BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC QUA KINH NGHIỆM CỦA NHÀ NƯỚC PHONG KIẾN VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

BẢO ĐẢM CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC QUA KINH NGHIỆM CỦA NHÀ NƯỚC
PHONG KIẾN VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

1.3.1. Kinh nghiệm trong lịch sử nhà nước phong kiến Việt Nam
Các triều đại phong kiến Việt Nam đều nhận thức rất rõ về tầm quan
trọng quyết định sự thịnh suy của quốc gia là do đội ngũ quan lại tốt hay kém.
Người làm quan đương nhiên là phải có đức, tài hơn mức bình thường; chức
quan càng to thì đòi hỏi về đức, tài càng lớn. Tuyển chọn người làm quan
được coi như là tuyển chọn nhân tài cho đất nước, là việc hệ trọng của quốc
gia. Tuyển chọn người làm quan nhất thiết phải thông qua việc đánh giá chất
lượng các đối tượng nhân sự.
Về đào tạo và tuyển chọn nhân tài: Thời Lý-Trần có hai biện pháp bổ
dụng là nhiệm tử và thủ sĩ.
Nhiệm tử là lối nhà vua dựa vào con cháu quý tộc mà cất nhắc, sử dụng
(rõ nhất trong thời Trần).
Thủ sĩ là lối tuyển lựa và dùng người qua khoa cử, biện pháp này lần
đầu tiên được áp dụng ở nước ta vào năm 1075 (thời Lý Nhân Tông). Nội
dung thi bao gồm: thư (viết chữ), toán và hình luật.
Từ đó đến đời Trần, các khoa thi được mở không thường xuyên, tổng
cộng 18 khoa với 319 người đỗ. Nhà Hồ mở được 2 khoa thi vào năm1400 và
năm1405. Từ đời Trần sang đời Hồ, các vương triều đã mở rộng việc tuyển bổ
quan lại qua khoa cử [66, tr.106].
Một kinh nghiệm của thời Lý Cao Tông (1179) là triều đình biết
phân loại các quan để khảo xét, tuỳ trao chức vụ. Có bốn loại: siêng năng,
có tài mà kém chữ; loại vừa có chữ vừa có tài; loại có chữ nhưng ít tài; loại
cao tuổi [66, tr.122].
Thời Lý-Trần cũng đã có biện pháp thường xuyên kiểm tra nhân cách,
năng lực quan lại. Kỳ hạn khảo xét là chín năm một lần. Sự thưởng phạt,
thăng giáng trong sử dụng quan lại cũng rất được quan tâm. Nếu như ở thời
Lý, quan lại chỉ được "giao dân một vùng làm thuộc dịch cày cấy, đánh cá lấy

