Sử dụng vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản ở huyện Đô Lương, Tỉnh Nghệ An

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH

ĐẶNG DUY TOÀN

SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
Ở HUYỆN ĐÔ LƯƠNG, TỈNH NGHỆ AN

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGHỆ AN - 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH

ĐẶNG DUY TOÀN

SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
Ở HUYỆN ĐÔ LƯƠNG, TỈNH NGHỆ AN
Chuyên ngành: Kinh tế chính trị
Mã số: 60.31.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học:

PGS. TS. NGUYỄN THỊ NHƯ HÀ

NGHỆ AN - 2015


iii
LỜI CẢM ƠN
Luận văn này là tổng hợp kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu kết
hợp với kinh nghiệm thực tiễn trong quá trình công tác và sự nỗ lực cố gắng
của bản thân.
Để hoàn thành luận văn này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới
quí thầy (cô) giáo và các cán bộ công chức Trường Đại học Vinh đã nhiệt tình
giúp đỡ, hỗ trợ cho tôi. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất đến
cô giáo PGS - TS. Nguyễn Thị Như Hà, Học viện Chính trị - Hành chính Hồ
Chí Minh là người trực tiếp hướng dẫn khoa học. Cô đã dày công giúp đỡ tôi
trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện đề tài.
Tôi cũng xin bày tỏ sự biết ơn đến lãnh đạo UBND huyện Đô Lương,
các đồng nghiệp, các sở - ban - ngành, các Ban quản lý dự án, đơn vị thi công
trong lĩnh vực XDCB trên địa bàn huyện đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong
công tác để có đủ thời gian và hoàn thành khoá học, thực hiện thành công
luận văn này.
Cuối cùng, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn và những tình cảm yêu mến
nhất đến gia đình, những người thân của tôi đã tạo điều kiện, động viên tôi
trong suốt quá trình học tập và thực hiện luận văn này.
Tuy đã có sự nỗ lực, cố gắng nhưng luận văn không thể tránh khỏi
những khiếm khuyết, tôi rất mong nhận được sự góp ý chân thành của quí
thầy (cô) và đồng nghiệp để luận văn này được hoàn thiện hơn.
Xin chân thành cám ơn !
Tác giả

Đặng Duy Toàn

iv
MỤC LỤC
Trang
LỜI CẢM ƠN.............................................................................................................iii
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT........................................................................vii
DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ, BẢNG..................................................................ix
LỜI MỞ ĐẦU..............................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn............................................................................................1
2. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đề tài...........................................................2
3. Mục tiêu nghiên cứu luận văn..................................................................................................4
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu luận văn.............................................................................4
5. Phương pháp nghiên cứu.........................................................................................................5
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn................................................................................5
7. Kết cấu luận văn.......................................................................................................................6

Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CẤP HUYỆN........................7
1.1. Vốn ngân sách Nhà nước và đầu tư xây dựng cơ bản cấp huyện........................................7

1.1.1. Khái niệm vốn ngân sách Nhà nước......................................................
1.1.2. Đầu tư xây dựng cơ bản cấp huyện.....................................................
1.1.3. Khái niệm, đặc điểm và vai trò vốn ngân sách Nhà nước cho
đầu tư XDCB ở cấp huyện..................................................................
1.2. Nội dung và các nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng vốn ngân sách nhà nước vào đầu tư
XDCB..........................................................................................................................................21

1.2.1. Nội dung sử dụng vốn ngân sách nhà nước vào đầu tư XDCB
cấp huyện.............................................................................................
1.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng vốn ngân sách vào đầu tư

XDCB....................................................................................................
1.3. Kinh nghiệm sử dụng vốn NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản ở thành phố Vinh và bài
học cho huyện Đô Lương...........................................................................................................24

1.3.1. Kinh nghiệm đầu tư XDCB ở thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An...........
1.3.2. Những bài học kinh nghiệm cho huyện Đô Lương.............................
Kết luận chương 1.......................................................................................................................27


v
Chương 2 THỰC TRẠNG SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN HUYỆN ĐÔ LƯƠNG GIAI ĐOẠN 2010-201428
2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, đặc điểm kinh tế - xã hội của huyện Đô Lương.............28

2.1.1. Đặc điểm điều kiện tự nhiên.................................................................
2.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội......................................................................
2.2. Tình hình sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB giai đoạn 2010-2014.............................34

2.2.1. Nguồn vốn từ NSNN cho đầu tư XDCB..............................................
2.2.2. Sử dụng vốn từ NSNN đầu tư cho xây dựng cơ bản ở các công
trình, dự án cụ thể...............................................................................
2.3. Đánh giá việc sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN..............................
Kết luận chương 2.......................................................................................................................56

Chương 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG
VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN Ở
HUYỆN ĐÔ LƯƠNG ĐẾN NĂM 2020...................................................................57
3.1. Quan điểm sử dụng vốn ngân sách Nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản ở huyện Đô
Lương..........................................................................................................................................57

3.1.1. Dự báo XDCB và vốn NSNN cho đầu tư XDCB đến năm 2020
...............................................................................................................
3.1.2. Quan điểm về sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB........................
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách Nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ
bản...............................................................................................................................................62

