Quản lý chất lượng cải cách thủ tục hành chính theo mô hình Một cửa liên thông tại UBND các quận của thành phố Hải Phòng

MỤC LỤC
1.1.2. Cải cách thủ tục hành chính trong công cuộc xây dựng nền hành chính của Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân..................13
1.2.1. Khái niệm cơ chế “Một cửa” – “Một cửa liên thông”............................................16
.........................................................................................................................................18
1.3. Quá trình triển khai cơ chế “Một cửa” và “Một cửa liên thông” ở nước ta..............19
1.3.1. Các mô hình thí điểm cơ chế “Một cửa”................................................................19
1.3.2. Cải cách hành chính từ cơ chế “ Một cửa” đến cơ chế “Một cửa liên thông” ở
nước ta..............................................................................................................................24
2.1.1. Những yếu tố tự nhiên và xã hội tác động đến tình hình cải cách thủ tục hành
chính và thực hiện cơ chế “Một cửa – Một cửa liên thông”tại UBND các quận của thành
phố Hải Phòng..................................................................................................................27
2.1.2. Sự cần thiết khách quan của việc thực hiện cơ chế “Một cửa – Một cửa liên thông”
tại UBND các quận của thành phố Hải Phòng.................................................................28
2.2.1. Công tác chỉ đạo thực hiện.....................................................................................32
2.2.2. Nội dung các bước tiến hành để xây dựng và phát triển mô hình “một cửa liên
thông”...............................................................................................................................34
2.2.3. Vị trí, điều kiện làm việc của Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả hồ sơ hành chính
theo cơ chế ‘‘một cửa liên thông’’ ( sau đây gọi tắt là bộ phận một cửa liên thông).......35
2.2.4. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ phận “một cửa liên thông” tại UBND các
quận trên địa bàn thành phố Hải Phòng...........................................................................36
2.2.5. Mô hình và quy trình giải quyết công việc của Bộ phận “một cửa liên thông” tại
UBND các quận thành phố Hải Phòng.............................................................................39
2.2.6. Quy định chung về trình tự, thủ tục hành chính các lĩnh vực giải quyết hồ sơ theo
cơ chế “Một cửa liên thông” tại Ủy ban nhân dân các quận Thành phố Hải Phòng........41
- Thông tư số 106/2010/TT – BTC ngày 26/7/2010 của Bộ Tài chính hướng dẫn lệ phí
cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền
với đất;..............................................................................................................................47
Trách nhiệm......................................................................................................................48
2.3.1.Những thành tựu chung...........................................................................................73
2.3.2. Các hạn chế và tồn tại.............................................................................................80

2.3.3. Nguyên nhân và một số bài học kinh nghiệm........................................................86
3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện mô hình “một cửa liên thông” từ quận xuống phường...........95

1


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong tiến trình đổi mới đất nước Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm
đến vấn đề cải cách hành chính Nhà nước, coi đó là nhiệm vụ trọng tâm của
việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước. Mục tiêu của cải cách hành chính là
nhằm xây dựng một nền hành chính trong sạch, vững mạnh, đủ năng lực quản
lý công việc của Nhà nước, thúc đẩy xã hội phát triển. Điều đó đã được thể
chế hoá bằng các Nghị quyết, Quyết định của Đảng qua các kỳ Đại hội kể từ
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI đến nay.
Hiện nay, khi nước ta đang từng bước hiện đại hoá nền hành chính, vấn
đề đặt ra là cần có một bộ máy tinh gọn, hợp lý; một đội ngũ cán bộ công
chức chất lượng, đủ năng lực trình độ để có thể đảm đương nhiệm vụ. Điều
này đòi hỏi cuộc cải cách phải có những biến đổi lớn về tư duy, phương thức
quản lý, đào tạo….Việc cải cách thủ tục hành chính là một khâu đột phá và là
một yêu cầu khách quan trong nội dung chính của Chương trình tổng thể cải
cách hành chính Nhà nước. Trong quán trình cải cách thủ tục hành chính mô
hình Một cửa liên thông trong việc giải quyết một số thủ tục hành chính cơ
bản như: cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và sử dụng đất, cấp giấy
chứng nhận đăng ký kinh doanh, cấp giấy phép xây dựng, chứng thực…là
một trong những giải pháp nhằm đổi mới hoạt động của bộ máy hành chính,
góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.
Ngày 4/9/2003 Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số
181/2003/QĐ- TTg về việc ban hành Quy chế thực hiện cơ chế “Một cửa” tại
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, theo đó bắt đầu từ ngày

01/01/2004 triển khai thực hiện cơ chế “ Một cửa” tại cơ quan hành chính nhà
nước cấp tỉnh, cấp huyện; Ngày 22/6/2007 Thủ tướng Chính phủ ban hành
Quyết định số 93/2007/QĐ – TTg về Quy chế thực hiện cơ chế “một cửa”,
“một cửa liên thông” tại cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.

2


Mô hình “ Một cửa liên thông” tại thành phố Hải Phòng đã qua quá
trình thí điểm và chính thức thực hiện từ ngày 14/2/2008 tại UBND quận Ngô
Quyền và 28/1/2009 tại UBND quận Kiến An cùng một số quận huyện khác.
Trải qua một thời gian thực hiện hiệu quả đạt được từ mô hình này là rất đáng
ghi nhận, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại những bất cập, khó khăn từ việc thực
hiện cải cách hành chính theo cơ chế “Một cửa”. Như vậy việc nghiên cứu,
đánh giá hiệu quả thực hiện từ đó đề ra các giải pháp quản lý chất lượng mô
hình “Một cửa liên thông” có ý nghĩa quan trọng và thiết thực.
Lý do chọn UBND các quận của thành phố Hải Phòng( liên hệ UBND
quận Kiến an và Ngô Quyền) là nơi tìm hiểu khảo sát thực trạng và tìm ra
những giải pháp quản lý chất lượng mô hình “Một cửa liên thông” là:
Thứ nhất: Thành phố Hải phòng là một trong những địa phương đầu
tiên thực hiện điểm mô hình “Một cửa liên thông” . Đây là một địa bàn hành
chính khá rộng với quy mô dân số đông, trình độ dân trí khá đồng đều và
lượng hồ thủ tục hành chính tại đây là rất lớn đồng thời đây là một đơn vị đi
đầu trong tiến trình thực hiện cải cách hành chính trên cả nước.
Thứ hai: trong những năm gần đây đã có nhiều công trình đề tài nghiên
cứu về mô hình “Một cửa liên thông”, tuy nhiên hiện nay chưa có đề tài nào
đánh giá toàn diện từ góc độ khoa học hành chính về quản lý chất lượng theo
mô hình “Một cửa liên thông” tại UBND các quận trên địa bàn thành phố Hải
phòng
Thứ ba: Tác giả hiện đang làm việc tại UBND cấp quận (UBND quận

Kiến An) nên việc thực hiện công trình này nhằm tìm hiểu sâu hơn việc quản
lý chất lượng theo cơ chế “Một cửa liên thông” tại địa phương mình đang
công tác qua đó thu thập tư liệu và quan sát thực tiễn, đánh giá những mặt
được và chưa được của mô hình để tiếp tục cải tiến.Với những lý do trên tôi
chọn đề tài nghiên cứu: “ Quản lý chất lượng cải cách thủ tục hành chính theo
mô hình Một cửa liên thông tại UBND các quận của thành phố Hải Phòng”
làm luận văn tốt nghiệp cao học.
3


