổi mới ở nớc ta bắt đầu từ năm 1986 đã làm thay đổi toàn
diện đất nớc, mang lại những kết quả to lớn trong phát triển kinh tế xã hội,
với mức tăng trởng kinh tế trung bình 7% năm, chính trị - xã hội ổn định, đời
sống nhân dân đợc cải thiện đáng kể.
Quá trình đổi mới đã kéo theo những cải cách, chuyển đổi to lớn sâu
sắc trong các lĩnh vực khác của đời sống Nhà nớc và xã hội. Hệ thống hành
chính Nhà nớc cũng nằm trong quá trình chuyển đổi đó. Là một bộ phận căn
bản của bộ máy Nhà nớc, hệ thống hành chính Nhà nớc nớc có chức năng
quản lý điều hành đất nớc gắn liền với quá trình cách mạng và xây dựng Nhà
nớc. Bớc chuyển từ nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế
thị trờng định hớng XHCN đã đặt nền hành chính nớc ta trớc yêu cầu cải
cách không thể trì hoãn. Cải cách hành chính, xây dựng một nền hành chính
hiện đại đủ sức đảm đơng những nhiệm vụ quản lý trong điều kiện mới là
yêu cầu của đổi mới và là một nguồn lực thúc đẩy đổi mới, đa đất nớc tiếp
tục phát triển đi lên.
Nhận thức đợc đòi hỏi đó, Đảng và Nhà nớc đã tổ chức triển khai mạnh
mẽ công tác này từ đầu những năm 90 của thế kỷ trớc. Tiếp sau những đổi
mới căn bản về bộ máy Nhà nớc nói chung và bộ máy hành chính Nhà nớc

nói riêng đợc thể hiện tại Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật khác về
bộ máy hành chính Nhà nớc nh Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, các Nghị định của Chính phủ về các Bộ,
cơ quan ngang Bộ, cơ quan khác thuộc Chính phủ, v.v, trong những năm sau
đó, Nhà nớc ta đã tiến hành cải cách ngày càng sâu rộng nền hành chính nhà
nớc.
Có một số mốc quan trọng đánh dấu các bớc đi lớn của cải cách nền
hành chính nhà nớc. Tại kỳ họp thứ hai ngày 23 tháng 12 năm 1992, Quốc
hội khoá IX đã ra Nghị quyết về nhiệm vụ năm 1993 đặt ra nhiệm vụ từng
bớc cải cách hành chính. Hội nghị lần thứ tám Ban chấp hành Trung ơng
Đảng khoá VII (1/1995) đã ra Nghị quyết tiếp tục xây dựng và hoàn thiện
Nhà nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bớc nền hành chính. Trên nền tảng đó, Chính phủ đã triển khai thực hiện các

3


nhiệm vụ cải cách. Ngày 4/5/1994, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 38
- CP về cải cách một bớc thủ tục hành chính giải quyết các công việc của
công dân, tổ chức. Nghị quyết này là bớc đi cải cách hành chính đầu tiên và
việc cải cách thủ tục hành chính đợc coi nh khâu đột phá của cải cách hành
chính. Tiếp sau đó, Chính phủ đã cho xây dựng và triển khai thực hiện Chơng trình Tổng thể cải cách hành chính Nhà nớc giai đoạn 2001-2010 ban
hành kèm theo Quyết định số 136/2001/ QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tớng Chính phủ.
Chơng trình đề ra mục tiêu chung của cải cách hành chính là: xây dựng
một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện
đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nớc pháp
quyền xã hội chủ nghĩa dới sự lãnh đạo của Đảng; xây dựng đội ngũ cán bộ
công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triênr
đất nớc. Đến năm 2010, hệ thống hành chính về cơ bản đợc cải cách phù hợp
với yêu cầu quản lý nền kinh tế thị trờng định hớng xã hội chủ nghĩa. Bốn
nội dung cơ bản của cải cách hành chính đợc xác định gồm:

- Cải cách thể chế hành chính;
- Cải cách tổ chức bộ máy hành chính;
- Xây dựng đội ngũ cán bộ công chức;
- Cải cách tài chính công.
Cùng với các nội dung trên, Chơng trình còn đề ra 7 chơng trình hành
động cụ thể để thực hiện Chơng trình Tổng thể, đó là:
- Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lợng văn bản
quy phạm pháp luật;
- Xác định vai trò, chức năng và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong
hệ thống hành chính Nhà nớc;
- Tinh giản biên chế;
- Xây dựng, nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ, công chức;
- Cải cách tiền lơng;
- Đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với cơ quan hành chính sự
nghiệp;
- Hiện đại hoá nền hành chính.
Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết đại hội toàn
quốc lần thứ IX của Đảng (2/2004) (Báo cáo kiểm điểm) vạch rõ: "Đẩy mạnh
đồng bộ cải cách hành chính Nhà nớc, trong tâm trong hai năm tới là điều
4


chỉnh để làm rõ và thực hiện đúng chức năng của các cơ quan quản lý Nhà nớc trong điều kiện nền kinh tế thị trờng định hớng xã hội chủ nghĩa. Đi sâu
cải cách thể chế, đơn giản hoá các thủ tục hành chính và thực hiện tốt cơ chế
"một cửa"... Đề cao trách nhiệm cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của ngời
đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nớc. Tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ
thạo việc, chí công vô t. áp dụng các cơ chế, biện pháp để ngăn chặn và xử
lý, khắc phục các trờng hợp cán bộ, công chức lợi dụng chức vụ đề nhũng
nhiễu, phiền hà gây bất bình cho nhân dân...".
Trong hơn 10 năm qua, việc cải cách hành chính đã đợc triển khai mạnh

mẽ. Đó là quá trình đợc thực hiện tổng thể gồm các khâu nối tiếp nhau: đề
xuất ý tởng mới, thử nghiệm, nghiên cứu, tổng kết và nhân rộng mô hình
một cách thận trọng và đã thu đợc những thành quả nhất định, góp phần vào
những thành công trong cải cách kinh tế xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh các
thành tựu đạt đợc, có thể nhận thấy quá trình cải cách hành chính còn nhiều
hạn chế, nền hành chính vẫn nhiều trì trệ cha đáp ứng đợc các đòi hỏi của sự
phát triển xã hội. Nhiều khâu, nhiều lĩnh vực cải cách hành chính còn gặp
nhiều trở ngại và cha mang lại hiệu quả mong đợi. Việc đổi mới bộ máy
hành chính Nhà nớc các cấp còn nhiều lúng túng; bộ máy hành chính cha
thật thích ứng với điều kiện kinh tế thị trờng, việc phân cấp quản lý còn
chậm trễ và còn có những bất hợp lý. Nhiều thủ tục hành chính cha đợc đổi
mới; nhiều quy định mới ban hành mới một thời gian ngắn đã tỏ ra không
phù hợp cần phải sửa đổi, bổ sung. Đội ngũ cán bộ, công chức vẫn còn yếu
về chuyên môn, cha thích ứng đầy đủ với yêu cầu mới; một bộ phận suy
thoái về đạo đức, lối sống, thiếu ý thức phục vụ và trách nhiệm trớc nhân
dân. Việc cải cách tài chính công đang đợc tiến hành, nhng còn những vấn
đề cha rõ ràngv.v...đúng nh nh Báo cáo kiểm điểm đã chỉ rõ: "Cải cách hành
chính cha đạt yêu cầu, hiệu quả thấp. Tình trạng phân tán, cục bộ, "xin cho", thủ tục hành chính phức tạp, phiền hà chậm đợc khắc phục; chế độ thủ
trởng, trách nhiệm cá nhân ngời đứng đầu chậm đợc xác định. Còn một bộ
phận cán bộ, công chức thoái hoá, biến chất, tham ô buôn lậu, nhũng nhiễu
dân, thiếu trách nhiệm đối với công việc đợc giao, gây bất bình trong nhân
dân, làm nản lòng các nhà đầu t".
Chính vì vậy, trớc những đòi hỏi của công cuộc đổi mới hiện nay, việc
nghiên cứu đánh giá chặng đờng cải cách hành chính 10 năm qua để thấy đ-