3.2.1. Hoàn thiện bộ máy quản lý, sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ
bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn bàn huyện.........................
3.2.2. Hoàn thiện thể chế, chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ
bản từ ngân sách Nhà nước................................................................
3.2.3. Hoàn thiện các khâu trong bố trí, thanh toán vốn đầu tư xây
dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước...................................................
3.2.4. Tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát chặt chẽ, đảm bảo sử
dụng nguồn vốn đúng mục đích, có hiệu quả, không để thất
thoát, lãng phí......................................................................................
3.2.5. Tăng cường cải cách hành chính, chống tiêu cực, phiền hà ở các


vi
cơ quan nhà nước có liên quan đến vốn đầu tư xây dựng cơ
bản từ NSNN........................................................................................
3.2.6. Nâng cao chất lượng giải phóng mặt bằng, tái định cư......................
3.3. Kiến nghị.............................................................................................................................72
Kết luận chương 3.......................................................................................................................75

KẾT LUẬN................................................................................................................76
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................................77


vii

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
TT

VIẾT TẮT

NGHĨA

1.

BOT

Xây dựng - Khai thác - Chuyển giao

2.

BQL

Ban quản lý

3.

BQLDA

Ban quản lý dự án

4.

BT

Xây dựng - Chuyển giao

5.

BTO

Xây dựng - Chuyển giao - Khai thác

6.

CBKT

Cán bộ kỹ thuật

7.

CN

Công nhân

8.

CN - XD

Công nghiệp - Xây dựng

9.

CNH - HDH

Công nghiệp hoá - Hiện đại hóa

10.

CQĐT

Cơ quan đầu tư

11.

DNNN

Doanh nghiệp Nhà nước

12.

ĐT XDCB

Đầu tư xây dựng cơ bản

13.

ĐTPT

Đầu tư phát triển

14.

FDI

Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài

15.

GDP

Tổng sản phẩm quốc nội

16.

HĐND

Hội đồng nhân dân

17.

KBNN

Kho bạc Nhà nước

18.

KKĐT

Khuyến khích đầu tư

19.

KT - XH

Kinh tế - Xã hội

20.

KTQD

Kinh tế quốc dân

21.

NGO

Tổ chức phi chính phủ

22.

NSNN

Ngân sách Nhà nước

23.

NSTW

Ngân sách Trung ương

24.

NTTC

Nhà thầu thi công

viii
25.

NTTKDT

Nhà thầu thiết kế dự toán

26.

NTXL

Nhà thầu xây lắp

27.

ODA

Nguồn vốn hổ trợ chính thức

28.

QLDA

Quản lý dự án

29.

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

30.

TDT

Tổng dự toán

31.

TKKT

Thiết kế kỹ thuật

32.

TSCĐ

Tài sản cố định

33.

TVBQLDA

Tư vấn ban quản lý dự án

34.

TVDA

Tư vấn dự án

35.

TVGS

Tư vấn giám sát

36.

TVTK

Tư vấn thiết kế

37.

UBMTTQVN

Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

38.

UBND

Ủy ban nhân dân

39.

VĐT

Vốn đầu tư

40.

XDCB

Xây dựng cơ bản


ix
DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ, BẢNG
Trang
Sơ đồ:
Sơ đồ 1.1. Trình tự trong hoạt động đầu tư................................................................14
Hình 2.1. Bản đồ hành chính huyện Đô Lương [24].................................................28
Hình 2.2. Tỷ trọng VĐT XDCB giai đoạn 2010-2014..............................................31
Sơ đồ 2.1. Mô hình tổ chức quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN........32
Bảng 2.1. Tình hình thu chi ngân sách giai đoạn 2010-2014....................................34
Bảng 2.2. Nguồn vốn từ NSNN cho đầu tư XDCB huyện Đô Lương giai đoạn 20102014............................................................................................................................35
Bảng 3.1. Tổng hợp các lĩnh vực XDCB cần đầu tư giai đoạn 2015-2020..............57
Bảng 3.2. Dự báo nhu cầu và cân đối vốn đầu tư giai đoạn 2015-2020...................58


1
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn
Trong quá trình phát triển nền kinh tế - xã hội, công tác đầu tư phát
triển cơ sở hạ tầng là một trong những vấn đề then chốt. Hàng năm, ngoài
nguồn vốn ngân sách Nhà nước còn huy động nguồn từ các tổ chức quốc tế và