2. Mục đích của đề tài
Cung cấp những căn cứ khoa học cho việc xác định nguyên nhân của
những mặt hạn chế còn tồn tại của mô hình “Một cửa liên thông” đang thực
hiện tại thành phố Hải Phòng, từ đó đề ra các giải pháp để khắc phục những
mặt hạn chế nhằm quản lý chất lượng mô hình “Một cửa liên thông” giải
quyết thủ tục hành chính khoa học, hợp lý, hiệu quả hơn
Tác giả luận văn hướng tới:
- Tổng kết lý luận về cải cách thủ tục hành chính trong yêu cầu mới
hiện nay
- Nghiên cứu mô hình một cửa liên thông tại UBND các quận ở Hải
Phòng để từ đó đưa ra các giải pháp mới quản lý chất lượng, mở rộng mô hình
“ Một cửa liên thông” trong thực tế hướng tới mục tiêu cải cách hành chính
nhà nước.
3. Đối tượng và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Đối tượng nghiên cứu là mô hình một cửa liên thông đang được triển
khai áp dụng tại các quận trên địa bàn Thành phố Hải Phòng bao gồm cách
xây dựng, vận hành, hiệu quả hoạt động của mô hình Một cửa liên thông.
Tổng hợp tình hình thực tiễn để cung cấp căn cứ chính xác cho việc đánh giá
mô hình “Một cửa liên thông” ở địa phương. So sánh, tham khảo mô hình
“Một cửa liên thông” được thực hiện tại các địa phương khác để từ đó có cái

nhìn tổng quát xác thực về mô hình “Một cửa liên thông” đang được áp dụng
trong thực tế nhằm nâng cao chất lượng cải cách thủ tục hành chính trong thời
kỳ mới.
4. Phạm vi nghiên cứu.
Phạm vi nghiên cứu là Bộ phận một cửa tại UBND các quận của Thành
phố Hải Phòng , cụ thể lấy thực tiễn tại Bộ phận Một cửa UBND quận Kiến
An và UBND quận Ngô Quyền…với lượng kiến thức và thời gian có hạn,
trong phạm vi nghiên cứu tác giả tiếp cận vấn đề từ một số góc độ nhất định
và xem xét đánh giá thực trạng cũng như đề xuất những giải pháp nhằm quản
4


lý chất lượng và mở rộng mô hình “Một cửa liên thông” ở một số tiêu chí nhất
định.
5. Phương pháp nghiên cứu
Dựa trên cơ sở phương pháp luận chủ đạo là duy vật biện chứng và lịch
sử, tác giả đã phối hợp sử dụng các nhóm phương pháp nghiên cứu sau đây:
- Nhóm các phương pháp nghiên cứu văn kiện, tài liệu
Nghiên cứu các văn kiện Đảng, văn bản pháp luật, tài liệu, giáo trình và
các công trình, bài viết có liên quan nhằm xác định cơ sở lý luận của luận văn.
- Nhóm các phương pháp nghiên cứu thực tiễn
+ Phương pháp thống kê
Các tài liệu thống kê đảm bảo giá trị pháp lý được sử dụng triệt để phục
vụ cho việc nghiên cứu.
+ Phương pháp chuyên gia
Trong quá trình thực hiện luận văn, học viên đã trực tiếp trao đổi, tham
khảo ý kiến của các cán bộ khoa học, các nhà quản lý có kinh nghiệm về các
vấn đề liên quan tới đề tài luận văn.
Ngoài ra đây là đề tài mang tính thực tiễn nên tác giả tiến hành phương
pháp phỏng vấn, trao đổi trực tiếp với công dân và một số cán bộ công chức

đang làm việc tại Bộ phận “Một cửa liên thông” và qua khảo sát thực tế tại
địa bàn quận Kiến an và Ngô Quyền.
6. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Cải cách thủ tục hành chính và cơ chế “ Một cửa liên thông” đã có
nhiều công trình nghiên cứu từ các khía cạnh khác nhau, cấp độ khác nhau.
Tại Học viện hành chính quốc gia đã có các đề tài nghiên cứu những vấn đề
liên quan đến cơ chế “một cửa” và “một cửa liên thông” của một số tác giả.
Tuy nhiên, chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu mô hình “Một
cửa” của thành phố Hải Phòng để trên cơ sở lý luận chung, tiếp cận với những
đặc thù của địa phương, xây dựng, đề xuất mô hình theo hướng tiếp tục hoàn
thiện
5


7. Đóng góp của luận văn
Đề tài sẽ nghiên cứu, cung cấp những ưu điểm và tồn tại của mô hình
để đưa ra các giải pháp quản lý và mở rộng mô hình Một cửa liên thông trong
thực tiễn, khả năng vận dụng những giải pháp này vào thực tiễn.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu và kết luận, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo,
luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cải cách thủ tục hành chính và thực hiện mô hình “Một
cửa liên thông”
Chương 2: Thực trạng triển khai mô hình “ Một cửa liên thông”
tại UBND các quận thành phố Hải Phòng.
Chương 3: Một số giải pháp quản lý chất lượng và mở rộng mô
h́ình Một cửa liên thông giải quyết thủ tục hành chính tại Hải Phòng.

6

CHƯƠNG 1
CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ THỰC HIỆN MÔ
HÌNH MỘT CỬA LIÊN THÔNG
1.1. Yêu cầu khách quan của cải cách thủ tục hành chính.
1.1.1. Khái niệm, vai trò của thủ tục hành chính trong quản lý hành
chính công.
Để hoạt động quản lý nhà nước được tiến hành có hiệu quả cơ quan
hành chính phải đảm bảo tuân thủ nghiêm túc những quy tắc, chế tài, chế độ
được pháp luật quy định. Những quy tắc, chế tài, chế độ đó chính là những
quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của cơ quan hành chính
khi thực thi chức năng quản lý hành chính công. Những quy định trên chính là
thủ tục hành chính.
Như vậy, thủ tục hành chính là trình tự, cách thức và thời gian nhà
nước đặt ra để các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng đảm bảo sự thống
nhất trong hoạt động thực thi luật pháp. Khoa học hành chính gọi chung
những quy định đó là những quy phạm thủ tục hay quy phạm hình thức. Tất
cả các quy tắc pháp lý quy định về trình tự giải quyết công việc của cơ quan
hành chính nhà nước tao thành hệ thống thủ tục hành chính.
Về cơ bản, thủ tục hành chính mang những đặc điểm cơ bản:
Một là: mọi thủ tục hành chính đều là tổng thể các hành động diễn ra
theo trình tự thời gian, không gian nhất định được cơ quan quản lý hành chính
nhà nước, đội ngũ cán bộ công chức, viên chức có thẩm quyền thực hiện dựa
trên những nguyên tắc do pháp luật quy định một cách chặt chẽ. Trong số các
loại thủ tục hành chính thì loại thủ tục giải quyết các tranh chấp về quyền và
xử lý vi phạm được quy phạm thủ tục hành chính điều chỉnh chặt chẽ hơn hết
vì nó liên quan đến việc bảo vệ quyền và thực hiện nghĩa vụ của các chủ thể
luật hành chính, đến lợi ích của công dân và nhà nước.
Hai là: Đối tượng công việc cần thực hiện thủ tục hành chính rất khác
nhau liên quan đến nhiều khâu, nhiều cơ quan cho nên rất ít thủ tục hành