5


ợc các mặt tích cực cũng nh tiêu cực của cuộc cải cách, từ đó rút ra các kết
luận và tìm kiếm các giải pháp phù hợp là hết sức cần thiết nhằm thúc đẩy

mạnh mẽ hơn nữa quá trình cải cách hành chính. Việc thực hiện nhiệm vụ
nghiên cứu - điều tra này là một cố gắng đóng góp vào quá trình đó.
2. Tình hình nghiên cứu, đánh giá về cải cách hành chính thời gian
qua
Để có thể thực hiện đợc việc nghiên cứu, cần phải dựa vào những kết
quả nghiên cứu về lý luận và thực tiễn cải cách hành chính Nhà nớc của các
cơ quan, các nhà nghiên cứu. Cho đến nay đã có khá nhiều công trình nghiên
cứu về cải cách hành chính nh: Học viện hành chính quốc gia. Về nền hành
chính nhà nớc Việt Nam: những kinh nghiệm xây dựng và phát triển. NXB
Khoa học kỹ thuật. H. 1996; Mai Hữu Khuê và Nguyễn Văn Nhơn. Một số
vấn đề về cải cách thủ tục hành chính. Nxb Chính trị quốc gia. H. 1995;
Pháp luật về tổ chức bộ máy hành chính Nhà nớc ở địa phơng: hiện trạng và
giải pháp (Viện Nghiên cứu Nhà nớc & Pháp luật- Đề tài cấp Bộ, 2000);
Thang Văn Phúc (Chủ biên). Cải cách hành chính Nhà nớc: Thực trạng,
nguyên nhân và giải pháp. NXB Chính trị quốc gia. H. 2001; Nguyễn
Khánh. Đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy và phơng thức hoạt động của cơ
quan hành chính Nhà nớc các cấp. NXB Lao động. H., 2003 v.v...
Tuy nhiên, có thể thấy các công trình trên chỉ mới tập trung nghiên cứu
về các khía cạnh khác nhau của cải cách hành chính hoặc nếu nghiên cứu có
tính tổng kết về cải cách hành chính thì cũng mới chỉ là sự tổng kết thực tiễn
cải cách hành chính theo từng năm hoặc một số năm hoặc theo một mục tiêu
cải cách nào đó. Hiện nay, cha có công trình nào nghiên cứu có tính chất
tổng kết lý luận toàn bộ quá trình cải cách hành chính từ khi chúng ta tiến
hành cải cách hành chính đến nay; cha có các nghiên cứu, đánh giá về cơ sở
lý luận của những cải cách, về tính hợp lý của mô hình nền hành chính mà
cải cách hành chính đang hớng tới... Bên cạnh đó, việc điều tra, khảo sát kết
quả thực hiện cải cách hành chính 10 năm qua cũng là vấn đề lớn để từ đó
hiểu rõ đợc thực trạng nền hành chính, những thành công cũng nh hạn chế.
Công việc này đã đợc một số cơ quan tiến hành nghiên cứu, điều tra, phân
tích, đánh giá thực tế, nhng chỉ với mặt nào đó của cải cách hành chính và

6


phục vụ cho mục tiêu cụ thể nhất định. Còn thiếu hẳn việc điều tra, khảo sát
có tính chất tổng thể và cơ bản về thực tiễn thực hiện cải cách hành chính.
Viện Nhà nớc và pháp luật, với t cách là một cơ quan nghiên cứu khoa
học cơ bản, chuyên sâu của Nhà nớc, trong nhiều năm qua đã tổ chức nghiên
cứu phục vụ quá trình cải cách hệ thống chính trị trong đó có cải cách hành
chính. Đã tổ chức nghiên cứu các đề tài, dự án về đổi mới bộ máy hành
chính, cải cách thủ tục hành chính, xây dựng chế độ công chức và tài chính
công. Trong quá trình nghiên cứu đã chú trọng khía cạnh lý luận cũng nh
việc đánh giá thực tiễn của cải cách hành chính, phối hợp nghiên cứu với các
cơ quan, tổ chức trong và ngoài nớc. Với kinh nghiệm tổ chức nghiên cứu,
khả năng nghiên cứu phân tích đánh giá lý luận và thực tiễn chuyên sâu,
Viện Nhà nớc và pháp luật mong muốn đợc chấp thuận thực hiện nhiệm vụ
nghiên cứu, điều tra, phân tích, đánh giá một cách tổng quát về cải cách
hành chính trong thời gian qua, vạch ra những thành tựu bớc đầu cũng nh
những hạn chế, cản trở, đồng thời đề xuất những quan điểm, giải pháp đẩy
mạnh. Nhiệm vụ nghiên cứu này sẽ là công trình đầu tiên thực hiện việc
phân tích đánh giá một cách toàn diện các mặt lý luận và thực tiễn của hơn
10 năm cải cách hành chính, tìm ra nguyên nhân và giải pháp khắc phục các
hạn chế để đẩy mạnh công cuộc cải cách trong giai đoạn mới.
3. Mục đích nghiên cứu, đánh giá:
Nhiệm vụ nghiên cứu này nhằm mục đích phân tích, đánh giá những
thành tựu của cải cách hành chính những năm qua, vạch rõ những hạn chế
đang cản trở quá trình cải cách hành chính, nguyên nhân của những hạn chế
đó, đồng thời đa ra những phơng hớng và giải pháp đẩy mạnh cải cách hành
chính đáp ứng yêu cầu cải cách kinh tế, tăng cờng quản lý Nhà nớc trong các
điều kiện mới.