các nguồn vốn hợp pháp khác để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Đây
được coi là giải pháp tháo gỡ một trong những nút thắt kinh tế để thu hút đất
tư, hội nhập kinh tế quốc tế, phát triển đất nước. Trong thời gian vừa qua,
công tác đầu tư xây dựng cơ bản ở huyện Đô Lương, tỉnh Nghệ An đã có
nhiều khởi sắc, góp phần nâng cao đời sống dân sinh và phát triển kinh tế của
huyện nhà. Kết cấu hạ tầng kỹ thuật từng bước được xây dựng đồng bộ theo
hướng văn minh hiện đại, tạo tiền đề cho kinh tế xã hội huyện phát triển ngày
càng bền vững.
Bên cạnh những kết quả đạt được từ việc sử dụng vốn NSNN cho đầu
tư xây dựng cơ bản, vẫn còn tồn tại những hạn chế như: đầu tư manh mún,
dàn trải, chưa đầu tư đúng mức vào các dự án trọng tâm trọng điểm.v.v.dẫn
đến hiệu quả đầu tư thấp, làm thất thoát nguồn vốn của Nhà nước. Trong khi
đó, Đô Lương là một huyện đồng bằng bán sơn địa có nền kinh tế với cơ cấu
tỷ trọng sản xuất nông nghiệp lớn, việc huy động nguồn vốn đầu tư từ ngân
sách địa phương còn hạn chế, chủ yếu dựa vào nguồn hỗ trợ của ngân sách
tỉnh, Trung ương và khai thác quỹ đất trên địa bàn, nên việc tiết kiệm và sử
dụng hiệu quả vốn đầu tư nói chung và đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách
nói riêng trở nên cấp thiết.
Những tồn tại, hạn chế, yếu kém và các giải pháp nâng cao hiệu quả
trong đầu tư và sử dụng vốn NSNN được Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khóa XI ngày 16/1/2012, ban hành Nghị quyết (số 13-


2
NQ/TW) về Xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ
bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.
Từ những cơ sở trên, đặt ra yêu cầu cần phải sử dụng hiệu quả vốn đầu
tư XDCB từ NSNN, đây là vấn đề hết sức phức tạp và khó khăn không thể
giải quyết triệt để cùng một lúc. Để góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận và
hoàn thiện việc sử dụng nguồn vốn NSNN cho đầu tư XDCB, học viên đã

chọn đề tài "Sử dụng vốn ngân sách Nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản
ở huyện Đô Lương, tỉnh Nghệ An" để làm đề tài nghiên cứu cho luận văn
thạc sỹ của mình.
2. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đề tài
Đầu tư cho xây cơ bản là nhiệm vụ cực kỳ quan trọng ở các địa
phương, bởi nó là tiền đề cho sự phát triển kinh tế xã hội. Để thực hiện được
nhiệm vụ quan trọng đó vấn đề quyết định là vốn. Xung quanh vấn đề về vốn
cho xây dựng cơ bản có nhiều công trình nghiên cứu, tiêu biểu một số công
trình khoa học sau:
- Phạm Tú Lan (2002), Khai thác và quản lý vốn đầu tư phát triển cơ
sở hạ tầng kỹ thuật đô thị ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ Học viện tài chính, Hà
Nội. Luận án đã trình bày cơ sở lý luận về vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng
kỹ thuật đô thị, vấn đề khai thác và quản lý vốn. Trên cơ sở phân tích thực
trạng khai thác và quản lý vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị ở
Việt Nam thời gian qua tác giả đã đề xuất các giải pháp nhằm khai thác và
quản lý vốn này trong giai đoạn tới [12].
- Lê Đăng Quang (2007), Vốn đầu tư cho xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ
thuật ở tỉnh Bắc Ninh, luận văn thạc sĩ kinh tế, Học viện Chính trị quốc gia
Hồ Chí Minh, Hà Nội. Luận văn đã hệ thống hóa một số vấn đề lý luận cơ bản
về vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp tỉnh, chỉ ra được các
nhân tố ảnh hưởng nguồn vốn này. Đồng thời, luận văn đã phân tích, đánh giá


3
thực trạng về việc huy động và sử dụng vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng ở
tỉnh Bắc Giang thời gian qua. Trên cơ sở đó đã đề xuất các phương hướng và
giải pháp tăng cường huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư xây dựng
kết cấu hạ tầng ở tỉnh Bắc Giang thời gian tới [13].
- Đào Trọng Quy (2008), Huy động vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ
tầng kỹ thuật ở khu Kinh tế Nghi Sơn, tỉnh Thanh Hóa, Luận văn thạc sĩ kinh

tế, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. Tác giả luận văn đã
trình bày một số nội dung cơ bản về vốn đầu tư và huy động vốn đầu tư xây
dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật; các nhân tố ảnh hưởng đến việc huy động vốn
đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng. Chương 2 luận văn đã phân tích thực trạng
việc huy động huy động vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật ở khu
Kinh tế Nghi Sơn, Thanh Hóa. Chỉ ra những thành công, hạn chế và nguyên
nhân trong việc huy động vốn. Chương 3 Tác giả đã đề xuất quan điểm và
giải pháp tăng cường huy động huy động vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ
tầng [14].
- Hồ Quang Thanh (2011), Vốn đầu tư cho phát triển kết cấu hạ tầng
kinh tế ở tỉnh Phú Thọ, Luận văn thạc sĩ, học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí
Minh, Hà Nội. Luận văn đã trình bày một số vấn đề lý luận về vốn đầu tư cho
phát triển kết cấu hạ tầng, các nhân tố ảnh hưởng đến vấn đề huy động vốn và
kinh nghiệm về việc huy động vốn ở một số địa phương để rút bài học cho
Phú Thọ. Chương 2 luận văn đã phân tích, đánh giá và chỉ ra những tồn tại
trong huy động vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế ở tỉnh Phú Thọ
thời gian qua. Dựa vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của tỉnh và đặc
biệt yêu cầu đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế tác giả đã đề xuất 4 giải
pháp nâng cao hiệu quả huy động vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế
Phú Thọ đến 2015 [25].
Ngoài ra còn có các bài báo, bài nghiên cứu công bố trên các tạp chí, báo…