lợi", thì thời Trần bắt đầu có lương bổng và quan lại được phụ thêm một
khoản nào đó[66, tr.123].
Chế độ thưởng, phạt thời Lý Trần còn thô sơ, đôi khi tuỳ thuộc vào tình
cảm chủ quan của Vua, nhưng nói chung là nghiêm phép nước và công bằng.
Thời Lê sơ (1428-1527) vấn đề xây dựng đội ngũ quan lại đã có nhiều
chuyển biến. Mô hình quan chế đã ổn định, có hai loại quan: quan trong
(trong triều) và quan ngoài (hàng tỉnh). Chế độ tiêu chuẩn quan chức cũng
được ổn định dần.Thời Lý Trần tiêu chuẩn chính còn là THÂN (thân tộc) và
HUÂN (công chung chung, phò Vua giúp nước), thì từ thời Lê sơ, tiêu chuẩn
chính đã là Hiền và Tài. Hiền được khẳng định là "tận trung với nước, trả ơn
dân, đạo ngay thẳng, giữ đức lập công". Còn Tài được xác định rõ hơn đó là
năng lực làm tròn trọng trách Vua giao và hiệu quả công việc với dân, với nước.
Về đối tượng tuyển dụng quan lại, thời Lê đã có hai loại là tuyển bổ với
những ai chưa từng làm quan và chọn bổ với những người đã từng làm quan, nhưng
loại này nhất thiết phải được đào tạo lại. Đây là một tiến bộ đáng kể [66, tr.124].
Triều Lê Thánh Tông quan lại được tuyển lựa bằng hai hình thức: khoa
cử và bảo cử.
Khoa cử là hình thức tiến bộ nhất thời Lê sơ, là biện pháp tạo nguồn
quan lại chủ yếu. Với suy nghĩ trước hết phải chọn kẻ sĩ, mà phép chọn kẻ sĩ
thì thi cử làm đầu. Vua Lê Thánh Tông định ra thể lệ thi: kể từ 1438, tổ chức
thi hương ở các đạo, thi hội ở kinh đô. Sau đó cứ 3 năm một lần thi lớn, chọn
tiến sỹ. Truyền thống khoa cử bắt đầu từ đây, đánh dấu một bước mới của sự
phát triển văn hoá nước nhà [66, tr.125].
Bảo cử là một hình thức của tiến cử, nhưng bảo cử chỉ được thực hiện đối
với những chức quan khuyết người đảm đương, bảo cử bổ sung cho khoa cử.
Năm 1477, nhà Vua ban chiếu chỉ cho phép các quan trong triều mỗi người được
đề cử một người có tính cương trực để làm quan huyện...Và như Phan Huy Chú
nhận xét: "Lệ bảo cử bắt đầu ở thời Hồng Đức. Bấy giờ việc ấy làm thận trọng,

mà trừng phạt lại nghiêm, cho nên không ai dám bảo cử thiên tư, các chức đều
xứng đáng, rốt cùng thu được hiệu quả là chọn được người " [49, tr.170].
Một kinh nghiệm khác của thời Lê Thánh Tông là phép chọn bổ hay
khảo khoá, tức là người học được bổ dụng làm quan chức, cứ sau ba năm lại
phải qua kỳ "tuyển dụng lại" với nội dung: xét duyệt lại thành tích và trách
nhiệm của đương sự, phân định công tội, trong đó đặc biệt đối chiếu với tiêu
chuẩn có được dân chúng yêu mến không? Có thương yêu dân không? Dân
chúng trong phạm vi mình cai quản có người bỏ trốn không? [66, tr.126].
Việc khảo xét năng lực cùng tính liêm khiết, mẫn cán của quan lại là cơ
sở để thăng, giáng hoặc thải loại quan lại. Việc này đã được Lê Thánh Tông
định thành luật lệ chặt chẽ. Nhà Vua, năm1470 định lệnh khảo khoá quan
viên, năm 1478 định lệnh giảm thải những quan lại hèn kém không làm được
việc và chọn người có tài chí bổ thay vào, năm 1488 ban lệnh khảo khoá cứ 3
năm một lần sơ khảo, 9 năm thông khảo rồi mới thi hành thăng, giáng, năm
1489 ra sắc chỉ định rõ, người nào chưa đủ hạn khảo khoá mà già cả không
làm nổi thì việc lựa thải về, người nào dám chạy vạy thì theo luật trị tội [49,
tr.172].
Tất cả các quan chức đều phải chịu khảo khoá để đánh giá hiệu quả,
chất lượng công việc của mỗi người. Những quan lười biếng, bỉ ổi, yếu hèn,
nếu là con cháu công thần thì bãi chức sung quân nhờ vậy mà tệ tham nhũng
giảm đi đáng kể [30, tr.436].
Như vậy, thời Lê sơ đã tuyển chọn đội ngũ quan lại một cách rộng rãi
trong xã hội dựa trên năng lực, kiến thức và đã có một cơ chế thanh lọc trong
quá trình sử dụng họ...
Nhà Nguyễn - triều đại cuối cùng của chế độ phong kiến Việt Nam vấn
đề tuyển chọn, đánh giá chất lượng quan lại trở nên hết sức bài bản, tiêu biểu
là dưới thời cai trị của vua Minh Mệnh. Minh Mệnh dùng người dựa chủ yếu
trên cơ sở đánh giá tài năng. Nếu là người có tài, cho dù là con cháu của
những người làm quan như trường hợp dòng họ Phan Huy ở Sài Sơn (Hà Tây)