Các mục tiêu cụ thể của công trình là:
3.1.1. Đánh giá về sự thích ứng giữa các chủ trơng, chính sách và pháp
luật về cải cách hành chính với các đòi hỏi của thực tiễn phát triển kinh tế
xã hội;
3.1.2. Đánh giá các kết quả đã đạt đợc trong cải cách hành chính thời
gian qua;
3.1.3. Chỉ rõ các mặt còn hạn chế, những yết tố cản trở cải cách và
7


nguyên nhân của các hạn chế đó.
3.1.4. Đề xuất các phơng hớng, giải pháp, lộ trình thúc đẩy một cách
vững chắc và hiệu quả quá trình cải cách hành chính trong thời gian tới.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu, đánh giá:
Để thực hiện mục tiêu đặt ra, công trình có các nhiệm vụ sau:
- Tổ chức đánh giá cơ bản về thực trạng nền hành chính Nhà nớc Việt
Nam qua cải cách hành chính.
- Tổng kết lý luận về thành công và hạn chế của cải cách hành chính.
Vạch ra những nét cơ bản của nền hành chính Nhà nớc Việt Nam cần hớng
tới đến năm 2010 dới tác động của phát triển kinh tế-xã hội.
- Xác định các quan điểm, phơng hớng, giải pháp chuyển đổi nền
hành chính Nhà nớc nhằm phục vụ yêu cầu đổi mới, phát triển đất nớc trong
giai đoạn mới.
5. Nội dung nghiên cứu, đánh giá
5.1. Phân tích, đánh giá về thực trạng nền hành chính Nhà nớc qua
cải cách hành chính thời gian qua.
Chuyên đề này thực hiện việc phân tích dánh giá vè thực trạng cải cách
hành chính thời gian qua, tập trung vào 4 lĩnh vực sau:
5.1.1 Phân tích, đánh giá về cải cách thể chế hành chính.
- Phân tích, đánh giá mục đích và quá trình cải cách thể chế hành chính;

- Phân tích, đánh giá về tác động của thể chế hành chính đối với sự phát
triển kinh tế xã hội,;
- Phân tích, đánh giá về sự đầy đủ, đồng bộ của thể chế quản lý;
- Phân tích, đánh giá về hoạt động rà soát hệ thống văn bản quản lý
hành chính;
- Phân tích, đánh giá về cải cách thủ tục hành chính;
- Tìm hiểu nguyên nhân của tình hình thể chế hành chính nhà nớc còn
có các bất cập;
- Đề xuất các giải pháp đẩy mạnh cải cách thể chế.
5.1.2 Phân tích, đánh giá về cải cách tổ chức bộ máy hành chính

8


- Phân tích, đánh giá mục tiêu, lộ trình cải cách bộ máy hành chính;
- Phân tích, đánh giá kết quả cải cách Chính phủ về chức năng, nhiệm
vụ, cơ cấu tổ chức;
- Phân tích, đánh giá kết quả cải cách bộ máy hành chính địa phơng về
xác định lại chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức;
- Phân tích, đánh giá việc phân cấp quản lý trong bộ máy hành chính;
- Phân tích, đánh giá thực tiễn thực hiện việc phân định quản lý hành
chính Nhà nớc với sản xuất kinh doanh, sự nghiệp, dịch vụ công, v.v.
- Xác định nguyên nhân của các hạn chế;
- Đề xuất kiến nghị cải cách bộ máy hành chính nhà nớc.
5.1.3 Phân tích đánh giá việc xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ,
công chức.
- Dặc điểm và yêu cầu của nền công vụ và mối quan hệ giữa chế độ
công vụ và chế độ công chức;
- Phân tích, đánh giá mục tiêu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức;
- Phân tích, đánh giá về quy hoạch, kế hoạch đào tạo, sử dụng cán bộ

công chức;
- Phân tích, đánh giá chế độ tuyển dụng, sử dụng, luân chuyển, đào tạo
và bồi dỡng cán bộ, công chức
- Phân tích, đánh giá về chế độ nâng ngạch bậc, tiền lơng, khen thởng,
trợ cấp, bảo hiểm đối với cán bộ, công chức;
- Phân tích, đánh giá chế độ quản lý, đánh gía cán bộ, công chức.
- Phân tích, đánh giá về chế độ trách nhiệm kỷ luật đối với cán bộ, công
chức;
- Phân tích, đánh giá chế độ kiểm tra, giám sát đối với cán bộ, công
chức;
- Tìm và phân tích nguyên nhân của các bất cập trong chế độ cán bộ,
công chức.
- Đề xuất các giải pháp về cải cách chế độ công vụ, công chức.
5.1.4 Phân tích, đánh giá việc thực hiện cải cách tài chính công
- Phân tích khái niệm, vai trò, nội dung và đặc điểm của tài chính công
ở nớc ta đối với hoạt động của hệ thống hành chính và mục tiêu của cải cách
tài chính công;
9


- Phân tích, đánh giá các quy định về phân cấp ngân sách theo Luật
Ngân sách;
- Phân tích, đánh giá cơ chế tài chính mới cho các đơn vị sự nghiệp có
thu;
- Phân tích, đánh giá về cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành
chính;
- Phân tích, đánh giá vấn đề xã hội hoá dịch vụ công;
- Phân tích, đánh giá cơ chế đấu thầu các công trình thuộc sở hữu nhà
nớc;
- Phân tích, đánh giá cơ chế hợp đồng một số công việc của cơ quan

Nhà nớc;
- Phân tích, đánh giá quy định về quản lý việc mua sắm hàng hoá và
dịch vụ (mua sắm công).
- Phân tích và đánh giá các nguyên nhân các bất cập trong cơ chế, chế
độ về tài chính công;
- Đề xuất kiến nghị tiếp tục cải cách nền tài chính công.
5.2. Tổng kết lý luận về thành công và hạn chế của cải cách hành
chính. Các yêu cầu đối với nền hành chính Nhà nớc Việt Nam trong giai
đoạn đổi mới hiện nay và trong thời gian tới
Mục này khái quát các vấn đề lý luận về quá trình thực hiện cải cách
hành chính đã nghiên cứu. Xác lập hệ thống lý luận về xây dựng mô hình
nền hành chính hớng tới và yêu cầu cải cách tiếp tục nền hành chính đáp ứng
các yêu cầu đặt ra đối với đất nớc.
5.2.1. Tổng kết lý luận về thành công và hạn chế của cải cách hành
chính
- Cơ sở xác định và các tiêu chuẩn cơ bản đánh giá hiệu quả của nền
hành chính và của cải cách hành chính. Làm rõ các cơ sở lý luận của việc cải
cách nền hành chính nhà nớc (khái quát về nền hành chính, vai trò của cải
cách hành chính, các tiêu chí đánh giá về nền hành chính; nhu cầu cải
cách....
- Đánh gía về các chủ trơng, chính sách và pháp luật trong cải cách
hành chính những năm qua.

10


- Đánh giá toàn bộ quá trình tổ chức và thực hiện cải cách hành chính:
kết quả, hạn chế;
- Phân tích nguyên nhân của các hạn chế trong cải cách hành chính thời
gian qua.

