Tìm hiểu chế độ quản lý quỹ NSNN – đánh giá vầ đề xuất ý kiến pháp lý của nhóm nghiên cứu

LỜI MỞ ĐẦU
Quản lý tài chính công là một vấn đề quan trọng và phức tạp trong việc phát triển nền kinh tế thị trường. cũng như
ổn định hệ thống tài chính của một quốc gia nói chung. Trong đó, quản lý quỹ NSNN là hoạt động quan trọng trong
chế định quản lý tài chính công nhằm bảo đảm sử dụng tối ưu quỹ NSNN. Để đạt được mục tiêu này, pháp luật Việt
Nam đã có những quy định cụ thể về chế độ quản lý quỹ NSNN, tuy nhiên, trên thực tế vẫn xảy ra, vẫn còn tồn tại
gây ra những tiêu cực, bất hợp lý trong việc quản lý NSNN cũng như làm thất thoát tiền của Nhà nước, của dân
chúng. Qua đó, nhằm tìm hiểu sâu, phân tích kỹ hơn về chế độ quản lý NSNN cũng như tìm hiểu những thực trạng
còn tồn tại trên thực tế đồng thời đưa ra những giải pháp khuyến nghị, nhóm chúng em xin được chọn đề tài số 09
“Tìm hiểu chế độ quản lý quỹ NSNN – đánh giá vầ đề xuất ý kiến pháp lý của nhóm nghiên cứu” làm đề tài cho bài
tập nhóm lần thứ nhất.
I. Lý luận chung về quỹ NSNN, quản lý quỹ NSNN và pháp luật về quản lý quỹ NSNN
1.1 Khái niệm
1.1.1 Quỹ NSNN
Có thể thấy rằng tài chính công bao giờ cũng đại diện cho lợi ích công (lợi ích của quốc gia), nhưng lại có quan hệ
chặt chẽ với lợi ích của các doanh nghiệp, tổ chức, gia đình, cá nhân và cả với nước ngoài. Theo cơ chế tạo lập quỹ thì
có thể chia các quỹ công (công quỹ) thành hai bộ phận là quỹ NSNN và các quỹ tài chính ngoài NSNN. Hay hiểu
theo cách cụ thể hơn, công quỹ là các quỹ tiền tệ của nhà nước như quỹ NSNN và các quỹ tài chính khác của nhà
nước như quỹ dự trữ quốc gia, quỹ hỗ trợ phát triển, quỹ dự trữ ngoại tê, quỹ bảo hiểm xã hội…Như vậy, quỹ NSNN
là một bộ phận cấu thành công quỹ. Vì thế cho nên khái niệm quỹ NSNN hẹp hơn khái niệm công quỹ.
Theo Điều 7 Luật NSNN năm 2002 quy định: “Quỹ ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà
nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp”
Quỹ ngân sách nhà nước là quĩ tiền tệ lớn nhất của nhà nước, có nguồn hình thành đa dạng và phong phú trong
đó mỗi nguồn thu của quỹ ngân sách nhà nước phát sinh và vận động theo quy luật riêng. Mục đích sử dụng của quỹ
tiền tệ nhà nước được quyết định bởi các chức năng nhiệm vụ của nhà nước và được thể hiện thông qua chính các
khoản chi chính mà quĩ ngân sách nhà nước đảm nhận. Mỗi khoản chi từ quỹ ngân sách nhà nước lại có phạm vi,
tính chất và thời điểm phát sinh rất khác nhau
1.1.2 Quản lý quỹ NSNN
Có thể thấy rằng trong lĩnh vực tài chính công, quản lỹ quỹ NSNN có phạm vị hẹp hơn quản lý tài chính công và
là hoạt động cốt lõi của hoạt động quản lý tài chính công. Do đó, quản lý quỹ ngân sách nhà nước có thể được hiểu là
một phương diện hoạt động của quản lý ngân sách nhà nước, vì vậy có thể khái niệm quản lý quỹ NSNN như sau:
Quản lý quỹ ngân sách nhà nước là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý

