Cơ sở lý luận của quy hoạch sử dụng đất

Cơ sở lý luận của quy hoạch sử dụng đất
1.1. Khái niệm quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế - xã hội đặc thù. Đây là
một hoạt động vừa mang tính khoa học, vừa mang tính pháp lý của một hệ thống
các biện pháp kỹ thuật, kinh tế, xã hội được xử lý bằng các biện pháp phân tích
tổng hợp về sự phân bố địa lý của các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội. Từ trước
tới nay có rất nhiều quan điểm về quy hoạch sử dụng đất. Có quan điểm cho rằng:
quy hoạch sử dụng đất chỉ tồn tại đơn thuần là biện pháp kỹ thuật, thông qua đó
chúng ta thực hiện nhiệm vụ đo đạc bản đồ, giao đất cho các ngành, các đơn vị sử
dụng đất. Hoặc cho rằng bản chất của quy hoạch đất đai dựa vào quyền phân bố
của Nhà nước, chỉ đi sâu vào tính pháp lý của quy hoạch sử dụng đất. Như vậy, nội
dung của quy hoạch sử dụng đất như nội dung đã nêu trên là chưa đầy đủ bởi vì đất
đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là đối tượng của các mối quan hệ xã hội trong sản
xuất. Nếu chỉ hiểu quy hoạch sử dụng đất đơn thuần là biện pháp kỹ thuật thì quy
hoạch sẽ không mang lại hiệu quả cao và không có tính khả thi, có khi nó còn thể
hiện rõ hơn mặt trái của vấn đề là kìm hãm sự phát triển của xã hội.
Bản chất của quy hoạch sử dụng đất không thuộc hình thức kỹ thuật đơn
thuần cũng không thuộc hình thức pháp lý chuyên biệt mà quy hoạch sử dụng đất
là sự thống nhất giữa yêu cầu về mặt kỹ thuật, tính hiệu quả về kinh tế và mang giá
trị về pháp lý. Các yếu tố này có quan hệ gắn kết với nhau tạo nên sự hoàn thiện
của quy hoạch.
Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và
pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý và có hiệu quả cao
thông qua việc phân phối và phân phối lại quỹ đất trong cả nước. Tổ chức sử dụng
đất như một tư liệu sản xuất đặc biệt nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, tạo
điều kiện bảo vệ đất và bảo vệ môi trường.
Quy hoạch sử dụng đất nói chung và quy hoạch sử dụng đất cấp xã nói riêng
phải căn cứ vào điều kiện tự nhiên, điền kiện kinh tế xã hội, căn cứ vào hiện trạng
1

sử dụng đất, tình hình biến động đất đai và mục tiêu phương hướng phát triển, tận
dụng các nguồn nhân lực của địa phương để đưa ra các biện pháp sử dụng đất đai
phù hợp, hiệu quả, khoa học và có tính khả thi cao.
1.2. Đối tượng nghiên cứu của quy hoạch sử dụng đất
Nội dung và phương pháp nghiên cứu của quy hoạch sử dụng đất rất đa dạng
và phức tạp, phụ thuộc vào nhiều yếu tố của điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế
xã hội.
Kết hợp bảo vệ đất và bảo vệ môi trường cần đề ra nguyên tắc đặc thù, riêng
biệt về chế độ sử dụng đất, căn cứ vào những quy luật đã được phát hiện, tùy theo
từng điều kiện và từng mục đích cần đạt được, như vậy đối tượng của quy hoạch sử
dụng đất là:
- Nghiên cứu quy luật về chức năng chủ yếu của đất như một tư liệu sản xuất
chủ yếu.
- Đề xuất các biện pháp sử dụng đất phù hợp, có hiệu quả cao, kết hợp với
bảo vệ đất và bảo vệ môi trường của tất cả các ngành.
1.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và các loại hình quy hoạch
khác
1.3.1. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế xã hội
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội là một trong những tài liệu tiền
kế hoạch cung cấp căn cứ khoa học cho việc xây dựng các kế hoạch phát triển kinh
tế - xã hội, trong đó có đề cập đến dự kiến sử dụng đất ở mức độ phương hướng
với một số nhiệm vụ chủ yếu. Trong khi đó, nhiệm vụ chủ yếu của quy hoạch sử
dụng đất là căn cứ vào yêu cầu phát triển kinh tế và các điều kiện tự nhiên, kinh tế,
xã hội mà điều chỉnh cơ cấu và phương hướng sử dụng đất, xây dựng phương án
quy hoạch sử dụng đất thống nhất và hợp lý. Như vậy quy hoạch sử dụng đất cụ