5.2.2. Các yêu cầu đối với nền hành chính cần hớng tới
- Vị trí, vai trò của nền hành chính Nhà nớc đối với việc xây dựng kinh
tế thị trờng, công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nớc, hợp tác, hội nhập quốc
tế...;
- Các yêu cầu chuyển đổi nền hành chính trong điều kiện đổi mới (nền
kinh tế thị trờng định hớng XHCN, dân chủ hoá, hội nhập khu vực, quốc tế,
xu hớng cải cách hành chính trên thế giới, mối liên hệ cải cách hành chính
trong tổng thể hoàn thiện bộ máy Nhà nớc theo hớng xây dựng Nhà nớc
pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân...).
- Những đặc trng cơ bản của mô hình nền hành chính hớng tới.
5.3. Quan điểm, phơng hớng, giải pháp đẩy mạnh cải cách hành
chính phục vụ phát triển kinh tế thị trờng định hớng XHCN, công nghiệp
hoá, hiện đại hoá đất nớc, hợp tác, hội nhập khu vực và quốc tế.
Mục đích của chuyên đề là tổng hợp các đề xuất, kiến nghị về cải cách
hành chính đã nghiên cứu ở các chuyên đề. Đề xuất phơng hớng, giải pháp
và lộ trình đẩy mạnh cải cách nền hành chính nhà nớc trong thời gian tới.
Chuyên đề này giải quyết các vấn đề chủ yếu sau:
1. Các quan điểm cơ bản về xây dựng một nền hành chính tơng hợp với
thời kỳ mơí của đất nớc.
-

Nền hành chính chuyên nghiệp
Nền hành chính dân chủ
Nền hành chính công khai, minh bạch
Nền hành chính trong sạch
Nền hành chính hiện đại

11

2. Những yếu tố trọng tâm trong cải cách nền hành chính Nhà nớc
trong những năm trớc mắt và phơng hớng, giải pháp, lộ trình đẩy mạnh cải
cách hành chính.
- Vè xây dựng bộ máy hành chính Nhà nớc trong điều kiện phát triển
nền kinh tế thị trờng định hớng XHCN
- Cải cách thể chế, thủ tục hành chính
- Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức
- Vấn đề đổi mới quản lý tài sản công. Tách biệt quản lý Nhà nớc với
quản lý sản xuất kinh doanh và quản lý hoạt động của tổ chức sự nghiệp,
dịch vụ công

12


Phần I

Cải cách hành chính trong bối cảnh của
nhiệm vụ xây dựng Nhà nớc pháp quyền,
phát triển kinh tế thị trờng định hớng
XHCN, dân chủ hoá xã hội ở nớc ta
hiện nay

- Phân tích các nhu cầu cải cách hành chính phục vụ quá trình
đổi mới
- Quan điểm, đờng lối của Đảng và Nhà nớc về tiến hành cải
cách hành chính.
- Nội dung chủ yếu của cải cách hành chính
- Các chơng trình, biện pháp tiến hành cải cách hành chính

I. Nhu cầu cải cách nền hành chính Nhà nớc

13


Năm 1986, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản
Việt Nam khởi xớng sự nghiệp đổi mới đất nớc, lấy đổi mới kinh tế làm
trọng tâm, đã tạo ra bớc chuyển biến hết sức quan trọng về kinh tế và xã hội,
đa đất nớc thoát ra khỏi tình trạng khủng hoảng và phát triển đi lên với tốc
độ vợt bậc. Quá trình đó cũng là quá trình xuất hiện và tác động mạnh mẽ
của các nhu cầu kinh tế- xã hội, trở thành tiền đề của chủ trơng cải cách bộ
máy nhà nớc, trong đó cải cách hành chính ngày càng trở thành một nội
dung trọng tâm, mang tính chất đột phá, làmcơ sở cho toàn bộ quá trình đổi
mới hệ thống chính trị, kiện toàn bộ máy nhà nớc.
Cơ sở xuất phát điểm của sự hình thành đờng lối, quan điểm, nội dung,
chơng trình và các giải pháp cải cách hành chính thời gian qua chính là việc
nhận thức của Đảng và nhà nớc ta về các nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội
vào các thời điểm khác nhau của đất nớc:
1. Cải cách hành chính phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế thị trờng
Sự nghiệp đổi mới kinh tế đợc triển khai mạnh mẽ ngay sau chủ trơng
đổi mới đề ra tại Đại hội VI của Đảng. Từ một nền kinh tế kế hoạch hoá tập
trung quan liêu bao cấp khi chuyển sang nền kinh tế hàng hoá nhiều thành
phần vận hành theo cơ chế thị trờng, ngay từ đầu cơ chế mới đã phát huy tác
dụng kích thích sản xuất phát triển, giải phóng các tiềm năng trong xã hội. Ơ
những năm cuối của thập kỉ 80 và đầu thập kỉ 90, sự tăng trởng kinh tế đã có
những tiến bộ rõ rệt, đời sống kinh tế- xã hội đã có những khởi sắc. Tuy
nhiên, sự vận hành của cơ chế thị trờng, mở cửa và hội nhập kinh tế thế giới
cũng đã đặt ra các vấn đề nh công bằng, bình đẳng, tiến bộ xã hội, môi trờng
tài nguyên, phân hóa giàu nghèo, an ninh chính trị, an toàn xã hội... Đảng và
Nhà nớc phải quan tâm để hạn chế tối đa những tác động, ảnh hởng tiêu cực
của cơ chế thị trờng trên tất cả các lĩnh vực của đời sóng xã hội, đa một nớc
kinh tế chậm phát triển đi lên kinh tế thị trờng định hớng xã hội chủ nghĩa nhng tránh sự trả giá nh thời kì sơ khai của chủ nghĩa t bản, hay những sai lầm

nh ở các nớc Liên Xô hoặc Đông Âu đã vấp phải. Muốn vậy, đổi mới kinh tế
phải gắn với nguyên tắc ổn định chính trị, giữ vững vai trò lãnh đạo của Đảng,
theo định hớng xã hội chủ nghĩa với các tiêu chí dân giàu, nớc mạnh, xã hội
công bằng, dân chủ, văn minh. Vấn đề đặt ra là nhà nớc phải làm gì, làm nh

14


thế nào để sự vận hành của cơ chế thị trờng vừa dễ dàng thuận lợi, đạt tới
những hiệu quả lớn về tăng trởng kinh tế, vừa đi theo định hớng xã hội chủ
nghĩa, hạn chế tối đa và loại trừ những ảnh hởng, tác động tiêu cực của nó.
Nhu cầu đó, vào những năm đầu thập kỉ 90, đã trở thành một trong những tiền
đề cho việc đặt vấn đề cải cách mạnh mẽ bộ máy nhà nớc, trớc hết là bộ máy
quản lí hành chính nhằm làm cho các chức năng nhiệm vụ cũng nh những
thói quen, quán tính của một nhà nớc bao cấp, kế hoạch hoá thời chiến tranh
phải thay đổi để thích ứng với cơ chế kinh tế và cơ chế quản lý mới.
Trong sự phát triển xã hội có Nhà nớc từ xa tới nay luôn luôn có sự
quan hệ mật thiết giữa hai bộ phận của xã hội là nền kinh tế và nền hành
chính. Ví dụ, nếu nền kinh tế dựa vào sở hữu công cộng, thì Nhà nớc phải đợc tổ chức theo cách thức là ngời đầu t vốn, tổ chức và thành lập các doanh
nghiệp sản xuất (các doanh nghiệp nhà nớc).
Hiện nay, nền kinh tế nớc ta đã chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch sang
nền kinh tế thị trờng. Sự phát triển nền kinh tế thị trờng đã đem lại những
thành tựu to lớn ở nớc ta. Đó là sự tăng trởng kinh tế, giảm đói nghèo và sự
phát triển cơ sở hạ tầng ở quy mô ngày càng lớn. Tuy nhiên, công cuộc đổi
mới kinh tế vẫn còn gặp phải nhiều chớng ngại trên con đờng phát triển của
mình, một trong các chớng ngại đó chính là sự chậm đổi mới của nền hành
chính.
Nhận thức đợc tình hình đó, từ năm 1995 Trung ơng Đảng đã ra Nghị
quyết về xây dựng và hoàn thiện Nhà nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, trong đó cơ bản là cải cách một bớc nền hành chính Nhà nớc.