nguồn thu, kiểm soát chi ngân sách nhà nước và điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước nhằm bảo đảm khả
năng thanh toán, chi trả và sử dụng có hiệu quả quỹ ngân sách nhà nước.
Hoạt động quản lỹ quỹ NSNN phải đáp ứng được các yếu tố cơ bản đó là:
- phải đảm bảo tập trung đầy đủ, đúng hạn các khoản thu nộp vào quỹ NSNN
- phải đảm bảo thực hiện các khoản chi NSNN tiết kiệm, có hiệu quả, tránh thất thoát tài sản trong quỹ NSNN..
- phải thực hiện tốt công tác điều hòa vốn trong hệ thống KBNN, bảo đảm khả năng thanh toán của các đơn vị
cũng như toàn hệ thống KBNN.
Như vậy, nhìn chung, quản lý quỹ ngân sách nhà nước được coi là quá trình tác động của các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền đến quỹ NSNN nhằm làm cho quỹ NSNN được hình thành và sử dụng đúng quy định của pháp luật,
tránh bỏ sót nguồn thu và tình trạng thất thoát ngân quỹ, bảo đảm sử dụng hiệu quả và tiết kiệm quỹ NSNN.
Quản lý quỹ NSNN là hoạt động mang những đặc điểm sau:
Thứ nhất, đó là hoạt động do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Chỉ những cơ quan nhà nước được
pháp luật cho phép tham gia vào hoạt động quản lý quỹ NSNN mới có thẩm quyền thực hiện hoạt động này.
Thứ hai, đó là họat động quản lý NSNN được thực hiện thông qua hoạt động quản lý nguồn thu, kiểm soát chi và
tổ chức điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước.
1


Thứ ba, trong họat động quản lý NSNN thì Kho bạc Nhà nước phải đảm bảo được việc thanh tóan kịp thời, đầy
đủ và phù hợp với nhu cầu chi.
1.1.3 Chế đột về quản lý quỹ NSNN
Việc quản lý quỹ ngân sách Nhà nước sao cho thật hiệu quả luôn là vấn đề lớn của một quốc gia bởi quỹ ngân sách
nhà nước là một khối tài sản khổng lồ của quốc gia, việc sử dụng nó sẽ phải thật cẩn thận, sử dụng tối ưu quỹ ngân
sách. Muốn làm được điều đó phải nhờ đến sự can thiệp của pháp luật, trên thực tế nó cũng chỉ là thể chế hóa ý chí
của Nhà nước đối với việc quản lý quỹ ngân sách nhà nước. Như vậy chế độ về quản lý quỹ NSNN được hiểu là
“tổng hợp các quy phạm pháp luật định ra những nguyên tắc pháp lý và những chuẩn mực pháp lý cho các hoạt
động mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền được phép tiến hành trong quá trình quản lý quỹ NSNN, nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý và điều hành quỹ NSNN.”
1.2 Các nguyên tắc quản lý quỹ ngân sách nhà nước:
1.2.1 Các nguyên tắc chung.