2

thể hóa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, và nội dung của nó phải được
điều hòa thống nhất với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội.
1.3.2. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với dự báo và chiến lược
dài hạn sử dụng đất đai
Dự báo sử dụng đất đai là một bộ phận của dự báo dài hạn về phát triển kinh
tế xã hội của đất nước phù hợp với trình độ phát triển của lực luợng sản xuất và các
mối quan hệ sản xuất. Trong quy hoạch sử dụng đất cả nước và quy hoạch sử dụng
đất các cấp đều giải quyết chung một nhiệm vụ là sử dụng hợp lý quỹ đất gắn với
việc phân bổ lực lượng sản xuất theo nguyên tắc từ trên xuống và ngược lại, sẽ chỉnh
lý, bổ sung, hoàn thiện theo chiều từ dưới lên.
Quy hoạch sử dụng đất phải dựa theo dự báo và chiến lược dài hạn sử dụng
đất đai, có như vậy quy hoạch sử dụng đất mới khai thác được triệt để tài nguyên
thiên nhiên và đi theo quỹ đạo của nó. Dự án thiết kế về cơ sở hạ tầng là điều kiện
thuận lợi để nâng cao chất lượng và tính khả thi cho đồ án quy hoạch sử dụng đất.
1.3.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch phát triển
nông nghiệp.
Quy hoạch phát triển nông nghiệp xuất phát từ nhu cầu của phát triển kinh tế,
xã hội đối với sản xuất nông nghiệp để xác đinh hướng đầu tư, biện pháp, bước đi về
nhân lực, vật lực đảm bảo cho ngành nông nghiệp phát triển đạt được các chỉ tiêu về
đất đai, lao động, giá trị sản phẩm trong một thời gian dài với tốc độ và tỷ lệ nhất
định. Quy hoạch phát triển nông nghiệp là một trong những căn cứ sử dụng đất,
song quy hoạch phát triển nông nghiệp lại phải tuân theo quy hoạch sử dụng đất, đặc
biệt là việc xác định cơ cấu sử dụng đất phải đảm bảo được việc chống suy thoái, ô
nhiễm đất và bảo vệ môi trường.
1.3.4. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch nông thôn..
Trong quy hoạch nông thôn, cùng với việc bố trí cụ thể từng khoảnh đất
dùng cho phát triển nông nghiệp, các dự án sẽ giải quyết cả vấn đề tổ chức và sắp
3

xếp lại các nội dung xây dựng. Quy hoạch sử dụng đất được tiến hành nhằm xác
định chiến lược dài hạn về vị trí, quy mô và cơ cấu sử dụng toàn bộ đất đai cũng
như bố cục không gian trong khu vực quy hoạch.
1.3.5. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch các ngành
Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch các ngành là quan hệ
tương hỗ vừa phát triển vừa hạn chế lẫn nhau. Quy hoạch các ngành là cơ sở và bộ
phận hợp thành của quy hoạch sử dụng đất nhưng lại chịu sự chỉ đạo và khống chế
của quy hoạch sử dụng đất.
1.3.6. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất cả nước với quy hoạch sử
dụng đất của các địa phương
Quy hoạch sử dụng đất cả nước và quy hoạch sử dụng đất các địa phương
hợp thành một hệ thống quy hoạch sử dụng đất hoàn chỉnh. Quy hoạch sử dụng đất
cả nước là căn cứ định hướng để xây dựng quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. Quy
hoạch sử dụng đất cấp huyện dựa trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. Quy
hoạch sử dụng đất cấp xã là khâu cuối cùng của hệ thống quy hoạch sử dụng đất,
được xây dựng dựa vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện. Mặt khác, quy hoạch sử
dụng đất cấp dưới là nền tảng để bổ sung hoàn thiện quy hoạch sử dụng đất cấp
trên.
2. Căn cứ pháp lý của quy hoạch sử dụng đất
2.1. Những căn cứ pháp lý chung của quy hoạch sử dụng đất
Trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, sự chuyển dịch cơ
cấu kinh tế đã gâp áp lực ngày càng lớn đối với đất đai. Chính vì vậy Đảng và Nhà
nước ta luôn coi trọng công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Nhà nước ta
đã ban hành hệ thống văn bản pháp luật như Hiến pháp, Luật Đất đai và các văn
bản hướng dẫn lập quy hoạch sử dụng đất, cụ thể như sau:

4


- Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đã khẳng

định tại Điều 18, Chương II: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy
hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và hiệu quả”.
- Điều 6 Luật Đất đai năm 2003 quy định “Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất” là một trong 13 nội dung “Quản lý Nhà nước về đất đai”.
- Điều 23, 25, 26, 27 Luật Đất đai năm 2003 quy định cụ thể nội dung của
quy hoạch sử dụng đất, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ
và Ủy ban nhân dân các cấp trong công tác lập, thẩm định, điều chỉnh và phê duyệt
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Ngoài ra còn có các văn bản dưới Luật như:
+ Chỉ thị số 05/2004/CT-TTg ngày 09/02/2004 của Thủ tướng Chính phủ về
việc thi hành Luật Đất đai.
+ Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về việc thi
hành Luật Đất đai.
+ Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ trưởng Bộ Tài
nguyên và Môi trường về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất.
2.2. Những căn cứ pháp lý và kỹ thuật của quy hoạch sử dụng đất
- Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về việc thi
hành Luật Đất đai.
- Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ trưởng Bộ Tài
nguyên và Môi trường về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất.
- Các tài liệu hướng dẫn về nội dung phương pháp và các bước tiến hành lập
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Bộ Tài nguyên và Môi trường.
3. Tình hình nghiên cứu quy hoạch trong và ngoài nước
5


3.1. Quy hoạch sử dụng đất ở một số nước
3.1.1. Quy hoạch sử dụng đất ở Liên Xô và các nước Đông Âu

Sau cuộc cách mạng vô sản thành công, Liên Xô (cũ) và các nước Đông Âu
tiến hành xây dựng chủ nghĩa xã hội, một trong những nhiệm vụ đầu tiên là xóa bỏ
sự cách biệt giữa nông thôn và thành thị. Sau một thời gian xây dựng và phát triển
theo quy hoạch, đời sống vật chất văn hóa nông thôn không xa thành thị là bao
nhiêu, đây là thực tiễn chứng tỏ lý luận và thực tiễn trong vấn đề quy hoạch sử
dụng đất ở nước này là thành công hơn.
Theo A.Condukhop và A.Mikholop, quá trình thực hiện quy hoạch phải giải
quyết được một loạt vấn đề như:
- Quan hệ giữa khu dân cư với giao thông bên ngoài.
- Quan hệ giữa khu dân cư với vùng sản xuất, khu vực canh tác.
- Hệ thống giao thông nội bộ, các công trình hạ tầng kỹ thuật.
- Việc bố trí mặt bằng hài hòa cho từng vùng địa lý khác nhau đảm bảo sự
thống nhất trong tổng thể kiến trúc.
- Quy hoạch khu dân cư mang nét của đô thị hóa đảm bảo thỏa mãn các nhu
cầu của nhân dân.
Quy hoạch sử dụng đất ở nông thôn của A.Condukhop và A.Mikholop thể
hiện mỗi vùng dân cư (làng, xã) có một trung tâm gồm các công trình công cộng và
nhà ở có dạng giống nhau cho nông trang viên. Đến giai đoạn sau, các công trình
quy hoạch sử dụng đất ở nông thôn của G.Deleur và I.khokhon đã đưa ra sơ đồ quy
hoạch huyện bao gồm 3 trung tâm:
- Trung tâm của huyện.
- Trung tâm xã của tiểu vùng.
- Trung tâm của làng, xã.
3.1.2. Quy hoạch sử dụng đất ở nông thôn Thái Lan

6


Trong những năm gần đây, Thái Lan đã có những bước tiến lớn trong xây dựng
quy hoạch sử dụng đất ở nông thôn nhằm phát triển kinh tế, ổn định đời sống xã hội.