Để hiểu rõ vì sao phải cải cách nền hành chính Nhà nớc hiện nay ở Việt
Nam để phục vụ cho sự phát triển của xã hội nói chung và sự phát triển kinh
tế nói riêng, chúng ta cần xem xét những hình thức can thiệp của Nhà nớc trớc đây đối với nền kinh tế. Các hình thức can thiệp chủ yếu là :
- Quy định giá cả cho các sản phẩm công và nông nghiệp, vận tải ...;
- Quyết định về việc phân hỗ lại ngoại tệ, cấp giấy phép nhập khẩu;
- Tỷ giá hối đoái đợc quy định làm cho mức cầu vợt quá mức cung;
- Phân bổ các khoản tín dụng, cấp giấy phép đầu t theo các mức nhất
định;

15


- Kiểm soát hệ thống ngân hàng theo cách làm cho các ngân hàng thuộc
bộ máy hành chính trung ơng và trở thành phơng thức thanh toán hơn là các
cơ sở tín dụng độc lập;
- Tỷ lệ lãi suất thực hiện thờng là (-), những ngời vay thờng là các
doanh nghiệp Nhà nớc đợc bao cấp đáng kể;
- Kiểm soát và hạn chế gắt gao sự đầu t nớc ngoài;
- Nhà nớc nắm độc quyền, đặc biệt đối với hàng nông sản và sản phẩm
thuộc ngành hiện đại;
- Thiết lập các doanh nghiệp Nhà nớc và trợ cấp cho các doanh nghiệp
Nhà nớc thua lỗ bằng ngân sách quốc gia;
- Điều hành các nông trờng và tập trung hoá việc sản xuất nông nghiệp;
- Thuế quan cao và hạn chế số lợng nhập khẩu;
- Bao cấp các hàng tiêu dùng.
Kết quả của các biện pháp can thiệp đó là nền kinh tế không phát triển
đợc, các hàng hoá không thể có sức cạnh tranh trên thơng trờng quốc tế,
quốc gia không tận dụng đợc lợi thế của sự phân công lao động quốc tế.
Sự can thiệp đó đã tạo ra nền kinh tế tập trung bao cấp. Cách quản lý
của Nhà nớc nh vậy cùng với cách quản lý tơng tự nh vậy trong các lĩnh vực

khác của đời sống taọ ra cơ chế tập trung bao cấp. Sự đổi mới nền kinh tế ở
Việt Nam từ nền kinh tế bao cấp thành nền kinh tế thị trờng đòi hỏi Nhà nớc
phải đổi mới cách thức can thiệp của mình. Để hiểu đợc nhu cầu của sự đổi
mới cách thức can thiệp đó (chúng ta có thể gọi là cải cách hành chính) cần
phải nhận thức đợc các chức năng chủ yếu về kinh tế của Nhà nớc trong nền
kinh tế thị trờng.
Những chức năng chủ yếu về kinh tế của Nhà nớc trong nền kinh tế thị
trờng là :
- Tạo ra và duy trì sự ổn định về chính trị, xã hội, kinh tế (tạo ra môi trờng kinh doanh thuận lợi cho kinh tế phát triển và tăng trởng lâu bền);
- Duy trì sự ổn định của nền kinh tế, bảo đảm các cân đối của kinh tế vĩ
mô, ổn định giá trị đồng tiền, kiềm chế bội chi ngân sách, lạm phát (vì lạm

16


phát làm biến dạng các động thái và hành vi kinh doanh và hạn chế các mặt u việt của kinh tế thị trờng);
- Bảo đảm khuôn khổ pháp luật cho các hoạt động dân sự và kinh doanh
theo pháp luật, tức là xây dựng một Nhà nớc pháp quyền phù hợp với nền
kinh tế thị trờng, trong đó một nguyên tắc cơ bản là không cho phép bất kỳ
một cá nhân nào đợc thu lợi bằng cách xâm phạm lợi ích đợc luật pháp bảo
hộ của ngời khác.
- Huy động các nguồn lực cần thiết, chủ yếu là qua thu thuế và phí, để
cấp cho các nhu cầu thiết yếu của Nhà nớc, đồng thời tái phân phối thu nhập
giữa các tầng lớp dân c, kiểm soát mức chênh lệch thu nhập ở mức độ nhất
định. Việc hạn chế những ngời quá giàu tránh cho xã hội tâm lý ganh đua
tiêu xài quá mức của nền kinh tế do số ít ngời giàu gây ra, đồng thời, cũng
trợ giúp cho những ngời bị thiệt thòi nh trẻ em, ngời tàn tật bị giảm hoặc mất
sức lao động, ngời về hu.
- Xây dựng các chính sách và định chế tài chính khuyến khích tiết
kiệm, bảo đảm tăng trởng cao và lâu bền.

- Cung ứng các sản phẩm và dịch vụ công mà kinh tế t nhân không đáp
ứng nhằm bảo đảm sự tăng trởng lâu bền và phát triển ổn định của nền kinh
tế và xã hội. Các dịch vụ đó bao gồm giáo dục, đào tạo, y tế, hỗ trợ nghiên
cứu khoa học cơ bản, xây dựng và duy trì kết cấu hạ tầng kỹ thuật nh cầu, đờng, bến cảng Phúc lợi và các dịch vụ công cũng bảo đảm sự công bằng xã
hội, tránh sự xuất hiện một tỷ lệ quá lớn của những ngời bị bần cùng bị loại
ra khỏi tiến bộ kinh tế và xã hội, tránh gây mất ổn định xã hội.
- Xây dựng một bộ máy hành chính công có hiệu lực, đợc sự kiểm soát
và giám sát của dân, phát triển đa dạng các thể chế và hình thức phát huy
dân chủ trực tiếp và tự quản của ngời dân. Tóm lại là xây dựng một bộ máy
Nhà nớc của dân, do dân và vì dân.
- Bảo vệ thiên nhiên và môi trờng.
Hiện nay, có sự nhất trí cho rằng Nhà nớc nên chịu trách nhiệm về
những việc nh cung cấp giáo dục, còn những việc khác - nh điều hành siêu
thị, tiệm ăn, phòng làm tóc hay doanh nghiệp công nghiệp chẳng hạn - thì
không nên. Để hiểu rõ về việc nhà nớc cần tập trung vào các hoạt động gì