7


chính đơn giản. Đa số các thủ tục đều trải qua quá trình xác minh tỉ mỉ ở từng
công đoạn khác nhau để đảm bảo tính chính xác, hợp pháp nhất là các thủ tục
giải quyết khiếu nại, giải quyết các yêu cầu về việc thực hiện các quyền và
nghĩa vụ cá nhân, tổ chức do có liên quan đến nhiều ngành luật khác như luật
đất đai, luật dân sự…
Ba là, thủ tục hành chính mang tính chất khuôn mẫu, tương đối ổn định
và phải đảm bảo tính chặt chẽ thích hợp cho từng loại công việc cụ thể. Tuy
nhiên, cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức có thẩm quyền không
thể dựa vào thủ tục hành chính để làm trì trệ công việc hay tư lợi cá nhân.
Thủ tục hành chính trong xu thế hội nhập hiện nay và trong bối cảnh
chuyển từ nền hành chính truyền thống sang nền hành chính phát triển đòi hỏi
phải có sự năng động, thích ứng không chỉ trong phạm vi quốc gia mà còn
phải tương thích với khu vực và thế giới. Trong bối cảnh đó thủ tục hành
chính của Việt Nam vẫn phải dựa trên những nguyên tắc nhất định quy định
bởi Hiến pháp và pháp luật nói chung. Đó là các nguyên tắc pháp chế CNXH,
nguyên tắc khách quan, nguyên tắc công khai, minh bạch; nguyên tắc bình
đẳng trước pháp luật; nguyên tắc đơn giản tiết kiệm; nguyên tắc nhanh chóng
kịp thời; nguyên tắc hạn chế số cấp giải quyết thủ tục.
Thủ tục hành chính được phân biệt thành nhiều loại khác nhau tùy theo
cách tiếp cận[13]
Dựa vào đối tượng quản lý của hành chính nhà nước ở từng lĩnh vực
thì thủ tục hành chính được chia thành thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây
dựng, thủ tục hành chính trong lĩnh vực kinh doanh, thủ tục hành chính trong
lĩnh vực đất đai, thủ tục hành chính trong lĩnh vực hành chính tư pháp… cách
tiếp cận này cho phép cơ quan nhà nước và công dân dễ dàng xác định được
quyền và nghĩa vụ của mình khi tham gia vào quan hệ thủ tục hành chính cụ
thể. Cơ quan quản lý hành chính chuyên ngành sẽ dễ dàng ban hành, sửa đổi,

bãi bỏ hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bãi bỏ các
8


thủ tục hành chính liên quan đến chức năng quản lý của ngành nhưng không
còn phù hợp với yêu cầu thực tế.
Người dân, khi tham gia vào một thủ tục hành chính cụ thể, chẳng hạn
thủ tục đăng kí hộ tịch, thủ tục đăng ký kinh doanh, kê khai thuế… thì họ phải
biết rõ mình phải có nghĩa vụ tuân theo những quy định nào, phải cung cấp
những hồ sơ giấy tờ gì để được cơ quan có thẩm quyền đáp ứng nhu cầu đó.
Nếu người dân vì một lý do nào đó không nắm vững được những thủ tục này
thì chắc chắn họ không thể được cơ quan nhà nước đáp ứng nhu cầu. Mục tiêu
giao dịch với cơ quan công quyền không thực hiện được.
Dựa vào loại hình công việc cụ thể mà các cơ quan hành chính được
giao thực hiện trong quá trình hoạt động để phân loại các thủ tục hành chính
như: thủ tục ban hành văn bản trong cơ quan hành chính, thủ tục tuyển dụng
công chức, thủ tục thi đua khen thưởng, thủ tục kiểm tra báo cáo công tác của
đơn vị… Cán bộ, công chức khi tham gia vào thủ tục này cũng sẽ ý thức được
trách nhiệm của mình và dễ dàng định hướng trong công tác.
Trên cơ sở xem xét các quan hệ trong hoạt động của các cơ quan thuộc
bộ máy quản lý nhà nước, thủ tục hành chính được phân loại dựa trên quan hệ
công tác chia thành ba nhóm:
- Nhóm thủ tục hành chính nội bộ, là các thủ tục liên quan đến quan hệ
trong quá trình thực hiện các công việc nội bộ của cơ quan bao gồm các thủ
tục về quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan cấp trên đối với cấp dưới, quan
hệ phối hợp giữa các cơ quan cùng cấp, quan hệ công tác giữa chính quyền
các cấp với các bộ, cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân.
- Nhóm thủ tục thực hiện thẩm quyền, là thủ tục tiến hành giải quyết
công việc liên quan đến quyền lợi và lợi tích hợp pháp của công dân, phòng
ngừa ngăn chặn nhưng hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua…

Trong mối quan hệ thủ tục hành chính trên, cơ quan nhà nước, cán bộ viên
chức có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng hoạt động áp dụng
9


quy phạm pháp luật để giải quyết một tình huống cụ thể làm xuất hiện các
quyền và nghĩa vụ pháp lý của cá nhân, tổ chức. Hình thức thực hiện của
nhóm này bao gồm: thủ tục cho phép, thủ tục cưỡng chế, thủ tục trưng thu,
trưng mua, thủ tục văn thư.
Thủ tục hành chính còn được phân loại theo chức năng cung cấp dục vụ
công và các hoạt động mang tính chuyên môn, đặc thù trong quản lý hành
chính. Cách phân loại này giúp các nhà chuyên môn tìm được hình thức thích
hợp để giải quyết yêu cầu của công dân một cách hợp lý nhất. Một trong
những cách thức mà bộ máy hành chính hiện nay của chúng ta áp dụng là mô
hình “một cửa”. Mô hình “Một cửa” không chỉ giải quyết mối quan hệ giữa
cơ quan hành chính và công dân mà mục tiêu chính là để cung ứng dịch vụ
hành chính công cho công dân tốt hơn.
Dịch vụ hành chính công là một loại hình dịch vụ do các cơ quan hành
chính nhà nước thực hiện để phục vụ các quyền và nghĩa vụ hợp pháp của tổ
chức và công dân. Đây là những hoạt động cụ thể để giải quyết công việc của
tổ chức và công dân theo thẩm quyền được pháp luật quy định. Hoạt động
cung cấp dịch vụ công phải tuân thủ nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong việc đặt ra các mục tiêu giải quyết, cung cấp dịch vụ công cho công dân
vì trong thực tế nhiều cơ quan không có thẩm quyền đã tự đặt ra nhiều thủ tục
hành chính để thuận lợi cho mình trong công tác quản lý nhưng lại đẩy khó
khăn về phía người dân. Thực tế này đi ngược lại xu hướng quản lý hành
chính của thế giới trong môi trường cạnh tranh hội nhập.
Việc phân loại thủ tục hành chính mang tính chất tương đối, phục vụ
yêu cầu cụ thể của cơ quan hành chính trong hoạt động quản lý nhằm cung
cấp những thông tin mang tính khái quát, đặc trưng cho loại thủ tục chuyên

biệt nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và đáp ứng yêu cầu hợp pháp của người
dân. Thủ tục hành chính có ý nghĩa hết sức quan trọng trong quản lý hành
chính nhà nước và đời sống xã hội. Đó là những quy phạm hình thức thể hiện

