cải cách hành chính, quản lý nợ nước ngoài của chính phủ việt nam

CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH VÀ QUẢN LÝ
N NƯỚC NGOÀI CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT
NAM
ThS. Nguyễn Chi Mai
Học viện Hành chính


C

ải cách tài chính công là một trong bốn nội dung của công cuộc cải cách hành chính được
tiến hành ở nước ta trong thời gian qua. Trong đó vấn đề quản lý nợ nước ngoài luôn là
một đề tài nóng bỏng thu hút được sự quan tâm của các nhà quản lý cũng như của dư
luận. Bài viết này xin đề cập đến một số vấn đề còn tồn tại của quản lý nợ nước ngoài ở Việt
Nam hiện nay và một số đề xuất cho tiến trình cải cách tiếp theo.
Nợ nước ngoài có cần thiết hay không? Lợi hại như thế nào? Nền kinh tế đang phát triển của
Việt Nam những năm gần đây so với Thế giới đạt tốc độ tăng trưởng tương đối cao, có những
thời kỳ đạt 7 - 8%/năm, kể cả thời kỳ 2009 nước ta cũng không rơi vào suy thoái theo xu hướng
chung của thế giới mà chỉ suy giảm, song vì đứng ở xuất phát điểm thấp nên chúng ta còn cách
khá xa với các nước phát triển và các nước trong khu vực. Có hai quan điểm về nợ của chính
phủ. Tài chính công cổ điển cho rằng không nên đi vay nợ mà chỉ nên chi tiêu trong nguồn lực
sẵn có. Song tài chính công hiện đại cho rằng thâm hụt ngân sách và vay nợ sẽ kích thích nền
kinh tế tăng trưởng. Chính vì vậy mà theo lý thuyết hai khoảng cách của Hollis B. Chenery hay
lý thuyết về cú huých bên ngoài của Paul Samuelson thì khi nội lực không đủ, nền kinh tế cần
dựa vào ngoại lực, chủ yếu để bù đắp thiếu hụt ngân sách cho đầu tư phát triển làm vốn mồi cho
nền kinh tế. Phần ngoại lực này với nền kinh tế được xác định gồm các nguồn như: vay nước
ngoài và các tổ chức Thế giới, viện trợ, phát hành trái phiếu chính phủ ra nước ngoài, vốn FDI,
đầu tư gián tiếp nước ngoài qua thị trường chứng khoán, kiều hối từ nước ngoài chuyển về… So
với vay nợ trong nước thì vay nợ nước ngoài đỡ căng thẳng thị trường tín dụng trong nước, bớt
hiệu ứng lấn át đầu tư hơn.
Trên thực tế, hầu như các nước đều có vay nợ, với mong muốn kích thích kinh tế tăng trưởng
cao hơn kể cả những nước phát triển như Anh, Pháp, Thụy Sỹ, song số các nước vì vay nợ mà

nghèo đi lớn hơn số các nước nhờ vay nợ mà giàu lên. Vay nợ nước ngoài cũng gia tăng gánh
nặng nợ của những thế hệ trong tương lai do hiệu ứng tuyết lăn của lãi vay. Hiện nay, nhiều nước
trên Thế giới đang lâm vào khủng hoảng nợ trầm trọng như Hy Lạp, Ireland… Với định hướng
của mình, rất mong rằng Việt Nam rơi vào số ít các nước được hưởng lợi từ vay nợ.
Nợ nước ngoài góp phần thúc đẩy kinh tế Việt Nam tăng trưởng cao, do đó, tương lai ta vẫn
cần phải dựa vào nguồn vốn này. Tuy nhiên cần giới hạn và cơ cấu lại nợ cho phù hợp.
- Về quy định ngưỡng nợ nước ngoài: Quyết định số 527/QĐ-TTg ngày 23/4/2009 của Thủ
tướng Chính phủ đã phê duyệt “Chương trình quản lý nợ nước ngoài trung hạn giai đoạn 20092012”, trong đó quy định “Duy trì nợ nước ngoài ở mức an toàn và bền vững, dư nợ nước ngoài
của quốc gia không quá 50% GDP; tổng nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia dưới 25% xuất
khẩu hàng hóa và dịch vụ; nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ dưới 12% tổng thu NSNN
hàng năm”. Dự kiến đến cuối năm 2010 nợ công ước khoảng 56,72%GDP, nợ Chính phủ khoảng
44,5%GDP; nợ nước ngoài của quốc gia khoảng 42,2% GDP; nghĩa vụ trả nợ khoảng 18,9% so
với thu NSNN. Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung dài hạn so với kim ngạch xuất nhập khẩu
chiếm 5,1%. Như vậy các thông số vẫn nằm trong giới hạn quy định.
Tuy nhiên, ngưỡng được coi là an toàn chỉ là dựa vào kinh nghiệm của quá khứ và không thể
áp dụng nó một cách cứng nhắc để phân tích kinh tế mọi nước. Một nước có đồng tiền chuyển
đổi, được chấp nhận rộng rãi và được dùng làm tiền dự trữ như đồng Mỹ, đồng Euro hay đồng
Yen thì các nhà nước này có thể có tỷ lệ nợ rất cao mà không ảnh hưởng gì đến khả năng trả nợ
vì họ có thể bán trái phiếu dễ dàng trên thị trường thế giới, thay vì phải in tiền, hay phải tăng
thuế ngay để trả nợ. Những nước như Việt Nam hay cả Hy Lạp hay Ireland thì không thể làm thế
vì nếu mất khả năng trả nợ thì kinh tế sẽ khủng hoảng ngay. Khi có sức ép về trả nợ thì những
sức ép về việc thắt chặt chi tiêu, tăng thuế khoá, giảm trợ cấp xã hội sẽ tăng cao, đi xa hơn nữa là
những yêu cầu về cải cách thể chế, thay đổi bộ máy quản lý, thay đổi các định hướng kinh tế