17


trong bối cảnh kinh tế thị trờng, cần thiết phải xác định các nhiệm vụ trọng
tâm của nhà nớc trong giai đoạn hiện nay.
Các nhiệm vụ đó là:
- Thực hiện chính sách đối ngoại và an ninh, quốc phòng.
- Thực hiện trách nhiệm với những lợi ích tập thể (bu điện, cứu hoả,
cảnh sát v.v)
- Thành lập một khuôn khổ pháp lý để làm cơ sở cho một Nhà nớc pháp
quyền, với những quy luật cần thiết cho nền kinh tế thị trờng có thể hoạt
động.
- Thiết lập bộ máy hành chính Nhà nớc có hiệu quả và tạo những thể
chế và tổ chức thích nghi để thúc đẩy tinh thần trách nhiệm, chịu sự theo dõi

kiểm soát của dân chúng và những nền tảng vững chắc cho xã hội (chính
danh, cai quản tốt).
- Đảm bảo sự ổn định nền kinh tế vĩ mô.
- Huy động các nguồn lực cần thiết để tài trợ các hoạt động công ích
qua thuế má và lệ phí.
- Tạo ra một khung cảnh thể chế thuận lợi cho sự thúc đẩy tăng trởng
kinh tế lâu bền (một môi trờng thuận lợi).
- Soạn thảo những quy chế về hệ thống tài chính để khuyến khích tiết
kiệm, đầu t và cho phép tự do thơng mại.
- Phát triển và bảo trì hệ thống giáo dục, y tế, chơng trình và mạng lới
an toàn xã hội cho những nhóm ngời bị thiệt thòi, và nỗ lực hoạt động nhằm
lôi cuốn mọi công dân tham gia vào tiến trình phát triển.
- Xây dựng cơ sở hạ tầng cần thiết để phát triển kinh tế lâu dài.
- Khuyến khích việc bảo tồn và quản lý bền vững các nguồn tài nguyên
thiên nhiên.
- Bảo đảm tình trạng an ninh về lơng thực, nghĩa là phát triển và duy trì
một hệ thống ngăn chặn những biến động cực đoan về giá cả và nạn đói
trong tình huống khó khăn.
- Phát triển khả năng của quốc gia về mặt nghiên cứu và triển khai.

18


- Phát huy một hệ thống chính trị có tính cách dân chủ (tổng tuyển cử
Quốc hội và các thể chất khác, hành chính địa phơng v.v).
- Tạo những điều kiện tiên quyết để phát huy một xã hội dân chính.
Việc cải cách hành chính phải đợc tiến hành nhằm thực hiện tốt các
nhiệm vụ trọng tâm trên. Còn các hoạt động kinh tế khác cần để cho các
doanh nghiệp tự quyết định, nhà nớc không cần can thiệp.
Việc thực thi các nhiệm vụ trọng tâm trên chính là việc Nhà nớc phát

huy nền kinh tế thị trờng và khuyến khích sự thức tỉnh của tinh thần doanh
nghiệp. Mục tiêu tối cao là cải thiện phúc lợi cho nhân dân, mà thị trờng
vững chắc sẽ là một phơng tiện then chốt để đạt mục tiêu đó. Muốn có thị trờng hoạt động đợc vững vàng và hữu hiệu thì cần phải có một số điều kiện
về thể chế, nh một hệ thống t pháp, hệ thống ngân hàng và bảo vệ môi trờng.
Không có sự ổn định và an ninh do luật pháp bảo vệ, và một hệ thống ngân
hàng hoạt động hẳn hoi, thì khó thuyết phục nổi các nhà doanh nghiệp đầu t
vào nền kinh tế. Một điều kiện tiên quyết khác của một nền kinh tế vận hành
là các quyền về tải sản hoặc quyền của ngời sử dụng phải đợc xác định rõ.
Đây là điểm đặc biệt quan trọng trong vấn đề phát triển nông nghiệp. Công
nghiệp và nông nghiệp cũng không thể phát triển đợc nếu không có hệ thống
vận tải khả quan và những cơ sở hạ tầng khác.
Để thực hiện mục tiêu tăng trởng cao và lâu bền, hội nhập quốc tế, Việt
Nam phải tiếp tục và đẩy mạnh cải cách kinh tế và cải cách hành chính.
Khác với giai đoạn trớc đây đặt trọng tâm nhiệm vụ vào giải phóng sức sản
xuất hiện có, tự do hoá sản xuất, phân phối để đạt đợc tăng trởng kinh tế,
nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn tới là xây dựng các thể chế cha có của
nền kinh tế thị trờng, đồng thời cải cách và nâng cao hiệu quả của các thể
chế hành chính, bảo đảm việc thực hiện khối lợng đầu t, quản lý kinh doanh
to lớn hơn, phức tạp hơn nhiều so với trớc đây; nâng cao hiệu quả kinh tế,
năng suất lao động, trình độ khoa học, công nghệ của nền kinh tế. Đồng
thời, việc tăng cờng trật tự, kỷ cơng, chống tham nhũng, buôn lậu cũng đòi
hỏi phải có tiến bộ mới, nhằm tạo ra môi trờng đầu t và kinh doanh ổn định
và an toàn hơn.
Cần xây dựng và hoàn thiện các thể chế về hai lĩnh vực kinh tế và quản
lý Nhà nớc.
19


Những cải cách thể chế chủ yếu về kinh tế bao gồm :
- Xây dựng thị trờng tài chính đầy đủ với các định chế tài chính đa