10


của các quy phạm vật chất vào đời sống xã hội nên nếu thiếu thủ tục hành
chính thì các quy phạm vật chất không thể thực hiện được. Thủ tục hành
chính đảm bảo cho các quy phạm vật chất quy định trong các quyết định hành
chính được thi hành thuận lợi. Thủ tục hành chính tác động trực tiếp đếm hiệu
quả của các quyết định hành chính vì nó là khâu đảm bảo đưa quy phạm vật
chất vào thực hiện. Khi luật đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành vào ngày
01 tháng 7 năm 2003 trong đó có quy định trình tự cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên trong thực tế
vẫn chưa thể tiến hành cấp Giấy chứng nhận ngay được vì chưa có thủ tục
hành chính hướng dẫn cụ thể. Cho đến khi hàng loạt các văn bản hướng dẫn
ra đời, trong đó quy định rõ trình tự cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,
nghĩa vụ tài chính, đối tượng cụ thể thực hiện nghĩa vụ tài chính… thì mới có
thể tiến hành trong thực tế.
Thủ tục hành chính còn tạo ra khả năng sáng tạo khi thực hiện các
quyết định quản lý, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý hành chính nhà
nước nếu nó được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý. Trong thủ tục cấp
giấy phép kinh doanh trước khi luật Doanh nghiệp ra đời năm 2000, với quan
điểm phải kiểm tra chặt trẽ doanh nghiệp từ khi thành lập nên các văn bản quy
định trình tự, thủ tục giấy tờ để cấp giấy phép kinh doanh, thành lập doanh
nghiệp hết sức khó khăn, phức tạp. Một doanh nghiệp chỉ kinh doanh các mặt
hàng thông thường, muốn thành lập và đi vào hoạt động phải mất thời gian tối
thiểu là 30 ngày, chưa kể khoản thời gian cơ quan cấp phép yêu cầu bổ sung
hồ sơ, hoàn thành thủ tục xin cấp con dấu, kê khai vốn điều lệ ký quỹ tại ngân

hàng, đối chiếu với vốn pháp định… Còn đối với việc kinh doanh các mặt
hàng đặc biệt thì thời gian kéo dài hơn rất lâu. Chính từ việc quy định thủ tục
hành chính nhiêu khê kéo dài thời gian như thế dẫn đến tâm lý ngán ngại của
người dân khi làm thủ tục đăng ký thành lập doanh nghiệp, đăng kí kinh
doanh. Trong một thời gian dài số doanh nghiệp được thành lập rất hạn chế và
cơ quan nhà nước trong thực tế vẫn không kiểm soát được hoạt động của
11


những doanh nghiệp đã được thành lập này. Đến khi luật Doanh nghiệp năm
2000 ra đời, với chủ trương khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia
sản xuất kinh doanh, quản lý nhà nước tập trung mạnh vào “Hậu kiểm”, chỉ
hạn chế kinh doanh đối với các loại hàng hóa, dịch vụ độc hại, nhạy cảm, ảnh
hưởn đến an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hyội còn đối với các loại hàng
hóa, dịch vụ khác thì tạo điều kiện thuận lợi cho kinh doanh kèm theo đó là
việc quy định thủ tục hành chính trong cấp phép đăng ký kinh doanh, thành
lập doanh nghiệp trong thời gian ngắn nhất (7 ngày) cá biệt còn có một số địa
phương cho phép cấp phép chỉ trong vòng 3 ngày. Chính từ đó, kéo theo hàng
ngàn doanh nghiệp ra đời theo luật doanh nghiệp chỉ trong một khoản thời
gian rất ngắn, góp phần đáng kể cho tăng trưởng kinh tế của cả nước. Đồng
thời giảm bớt sự nhũng nhiễu của cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính
có liên quan.
Thủ tục hành chính là một bộ phận của pháp luật hành chính, một yếu
tố tạo thành thể chế hành chính, là công cụ điều hành không thể thiếu của bất
kỳ tổ chức nào cho nên việc quy định hợp lý và thực hiện tốt các thụ tục hành
chính sẽ góp phần rất lớn đến quá trình hoàn thiện thể chế hành chính, bộ máy
hành chính. Trong giai đoạn đổi mới và xu hướng hội nhập hiện nay, Đảng và
nhà nước ta đã và đang đề ra biện pháp để cải cách thủ tục hành chính nhằm
góp phần tích cực để cho nền kinh tế có điều kiện phát triển nhanh chóng,
tránh nguy cơ tụt hậu. Bên cạnh đó, thủ tục hành chính hoàn thiện cần phải

được vận hành bởi một bộ máy hành chính hoàn thiện vì đây là hai mặt của
một vấn đề gắn bó chặt chẽ với nhau. Hai mặt này bổ xung, hoàn thiện lẫn
nhau để cho cả bộ máy hành chính vận hành một cách thống nhất, hiệu quả,
phát huy vai trò quan hệ mọi mặt đời sống xã hội.
Thủ tục hành chính còn là biểu hiện trình độ văn hóa của tổ chức, là
văn hóa giao tiếp, điều hành trong bộ máy nhà nước. Trình độ văn minh của
nền hành chính sẽ biểu hiện thông qua mối quan hệ giao tiếp của cơ quan nhà

12


nước, cán bộ, viên chức nhà nước đối với cá nhân, tổ chức khi họ có yêu cầu
công tác. Bởi vì, suy cho cùng thủ tục hành chính là chiếc cầu nối quan trọng
trong nội bộ cơ quan nhà nước, giữa cơ quan nhà nước với dân, với các tổ
chức khác. Chính vì vai trò quan trọng như vậy cho nên thủ tục hành chính
phải được xây dựng một cách khoa học và có một bộ máy vận hành phù hợp.
Nếu không đảm bảo nguyên tắc này sẽ làm cho các quan hệ trong nội bộ cơ
quan nhà nước, giữa nhà nước với nhân dân lỏng lẻo, không những làm mất
lòng tin của nhân dân với nhà nước mà còn kìm hãm các quan hệ kinh tế - xã
hội phát triển.
1.1.2. Cải cách thủ tục hành chính trong công cuộc xây dựng nền
hành chính của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do
nhân dân, vì nhân dân.
Bước vào thời kỳ đổi mới từ năm 1986, Đảng và Nhà nước ta nhận thấy
mục tiêu cải cách kinh tế phải gắn liền với việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả
của quản lý nhà nước trên các lĩnh vực. Một trong những giải pháp để đạt
được mục tiêu này là phải cải cách hành chính trong đó xác định lấy cải cách
thủ hành chính làm khâu đột phá. Văn kiện của Đảng mang tính nền tảng đầu
tiên chỉ đạo quá trình cải cách hành chính nói chung và thủ tục hành chính nói
nói riêng là Báo cáo chính trị của Ban chấp hành trung ương Đảng Cộng sản