4
Nhìn chung, các công trình đã công bố chủ yếu tập trung nghiên cứu vấn
đề huy động vốn đầu tư cho phát triển kinh tế - xã hội, phát triển kết cấu hạ
tầng kinh tế - xã hội nói chung trên phạm vi cả nước và ở một số địa phương,
nhưng ít công trình nghiên cứu về vấn đề sử dụng vốn, đặc biệt chưa có công
trình nghiên cứu vấn đề sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng cơ
bản ở huyện Đô Lương. Vì vậy, đề tài học viên lựa chọn làm luận văn thạc sĩ là

không trùng lặp các công trình nghiên cứu đã được công bố.
3. Mục tiêu nghiên cứu luận văn
3.1. Mục tiêu chung
Nghiên cứu các vấn đề lý luận về sử dụng vốn NSNN cho đầu tư xây
dựng cơ bản, khảo sát đánh giá thực trạng việc sử dụng nguồn vốn từ ngân
sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Đô Lương giai
đoạn 2010-2014, từ đó kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn
thuộc NSNN cho đầu tư XDCB ở h uyện Đô Lương trong thời gian tới.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hoá những lý luận về sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN
cho XDCB;
- Phân tích, đánh giá thực trạng sử dụng NSNN cho đầu tư XDCB ở
huyện Đô Lương;
- Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn XDCB từ NSNN
cho XDCB ở huyện Đô Lương đến năm 2020.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu việc sử dụng vốn từ ngân sách cấp huyện cho
XDCB về hạ tầng kinh tế - xã hội gồm: hệ thống giao thông, thủy lợi, thông
tin liên lạc, điện, trường học, cơ sở y tế và các cơ sở văn hóa xã hội trên địa
bàn huyện.


5
4.2. Phạm vi nghiên cứu
4.2.1. Phạm vi về không gian
Nghiên cứu sử dụng vốn NSNN thuộc thẩm quyền huyện cho đầu tư
xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Đô Lương.
4.2.2. Phạm vi về thời gian
Thời gian nghiên cứu sử dụng vốn NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản

ở huyện Đô Lương từ 2010-2014; trên cơ sở đó đề xuất các định hướng, giải
pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa
bàn huyện Đô Lương từ nay đến năm 2020.
4.2.2. Phạm vi về nội dung
Nội dung nghiên cứu việc sử dụng nguồn vốn ngân sách thuộc thẩm
quyền UBND huyện Đô Lương quản lý, sử dụng để đầu tư XDCB trên địa
bàn huyện Đô Lương.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện được mục đích, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên
cứu sau:
- Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử;
- Phương pháp tổng hợp và phân tích thống kê số liệu thứ cấp theo thời gian;
- Phương pháp điều tra, thu thập số liệu sơ cấp từ các đơn vị cơ sở, sử
dụng các phép kiểm định thống kê và phân tích số liệu đa biến nhằm xác định
những nhân tố ảnh hưởng đến việc nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN về
đầu tư XDCB;
- Phương pháp chuyên gia, chuyên khảo.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Hệ thống hóa các vấn đề lý luận về sử dụng vốn NSNN cho đầu tư xây
dựng cơ bản cấp huyện. Phân tích, đánh giá việc sử dụng ngồn vốn đầu tư
XDCB từ ngân sách nhà nước cho đầu tư XDCB trên địa bàn huyện Đô


6
Lương giai đoạn 2010-2014. Đề xuất các phương hướng và giải pháp nhằm
nâng cao hiệu quả sử dụng vốn XDCB trong thời gian tới.
Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho các tổ chức và các cá nhân
trong quá trình sử dụng nguồn vốn từ ngân sách huyện cho đầu tư xây dựng
cơ bản.
7. Kết cấu luận văn

Ngoài các phần mở đầu, kiến nghị và kết luận, danh mục các tài liệu
tham khảo và phụ lục, nội dung luận văn bao gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về sử dụng vốn từ ngân sách
Nhà nước cho đầu tư XDCB ở cấp huyện;
Chương 2: Thực trạng sử dụng vốn từ NSNN cho đầu tư XDCB ở
huyện Đô Lương giai đoạn 2010-2014;
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn từ
NSNN cho đầu tư XDCB ở huyện Đô Lương đến năm 2020.