dạng, kể cả Sở giao dịch chứng khoán. Những định chế tài chính đa dạng bao
gồm hệ thống ngân hàng, công ty tài chính, công ty đầu t tài chính, công ty
thuê mua tài chính tổng hợp và chuyên doanh, đáp ứng nhu cầu kinh doanh
đa dạng, cung cấp các dịch vụ tài chính thuận lợi trên các địa bàn khác nhau
trong cả nớc, thu hút và tích tụ vốn nhàn rỗi trong dân để đầu t vào sản xuất,
kinh doanh, giáo dục.
- Tăng cờng năng lực kiểm tra, giám sát hoạt động của các ngân hàng,
các tổ chức tài chính khác, phòng ngừa và cố gắng tránh đợc sự sụp đổ hay
phá sản của các tổ chức đó. Hiện nay, trình độ kế toán, kiểm toán thấp,
không có báo cáo tài chính công khai nên không thể đánh giá chất lợng thực
của các ngân hàng và các doanh nghiệp, song có thể nói chung là trình độ
thấp và có nhiều hiểm hoạ trong kinh doanh.
- Xây dựng các định chế tự quản theo pháp luật, có hay không nhất thiết
phải có sự tham gia của Nhà nớc trên các lĩnh vực dịch vụ kỹ thuật, t vấn
quản lý, t vấn pháp lý, đào tạo và bồi dỡng cán bộ để hỗ trợ cho hoạt động
kinh doanh của doanh nghiệp. Các biện pháp đó nâng cao năng lực cạnh
tranh của các doanh nghiệp trên trờng quốc tế.
- Bổ sung, sửa đổi pháp luật, tạo môi trờng pháp lý ổn định, rõ ràng, cụ
thể, bảo đảm sự bình đẳng thật sự của các thể nhân và pháp nhân trớc pháp
luật. Sớm ban hành Luật Thơng mại, Luật Kiểm soát độc quyền kinh doanh
và cạnh tranh lành mạnh, thống nhất các Luật về các tổ chức kinh doanh
khác nhau hiện nay thành một Luật thống nhất về tổ chức kinh doanh, thống
nhất Luật đầu t nớc ngoài và Luật đầu t trong nớc. Xây dựng các luật liên
quan đến kinh doanh trên thị trờng quốc tế, hợp tác kinh tế.
Xây dựng các thể chế hành chính bao gồm những nhiệm vụ nh :
- Xây dựng bộ máy hành chính chuyên nghiệp, phân định rõ chức năng,
nhiệm vụ của cơ quan hành chính Nhà nớc theo đúng pháp luật, thực hiện
quyền tự do kinh doanh trên những ngành nghề mà pháp luật không cấm.
Sớm tiến tới một mặt bằng luật pháp thống nhất, bảo đảm thực sự sự bình
đẳng trớc pháp luật của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế,

trong nớc và nớc ngoài, hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam. Theo tinh thần
20


đó, cần hợp nhất các Luật về tổ chức kinh tế (nh công ty, doanh nghiệp Nhà
nớc, doanh nghiệp t nhân) vào một luật và thống nhất luật đầu t trong nớc và
luật đầu t nớc ngoài.
- Sớm ban hành luật công chức Nhà nớc, thực hiện nguyên tắc công
khai các quy chế làm việc, chế độ trách nhiệm của các công chức, viên chức
Nhà nớc.
- Tăng cờng các chức năng quản lý theo pháp luật của các Bộ, Uỷ ban
nhân dân các cấp, tách bạch rõ chức năng quản lý Nhà nớc của các cơ quan
hành chính, chức năng chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp Nhà nớc và chức
năng quản lý kinh doanh của các doanh nghiệp.
- Tiếp tục thu gọn đầu mối các Bộ quản lý ngành, nâng cao năng lực
quản lý của bộ máy, hiện đại hoá công nghệ và phơng pháp, công cụ làm
việc.
- Ban hành rộng rãi các quy chế, xây dựng các thể chế thực hiện các
quyền dân chủ trực tiếp của các thể nhân và pháp nhân, thực hiện quyền và
trách nhiệm của báo chí nh một lực lợng xây dựng quan trọng của nền hành
chính và dân chủ.
- Kiện toàn hệ thống Toà án, trớc hết là Toà kinh tế và Toà hành chính,
Viện kiểm sát và các cơ quan thực thi pháp luật.
- Kiên trì đấu tranh chống tham nhũng và buôn lậu bằng cách thay đổi
cơ chế, chính sách, phơng pháp làm việc dẫn đến tham nhũng và buôn lậu.
- Tăng cờng công tác đào tạo, bồi dỡng công chức, viên chức Nhà nớc,
nâng cao năng lực hoạt động trong nớc và hợp tác quốc tế, bảo đảm bộ máy
Nhà nớc ngày càng trong sạch, hành động theo pháp luật và trong khuôn khổ
pháp luật.
- Trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, cải cách thể chế cũng phải

từng bớc thích nghi với những quy định và tập tục quốc tế do việc giap nhập
ASEAN và các tổ chức quốc tế khác nh WTO đòi hỏi.
- Do những điều kiện đặc thù của Việt Nam, việc cải cách thể chế là
một quá trình lâu dài, phức tạp. Việc cải cách trong tơng lai phải chú ý đến
các yếu tố nh động lực nào thúc đẩy cải cách thể chế để phát huy và các yếu
tố nào kìm hãm quá trình cải cách thể chế để khắc phục.
21


- Cải cách thể chế ở Việt Nam phải xuất phát từ thực tế của Việt Nam
và có những giải pháp phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam, đồng thời
việc tiếp thu một cách chọn lọc và vận dụng sáng tạo các thành tựu khoa
học hiện đại cũng nh những kinh nghiệm quốc tế. Theo tinh thần đó, sự giúp
đỡ của dự án và góp ý kiến của các chuyên gia quốc tế là rất bổ ích và cần
thiết.
Thực tiễn thế giới cho thấy rằng vai trò của nhà nớc trong nền kinh tế
thị trờng là rất quan trọng. Nhà nớc không chỉ tham gia vào xây dựng hệ
thống giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng... mà còn phải có sự bảo trợ cần thiết đối
với các ngân hàng, doanh nghiệp... Vai trò của Nhà nớc trong nền kinh tế thị
trờng thể hiện ở:
+ Quyết định giá cả cho các sản phẩm công và nông nghiệp, vận tải
v.v;
+ Quyết định về việc phân bổ ngoại tệ và/hay các giấy phép nhập khẩu;
tỷ giá hối đoái đợc qui định theo cách nào để làm cho mức cầu về ngoại tệ vợt quá mức cung;
+ Phân bổ các khoản tín dụng và/hay giấy phép đầu t trên một mức nhất
định;
+ Kiểm soát hệ thống ngân hàng: các ngân hàng thờng là một phần phụ
thuộc của bộ máy hành chính Trung ơng và về bản chất là các phơng tiện
thanh toán hơn là các cơ sở tín dụng độc lập;
+ Tỷ lệ lãi suất thực thờng là âm (-), kết quả là những ngời vay (chủ yếu

là các doanh nghiệp nhà nớc) đợc bao cấp đáng kể trong khi tiết kiệm không
đợc khuyến khích;
+ Kiểm soát và hạn chế gắt gao mức độ đầu t nớc ngoài vào trong nớc;
+ Nhà nớc nắm độc quyền, đặc biệt là đối với tiếp thị hàng nông sản và
sản phẩm thuộc ngành hiện đại;
+ Thiết lập các doanh nghiệp nhà nớc và trợ cấp cho các doanh nghiệp
nhà nớc thua lỗ bằng ngân sách quốc gia;
+ Tại một số nớc, Nhà nớc còn có ý định điều hành các nông trờng của
Nhà nớc hoặc tập thể hoá việc sản xuất nông nghiệp;