Việt Nam tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI năm 1986: "Tăng cường
bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương và cơ sở thành một hệ thống
nhất, có sự phân định rành mạch, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm từng cấp"
đồng thời phải " phân biệt rõ chức năng quản lý hành chính – kinh tế với quản
lý sản xuất – kinh doanh….
- Thực hiện một quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao."
Mặc dù chưa chỉ rõ những nội dung cơ bản của cải cách hành chính
nhưng nội dung của văn kiện đã xác định những nguyên tắc để tiến hành cải
cách bộ máy nhà nước trong đó có cải cách hành chính, cải cách bộ máy hành
13


chính, xây dựng quy chế làm việc khoa học – cải cách bộ máy hành chính
nhằm nâng cao năng lực quản lý điều hành của bộ máy nhà nước.
Nhiệm vụ cải cách hành chính tiếp tục được khẳng định tại đại hội Đại
biểu toàn quốc lần thứ VII qua việc Đảng xác định những nội dung cụ thể hơn
trong việc xây dựng bộ máy hành chính, đứng đầu là Chính phủ, kế tiếp là
chính quyền địa phương các cấp, sắp xếp lại tổ chức, biên chế làm cho bộ
máy nhà nước gọn nhẹ, hoạt động hiệu quả, xây dựng hoàn chỉnh cơ chế quản
lý và pháp luật. Đặc biệt đến Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ tinh
thần cải cách hành chính được phát triển hoàn thiện thêm một bước đáng kể
đó là Đảng đã xác định cụ thể mục tiêu tổng quát của cải cách hành chính:
“Xúc tiến cải cách hành chính. Đổi mới và tăng cường hệ thống hành pháp cả
về tổ chức, cán bộ, cơ chế hoạt động. Phát huy vai trò điều hành của bộ máy
hành pháp… trên cơ sở pháp luật thống nhất và sự điều hành tập trung của
chính phủ”. Nhìn chung đây là những tư tưởng nền tảng chỉ đạo công cuộc cải
cách bộ máy nhà nước và cải cách bộ máy hành chính.
Trên cơ sở những tư tưởng chỉ đạo này, Chính phủ ban hành nghị quyết
số 38/CP ngày 4/5/1994 về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc
giải quyết công việc của công dân và tổ chức quy định những công việc cụ thể

mà các cấp, các ngành phải tiến hành thực hiện và hoàn thành để đảm bảo yêu
cầu cải cách hành chính trong đó cải cách thủ tục hành chính là khâu đột phá
đi sâu vào những lĩnh vực ảnh hưởng trực tiếp đến người dân như: thủ tục cấp
giấy phép xuất khẩu, nhập khẩu, đầu tư, xây dựng, sửa chữa nhà cửa, cấp đất;
đăng ký kinh doanh, hành nghề, sở hữu và sử dụng phương tiện giao thông;
hộ khẩu; xuất cảnh; nhập cảnh; trước bạ mua bán chuyển nhượng các loại tài
sản; cho vay vốn; công chứng; thanh tra doanh nghiệp. Ngày 23-01-1995, tại
hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ tám, khóa VII xác định
nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hành chính “phải cải cách một bước cơ bản
các thủ tục hành chính… Loại bỏ những khâu xin phép, xét duyệt không cần

14


thiết, giảm phiền hà, ngăn chặn tệ nạn, cửa quyền, sách nhiễu, tham những hối
lộ, vi phạm pháp luật. Chính phủ nắm quyền ban hành thủ tục hành chính;
đồng thời quy định phạm vi giao quyền cho cấp tỉnh, thành phố được ban
hành một số loại thủ tục đặc thù của địa phương. Tập trung cải cách thủ tục
trong các lĩnh vực tác động trực tiếp tới đời sống và sản xuất kinh doanh của
nhân dân”.
Tiếp tục nhiệm vụ cải cách hành chính và cải cách thủ tục hành chính,
các văn kiện tiếp theo của Đảng tại đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII,
nghị quyết lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII, văn kiện
Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX đều có nội dung trọng tâm là cải cách
hành chính, lấy cải cách thủ tục hành chính làm khâu đột phá. Vì thực chất,
thủ tục hành chính là bộ mặt, phương thức giao tiếp của nhà nước với dân, thể
hiện cụ thể bản chất nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân,
và vì nhân dân. Trong một thời gian dài, trước khi cải cách đổi mới, người
dân khi có việc bắt buộc phải đến cơ quan nhà nước luôn gặp thái độ coi
thường, thậm chí xúc phạm của cán bộ, viên chức nhà nước, dẫn đến tâm lý

bất bình trong xã hội, thậm chí ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với
Đảng, đối với nhà nước. Chỉ khi chúng ta tiến hành cải cách, cụ thể là cải
cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực ảnh hưởng trực tiếp tới đời sống, sản
xuất kinh doanh của người dân, làm cho thủ tục công khai rõ ràng, bình đẳng
thì khi đó tạo ra một không khí chính trị kinh tế tích cực hơn hẳn, góp phần
thúc đẩy phát triển kinh tế, đưa đất nước ra khỏi khủng hoảng, tiến lên công
nghiệp hóa, hiện đại hóa.
1.2. Một số vấn đề lý luận về cái cách thủ tục hành chính theo cơ
chế “Một cửa”, “Một cửa liên thông”.
Mục tiêu tổng quát của Chương trình tổng thể cải cách hành chính được
xác định là:" Xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch,vững mạnh,
chuyên nghiệp, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc

15


của Nhà nước pháp quyền Xã hội Chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng; xây
dựng đội ngũ cán bộ công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu
của công cuộc xây dựng, phát triển đất nước [23]. Đến năm 2010 hệ thống
hành chính về cơ bản được cải cách phù hợp với yêu cầu quản lý nền kinh tế
thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa".
Theo đó nội dung của Chương trình Tổng thể cải cách hành chính giai
đoạn 2001- 2010 bao 4 nội dung chủ yếu là cải cách thể chế; cải cách tổ chức
bộ máy; đổi mới nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức và cải cách
tài chính công. Trong đó cải cách thủ tục hành chính là vấn đề đặc biệt quan
trọng được ưu tiên hàng đầu, nó có tác động lớn đến các nội dung khác của
cải cách hành chính. Cơ chế "một cửa", "một cửa liên thông" được coi là một
giải pháp để tiến hành cải cách, đơn giản hoá thủ tục hành chính, góp phần
đổi mới thể chế của nền hành chính.
1.2.1. Khái niệm cơ chế “Một cửa” – “Một cửa liên thông”.