7
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
VỀ SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
CHO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CẤP HUYỆN
1.1. Vốn ngân sách Nhà nước và đầu tư xây dựng cơ bản cấp huyện
1.1.1. Khái niệm vốn ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước hay Ngân sách Chính phủ, là một thành phần
trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách Nhà nước" được sử dụng
rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về
ngân sách Nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa
về ngân sách Nhà nước tùy theo cách tiếp cận lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà
kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách Nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu,
chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Luật Ngân sách
Nhà nước cũ được Quốc hội Việt Nam thông qua năm 1996 định nghĩa:
Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của quốc gia trong dự
toán đã được cơ quan Chính phủ có thẩm quyền quyết định và được thực
hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của
Chính phủ.
Hiện nay, ngân sách Nhà nước được hiểu theo Luật Ngân sách

01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 như sau: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các
khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [16].
Trong thực tế, hoạt động NSNN là hoạt động thu chi tài chính của Nhà
nước rất đa dạng, phong phú, được tiến hành hầu hết trên các lĩnh vực, tác
động đến mọi chủ thể kinh tế - xã hội và có những đặc điểm chung:


8
Các hoạt động thu chi của NSNN luôn luôn gắn chặt với quyền lực
kinh tế - chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những
luật lệ nhất định. Đằng sau những hoạt động thu chi tài chính đó chứa đựng
nội dung kinh tế - xã hội nhất định và chứa đựng các quan hệ kinh tế, quan hệ
lợi ích nhất định. Trong các quan hệ lợi ích đó, lợi ích quốc gia, lợi ích chung
bao giờ cũng được đặt lên hàng đầu, chi phối các mặt lợi ích khác trong thu,
chi ngân sách Nhà nước.
Quá trình thực hiện các chỉ tiêu thu, chi NSNN nhằm hình thành quỹ
tiền tệ tập trung của Nhà nước là quá trình phân phối lại giá trị tổng sản phẩm
xã hội phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên các
lĩnh vực, trong từng giai đoạn lịch sử nhất định.
Như vậy, chúng ta thấy rằng thu, chi của NSNN hoàn toàn không
giống bất kỳ một hình thức thu chi của một loại quỹ nào. Thu của NSNN
phần lớn đều mang tính chất bắt buộc, còn các khoản chi của NSNN lại
mang tính chất không hoàn lại. Đây là đặc trưng nổi bật của NSNN trong bất
cứ một Nhà nước nào. Xuất phát từ quyền lực của Nhà nước, các nhu cầu về
tài chính để thực hiện chức năng quản lý, điều hành của Nhà nước đối với
nền kinh tế - xã hội. Do nhu cầu chi tiêu của mình, Nhà nước đã sử dụng
quyền lực thông qua hệ thống pháp luật tài chính buộc mọi pháp nhân, thể
nhân phải đóng góp một phần thu nhập của mình cho NSNN, tức là các chủ

thể kinh tế thực hiện nghĩa vụ của mình với Nhà nước. Sự bắt buộc đó là
hoàn toàn khách quan, vì lợi ích của toàn xã hội chứ không phải phục vụ cho
lợi ích riêng của Nhà nước.
Các đối tượng nộp thuế cũng hoàn toàn ý thức được nghĩa vụ của mình
trong việc đảm bảo sự tồn tại và phát triển của Nhà nước. Họ cũng hiểu được
vai trò của Nhà nước trong việc sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm thực
hiện các chức năng kinh tế, xã hội, do nhân dân giao phó. Sự tồn tại và hoạt


9
động của Nhà nước chính là yếu tố quyết định tính chất hoạt động của NSNN,
nói lên bản chất của NSNN. Mọi hoạt động của NSNN đều nhằm vào việc tạo
lập và sử dụng các nguồn lực tài chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ
kinh tế giữa Nhà nước, các chủ thể trong xã hội, phát sinh do Nhà nước tạo
lập thông qua NSNN. Đó là mối quan hệ kinh tế giữa phần nộp vào NSNN và
phần để lại cho các chủ thể kinh tế trong xã hội. Phần nộp vào ngân sách sẽ
tiếp tục được phân phối lại nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước, phục
vụ cho các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ
sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn
lực tài chính cần thiết. Song cơ sở tạo lập các nguồn lực tài chính xuất phát từ
sản xuất, mà chủ thể của sản xuất chính là các thành viên trong xã hội. Mọi
thành viên đều có lợi ích kinh tế, đấu tranh bảo vệ lợi ích kinh tế đó, nghĩa là
thông qua quyền lực của mình, Nhà nước sử dụng các công cụ, chính sách
giải quyết hài hoà giữa lợi ích Nhà nước và lợi ích của các thành viên trong xã
hội. Do vậy, muốn có NSNN đúng đắn, lành mạnh thì phải tôn trọng vận
dụng các quy luật kinh tế một cách khách quan, phải dựa trên cơ sở đảm bảo
hài hoà lợi ích của Nhà nước, lợi ích cho các thành viên trong xã hội. Một
NSNN lớn mạnh phải đảm bảo sự cân đối trên cơ sở khuyến khích phát triển
sản xuất kinh doanh, bao quát hết toàn bộ các nguồn thu, nuôi dưỡng nguồn

thu để đáp ứng nhu cầu chi ngày càng tăng.
Như vậy, bản chất của NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa
Nhà nước và các thành viên trong xã hội, phát sinh trong quá trình Nhà nước
huy động, sử dụng các nguồn lực tài chính, nhằm đảm bảo thực hiện các chức
năng quản lý, điều hành nền kinh tế, xã hội của Nhà nước.
NSNN bao gồm hai cấp: Trung ương và địa phương. Quan hệ giữa hai
cấp này được thực hiện theo nguyên tắc chủ yếu là phân định nguồn thu và