- Nguyên tắc thống nhất trong quản lý quỹ NSNN: Theo nguyên tắc này, mọi khoản thu, chi của một cấp hành
chính đưa vào một kế hoạch ngân sách thống nhất. Thống nhất quản lý chính là việc tuân thủ một khuân khổ chung
từ việc hình thành, sử dụng, thanh tra, kiểm tra, thanh quyết toán, xử lý các vấn đề vướng mắc trong quá trình triển
khai thực hiện. Thực hiện nguyên tắc quản lý này sẽ đảm bảo tính bình đẳng, công bằng, đảm bảo có hiệu quả, hạn
chế những tiêu cực và những rủi ro, nhất là những rủi ro, nhất là những rủi ro có tính chất chủ quan khi quyết định các
khoản chi tiêu. thống nhất về chính sách, chế độ, phương thức quản lý, thống nhất về trình tự thủ tục thu chi ngân sách
( ví dụ : thống nhất về vấn đề điều ngân vốn ).
- Nguyên tắc phân cấp quản lý quỹ NSNN: Kho bạc Nhà nước cần phải xác định cụ thể chức năng nhiệm vụ của
các đơn vị trong việc quản lý quĩ ngân sách nhà nước.
Kho bạc nhà nước cấp trung ương thống nhất quản lý điều hòa vốn trong toàn bộ hệ thống và trực tiếp điều
chuyển vốn với kho bạc nhà nước cấp tỉnh cấp thành phố trực thuộc trung ương. Kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương quản lý điều hòa vốn trên địa bàn tỉnh thành phố và tiếp tục điều chuyển vốn với các kho
bạc cấp huyện, quận trực thuộc. Các kho bạc cấp quận, huyện, thị xã chịu trách nhiệm quản lý sủ dụng vốn ở đơn vị
mình.
Việc điều hòa vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước phải dựa trên cơ sở định mức, kế hoạch, khẳ năng thu và nhu
cầu chi thực tế, phải được tiền hành căn cứ vào định mức tồn quỹ, kế hoạch điều hòa vốn cũng như khẳ năng thu và
nhu cầu chi thực tế. Việc điều chuyển vốn từ kho bạc nhà nước cấp trên xuống kho bạc nhà nước cấp dưới không
được vượt quá chênh lệch vốn thiếu, việc điều chuyển vốn từ kho bạc nhà nước cấp trên xuống kho bạc nhà nước cấp
dưới chỉ được thực hiện khi có lệnh của kho bạc nhà nước cấp trên.
- Nguyên tắc hiệu quả trong việc quản lý NSNN: Các khoản thu không đúng chế độ phải được hoàn trả cho đối
tượng nộp. Các khoản thu đã tập trung vào NSNN nhưng được miễn giảm hoặc hoàn trả, thì KBNN hoàn trả cho các
đối tượng nộp theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trong quá trình quản lý, thanh toán, quyết toán
chi NSNN nếu phát hiện thấy các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi NSNN Cơ quan tài chính có quyền quyết định
thu hồi giảm chi ngân sách nhà nước đối với các khoản chi sai chế độ tiêu chuẩn định mức chi của nhà nước. Các cơ
quan có thẩm quyền như Tòa án, công an, viện kiểm sát có quyền quyết định thu hồi các khoản chi sai, làm thất thoát
tiền, tài sản nhà nước. Kho bạc thực thi việc thu hồi cho ngân sách trên cơ sở quyết định của cơ quan tài chính.
1.2.2 Các nguyên tắc riêng.
Các nguyên tắc áp dụng trong quá trình quản lý thu NSNN:
- Các khoản thu NSNN được nộp qua ngân hàng hoặc nộp trực tiếp tại KBNN, trường hợp tại các địa bàn có khó
khăn trong việc nộp qua ngân hàng hoặc nộp tại KBNN thì cơ quan thu được trực tiếp thu, hoặc uỷ nhiệm cho tổ

chức, cá nhân thu tiền mặt từ người nộp, sau đó phải nộp đầy đủ, kịp thời vào KBNN theo quy định.
- Các khoản thu NSNN phải được nộp đầy đủ đúng hạn vào quỹ ngân sách nhà nước.
- Các khoản thu NSNN phải được hạch tóan kế tóan theo đúng năm ngân sách, cấp ngân sách và mục lục ngân
sách và quyết tóan đầy đủ kịp thời đúng chế độ. Tất cả các khoản thu NSNN được hạch toán bằng đồng Việt Nam,
2