Nghị quyết số 38/CP ngày 4-5-1994 về cải cách một bước thủ tục hành
chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức là văn bản
mang tính pháp lý đầu tiên có đề cập đến việc giải quyết thủ tục hành chính
thông qua “Một cửa”, dựa vào nguyên tắc nơi nào là đầu mối có trách nhiệm
chính trong việc giải quyết công việc thì cá nhân, tổ chức trực tiếp đến đó:
“Trường hợp đề nghị của tỉnh và thành phố có liên quan đến nhiều bộ, thì Bộ
chuyên ngành phải làm đầu mối bàn với các Bộ liên quan khác. Không nên để
Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố phải đi đến từng Bộ để xin ý kiến
giải quyết của bộ trưởng sau đó mới đến bộ trưởng chuyên ngành giải quyết”
và “Những công việc liên quan đến nhiều bộ phận trong cơ quan thì Thủ
trưởng cơ quan phải đề ra quy chế phối hợp giải quyết trong nội bộ cơ quan
để công dân, tổ chức có yêu cầu giải quyết công việc chỉ phải làm việc với
một công chức được giao nhiệm vụ làm đầu mối tiếp xúc, nhận hồ sơ và giải
quyết công việc”. Như vậy có thể xác định trong việc giải quyết thủ tục hành

16


chính liên quan đến nội bộ của bộ máy hành chính trung ương, địa phương
hay trong mối quan hệ cung cấp dịch vụ công cho công dân thì nguyên tắc tập
trung vào một đầu mối chính, có chức năng quản lý chủ yếu để giải quyết
công việc là nguyên tắc xuyên suốt trong quá trình thực hiện. Đây cũng là tinh
thần chủ đạo của cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế “Một cửa”.
Theo Quyết định số 93/2007/QĐ- TTg ngày 22/6/2007 của Thủ tướng
Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện cơ chế “một cửa”, “một cửa liên
thông” tại cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương thì cơ chế “một cửa”,
“một cửa liên thông” được định nghĩa như sau:
* Cơ chế một cửa: là cơ chế giải quyết công việc của tổ chức, cá nhân
thuộc trách nhiệm, thẩm quyền của một cơ quan hành chính Nhà nước từ
hướng dẫn, tiếp nhận giấy tờ, hồ sơ, giải quyết đến trả kết quả được thực hiện

tại một đầu mối là: " Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả " tại cơ quan hành
chính Nhà nước [25]
* Cơ chế một cửa liên thông: là cơ chế giải quyết công việc của tổ
chức, cá nhân thuộc trách nhiệm, thẩm quyền của nhiều cơ quan hành chính
Nhà nước hoặc giữa các cấp hành chính từ hướng dẫn, tiếp nhận giấy tờ, hồ
sơ, giải quyết đến trả kết qủa được thực hiện tại một đầu mối là " Bộ phận tiếp
nhận và trả kết quả " của một cơ quan hành chính Nhà nước [25]
*Mục đích
Việc thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông nhằm đạt được bước
chuyển căn bản trong quan hệ và thủ tục giải quyết công việc giữa cơ quan
hành chính Nhà nước với tổ chức, công dân, giảm phiền hà cho tổ chức, công
dân, chống tệ quan liêu, tham nhũng, cửa quyền của cán bộ, công chức, nâng
cao hiệu lực,hiệu quả quản lý Nhà nước.
* Các nguyên tắc thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông
- Thủ tục hành chính đơn giản, rõ ràng, đúng pháp luật.
- Công khai các thủ tục hành chính, phí, lệ phí,giấy tờ, hồ sơ và thời
gian giải quyết công việc của tổ chức cá nhân.
17


- Nhận yêu cầu và trả kết quả tại Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả.
- Đảm bảo giải quyết công việc nhanh chóng, thuận tiện cho tổ chức, cá
nhân.
- Việc phối hợp giữa các bộ phận, cơ quan có liên quan để giải quyết
công việc của tổ chức, công dân là trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà
nước.
Sơ đồ 1: Quy trình giải quyết TTHC theo cơ chế “một cửa”
Bộ
phận
Tổ

một
chức,
cửa
công (1) Nộp hồ sơ của
dân
UBND
cấp quận

Các cơ quan
Chuyên môn

(2) Chuyển

(3) Trả KQ
Lãnh đạo UBND
quận, phòng ký

(4) Trả KQ

Sơ đồ 2: Quy trình giải quyết TTHC theo cơ chế một cửa
liên thông
Tổ chức,
công dân
Các cơ
quan khác

Bộ phận 1
cửa UBND
Phường
Lãnh

đạo
Quận
P. Chuyên
môn

18

Bộ phận 1
cửa UBND
quận


Như vậy qua 2 sơ đồ trên chúng ta có thể thấy mô hình một cửa liên
thông thực chất là mô hình một cửa được cải tiến, được trang bị những chức
năng đa dạng hơn để có thể thực hiện việc tiếp nhận hồ sơ của công dân, tổ
chức hợp lý hơn bất kể là ở cấp quận hay phường, công dân và tổ chức chỉ
cần nộp hồ sơ tại một đầu mối duy nhất là bộ phận một cửa liên thông thì bộ
phận sẽ có trách nhiệm triển khai, đôn đốc việc thực hiện các thủ tục trong cả
quy trình và cũng sẽ là đầu mối duy nhất trả kết quả cho công dân. Theo mô
hình này công dân tổ chức sẽ không phải đi lại nhiều, cũng không phải liên
quan đến các phòng chuyên môn, thay vào đó bộ phận Một cửa liên thông sẽ
trực tiếp tiếp nhận và thực hiện các nhiệm vụ đó.
1.3. Quá trình triển khai cơ chế “Một cửa” và “Một cửa liên thông”
ở nước ta.
1.3.1. Các mô hình thí điểm cơ chế “Một cửa”
Cơ chế “một cửa” về thực hiện thủ tục hành chính trong việc giải quyết
công việc của công dân, tổ chức được đề ra đầu tiên trong lĩnh vực đầu tư trực
tiếp của nước ngoài tại Quyết định số 366/HĐBT ngày 7/11/1991 của Hội
đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) ban hành chế độ thẩm định các dự án có
vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài. Cơ chế “Một cửa” và “một cửa tại chỗ”

đã trở thành nguyên tắc trong hoạt động của các Ban quản lý các khu công
nghiệp và các khu chế xuất từ đó cho đến nay. Thực hiện Nghị quyết số
38/CP ngày 04/05/1994 của Chính phủ về cải cách một bước thủ tục hành
chính trong giải quyết công việc của công dân và tổ chức, từ năm 1995 nhiều
địa phương đã chủ động thí điểm thực hiện áp dụng cơ chế giải quyết công
việc theo mô hình “một cửa” hoặc “một cửa, một dấu”. Đi đầu trong lĩnh vực
này là thành phố Hồ Chí Minh. Ủy ban nhân dân thành phố đã xây dựng đề án
kèm theo công văn số 2853/UB-NCVX ngày 27/9/1995 về việc xin thí điểm
việc tổ chức hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp quận, huyện tại một khu
19