Vấn đề quy hoạch nhằm thể hiện các chương trình kinh tế của Hoàng gia Thái Lan,
các dự án phát triển đã xác định vùng nông thôn chiếm một vị trí quan trọng về kinh
tế, chính trị nước này. Quá trình quy hoạch sử dụng đất ở nông thôn tại các làng, xã
đó được xây dựng theo mô hình mới với nguyên lý hiện đại, khu dân cư được bố trí
tập trung, khu trung tâm làng, xã là nơi xây dựng các công trình phục vụ công cộng,
các khu sản xuất được bố trí thuận tiện nằm ở vùng ngoài.
Kết quả sau 7 lần thực hiện kế hoạch 5 năm Thái Lan đã đạt được sự tăng
trưởng kinh tế nông nghiệp rõ rệt, các vùng nông thôn đều có cơ sở hạ tầng, hệ
thống giao thông phát triển, phục vụ công cộng được nâng cao, đời sống nhân dân
được cải thiện không ngừng.
Qua vấn đề lý luận và thực tiễn quy hoạch sử dụng đất ở nông thôn Thái Lan
cho thấy: Muốn phát triển vùng nông thôn ổn định phải có quy hoạch hợp lý, khoa
học, phù hợp với điều kiện cụ thể. Xây dựng được hệ thống cơ sở hạ tầng và hệ
thống giao thông hoàn thiện, xây dựng trung tâm làng, xã trở thành hạt nhân phát
triển kinh tế, văn hóa và tạo môi trường thuận lợi cho việc tiếp thu văn minh đô thị
để phát triển nông thôn mới văn minh hiện đại, song vẫn giữ được nét truyền thống
văn hóa.
3.2. Tình hình nghiên cứu quy hoạch sử dụng đất ở trong nước
Công tác xây dựng quy hoạch sử dụng đất ở nông thôn được triển khai bắt
đầu từ những năm 1960 khi phong trào hợp tác hóa nông nghiệp phát triển ở miền
Bắc. Ban đầu công tác quy hoạch còn ở mức độ nhỏ bé do việc quy hoạch nông
thôn do Bộ Xây dựng thực hiện, đến năm 1980 công tác quy hoạch được phát triển
mạnh mẽ rộng khắp cả nước.
3.2.1. Giai đoạn 1960 – 1969

7


Công tác quy hoạch trong giai đoạn này lấy hợp tác xã làm đối tượng chính,
phương châm chủ yếu là: phục vụ sản xuất nông nghiệp, phục vụ đời sống nhân

dân lao động, phong trào hợp tác hóa. Trong quá trình xây dựng lựa chọn những xã
có phong trào hợp tác xã mạnh để thiết kế quy hoạch, sau đó mới tiến hành mở
rộng quy hoạch. Nội dung của quy hoạch thời kỳ này được thể hiện:
- Thiết kế xây dựng mọi cơ sở kinh tế kỹ thuật phục vụ cho hợp tác hóa.
- Khai khẩn mở rộng diện tích đất sản xuất.
- Quy hoạch cải tạo làng, xã, di chuyển một số xóm nhỏ lẻ giải phóng đồng
ruộng đưa cơ giới vào canh tác, xây dựng các công trình công cộng cho trung tâm
xã.
- Cải thiện điều kiện sống, xây dựng nhà ở, sắp xếp các lô đất ngăn nắp, trật
tự, cải tạo đường làng ngõ xóm.
3.2.2. Giai đoạn 1970 – 1986
Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IV, V chúng ta đã tăng cường tổ
chức lại sản xuất, phân bố lao động, xây dựng cơ cấu nông nghiệp coi nông nghiệp
là mặt trận hàng đầu, đưa nông nghiệp tiến lên sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa.
Một cao trào làm quy hoạch nông thôn đã diễn ra sôi nổi, trọng tâm của công
tác quy hoạch thời kỳ này là lập đề án xây dựng vùng huyện. Nhiều huyện được
chọn làm huyện điểm để tiến hành quy hoạch như: Đông Hưng (Thái Bình); Thọ
Xuân (Thanh Hóa); Nam Ninh (Nam Định)… Nội dung quy hoạch dựa trên cơ sở
phát triển sản xuất nông - lâm - ngư nghiệp và tiểu thủ công nghiệp.
- Tiến hành bố trí hệ thống công trình phục vụ sản xuất 3 cấp: huyện, tiểu
vùng – cụm kinh tế và xã – hợp tác xã.
- Cải tạo mạng lưới dân cư theo hướng tập trung và tổ chức tốt đời sống
nhân dân.