10
nhiệm vụ chi cụ thể; thực hiện bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách
cấp dưới để bảo đảm sự cân bằng, phát triển cân đối và thực hiện được nhiệm
vụ của các vùng, các địa phương.
Ngân sách Trung ương là các khoản thu ngân sách Nhà nước phân cấp
cho cấp Trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách Nhà nước thuộc
nhiệm vụ chi của cấp Trung ương.
Ngân sách địa phương (ngân sách địa phương nói chung bao gồm tỉnh,
huyện, xã) là các khoản thu ngân sách Nhà nước phân cấp cho cấp địa
phương hưởng và các khoản chi ngân sách Nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của
cấp địa phương.
1.1.2. Đầu tư xây dựng cơ bản cấp huyện
Theo Luật đầu tư của Việt Nam (2005): Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ
vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến
hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác
của pháp luật có liên quan [17].
Xây dựng cơ bản là hoạt động có chức năng tái sản xuất giản đơn và tái
sản xuất mở rộng các TSCĐ có tổ chức sản xuất và không có tổ chức sản xuất
các ngành kinh tế thông qua các hoạt động xây dựng mới, xây dựng mở rộng,
xây dựng lại, hiện đại hóa hay khôi phục các TSCĐ nhằm phát triển cơ sở vật
chất kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân.

Có thể hiểu đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động đầu tư để tạo ra các tài
sản cố định (TSCĐ) đưa vào hoạt động trong các lĩnh vực KT - XH khác
nhau. Trong hoạt động đầu tư cơ bản, các nhà đầu tư phải quan tâm đến các
yếu tố: sức lao động, tư liệu lao động, đối tượng lao động. Khác với đối tượng
lao động (nguyên vật liệu, sản phẩm dở dang, bán thành phẩm…), các tư liệu
lao động (như máy móc thiết bị, nhà xưởng, phương tiện vận tải…) là những
phương tiện vật chất mà con người sử dụng để tác động vào đối tượng lao


11
động, biến đổi nó thành mục đích của mình. Xét về mặt tổng thể thì không
một hoạt động đầu tư nào mà không cần phải có các TSCĐ, nó bao gồm toàn
bộ cơ sở kỹ thuật đủ tiêu chuẩn theo quy định của Nhà nước và có thể được
điều chỉnh cho phù hợp với giá cả từng thời kỳ.
XDCB chỉ là một khâu trong hoạt động đầu tư XDCB, là các hoạt động
cụ thể để tạo ra TSCĐ (như khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt….). Kết quả
của hoạt động XDCB là các TSCĐ, có một năng lực sản xuất và phục vụ nhất
định. Như vậy, XDCB là một quá trình đổi mới và tái sản xuất mở rộng có kế
hoạch về các TSCĐ của nền kinh tế quốc dân trong các ngành sản xuất vật
chất cũng như không sản xuất vật chất. Nó là quá trình xây dựng cơ sở vật
chất cho một quốc gia.
Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công trình xây dựng
theo mục đích của người đầu tư, lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các TSCĐ
và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội. Đồng thời, đầu tư XDCB là một
hoạt động kinh tế tế nhằm tạo ra lợi nhuận trong tương lai từ nguồn vốn bỏ ra
ở hiện tại.
1.1.2.1. Vai trò của đầu tư XDCB
Trước hết cần xác định rõ rằng đầu tư nói chung đóng một vai trò quan
trọng trong nền kinh tế, là động lực để phát triển kinh tế, là chìa khoá của sự
tăng trưởng. Nếu không có đầu tư thì không có phát triển. Vai trò cụ thể của

đầu tư XDCB như sau:
Một là, đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để
Nhà nước trực tiếp tác động đến quá trình phát triển KT - XH, điều tiết vĩ mô,
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước.
Thông qua việc cung cấp các dịch vụ công cộng như hạ tầng KT - XH, an
ninh - quốc phòng…mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể
đầu tư.