ông vẫn trọng dụng. Còn những người không có tài năng, mặc dù là người
thân cận, gần gũi, ông cũng không trọng dụng và tha thứ khi có lỗi lầm. Nâng
lên thành quy chế trong chính sách quan lại, đó là chế độ khảo khoá hay khảo
công, tức là việc xét thành tích của các quan viên theo định kỳ, theo khoá.
Đánh giá để bổ dụng và đánh giá để thăng giáng có sự khác nhau. Đánh giá
quan lại đương chức chủ yếu dựa vào thành tích và năng lực thực tế của người
làm quan trong mối quan hệ với đời sống nhân dân nơi họ phụ trách; coi trọng
sự đánh giá của nhân dân với quan hơn là giữa các quan với nhau; đánh giá
của cấp trên với cấp dưới cần tiến hành một cách định kỳ, thường xuyên và đi
vào thực chất. Đây là một động lực thúc đẩy quan lại phấn đấu và là cơ chế
kìm hãm nạn tham nhũng.
Trước nguy cơ "chủ nghĩa địa phương", chế độ gia trưởng, tộc trưởng trên
nền tiểu nông làng, xã ngày một lan rộng, triều đại Nguyễn đặt ra chế độ Hồi tỵ
(nghĩa là tránh đi), quy định quan lại không được bổ nhiệm ở nơi mình sinh ra cả
ở quê mẹ và quê vợ. Cha con, anh em không được làm chung một nhiệm sở.
Quan chức không được làm nhà, tậu ruộng, lấy vợ nơi mình nhậm chức. Quan
giáo thụ, người chấm thi không được coi thi, chấm thi ở quê nhà, quê vợ...
Hệ thống quan lại triều Nguyễn được chia ra hai loại: Văn và Võ, tương
tự như nhà Thanh (Nhật Bản, Triều Tiên cũng thế). Năm 1827, Vua Minh
Mạng quy định rõ chín bậc cho mỗi loại từ nhất phẩm cho đến cửu phẩm, mỗi
phẩm cấp lại có hai bậc là chánh phẩm và tòng phẩm).
Lương bổng giữa các cấp bậc chênh lệch nhau khá lớn. Thời Minh
Mạng, lương chánh nhất phẩm bằng 1,3 lần do với Thượng thư; Tổng đốc gấp
13 lần so với Tri phủ, Tri huyện kinh đô gấp 16 lần so với Tri huyện, Tri châu,
35 lần so với Chánh tổng, Lại mục...
Ngoài lương bổng, nhà Nguyễn còn có chế độ dưỡng liêm. Đây chính
là kinh nghiệm từ đời nhà Trần, đến nhà Nguyễn việc này dường như được
quan tâm hơn. Triều đình hy vọng quan lại vì lợi ích vật chất mà phải cân

nhắc việc xấu, nhũng lạm của dân.


Tóm lại, trong việc xây dựng đội ngũ quan chức, để bảo đảm chất
lượng các quan tuy ở mỗi triều đại có khác nhau, nhưng đều phải thông qua
những khâu chính sau đây:
- Chọn lựa hiền tài
- Tuyển bổ quan lại
- Sử dụng đội ngũ quan lại
Về tiêu chuẩn tuyển chọn: dựa trên cơ sở Tài, Đức
Về tuyển bổ: Cầu hiền và tiến cử. Tiến cử ngày một tiến bộ, có lúc còn
có chế độ tự tiến cử ( Lê Lợi đề xuất). Hình thức phổ biến nhất là con đường
khoa cử. Nói chung thi cử rất nghiêm minh và đã tạo cơ hội cho tất cả mọi
người, nhưng về sau thì việc thi cử dần dần bị phong kiến hoá
Về sử dụng: Khi bổ nhiệm, sắp xếp phẩm trật, không phải cứ thi đỗ là
được làm quan. Người được bổ nhiệm phải qua nhiều kỳ thi sát hạch, sau này
phải qua thời kỳ "tập sự" thậm chí, vào những thời gian nhất định, họ phải
được kiểm tra hoặc đào tạo lại nếu được bổ nhiệm vào cương vị cao hơn, hoặc
qua ngạch khác.
Trong việc dùng người, xây dựng đội ngũ quan lại, các triều đại phong
kiến Việt Nam cũng không bỏ qua lệ phạt. Hình thức phạt rất đa dạng: ở mức độ
thấp thì hạ lương, giáng chức; cao hơn thì tống giam, tịch thu tài sản, cách chức
xuống làm dân thường, đi lính hoặc đi xa đến nơi rừng thiêng nước độc, đi sứ
nước ngoài.., có khi là đục tên khỏi bia tiến sỹ, tru di tam tộc...[66, tr.132,135].
Ngày nay, với nhãn quan duy vật lịch sử chúng ta có thể và cần phải
khai thác, vận dụng những kinh nghiệm trên vào điều kiện hiện tại để xây
dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và công chức
UBND tỉnh nói riêng ngày càng vững mạnh.
1.3.2. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới
Đối với Nhật Bản: Phương thức chủ yếu tuyển chọn công chức là thi