hành chính theo mô hình “Một cửa, một dấu” đối với Ủy ban nhân dân quận
1, quận 5 và huyện Củ Chi. Đề án đã được Thủ tướng Chính phủ đồng ý cho
thực hiện (Thông báo số 6194/CCHC ngày 30/10/1995) của Văn phòng Chính
phủ). Ngày 18 tháng 10/1996 Thành ủy thành phố Hồ Chí Minh đã có chỉ thị
số 04/CT-TU về việc thực hiện cải cách hành chính theo mô hình “một cửa,
một dấu”. Tháng 11/1996 sau khi sơ kết đánh giá việc thực hiện cải cách hành
chính theo cơ chế “một cửa, một dấu”, Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí
Minh đã có chỉ thị số 36/CY-UB-NC ngày 11/11/1996 về việc tiếp tục thực
hiện cải cách hành chính theo cơ chế “một cửa, một dấu”; đặc biệt lưu ý tất cả
các quận, huyện chuẩn bị tốt mọi điều kiện, xây dựng đề án để đồng loại thực
hiện cơ chế này trong toàn thành phố. Ngày 13/2/1997, Ủy ban nhân dân
thành phố Hồ Chí Minh đã có báo cáo số 490/UB-NC gửi Thủ tướng Chính
phủ về việc báo cáo phương án mở rộng thực hiện cải cách hành chính theo
cơ chế “một cửa, một dấu” đối với quận, huyện thuộc thành phố và đã được
Thủ tướng chính phủ đồng ý mở rộng diện thí điểm cải cách hành chính theo
mô hình “Một cửa một dấu” ở các quận, huyện còn lại và thí điểm cơ chế
“một cửa” ở Văn phòng ủy ban nhân dân thành phố và một số cơ sở, ban
ngành thuộc Ủy ban nhân dân thành phố.

Tiếp theo thành phố Hồ Chí Minh, năm 1996 và 1997 có thêm 4 tỉnh
thành phố là: Hà Nội, Hải Phòng, Bình Dương và Hòa Bình thực hiện thí
điểm cơ chế “Một cửa”; năm 1998 thêm 58 tỉnh là” Quảng Ninh, Trà Vinh,
Tây Ninh, Đồng Nai, Cần Thơ; đến năm 1999 có thêm 4 tỉnh: Thừa Thiên
Huế, Đồng Tháp, Quảng Bình, Bà Rịa – Vũng Tàu; năm 2003 thêm các tỉnh “
Thái Nguyên, Quảng Trị, Thanh Hóa… Theo báo cáo số 01/BC-BCĐCCHC
ngày 27 tháng 4 năm 2006 của Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính
phủ về việc tổng kết thực hiện giai đoạn I (2001-2005) Chương trình tổng thể
cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 và phương hướng nhiệm
vụ cải cách hành chính giai đoạn II (2006-2010) thì việc triển khai cơ chế
“Một cửa” tại cấp tỉnh được tiến hành ở các sở bắt buộc tại các tỉnh là Sở lao
20


động – Thương binh và xã hội, Sở tài nguyên và Môi trường, Sở kế hoạch và
đầu tư đạt 95.7%. Đối với các sở ngàng thuộc diện mở rộng đạt 52%. Ở cấp
huyện khoảng 98% đơn vị cấp xã triển khai cơ chế “Một cửa”. Đối với cấp xã
có 78% đơn vị cấp xã đã triển khai cơ chế “Một cửa” đạt được mục tiêu đề ra.
Nhìn chung, kết quả đạt được của riêng cơ chế này là được sự đồng thuận cao
của nhân dân, đổi mới cơ bản mối quan hệ của cơ quan hành chính và công
dân theo hướng phục vụ. Tuy nhiên cũng theo Báo cáo trên thì cơ chế này
muốn đẩy mạnh triển khai áp dụng tại tất cả các địa phương cần phải tiếp tục
nghiên cứu hoàn thiện trong thời gian tới.
Từ những tư tưởng chỉ đạo mang tính nguyên tắc đến quá trình triển
khai cụ thể trong thực tiễn là một khoảng cách rất lớn đòi hỏi có thời gian
hoàn thiện và tiếp thu dần dần phù hợp với xu thế phát triển. Địa phương đầu
tiên trên cả nước thực hiện thí điểm cơ chế này là Thành phố Hồ Chí Minh
năm 1995 với tên gọi mô hình (cơ chế, quy trình) hành chính “Một cửa, một
dấu” được triển khai thí điểm ở các quận 5, quận 1, huyện Củ Chi.
“Một cửa, một dấu” chứa đựng hai hiện tượng pháp lý khác nhau cùng

tồn tại trong một hệ thống. Hiện tượng pháp lý thứ nhất đó là cơ quan nhà
nước, cán bộ viên chức nhà nước có thẩm quyền là chủ thể tiến hành thủ tục
hành chính khi cá nhân, tổ chức có yêu cầu. Chỉ với quyết định của người có
thẩm quyền thì các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức mới được
đảm bảo các yêu cầu về cấp phép, chứng nhận, giải quyết khiếu nại… Có hai
loại cơ quan có thẩm quyền giải quyết là Ủy ban nhân dân – cơ quan có thẩm
quyền chung và cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân – cơ quan có thẩm
quyền riêng.
Hiện tượng pháp lý thứ hai là dấu xác nhận của cơ quan có thẩm quyền.
Thủ tục hành chính thường phải qua nhiều công đoạn để giải quyết, mỗi công
đoạn lại thuộc thẩm quyền của các cơ quan chuyên môn khác nhau. Các cơ
quan chuyên môn căn cứ và chức năng nhiệm vụ của mình cho ý kiến về công

21


việc, tức là phải có con dấu xác nhận tư cách pháp nhân công quyền. Cuối
cùng, ủy ban nhân dân trên cơ sở ý kiến tham mưu, đóng góp của cơ quan
chuyên môn, người có thẩm quyền quyết định việc đáp ứng yêu cầu của người
dân. Theo cách thức tiến hành trước đây, người dân phải đi qua “nhiều cửa”
để có được “nhiều dấu”. Kết thúc quá trình, người dân nhận được một quyết
định tổng hợp từ những quyết định của các cơ quan quản lý có liên quan. Quá
trình này đòi hỏi người dân phải đảm nhận thêm vai trò “giao liên” mang, gửi,
bổ sung hồ sơ, chuyển hồ sơ đến các cơ quan liên quan.
Để đơn giản quy trình này thì các đơn vị thực hiện thí điểm tại Thành
phố Hồ Chí Minh đã tiến hành thu hồi con dấu của các phòng ban thuộc quận,
huyện và gom tất cả về một đầu mối, thành lập Tổ tiếp nhận và trả hồ sơ, thực
hiện ba công khai: Công khai các quy định của từng loại thủ tục hành chính,
công khai thời gian và quy trình giải quyết đối với từng loại hồ sơ; Công khai
lệ phí giải quyết hồ sơ. Quy trình giải quyết hồ sơ được khép kín, người dân

chỉ việc nộp hồ sơ đầy đủ theo quy định, tất cả các khâu còn lại của quá trình
sẽ do cơ quan có chức năng giải quyết, không cần thiết sự tham gia của nhân
dân vào thủ tục hành chính. Qua hơn một năm thực hiện, cơ chế này đã nhận
được nhiều ý kiến đồng tình và Chính phủ cho phép Thành phố Hồ Chí Minh
mở rộng áp dụng thí điểm mô hình này ở các quận, huyện còn lại. Hiện nay
một số quận thành lập Tổ dịch vụ hành chính công để thực hiện vai trò của Bộ
phận tiếp nhận và trả kết quả. Vấn đề này cần phải có thời gian để tiếp tục
hoàn thiện thêm vì đây không chỉ đơn thuần là thay đổi tên gọi.
Trong giai đoạn thí nghiệm này, mô hình “một cửa, một dấu” có những
đặc điểm cơ bản sau:
- Tổ tiếp nhận – trả hồ sơ được thành lập, các đầu mối giải quyết công
việc hành chính được tập trung về văn phòng Ủy ban nhân dân, quy trình, nội
dung công việc, thời gian, lệ phí được công khai.