theo hướng tự do hoá nhiều hơn. Ngoài ra, việc lệ thuộc quá nhiều vào các khoản vay nợ nước
ngoài cũng sẽ làm giảm vị thế chính trị của quốc gia trong các mối quan hệ song phương cũng
như đa phương với các đối tác là các nước chủ nợ. Nếu không trả được nợ, khi đã mất uy tín thì
ngay lập tức, các khoản nợ dài hạn trở thành ngắn hạn, và thúc đẩy mạnh mẽ hơn nữa những sức
ép này, dẫn đến khủng hoảng nợ. Kiều hối cũng là nguồn quan trọng có thể thu hút để trả nợ

nước ngoài: và đây là lợi thế của Việt Nam. Ngoài ra dù tỷ lệ nợ có cao giống nhau, một nước có
nợ chủ yếu là nợ chính thức từ các tổ chức quốc tế hay chính quyền các nước phát triển cao sẽ
không gặp khó khăn như nước phải mượn chủ yếu trên thị trường thương mại vì lãi suất đối với
nợ chính thức thấp hơn nhiều.
Hơn nữa, nếu tài trợ bằng vay nợ nước ngoài thì gánh chịu rủi ro hối đoái rất lớn, đặc biệt đất
nước lạm phát lớn như Việt Nam thì rủi ro đó là khủng khiếp. Nếu qui mô nợ vượt quá khả năng
trả nợ thì việc cầu ngoại tệ trả nợ tăng sẽ dẫn đến việc tỷ giá tăng cao, đồng nội tệ mất giá, chi
phí nhập khẩu đầu vào cho sản xuất tăng cao gây áp lực lạm phát tăng, chi phí thanh toán nợ lại
càng tăng, tăng nguy cơ vỡ nợ.
Trong lịch sử, không ít quốc gia lâm vào khủng hoảng ngân sách ngay cả khi có ngưỡng nợ
công (tỉ lệ nợ/tổng sản phẩm quốc nội - GDP) thấp. Thái Lan khủng hoảng ngân sách năm 1996
trong khi mức nợ là 15% GDP. Nợ của Venezuela là 15% GDP khi quốc gia này rơi vào khủng
hoảng năm 1981. Rumania khủng hoảng năm 2007 khi nợ là 20% GDP. Những điều này cho
thấy, ngưỡng nợ thấp chưa hẳn đã kiểm soát được khủng hoảng nợ. Ngưỡng nợ hay quy mô nợ
chỉ là điều kiện cần để tránh một cuộc khủng hoảng ngân sách diễn ra. Điều kiện đủ phải là cân
bằng được các yếu tố bên trong khoản nợ. Đó là cơ cấu nợ, các rủi ro thị trường và hiệu quả sử
dụng vốn vay. Rõ ràng, các chỉ tiêu về giới hạn ngưỡng nợ nước ngoài cần xây dựng có cơ sở
khoa học hơn, phù hợp với khả năng trả nợ cụ thể của nước ta.
- Cách tính toán nợ nước ngoài của ta và thế giới còn có chênh lệch, cần cải tiến lại cho phù
hợp với thông lệ chung của thế giới. Ví dụ, nợ nước ngoài gồm nợ nước ngoài của chính phủ và
nợ nước ngoài được chính phủ bảo lãnh, như vậy nợ của Vinashin, 700 triệu USD bán trái phiếu
là nằm trong nợ chính phủ và 600 triệu nợ ngân hàng Thụy Sĩ không nằm trong nợ chính phủ
theo định nghĩa của Việt Nam, không theo đúng với chuẩn quốc tế. Hiện tại, Bộ Tài chính mới
công bố trên cổng thông tin điện tử Bản tin Nợ nước ngoài với chu kỳ 6 tháng một lần, với độ trễ
là 6 tháng. Bản tin Nợ nước ngoài này không bao gồm các khoản nợ nước ngoài còn lại của khu
vực công, khu vực tư nhân và đặc biệt là nợ trong nước với xu thế ngày một tăng cả về trị số
tuyệt đối và tỷ trọng trong tổng số nợ. Các con số về khoản nợ công của Việt Nam được công bố
không đồng nhất giữa Quốc hội, Bộ Tài chính, đồng thời con số này cũng không giống với con
số tính toán của thế giới. Điều này khiến các chuyên gia nhận định, hiện những thông tin về vấn
đề nợ công của Việt Nam chưa thực sự minh bạch.