22


+ Thuế quan cao và hạn chế số lợng nhập khẩu;
+ Bao cấp các hàng tiêu dùng.
Tuy nhiên, kinh nghiệm thế giới cho thấy rằng sự can thiệp cao độ của
nhà nớc vào kinh tế không phù hợp với nền kinh tế thị trờng. Sự can thiệp
quá mức vào hoạt động kinh tế sẽ làm hại cho công cuộc phát triển. Sự can
thiệp của nhà nớc sẽ là cần thiết và vừa mức khi điều đó nhằm ngăn chặn
cạnh tranh không lành mạnh, sự phát triển không đồng đều, hỗ trợ hoạt động
nhân đạo cần thiết, đảm bảo sự phát triển bền vững.
Sự can thiệp của nhà nớc ở một số nớc Đông Nam á đợc coi là thành
công cho thấy các quốc gia này đã sử dụng sự can thiệp của nhà nớc nhằm
các mục đích sau:
+ ổn định kinh tế vĩ mô;
+ Đầu t vào tăng trởng theo hớng xuất khẩu;
+ Tăng cờng phát triển nguồn nhân lực;
+ Xây dựng năng lực thiết chế;
+ Khả năng khai thác công nghệ nớc ngoài.
Việc tiến hành cải cách hành chính ở nhiều quốc gia xây dựng nền kinh

tế thị trờng từ nền kinh tế tập trung kế hoạch cho thấy có hai chủ trơng cơ
bản: mạnh mẽ, triệt để (liệu pháp sốc); chậm chắc, thận trọng (phơng pháp
từng bớc).
Chủ trơng thứ nhất có u điểm là công cuộc cải cách hành chính tiến
hành trong thời gian ngắn. Trong thời gian đó, nhà nớc phải chuyển đổi
nhanh chóng các chức năng kinh tế của mình cho phù hợp với nền kinh kế
thị trờng. ở các nớc theo chủ trơng này, trong thời kỳ đầu của công cuộc cải
cách, nền kinh tế chao đảo, trật tự xã hội có phần mất ổn định, song sau đó
nền kinh tế phát triển nhanh, bộ máy nhà nớc sớm thích nghi với nền kinh tế
và xã hội mới.
Chủ trơng thứ hai có u điểm là công cuộc cải cách hành chinh và kinh
tế đã đợc tiến hành trong sự ổn định tơng đối về kinh tế xã hội. Tuy nhiên,
nhợc điểm của mô hình này là các u điểm của nền kinh tế thị trờng chậm đợc
phát huy, bộ máy hành chính vẫn thờng xuyên cản trở sự phát triển của nền

23


kinh tế, tình trạng quan liêu, tham nhũng phát triển mạnh một phần do sự
chuyển đổi có nhiều khe hở và kéo dài.
Công cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam đợc tiến hành theo phơng
pháp thứ hai (từng bớc), bởi vậy, công cuộc ấy rõ ràng cũng có các u điểm và
nhợc điểm nh của mô hình ấy. Việc nhận thức đúng, rõ điều đó có ý nghĩa
quan trọng trong việc tiến hành công cuộc cải cách hành chính hiện nay.
Trong nền kinh tế thị trờng, bộ máy của chính phủ của các quốc gia đợc
vận hành theo hớng sau đây:
- Tăng cờng thẩm quyền và nâng cao chất lợng lập quy của Chính phủ
đáp ứng tính năng động của thị trờng - và tạo môi trờng cho các yếu tố thị trờng hình thành, phát triển đúng hớng.
- Bộ máy hành chính Chính phủ thực hiện chức năng quản lý hành
chính Nhà nớc nền kinh tế trớc hết bằng chiến lợc, chính sách quy hoạch và

kế hoạch, không tham gia trực tiếp vào sản xuất kinh doanh của các doanh
nghiệp.
Trong những năm trớc mắt, cần xây dựng và hoàn thiện các thể chế về
hai lĩnh vực: kinh tế và quản lý nhà nớc.
Những cải cách thể chế chủ yếu về kinh tế bao gồm:
+ Xây dựng thị trờng tài chính đầy đủ với các định chế tài chính đa
dạng, kể cả Sở giao dịch chứng khoán.
+ Tăng cờng năng lực kiểm tra, giám sát hoạt động của các ngân hàng,
các định chế tài chính khác, phòng ngừa và cố gắng tránh đợc sự sụp đổ hay
phá sản của các định chế đó.
+ Xây dựng các định chế tự quản theo pháp luật, có hay không nhất
thiết phải có sự tham gia của Nhà nớc trên các lĩnh vực dịch vụ kỹ thuật, t
vấn quản lý, t vấn pháp lý, đào tạo và bồi dỡng cán bộ để hỗ trợ cho hoạt
động kinh doanh của doanh nghiệp.
+ Bổ sung, sửa đổi khung khổ pháp luật, tạo môi trờng pháp lý ổn định,
rõ ràng, cụ thể, bảo đảm sự bình đẳng thật sự của các thể nhân và pháp nhân
trớc pháp luật.
Xây dựng các thể chế hành chính bao gồm những nhiệm vụ nh:

24


+ Xây dựng bộ máy hành chính chuyên nghiệp, phân định rõ chức
năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính Nhà nớc theo đúng pháp luật, thực
hiện quyền tự do kinh doanh trên những ngành nghề mà pháp luật không
cấm.
+ Tăng cờng các chức năng quản lý theo pháp luật của các Bộ, Uỷ ban
nhân dân các cấp, tách bạch rõ chức năng quản lý nhà nớc của các cơ quan
hành chính, chức năng chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp nhà nớc và chức
năng quản lý kinh doanh của các doanh nghiệp.

+ Tiếp tục thu gọn đầu mối các Bộ quản lý ngành, nâng cao năng lực
quản lý của bộ máy, hiện đại hoá công nghệ và phơng pháp, công cụ làm
việc.
+ Ban hành rộng rãi các qui chế, xây dựng các thể chế thực hiện các
quyền dân chủ trực tiếp của các thể nhân và pháp nhân, thực hiện quyền và
trách nhiệm của báo chí nh một lực lợng xây dựng quan trọng của nền hành
chính và dân chủ.
+ Kiện toàn hệ thống Toà án, trớc hết là Toà Kinh tế và Toà Hành chính,
Viện kiểm sát và các cơ quan thực thi pháp luật.
+ Kiên trì đấu tranh chống tham nhũng và buôn lậu bằng cách thay đổi
cơ chế, chính sách, phơng pháp làm việc dẫn đến tham nhũng và buôn lậu.
+ Tăng cờng công tác đào tạo, bồi dỡng công chức, viên chức nhà nớc,
nâng cao năng lực hoạt động trong nớc và hợp tác quốc tế, bảo đảm bộ máy
nhà nớc ngày càng trong sạch, hành động theo pháp luật và trong khuôn khổ
pháp luật
+ Trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, cải cách thể chế cũng phải
từng bớc thích nghi với những quy định và tập tục quốc tế do việc gia nhập
ASEAN và các tổ chức quốc tế khác nh WTO đòi hỏi.
+ Cải cách thể chế ở Việt Nam phải xuất phát từ thực tế của Việt Nam
và có những giải pháp phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam, đồng thời
việc tiếp thu một cách chọn lọc và vận dụng sáng tạo các thành tựu của khoa
học hiện đại cũng nh những kinh nghiệm quốc tế.
2. Cải cách hành chính đáp ứng nhiệm vụ dân chủ hoá
2.1. Thực chất và những đòi hỏi của dân chủ
25