chi tiết theo niên độ ngân sách, cấp ngân sách và mục lục NSNN. Các khoản thu NSNN bằng ngoại tệ được quy đổi
ra đồng Việt Nam theo tỷ giá hạch toán ngoại tệ do Bộ Tài chính công bố hàng tháng tại thời điểm hạch toán. Các
khoản thu NSNN bằng hiện vật, bằng ngày công lao động được quy đổi ra đồng Việt Nam theo giá hiện vật, giá ngày
công lao động được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định tại thời điểm phát sinh để hạch toán thu NSNN.
- Công khai hóa trình tự, thủ tục tập trung, quản lý các khoản thu NSNN. Theo đó, các trình tự, thủ tục, hồ sơ cần
thiết khi thu nộp, miễn giảm, hoàn trả các khoản thu NSNN phải được thông báo và niêm yết công khai tại cơ quan
thu và KBNN nơi giao dịch trực tiếp với các đối tượng thực hiện các khoản thu vào NSNN.
Các nguyên tắc áp dụng trong việc thanh tóan và kiểm soát chi NSNN:
- Kho bạc Nhà nước chỉ thực hiện cấp phát ngân sách cho những khoản chi trong dự tóan đã được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định.
- Tất cả các khoản chi NSNN đều phải được kiểm tra kiểm sóat chặt chẽ trước, trong và sau quá trình cấp phát,
thanh toán. Nguyên tắc này đòi hỏi tất cả các khoản chi NSNN phải được kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trước, trong và
sau quá trình cấp phát, thanh toán đối với tất cả các chủ thể có liên quan, không chỉ áp dụng với cơ quan tài chính, kho
bạc nhà nước các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương mà còn đối với cả các đơn vị sử dụng kinh phí ngân
sách nhà nước đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước hoặc người được uỷ
quyền quyết định chi.
- Chi kịp thời trực tiếp cho đối tượng sử dụng ngân sách (ví dụ như chi phòng chống bão lụt, xây dựng…).
- Nguyên tắc hạch toán mọi khoản chi NSNN kể cả các khoản chi bằng ngoại tệ, hiện vật và ngày công lao động
phải được quy đổi và hoạch toán chi bằng đồng Việt Nam theo từng niên độ ngân sách, từng cấp ngân sách và theo
mục lục ngân sách.
- Nguyên tắc áp dụng trong công tác điều hòa vốn trong hệ thống KBNN: phải dựa trên định mức, kế hoạch được
duyệt và nguồn thu, nhu cầu chi trên thực tế. Theo nguyên tắc này, việc điều hòa vốn trong hệ thống KBNN giúp
đảm bảo khả năng thanh toán cho từng đơn vị KBNN cũng như toàn bộ hệ thống KBNN, tránh tồn đọng hoặc thiếu

vốn trong hệ thống KBNN, do đó phải đáp ứng ba yêu cầu:
- phải được tiến hành căn cứ vào định mức tồn quỹ, kế hoạch điều hòa vốn, cũng như nguồn thu, nhu cầu chi trên
thực tế.
- việc điều chuyển vốn từ KBNN cấp trên xuống KBNN cấp dưới không được vượt quá số chênh lệch vốn thiếu
(phần thiếu hụt của KBNN cấp dưới); ngược lại, việc chuyển vốn từ KBNN cấp dưới lên KBNN cấp trên không
được làm tồn quỹ ngân sách cấp dưới thấp hơn định mức.
- việc điều chuyển vốn giữa các cấp KBNN chỉ được thực hiện khi có lệnh điều chuyển vốn đúng theo quy định
của pháp luật.
II. Nội dung quản lý quỹ NSNN
2.1 Quản lý nguồn thu.
2.1.1 Khái niệm
Căn cứ vào các khoản thu được quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật ngân sách nhà nước 2002, có thể xác định
phạm vi quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước trên các lĩnh vực quản lý nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí; quản lý nguồn
thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; quản lý nguồn thu từ các khoản đóng góp của tổ chức, cá nhân; quản lý nguồn
thu từ các khoản viện trợ và quản lý từ các nguồn thu khác.
Như vậy, có thể thấy, hoạt động quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước rất rộng. Đối với mỗi loại nguồn thu nêu
trên, công tác quản lý đều phải tiến hành trên cả ba phương diện: Xây dựng và hoàn thiện pháp luật thu; Tổ chức thực
hiện pháp luật thu và kiểm tra, giám sát hoạt động thu NSNN. Trong phạm vi nghiên cứu, ta sẽ xem xét quản lý
nguồn thu dưới góc độ là hoạt động nghiệp vụ của kho bạc nhà nước và sự phối hợp giữa KBNN với các cơ quan tài
chính và cơ quan thu trong quá trình quản lý quỹ ngân sách nhà nước với các hoạt động liên quan đến việc kiểm tra,
giám sát chứng từ, sổ sách về thu – nộp ngân sách nhà nước nhằm phát hiện những sai sót trong hạch toán kế hoạch
ngân sách và những hành vi vi phạm chế độ thu ngân sách, từ đó có biện pháp xử lý kịp thời, tránh thất thoát nguồn
thu ngân sách nhà nước
3