tuyển. Việc thi tuyển công chức Nhà nước ở Trung ương do viện nhân sự Nhật
Bản thực hiện chung cho tất cả các bộ, ngành ở Trung ương. Công chức địa


phương do cơ quan nhân sự địa phương tuyển chọn trên cơ sở luật tự quản địa
phương.
Hàng năm, Viện Nhân sự tổ chức tổ chức ba kỳ thi để tuyển chọn công
chức loại I (cấp cao), loại II (trung cấp), loại III (sơ cấp).
Các bộ chỉ có quyền tuyển chọn quan chức cho bộ mình trong số những
người trúng tuyển kỳ thi loại I, không có quyền mở kỳ thi riêng. Trên cơ sở
kết quả thi do Viện nhân sự tổ chức, các bộ, tổng cục tổ chức thi vấn đáp để
tuyển chọn công chức. Thi vấn đáp tại các bộ và tổng cục là giai đoạn quan
trọng nhất của các cuộc thi. Quyết định của lãnh đạo của cơ quan có tuyển mộ
một người nào đó sẽ phụ thuộc phần lớn vào kết quả kiểm tra ở giai đoạn này.
Những người được tuyển dụng sẽ phải phục vụ trong nền công vụ
không dưới 6 tháng (dự bị) để thử việc. Sau thời gian thử việc, nếu được đánh
giá đủ phẩm chất, năng lực sẽ trở thành công chức nhà nước chính thức, làm
việc lâu dài trong nền công vụ (suốt đời).
Sau khi được tuyển dụng vào các bộ, các quan chức được đưa đi đào tạo
qua các lớp huấn luyện, bồi dưỡng ở nhiều cấp khác nhau. Nhật Bản đặc biệt chú
trọng đến công tác bồi dưỡng cập nhật những kiến thức thông tin mới cho đối
tượng cán bộ, công chức; ít chú trọng đào tạo dài hạn do quan niệm công chức
đã được đào tạo khá tốt ở bậc đại học. Vì vậy, chính phủ Nhật Bản cho rằng cái
cần thiết và quan trọng là ở chỗ, cán bộ, công chức cần phải được cập nhật
thường xuyên những kiến thức về kinh tế, chính trị, hành chính... phục vụ trực
tiếp cho nhiệm vụ công tác của người cán bộ, công chức nhà nước.
Lương và phụ cấp của công chức Nhật Bản được quy định theo nguyên
tắc tương đương với mức trả công lao động ở khu vực tư nhân. Công chức
Nhật Bản được hưởng lương và phụ cấp (tỷ lệ 80% lương cơ bản và 20% phụ
cấp). Lương được tăng 12 tháng 1 lần, tuy nhiên đối với những người từ 56

tuổi trở lên không áp dụng tăng lương do đã gần tuổi về hưu (60 tuổi).
Khi công chức vi phạm kỷ luật, cơ quan quản lý người công chức này
hoặc Viện nhân sự quốc gia có thể áp dụng một trong bốn hình thức kỷ luật là:


(1) Cho thôi việc; (2) Cho tạm nghỉ việc không lương tới 1 năm; (3) Giảm
lương tháng 20% tới một năm; (4) Cảnh cáo bằng văn bản.
Ở Mỹ, chế độ công chức được kết cấu theo kiểu "tài chuyên" ( chuyên
gia chuyên sâu trong từng lĩnh vực). Thực hiện chế độ xét công trạng, việc bổ
nhiệm, thăng chức, thôi việc, trả lương, trừng phạt, đào tạo, bồi dưỡng đối với
công chức đều lấy chế độ xét công trạng làm cơ sở, căn cứ thành tích công
tác, năng lực công tác, kết quả công tác để xếp loại công chức. Đa số công
chức Mỹ đều phải thông qua thi tuyển để lựa chọn làm công chức ngoại trừ
các quan chức Chính Phủ, quan chức Quốc hội, nhân viên chuyên gia kỹ
thuật, các quan chức hành chính cao cấp từ bậc 16 đến bậc 18, các nhân viên
có học vị tiến sĩ và "nhân viên ngoại lệ như cơ mật, hợp đồng, cần vụ" do thủ
trưởng tự quyết định. Phương thức thi tuyển gồm: thi viết, thi vấn đáp, thao
tác thực tế. Những người có kết quả đạt yêu cầu trong kỳ thi được đưa vào
danh sách nhân viên xếp theo thành tích từ cao xuống thấp. Cục quản lý nhân
sự đưa 7 nhân viên có thành tích tốt nhất tiến cử cho đơn vị tuyển người. Sau
khi điều tra và nói chuyện trực tiếp, đơn vị tuyển người sẽ chọn 1 trong số 7
người đó.
Các nhân viên mới đều phải qua một thời gian làm thử nhất định, để
trong công tác thực tế có thể kiểm tra lại xem người được tuyển chọn có đủ
trình độ và năng lực nhậm chức hay không. Đối với nhân viên làm thử, các
đơn vị sử dụng phải tiến hành sát hạch định kỳ, người làm việc không đạt yêu
cầu, đơn vị có thể không công nhận chính thức.
Việc kiểm tra, đánh giá công chức được Mỹ áp dụng bằng chế độ kiểm
tra thành tích công tác. Chế độ này quy định phải định ra "tiêu chuẩn công việc"
cụ thể đối với mỗi chức vụ, sau đó căn cứ "tiêu chuẩn công việc" mà đánh giá

một cách khách quan việc làm của nhân viên đó. Tiêu chuẩn công việc gồm: số
lượng công việc, chất lượng công việc, năng lực thích ứng công việc.
Việc đánh giá thành tích được áp dụng hàng năm. Kết quả đánh giá
được phân thành 3 loại: loại tốt, loại khá, loại kém. Mức thành tích tốt là làm


công việc vượt tiêu chuẩn quy định, được tăng một bậc lương; mức kém là
làm việc không đạt tiêu chuẩn quy định thì xét các tình tiết mà giảm lương, hạ
bậc, miễn chức
Cộng hoà liên bang Đức: là quốc gia có nền công vụ thuộc hệ thống
công vụ theo chế độ chức nghiệp nên áp dụng nguyên tắc thống nhất là mọi
công chức phải qua thi tuyển chọn người ưu tú để bổ nhiệm.
Công chức được tuyển dụng không phải để làm một công việc nhất
định ở một vị trí công tác duy nhất, mà được tiếp nhận vào nền công vụ để sử
dụng trong một ngạch có thể đảm nhận nhiều nhiệm vụ công tác khác nhau.
Trong tuyển dụng ở Đức ít sử dụng hình thức thi lý thuyết, vì họ cho
rằng các ứng cử viên đã có đủ bằng cấp chuyên môn chứng minh khả năng
chuyên môn. Vì vậy, ở Đức chú trọng kiểm tra những thứ ngoài chuyên môn
như: cách ứng xử, kỹ năng giao tiếp, các khả năng về tâm lý. Công vụ Đức rất
coi trọng tuyển cán bộ lãnh đạo xuất phát từ quan niệm "nhân viên kém chỉ
ảnh hưởng đến công việc của anh ta hoặc của một số người, còn lãnh đạo
kém thì ảnh hưởng cả cơ quan" nên người Đức thường nói: "thà chưa có
người còn hơn là chọn nhầm người".
Cộng hoà liên bang Đức coi việc đào tạo, bồi dưỡng công chức là rất
cần thiết. Đối với công chức sơ cấp được bồi dưỡng 6 tháng; đối với công
chức trung cấp thì đào tạo 2 năm; đối với công chức cao cấp thì đào tạo 3
năm. Nội dung đào tạo, bồi dưỡng rất thiết thực, gắn liền với thực tiễn điều
hành nền hành chính. Việc bồi dưỡng tập trung vào kỹ năng thực hành. Đội
ngũ giảng viên phần lớn là những nhà hoạt động thực tiễn có kinh nghiệm chứ
không phải là những giảng viên chuyên nghiệp của các trường hành chính.