22


- Các con dấu của các cơ quan chuyên môn được thu hồi, chỉ sử dụng
duy nhất con dấu quốc huy trên các văn bản hành chính.
- Ủy nhiệm một số công việc thuộc thẩm quyền của Chủ tịch, Phó chủ
tịch, Ủy viên Ủy ban nhân dân cho Trưởng phòng quyết định.
- Một số quy trình thủ tục hành chính được đơn giản hóa, công khai tại
trụ sở ở cơ quan, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân đến liên hệ công việc
với cơ quan hành chính.
Bên cạnh đó, việc áp dụng mô hình “một cửa, một dấu” cũng vướng
mắc những vấn đề sau:
- Những chức năng của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân
dân là tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân và cơ quan chuyên môn cấp trên
quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực tại địa phương (cấp huyện). Cho
nên, ngoài việc sử dụng dấu để giải quyết thủ tục hành chính cho người dân,

các cơ quan này còn phải thực hiện chức năng quản lý được phân công và
phối hợp với những cơ quan khác trong công tác. Khi tiến hành thu dấu một
cách “thủ công” sẽ gây khó khăn cho những cơ quan này khi thực hiện chức
năng vì không thể hiện được tư cách của một pháp nhân công quyền.
Do là bước thí điểm nên nhiều địa phương đã tự ý rà soát và bỏ những
quy định không còn phù hợp không chỉ của riêng địa phương mà còn bãi bỏ
những quy định của Trung ương quy đối với từng loại thủ tục cụ thể. Dưới
góc độ lợi ích của người dân thì đây là việc làm cần thiết. Nhưng xét theo
nguyên tắc Pháp chế XHCN trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước thì
không đảm bảo.
- Quy định về phân cấp chưa được cụ thể rõ ràng nên chưa có cách hiểu
và áp dụng thống nhất của các quận, huyện.
- Việc điều động, phân công cán bộ gặp khó khăn do chưa quen với tư
duy làm việc mới và chế độ chính sách chưa phù hợp với tính chất công việc.

23


1.3.2. Cải cách hành chính từ cơ chế “ Một cửa” đến cơ chế “Một
cửa liên thông” ở nước ta
Thực hiện Quyết định số 181/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ,
bộ phận tiếp nhận và trả hồ sơ hành chính theo cơ chế " một cửa " đã được
thành lập và triển khai thực hiện tại các cơ quan hành chính. Sau hơn 3 năm
hoạt động, bước đầu đã cơ bản giải quyết nhanh, gọn, thuận tiện với thủ tục
hành chính ở một số lĩnh vực đã đảm bảo đơn giản, rõ ràng, đúng pháp luật.
Tuy nhiên theo đánh giá chung, hoạt động của bộ phận tiếp nhận và trả kết
quả hồ sơ hành chính theo cơ chế một cửa ở hầu hết các cơ quan còn bộc lộ
những hạn chế sau:
Thứ nhất, cơ sở vật chất sơ sài, trang thiết bị lạc hậu, chưa đáp ứng yêu
cầu của cơ chế một cửa cũng như công cuộc cải cách hành chính.

Thứ hai, mô hình hoạt động của bộ phận một cửa chưa rõ ràng do cán
bộ kiêm nhiệm (chủ yếu là từ các phòng ban chuyên môn); mối quan hệ giữa
bộ phận một cửa với các phòng ban chuyên môn trong giải quyết công việc
của tổ chức và công dân còn lỏng lẻo, thiếu sự ràng buộc với kết quả giải
quyết.
Thứ ba, các biểu, bảng công khai về thủ tục hành chính, phí, lệ phí hầu
hết là quá nhỏ, không tiện lợi cho người xem. Quy trình làm việc còn thủ
công, chưa ứng dụng công nghệ thông tin vào quá trình giải quyết công việc.
Thứ tư, kinh phí để duy trì công tác của bộ phận “một cửa” chưa được
rõ ràng, thiếu tính bền vững.
Thứ năm, việc kiểm tra, giám sát các quá trình công tác của các cơ
quan nhà nước và của nhân dân đối với bộ phận một cửa và với mỗi cán bộ
công chức tại bộ phận một cửa chưa được thực hiện thường xuyên. Tình trạng
khép kín trong tiếp nhận, giải quyết và trả kết quả chưa được khắc phục, là
những kẽ hở cho tiêu cực có thể xảy ra.
Thứ sáu, tính độc lập và chuyên trách trong hoạt động của bộ phận
“một cửa” chưa thật sự đảm bảo; chất lượng, hiệu quả hoạt động hiện nay chủ
24


yếu quyết định sự tự giác và kết quả hoạt động của các phòng ban chuyên
môn có cán bộ cử tham gia bộ phận một cửa.
Xuất phát từ tình hình thực tế trên, việc đầu tư xây dựng mô hình “một
cửa liên thông” là việc làm hết sức cấp bách và cần thiết để khắc phục những
tồn tại trên.
Để tiếp tục thực hiện có hiệu quả chương trình tổng thể cải cách hành
chính trong giai đoạn mới, ngày 22/6/2007 Thủ tướng Chính phủ ban hành
Quyết định số 93/2007/QĐ- TTg về việc ban hành Quy chế thực hiện cơ chế
“một cửa”, cơ chế “một cửa liên thông” tại cơ quan hành chính Nhà nước ở
địa phương. Theo đó, bắt đầu từ giai đoạn này, các cơ quan hành chính Nhà

nước sẽ áp dụng triển khai cơ chế “Một cửa liên thông” trong việc tiếp nhận
và giải quyết các hồ sơ hành chính của các tổ chức, công dân nhằm mục đích
phát huy tối đa các tiến bộ tích cực của cơ chế “một cửa” cũ cũng như khắc
phục các khuyết điểm tồn tại, yếu kém để cải cách mang tính hiện đại và hiệu
quả cao hơn.
Có thể nói cơ chế “Một cửa liên thông” là một sáng kiến, bước đột phá
trong quá trình cải cách hành chính ở nước ta. Nó đã tạo ra được chuyển biến
đáng kể trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, tạo được sự đồng
tình, ủng hộ cao của nhân dân góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền
hành chính, nâng cao trình độ nghiệp vụ, tính chuyên nghiệp của đội ngũ cán
bộ, công chức, viên chức; chấm dứt quan niệm “xin cho” nơi bộ máy công
quyền.
Cơ chế đã tạo một diện mạo mới, phát triển chất lượng ở mức độ cao
hơn so với thời kỳ trước. Thủ tục hành chính giờ đây được thực hiện một cách
đơn giải, nhanh chóng, thuận lợi làm giảm đi các phí tổn, phiền toái cho
người dân một cách không cần thiết. Đây là điều có ý nghĩa hết sức to lớn
không chỉ mang ý nghĩa thúc đẩy các quan hệ xã hội phát triển thuận lợi mà
còn mang ý nghĩa chính trị sâu sắc, nếu thực hiện tốt nhân dân thông qua cơ

25