2.1.2. Nội dung của quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước
a. Thông qua hoạt động quản lý của KBNN
KBNN sẽ thực hiện các hoạt động sau để quản lý nguồn thu NSNN
+ Kiểm tra, đối chiếu và xử lý tình hình thu nộp ngân sách: có thể nói rằng đây là trách nhiệm của KBNN và cơ

quan thủ, phải được thực hiện thường xuyên để phát hiện và giải quyết kịp thời các trường hợp sai sót và vi phạm chế
độ thu NSNN. Do đó để thực hiện được hoạt động này, KBNN sẽ có nhiệm vụ:
- tổng hợp, lập báo cáo thu NSNN gửi cơ quan tài chính và các cơ quan liên quan theo chế độ quy định.
- phối hợp kiểm tra và đối chiếu số liệu thu NSNN với các cơ quan thu bảo đảm chính xác, đầy đủ, kịp thời; xác
nhận số liệu thu NSNN theo yêu cầu cảu cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Với nhiệm vụ này, định kỳ, cơ quan thu và nhất là KBNN phải phối hợp kiểm tra, đối chiếu số liệu thu nộp ngân
sách nhà nước, trên cơ sở đó phát hiện và xử lý các trường hợp nộp chậm, nợ đọng thu ngân sách nhà nước
Theo đó, KBNN phải thỏa thuận với cơ quan thu lập bảng tổng hợp thu ngân sách nhà nước, chi tiết theo từng cơ
quan thu, mục lục ngân sách nhà nước, số phân chia cho ngân sách các cấp…
Đặc biệt, việc kiểm tra, đối chiếu thu ngân sách nhà nước trong hoạt động này cần được thực hiện nghiêm túc, cơ
quan nào có sai sót thì phải có văn bản đề nghị điều chỉnh. KBNN phải lập chứng từ làm căn cứ hạch toán điều chỉnh.
Kết thúc năm ngân sách, cơ quan tài chính chủ trì phối hợp với KBNN và cơ quan thu quyết toán NSNN. Bên cạnh
đó, việc kiểm tra, đối chiếu còn phải được tiến hành hàng ngày, tại trụ sở kho bạc nhà nước. Kế toán thu ngân sách
nhà nước sau khi nhận được giấy nộp tiền, bảng kê biên lai và các liên biên lai kèm theo sẽ phải kiểm tra chứng từ rồi
chuyển cho thủy quỹ tại trụ sở KBNN để thu tiền. Tại đây, một lần nữa thủ quỹ KBNN lại kiểm soát, đối chiếu số tiền
trên giấy nộp tiền, tổng số biên lai trên các bảng kê biên lai với số tiền thực thu bằng biên lai; kiểm đếm tiền thu về, ký
tên, đóng dấu rồi chuyển qua lại cho bộ phận kế toán. Sau khi thực hiện một số nghiệp vụ cần thiết, kế toán thu
NSNN ký tên trên giấy nộp tiền rồi chuyển giấy tờ này cho tế toán trưởng KBNN kiểm soát, ký tên, đống dấu và
hạch thu NSNN.
+ Hạch toán kế toán thu ngân sách nhà nước
Trong nhiệm vụ này, căn cứ vào chế độ kế toán ngân sách nhà nước do Bộ tài chính quy định và số tiền nộp
NSNN, KBNN tổ chức hạc toán kế toán ngân sách nhà nước đồng thời phân chia số thu cho từng cấp ngân sách theo
đúng tỷ lệ phần trăm phân chia được cấp có thẩm quyền quyết định đối với từng khoản thu.
Việc hạch toán kế toán phải bảo đảm đúng tiến độ ngân sách và mục lục ngân sách nhà nước. Các khoản thu
ngân sách năm trước, nộp trong năm sau phải được hạch toán vào thu ngân sách năm sau.
Trường hợp chứng từ lập không đúng mục lục ngân sách nhà nước theo thông báo thu hoặc trường hợp thông báo
thu sai mục lục ngân sách hoặc trường hợp chứng từ điện tử của ngân hàng không đủ yếu tố để hạch toán thu ngân
sách, KBNN hạch toán tạm thu chờ nộp ngân sách. Sau khi đã chỉnh sửa sai sót hoặc có đủ chừng từ văn bản… kế
toán KBNN làm thủ tục chuyển tiền từ tài khoản tạm thu chờ nộp NSNN vào tài khoản thu NSNN. Như vậy, tùy
theo tính chất khoản thu, KBNN phải tiến hành hạch toán theo đúng chế độ.