Việc đánh giá công chức được quy định tối thiểu 5 năm một lần phải
kiểm tra lại năng lực và thành tích của công chức (đánh giá định kỳ). Việc
đánh giá có thể thực hiện bất kể khi nào không phụ thuộc vào quy định về
thời gian trên nếu có yêu cầu về công vụ hoặc nhân sự [53].


Qua nghiên cứu kinh nghiệm bảo đảm chất lượng công chức của
một số nước trên thế giới cho thấy các nước đều rất coi trọng xây dựng,
nâng cao chất lượng đội ngũ công chức. Mỗi quốc gia có đặc điểm lịch sử,
chính trị, kinh tế khác nhau nhưng đều xác định công chức phải là những
người được đào tạo cơ bản và trong quá trình công tác phải thường xuyên
được bồi dưỡng, nâng cao nghiệp vụ. Việc tuyển dụng công chức được
tiến hành bảo đảm công khai, công bằng và hầu hết đều thông qua thi
tuyển. Thực hiện chế độ khen thưởng, kỷ luật, đãi ngộ xứng đáng để công
chức yên tâm công tác và phát huy hết khả năng của mình. Có lẽ đây cũng
là những kinh nghiệm hay để chúng ta tham khảo, lựa chọn vận dụng
trong điều kiện thích hợp để chúng ta có đội ngũ công chức chất lượng,
tinh thông nghiệp vụ.


Tiểu kết chương 1
Chất lượng công chức UBND cấp tỉnh là tổng hợp những phẩm chất giá trị
về chính trị, đạo đức, trình độ, năng lực và kết quả hoàn thành nhiệm vụ được phân
công của mỗi công chức trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của UBND cấp
tỉnh.
Tiêu chí đánh giá chất lượng công chức UBND cấp tỉnh bao gồm: Phẩm chất
chính trị, đạo đức; Năng lực; Kỹ năng xử lý công việc; Khả năng bao quát công
việc, nắm bắt tình hình, đề xuất sáng kiến, biện pháp nâng cao hiệu quả công tác.
Để bảo đảm chất lượng công chức UBND cấp tỉnh cần quan tâm đến các yếu
tố về tuyển dụng; sử dụng, quản lý; chế độ, chính sách; đào tạo, bồi dưỡng; khen

thưởng, kỷ luật.
Để bảo đảm chất lượng công chức kinh nghiệm của nhà nước phong kiến
Việt Nam và một số nước trên thế giới đều coi trọng công tác đào tạo, tuyển chọn,
khen thưởng kỷ luật. Mỗi công chức qua quá trình công tác phải thường xuyên
được đào tạo, bồi dưỡng nâng cao nghiệp vụ. Việc tuyển lựa quan lại trong nhà
nước phong kiến, công chức trong nhà nước đương đại phải được tiến hành công
khai và hầu hết đều thông qua thi tuyển. Các nhà nước đều đã có những hình thức
khen thưởng, kỷ luật, đãi ngộ xứng đáng cho đội ngũ công chức yên tâm công tác
phát huy hết khả năng của mình.