12
Nhìn trên góc độ toàn bộ nền kinh tế của đất nước, đầu tư vừa tác động
đến tổng cung, vừa tác động đến tổng cầu. Đối với tổng cầu, đầu tư chiếm tỷ
trọng lớn trong tổng cầu. Theo số liệu của Ngân hàng Thế giới, đầu tư chiếm
khoảng 24 - 28% trong tổng GDP của các nước trên thế giới, đối với các nước
đang phát triển thì con số này còn cao hơn.
Đầu tư có tác động to lớn đến việc tăng cường khả năng khoa học và
công nghệ của đất nước. Đầu tư còn góp phần thực hiện chuyển dịch cơ cấu
nền kinh tế. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới cho thấy, nếu muốn tốc
độ phát triển kinh tế tăng cao (9 - 10%) thì phải tăng cường đầu tư nhằm tạo
ra sự phát triển ở khu công nghiệp và dịch vụ. Ngoài ra, đầu tư còn có tác
động giải quyết những mất cân đối về phát triển giữa các vùng lãnh thổ, xoá
đói giảm nghèo, phát huy lợi thế so sánh về tài nguyên, địa thế, kinh tế chính
trị… của những vùng có khả năng phát triển nhanh để làm đầu tàu cho vùng
khác. Đầu tư tác động đến tốc độ tăng trưởng và phát triển kinh tế. Kết quả
nghiên cứu của các nhà kinh tế cho thấy, muốn giữ tốc độ tăng trưởng ở mức
trung bình thì tỷ lệ đầu tư ít nhất phải đạt từ 15 - 20% so với GDP tuỳ thuộc
vào ICOR của mỗi nước.
Hai là, đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư để sản xuất ra của cải vật
chất, đặc biệt là tạo cơ sở vật chất và kỹ thuật ban đầu cho xã hội. Tất cả các
ngành kinh tế chỉ phát triển khi được đầu tư XDCB, đổi mới công nghệ, xây

dựng mới để tăng năng suất, chất lượng và hiệu quả sản xuất. Đầu tư XDCB
nhằm xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, tạo điều kiện cho các tổ chức và cá
nhân trong và ngoài nước đầu tư mở rộng sản xuất, kinh doanh, thúc đẩy sự
tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện
đại hoá. Đầu tư XDCB sẽ tạo điều kiện để phát triển mới, đầu tư chiều sâu,
mở rộng sản xuất ở các doanh nghiệp. Đầu tư XDCB sẽ góp phần phát triển
nguồn nhân lực, cải thiện cơ sở vật chất của giáo dục và đào tạo, khoa học và


13
công nghệ, phát triển y tế, văn hoá và các mặt xã hội khác. Đầu tư XDCB góp
phần thực hiện mục tiêu xoá đói giảm nghèo, tạo việc làm, phát triển cơ sở hạ
tầng, cải thiện điều kiện sống ở các địa phương nghèo, vùng sâu và vùng xa,
phát triển nguồn nhân lực, xây dựng các cơ sở sản xuất và dịch vụ, tạo ra
những tác động tích cực cho vùng nghèo, người nghèo, hộ nghèo khai thác
các tiềm năng của vùng để vươn lên phát triển kinh tế, xoá đói giảm nghèo.
Từ đó đảm bảo tỷ lệ cân đối vùng miền, ngành nghề, khu vực và phân bổ hợp
lý sức sản xuất, tận dụng lợi thế so sánh.
Ba là, đầu tư XDCB của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định
hướng XHCN với xuất phát điểm thấp như nước ta hiện nay có một vai trò hết
sức quan trọng, bởi vì vốn dành cho đầu tư XDCB của Nhà nước chiếm một
tỷ lệ lớn trong tổng vốn đầu tư XDCB của toàn xã hội. Đầu tư XDCB của
Nhà nước góp phần khắc phục những thất bại của thị trường, tạo cân bằng
trong cơ cấu đầu tư, giải quyết các vấn đề xã hội. Mặt khác, đầu tư XDCB của
Nhà nước được tập trung vào những công trình trọng điểm, sử dụng nguồn
vốn lớn, có khả năng tác động mạnh đến đời sống KT - XH. Bên cạnh đó,
cũng cần phải thấy rằng đầu tư XDCB của Nhà nước nếu không được quản lý
một cách hợp lý sẽ gây ra thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả hơn là đầu tư
XDCB từ các nguồn vốn khác.
1.1.2.2. Các bước của quá trình đầu tư XDCB

* Trình tự đầu tư
Dự án đầu tư được hình thành, phát triển với nhiều giai đoạn riêng biệt,
nhưng gắn kết chặt chẽ với nhau, thậm chí đan xen nhau theo một tiến trình
lôgic. Mặc dù vậy, có thể nghiên cứu chúng một cách tương đối độc lập, trên
các góc độ khác nhau để hiểu chúng một cách hệ thống hơn, toàn diện hơn.
Trên cơ sở quy hoạch đã được phê duyệt, trình tự thực hiện dự án đầu tư bao
gồm 8 bước công việc, phân thành hai giai đoạn theo sơ đồ sau:


14
Giai đoạn I
Chuẩn bị đầu tư

Nghiên cứu cơ
hội đầu tư

Nghiên cứu dự
án tiền khả thi

Nghiên cứu
dự án khả thi

Thẩm định và
phê duyệt dự án

Giai đoạn II
Thực hiện đầu tư

Thiết kế, lập
tổng dự toán,

dự toán

Ký kết HĐ:
xây dựng,
thiết bị

Thi công xây
dựng, đào tạo,
CN,CBKT,QL

Chạy thử
nghiệm thu,
quyết toán

Đưa vào khai thác sử dụng
Sơ đồ 1.1. Trình tự trong hoạt động đầu tư
Qua sơ đồ ta thấy các giai đoạn, các bước trong hoạt động đầu tư
XDCB có quan hệ mật thiết với nhau. Tuy nhiên, do tính chất, quy mô của dự
án mà một vài bước có thể gộp vào nhau
Ví dụ, đối với dự án vừa và nhỏ ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư có thể
không cần phải có bước nghiên cứu cơ hội đầu tư, bước nghiên cứu dự án tiền
khả thi mà xây dựng luôn dự án khả thi, thậm chí chỉ cần lập báo cáo kinh tế kỹ thuật đối với những dự án quá nhỏ, những dự án có thiết kế mẫu.
Khi bước trước đã thực hiện xong, triển khai thực hiện bước tiếp
theo phải kiểm tra, đánh giá đủ các khía cạnh về kinh tế, tài chính, kỹ thuật