+ Báo cáo, quyết toán thu ngân sách nhà nước:
KBNN còn có nhiệm vụ lập báo cáo thu ngân sách nhà nước hàng ngày, hàng tháng và hàng năm để gửi cơ quan
tài chính, cơ quan thu đồng cấp và gửi KBNN cấp trên. KBNN trung ương sẽ tổng hợp tình hình thu ngân sách nhà
nước hàng tháng và quyết toán thu ngân sách nhà nước hàng năm theo đúng biểu mẫu, mục lục NSNN, thời hạn và
chế độ kế toán NSNN để báo cáo Bộ tài chính.
Như vậy, ta thấy rõ các hoạt động của quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước, đặc biệt là vai trò của KBNN rất
quan trọng. Việc chuyển quản lý từ Ngân hàng nhà nước về Bộ tài chính của KBNN đã đánh dấu một bước đổi mới
Tài chính – tín dụng và KBNN ngày nay được tiếp nhận với tư cách một chủ thể độc lập tương đối của xã hội, qua đó
phát huy tốt hơn các chức năng vốn có của mình, với các vai trò chủ yếu: Quản lý nguồn vốn tài chính nhà nước
(NSNN), vai trò “ngân hàng chính phủ” và vai trò tổng kế toán quốc gia, bên cạnh đó trong điều kiện kinh tế mở,
KBNN còn có vai trò làm cầu nối về mặt tài chính như là một định chế trung gian liên kết chặt chẽ với hệ thống ngân
hàng và các tổ chức tiền tệ thực hiện nhiều hoạt động đẩy nhanh tăng trưởng đất nước.
4


b. Thông qua hoạt động nghiệp vụ cụ thể của các cơ quan
- Hoạt động của cơ quan thuế và cơ quan hải quan
+ Lập dự toán thu: Căn cứ nhiệm vụ thu cả năm được giao, nhiệm vụ thu hàng quýt do cơ quan tài chính cấp trên
thông báo, số đăng ký thuế và dự kiến các khoản thu phải nộp NSNN, cơ quan thuế, hải quan (nơi trực tiếp quản lý
đối tượng nộp thuế) lập dự toán thu thuộc phạm vi quản lý, chi tiết theo từng địa bàn, loại hình doanh nghiệp, hộ kinh
doanh…, thời hạn nộp, phân loại theo hình thức nộp trực tiếp vào KBNN và nộp tại cơ quan thuế, hải quan. Định kỳ
hàng tháng, cơ quán thuế, hải quan lập kế hoạch thu tháng sau, gửi KBNN cấp để lập kế hoạch phối hợp tổ chức thu
NSNN.
+ Tổ chức thu, nộp:
Trong hoạt động này, cơ quan thuế và cơ quan hải quan sẽ có thẩm quyền yêu cầu tổ chức, cá nhân liên quan
cung cấp thông tin, tài liệu để xác định nghĩa vụ thuế theo quy định của phap sluaajt về thuế.
Phối hợp với KBNN thống nhất phân định đối tượng nộp trực tiếp qua KBNN và đối tượng nộp tại cơ quan thuế,
cơ quan hải quan đồng thời bố trí và thông báo lịch thu tại các điểm thu hợp lý, tránh tập trung quá lớn và một số ngay
trong tháng, gây khó khăn, kém hiệu quả trong công tác tổ chức thu.
Bên cạnh đó, những cơ quan này cũng có nhiệm vụ trong việc trực tiếp tổ chức thu NSNN đối với những đối