- Về cơ cấu nợ, phần lớn các khoản vay nước ngoài của Chính phủ có kỳ hạn dài, lãi suất cố
định và ưu đãi. Các khoản vay nước ngoài của Chính phủ phần lớn đều là các khoản vay dài hạn
với lãi suất ưu đãi, tính đến 31/12/2009, vay ODA chiếm 75% tổng số nợ; phần lớn đều có thời
hạn vay dài (bình quân khoảng 26,6 năm). Lãi suất bình quân của các khoản vay trung và dài hạn
nước ngoài là 3,3%/năm, trong đó lãi suất bình quân đối với các khoản vay của Chính phủ là
1,9%/năm. Hình thức huy động vốn ngày càng đa dạng và linh hoạt. Thể chế chính sách dần
được hoàn thiện, công tác quản lý nợ ngày càng tốt hơn, dần tiếp cận thông lệ quốc tế. Song, nợ
nước ngoài vẫn trong ngưỡng an toàn là nhờ đóng góp lớn của các cuộc giãn giảm nợ. Nợ nước
ngoài của chúng ta chưa tới giới hạn cảnh báo là nhờ có việc cơ cấu lại nợ qua 3 cuộc giãn giảm
nợ lớn với Câu lạc bộ Paris, Câu lạc bộ London và Liên bang Xô viết cũ. Trên thực tế công tác
quản lý nợ còn rất yếu, việc vay nợ còn chưa xác định rõ mục tiêu, hiệu quả. Nếu không nghĩ đến


những vấn đề này có thể có cái nhìn lạc quan thái quá, dẫn đến vay nợ nước ngoài ngày càng
tăng trong khi hiệu quả nợ vay lại giảm sút.
Về cơ bản, các chỉ số nợ của Việt Nam hiện nay và trong trung hạn vẫn trong giới hạn an
toàn, tuy nhiên về dài hạn phải tính kỹ hơn khi cơ cấu nợ thay đổi, vay ưu đãi (ODA) giảm dần
và vay thương mại tăng lên do Việt Nam đã thoát ra khỏi nhóm nước nghèo theo tiêu chuẩn tài
trợ ODA.
Nợ nước ngoài gồm nợ nước ngoài của Chính phủ và nợ nước ngoài được Chính phủ bảo
lãnh. Nợ nước ngoài của Chính phủ có mục tiêu chính là phục vụ đầu tư phát triển. Nợ nước
ngoài được Chính phủ bảo lãnh cũng tập trung phần lớn ở khu vực kinh tế nhà nước và cũng
phục vụ cho đầu tư phát triển là chính. Vốn đầu tư khu vực nhà nước có vai trò quan trọng, đóng
góp lớn vào tăng trưởng kinh tế, phát triển xã hội, bảo vệ và cải thiện môi trường. (Tỷ trọng vốn
đầu tư của khu vực nhà nước quý I/2011 là 44,5%). Tuy nhiên, những năm qua, ta chú trọng tăng
trưởng theo chiều rộng mà chưa quan tâm triệt để đến vấn đề hiệu quả của đầu tư. Cụ thể, năm
2009 cứ 8đ đầu tư mới tạo ra được 1đ tăng trưởng, đặc biệt khu vực nhà nước thì 12đ đầu tư mới
tạo được 1đ tăng trưởng. Đã đến lúc cần phải tái cơ cấu vốn đầu tư của khu vực nhà nước để
giảm áp lực lạm phát, nâng cao hiệu quả đầu tư chung.
- Về quản lý vay trả nợ cũng có rất nhiều điều cần phải quan tâm. Sau khi có Luật quản lý nợ