15
của bước đó, nếu đạt yêu cầu về các tiêu chuẩn, quy phạm cho bước đó và
được cấp có thẩm quyền phê duyệt mới được thực hiện bước tiếp theo.
Đáng lưu ý nhất là thực hiện trình tự theo giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực

hiện đầu tư dự án.
1.1.3. Khái niệm, đặc điểm và vai trò vốn ngân sách Nhà nước cho
đầu tư XDCB ở cấp huyện
1.1.3.1. Khái niệm vốn NSNN cho đầu tư XDCB
Vốn ngân sách Nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản là khoản chi tài
chính nhà nước được đầu tư cho các công trình thuộc kết cấu hạ tầng (điện,
đường, trường, trạm, hệ thống thuỷ lợi, năng lượng, viễn thông …) các công
trình kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình và dự án phát triển văn
hóa xã hội trọng điểm, phúc lợi công cộng nhằm hình thành thế cân đối cho
nền kinh tế, tạo ra tiền đề kích thích quá trình vận động vốn của doanh nghiệp
và tư nhân nhằm mục đích tăng trưởng kinh tế và nâng cao đời sống vật chất,
tinh thần cho người dân.
Hoạt động chi ngân sách cho lĩnh vực xây dựng cơ bản của Nhà nước
bao gồm đầu tư vào các công trình công nghiệp, công trình dân dụng và công
trình công cộng, các công trình phát triển khoa học kỹ thuật, y tế, giáo dục,
các công trình hành chính sự nghiệp và mạng lưới công trình kỹ thuật hạ tầng
thuộc khu vực Nhà nước.
Mục đích phục vụ cho lợi ích và sự phát triển của toàn xã hội, mọi
người, mọi ngành nghề, lĩnh vực, không nhằm mục đích lợi nhuận và kinh
tế như việc chi đầu tư xây dựng cơ bản của các công ty hay doanh nghiệp
nhà nước hoạt động công ích, góp vốn cổ phần liên doanh bằng vốn đầu tư
xây dựng cơ bản của nhà nước và các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần
thiết, các dự án có sự tham gia của nhà nước theo quy định của pháp luật,
dự án của một số doanh nghiệp thuộc lĩnh vực then chốt của nền kinh tế


16
quốc dân theo quyết định của chính phủ, các dự án quy hoạch ngành lãnh
thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, các công trình các dự án phát
triển kinh tế xã hội.

Nguồn vốn cần một số lượng vốn lớn từ ngân sách nhà nước. Mỗi một
năm ngân sách, Nhà nước lại trích một phần ngân sách rất lớn cho hoạt động
này trong khi không tính đến khả năng thu hồi lại vốn (do đây là hoạt động
nhằm phục vụ công cộng) mà hướng đến sự phát triển của toàn xã hội trong
tương lai. Do đó, để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Nhà nước ta huy động nhiều nguồn vốn khác nhau tham gia đầu tư xây dựng.
Mỗi nguồn vốn có nội dung, đối tượng sử dụng khác nhau phù hợp với quá
trình phát triển trong từng giai đoạn lịch sử. Trên góc độ quản lý kinh tế, tài
chính vốn đầu tư được phân loại theo đối tượng sử dụng vốn như sau.
Vốn Ngân sách nhà nước bao gồm cả ngân sách Trung ương và ngân
sách địa phương được hình thành từ tích luỹ của nền kinh tế quốc dân, vốn
khấu hao cơ bản và một phần vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản và
các dự án không có khả năng thu hồi vốn, những dự án xây dựng cơ sở hạ
tầng kinh tế, trồng rừng đầu nguồn, rừng quốc gia, rừng phòng hộ, khu bảo
tồn thiên nhiên, các trạm, trại, động thực vật, nghiên cứu giống mới, cải tạo
giống, các công trình văn hoá – xã hội, y tế giáo dục, nghiên cứu khoa học,
các công trình quản lý nhà nước, công trình an ninh quốc phòng, bảo vệ môi
trường sinh thái.
Hoạt động xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội, hạ tầng kỹ
thuật,… Hay nói cách khác, đây là hoạt động chi ngân sách cho việc xây dựng
các công trình có tính chất xây dựng như: công trình giao thông, thủy lợi, thủy
điện, cầu cảng, xây dựng nhà cửa, công sở, nhà máy phục vụ sản xuất phát
triển kinh tế; các công trình phúc lợi xã hội như nhà văn hóa, công viên, rạp
chiếu phim,…