8


- Quy hoạch xây dựng hệ thống công trình phục vụ công cộng và phục vụ
sản xuất của huyện, tiểu vùng và ở xã như: hệ thống giao thông, điện, cấp thoát
nước…

3.2.3. Giai đoạn từ 1987 đến nay
Trong giai đoạn này đất nước đã có nhiều chuyển biến lớn trên con đường
đổi mới từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành
phần, việc này tác động mạnh đến công tác quản lý và quy hoạch sử dụng đất.
Giai đoạn 1987 – 1992: Năm 1987, Luật Đất đai đầu tiên của nước ta được
ban hành, trong đó có một số Điều đề cập đến công tác quy hoạch đất đai. Tuy
nhiên nội dung chính của quy hoạch sử dụng đất chưa được nêu ra.
Ngày 15/04/1991 Tổng cục Quản lý ruộng đất ban hành Thông tư 106/QHKH/RĐ hướng dẫn lập quy hoạch sử dụng đất. Thông tư này đã hướng dẫn đầy đủ, cụ
thể quy trình, nội dung và phương pháp lập quy hoạch sử dụng đất. Kết quả là trong
giai đoạn này nhiều tỉnh đã lập quy hoạch cho nhiều xã bằng kinh phí địa phương.
Tuy nhiên ở cấp huyện, tỉnh chưa được thực hiện.
Giai đoạn từ năm 1993 đến nay: Tháng 07/1993 Luật Đất đai sửa đổi được
ban hành rộng rãi. Trong đó nêu cụ thể các điều khoản về quy hoạch sử dụng đất
đai.
Đầu năm 1994, Tổng cục Địa chính triển khai công tác quy hoạch sử dụng
đất trên phạm vi toàn quốc giai đoạn 1996 – 2010, đồng thời xây dựng kế hoạch sử
dụng đất toàn quốc giai đoạn 1996 – 2000. Đây là căn cứ quan trọng cho các bộ
ngành, các tỉnh xây dựng phương án quy hoạch sử dụng đất.
Ngày 12/10/1998, Tổng cục Địa chính ra Công văn số 1814/CV-TCĐC về
việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cùng với các hướng dẫn kèm theo về công
tác lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
9


Ngày 01/10/2001, Chính phủ ban hành Nghị định số 68/NĐ-CP về việc triển
khai lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở 4 cấp hành chính.
Ngày 01/11/2001, Tổng cục Điạ chính đã ban hành Thông tư số
1842/2001/TT-TCĐC kèm theo các Quyết định 424a, 424b, Thông tư số
2074/2001/TT-TCĐC ngày 14/12/2001 nhằm hướng dẫn các địa phương thực hiện

quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo Nghị định 81/NĐ-CP.
Ngày 01/07/2004 Luật Đất đai năm 2003 chính thức có hiệu lực, trong đó
quy định rõ về công tác quản lý nhà nước về đất đai. Tại Mục 2, chương II quy
định cụ thể về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Ngày 29/10/2004 Chính phủ ban hành Nghị định số 181/2004/NĐ-CP về
hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003.
Ngày 01/11/2004 Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư số
30/2004/TT-BTNMT về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất.

10