công 2009, đã có nhiều chuyển biến tích cực như bổ sung, sửa đổi cơ chế chính sách quản lý về
vay và trả nợ nước ngoài; tăng cường giám sát về nợ nước ngoài, hợp lý và hiện đại hóa nghiệp
vụ quản lý nợ, đã tiếp cận gần với các thông lệ tốt trên thế giới như xác định rõ mục tiêu, nguyên
tắc quản lý, ngoài việc hướng đến đạt được các mục tiêu huy động vốn và quản lý hiệu quả sử
dụng, đã chú trọng đến quản lý rủi ro, giám sát nợ đảm bảo an toàn. Việc phân loại nợ phù hợp
với thông lệ quốc tế; áp dụng các nguyên tắc thị trường và không phân biệt đối xử trong hoạt
động quản lý như quản lý cho vay lại, quản lý bảo lãnh Chính phủ.
Tuy nhiên, các văn bản quy phạm pháp luật và quản lý nợ còn chưa đầy đủ và đồng bộ, sự
tách biệt giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài vẫn chưa thực sự được khắc phục; cơ chế quản lý
tài chính dự án ODA, cơ chế vay về cho vay lại, bảo lãnh Chính phủ và phát hành TPCP, trái
phiếu chính quyền địa phương cũng cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện. Việc giải ngân vốn ODA
còn chậm, tỷ lệ giải ngân vốn bình quân khoảng 55% so với số ký kết; Công tác quản lý rủi ro,
dự báo và quản lý dòng tiền (kết hợp với quản lý ngân quỹ) chưa tiến hành thường xuyên và chất
lượng còn hạn chế...
Luật quản lý nợ công Việt Nam chưa đề cập việc xây dựng chiến lược quản lý nợ mà chỉ quy
định chung là Quốc hội quyết định “mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý
nợ công trong từng giai đoạn 5 năm”.
Chưa có một mô hình quản lý nợ công gắn chặt với quản lý rủi ro. Các chỉ tiêu nợ trong tầm
kiểm soát nhưng một số rủi ro thị trường cần được tính toán đo lường chính xác hơn; rủi ro tín
dụng chưa được phản ánh trong phí cho vay lại và phí bảo lãnh của Chính phủ. Cơ chế cảnh báo
sớm còn hạn chế và quyền hạn quản lý của các cơ quan còn chồng chéo; năng lực cán bộ cần
được cải thiện…
Việc phân định trách nhiệm giữa các cơ quan trong quản lý nợ công là chưa được rõ ràng.
Đôi khi người đi vay không phải là người trả nợ, dẫn đến thiếu trách nhiệm trong quản lý tiền
vay. Các đầu mối về quản lý nợ công không có, dẫn đến tình trạng trách nhiệm trong quản lý nợ
công vẫn chưa rõ
Thất thoát, lãng phí rất lớn trong sử dụng vốn vay. Tỷ lệ thất thoát của các công trình đầu tư
nhà nước được thừa nhận chính thức đến không chính thức là từ 15% đến 45%. Với số nợ nước
ngoài thống kê chính thức là 29 tỷ USD, có thể thấy phần thất thoát tài sản nhà nước là không

nhỏ, từ 4 tỷ USD đến khoảng 10 tỷ USD. Khả năng trả nợ bị ảnh hưởng lớn khi hiệu quả kinh tế
của khu vực nhà nước rất thấp cộng với việc đầu tư không đúng và kém hiệu quả (VD đầu tư tàu
biển của Vinashin). Tránh tình trạng cố đi vay cho thật nhiều nhưng về lại không đưa được vào
sử dụng (giải ngân chậm), trong khi đó tiếp tục trả lãi. Tình trạng tham nhũng hiện nay là nghiêm
trọng. Điển hình như vụ Huỳnh Ngọc Sỹ trong dự án Đại lộ Đông Tây ăn hối lộ của nhà thầu
Nhật Bản đã trở thành một hình ảnh đen tối về quan chức Việt Nam trong lĩnh vực sử dụng nợ
nước ngoài.
Về kiểm toán, Luật Quản lý nợ công Việt Nam không quy định kiểm toán các hoạt động
quản lý nợ của cơ các quan được Chính phủ được giao trách nhiệm này như thông lệ trên thế giới
gợi ý mà chỉ quy định kiểm toán các chương trình, dự án sử dụng vốn vay (giao cho Kiểm toán
Nhà nước hoặc kiểm toán độc lập). Luật cũng không quy định trách nhiệm gì cụ thể cho Kiểm
toán Nhà nước đối với nợ công…
Trên cơ sở những thực trạng của vấn đề quản lý nợ nước ngoài, tham luận xin tổng kết những
đề xuất cho tiến trình cải cách tiếp theo, cần:
- Thiết lập ngưỡng an toàn nợ có cơ sở khoa học, phù hợp với điều kiện Việt Nam.
- Trong tình hình NSNN còn nhiều khó khăn, cần đẩy mạnh các hình thức thu hút đầu tư có
sự tham gia của các thành phần kinh tế. Giảm sự lệ thuộc quá nhiều vào vốn vay nước ngoài,
đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài.
- Cần có chiến lược vay nợ thể hiện rõ mục đích vay, cách thức huy động, đối tượng sử dụng
vốn vay, kế hoạch sử dụng, hiệu quả dự kiến.
- Cần trao trách nhiệm quản lý nợ công cho một đầu mối, có thể là Bộ Tài chính. Tăng cường
sự phối hợp và trách nhiệm của các Bộ, ngành và các địa phương trong việc nâng cao hiệu quả
huy động, quản lý và sử dụng vốn vay.
- Tăng cường kiểm soát việc sử dụng nợ vay. Đánh giá và có mô hình quản lý rủi ro với các
khoản nợ vay được sử dụng. Các dự án có tổng mức đầu tư lớn, chủ yếu là sử dụng nguồn vốn
vay trong và ngoài nước, cho dù là vay ODA hay thương mại có ưu đãi cũng cần cân nhắc giữa
hiệu quả của dự án và khả năng trả nợ của nền kinh tế, gắn kết với khả năng cân đối nguồn lực
và khả năng thực hiện của các cấp, các ngành để bảo đảm tính khả thi, nâng cao hiệu quả sử
dụng các nguồn vốn vay.

- Công khai minh bạch và nâng cao trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ công, tránh để
tình trạng như vụ Vinashin, cuối cùng cũng không qui được trách nhiệm cụ thể xử lý.
- Đối với các doanh nghiệp nhà nước được Chính phủ bảo lãnh cần phải kiểm soát thông qua
việc đổi mới cách thức quản lý về tài chính để các tập đoàn, các công ty phải minh bạch, công
khai hóa các hoạt động kiểm toán.
- Với tư cách là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính, trước đây Kiểm toán nhà
nước mới tập trung kiểm toán các vấn đề về tổng số nợ, cơ cấu các khoản nợ, trả nợ gốc, trả nợ
lãi trong quyết toán ngân sách, kiểm toán tính tuân thủ pháp luật về nợ công… Tuy nhiên, tới
đây kiểm toán nhà nước cần tiến hành cả kiểm toán hoạt động, đánh giá kinh tế, hiệu quả của
quản lý nợ công, kiểm toán cả cơ quan quản lý nợ công, mở rộng kiểm toán chuyên biệt, kiểm
toán chuyên đề để góp phần nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng nợ.
- Xử lý kiên quyết những sai phạm trong quản lý, sử dụng vốn vay.
Theo baodientu.chinhphu.vn 18/03/2011, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt nội dung Văn
kiện Khoản tài trợ bổ sung của Dự án "Cải cách Quản lý Tài chính công" do Ngân hàng Thế giới
(WB) tài trợ với mục tiêu là nâng cao năng lực quản lý tài chính công, thông tin và tính minh
bạch. Hy vọng rằng trong bước tiếp theo này của cải cách hành chính, quản lý nợ nước ngoài của
chúng ta sẽ có nhiều bước tiến, đóng góp ngày càng cao cho phát triển kinh tế đất nước.


----------------------Tài liệu tham khảo:
1. Các bài báo điện tử www:/ baomoi.com
2. Nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam. GS.TS. Vương Đình Huệ - Ủy viên trung ương
đảng, tổng kiểm toán Nhà nước.
3. Nợ nước ngoài của Việt Nam vẫn ở ngưỡng an toàn. Đỗ Phú Thọ. QĐND 09/07/2010.
4. Kinh nghiệm hay về quản lý nợ công. TS. Trịnh Tiến Dũng - chuyên gia Kinh tế.
5. Nợ nước ngoài và khả năng chi trả của Việt Nam. TS. Vũ Quang Việt.
6. Nợ công: Vay và trả. Anh Quân.13/12/2010.
7. Một số vấn đề về quản lý nợ công. TCTC online. 29/11/2010. Th.S Nguyễn Minh Tân và Th.S
Bùi Nhật Tân.