tượng được phân công và nộp đầy đủ, kịp thời vào KBNN tại trụ sở của KBNN theo quy định của pháp luật.
Mặt khác, trước khi làm thủ tục hoàn trả các khoản thuế và thu khác cho đối tượng nộp thuế, nếu đối tượng nộp
thuế được hoàn thuế, còn nợ thuế, nợ phạt tại cơ quan thu khác thì chủ động thông báo cơ quan thu đó biết để có biện
pháp xử lý.
Ngoài ra, những cơ quan này còn phải tổ chức kế toán thu, kiểm tra, đối chiếu số liệu thu ngân sách với KBNN.
- Hoạt động của cơ quan tài chính
Cơ quan tài chính có nhiệm vụ sẽ phải thực hiện phối hợp với cơ quan thu, KBNN trong việc tập trung các khoản
thu NSNN, đôn đốc các đối tượng thuộc phạm vi quản lý nộp đầy đủ, kịp thời các khoản thu NSNN và KBNN.
Cơ quan tài chính cũng có nhiệm vụ kiểm tra, chiếu và ra lệnh hoàn trả hoặc đề nghị cấp có thẩm quyền hoàn trả
các khoản thu NSNN theo đúng chế độ quy định. Đồng thời, cơ quan tài chính cũng có nhiệm vụ phối hợp với
KBNN rà soát, đối chiếu các khoản thu NSNN, bảo đảm hạch toán đầy đủ, chính xác, đúng mục lục NSNN và tỷ lệ
phân chia cho ngân sách các cấp.
Bên cạnh đó, cơ quan tài chính cũng phải thẩm định báo cáo quyết toán thu NSNN của ngân sách cấp dưới; tổng
hợp và lập báo cáo quyết toán thu NSNN thuộc phạm vi quản lý theo quy định của pháp luật.
2.2 Kiểm soát chi ngân sách nhà nước
2.2.1 Khái niệm kiểm soát chi NSNN.
Kiểm soát chi NSNN được hiểu là việc thẩm định và kiểm tra các khoản chi NSNN (trước, trong và sau khi thanh
toán) theo đúng chế độ chi ngân sách và theo dự toán chi tiêu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua.
Kiểm soát chi NSNN là hoạt động phức tạp, được tiến hành trong suốt quá trình chi, thể hiện thông qua vai trò,
nghiệp vụ của các cơ quan:
- Vai trò, nghiệp vụ do cơ quan tài chính thực hiện là kiểm soát việc lập dự toán chi, thông báo hạn mức.
- Nghiệp vụ kiểm soát chi NSNN do KBNN đóng vai trò trách nhiệm chính đó là kiểm soát trước khi chi, kiểm
soát trong quá trình chi và kiểm soát sau khi chi.
- Vai trò của thủ trưởng các đơn vị sử dụng NSNN.
2.2.2 Nội dung của kiểm soát chi NSNN
- Vai trò và nghiệp vụ do cơ quan tài chính thực hiện
Đối với cơ quan tài chính, cơ quan này có trách nhiệm thực hiện thẩm tra việc phân bổ dự toán ngân sách cho các
đơn vị sử dụng ngân sách vì khi được Thủ tưởng chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân giao dự toán ngân sách, các cơ
quan Nhà nước ở trung ương, địa phương, các đơn vị dự toán cấp 1 sẽ tiến hành phân bổ và giao dự toán của đơn vị
dự toán cấp trên cho các đơn vị dự toán cấp dưới, nếu không đúng dự toán ngân sách được giao, không đúng chính

sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thì yêu cầu điều chỉnh lại.
5


Đồng thời, cơ quan tài chính có nhiệm vụ bố trí nguồn để đáp ứng nhu cầu chi, trường hợp nhu cầu chi vượt quá
khả năng thu và huy động của quỹ NSNN, thì cơ quan tài chính phải chủ động thực hiện các biện pháp vay tạm thời
theo quy định để bảo đảm nguồn; trường hợp đã thực hiện các giải pháp trên mà vẫn không đáp ứng đủ nhu cầu chi,
cơ quan tài chính được quyền yêu cầu (bằng văn bản) KBNN tạm ngừng việc thanh toán một số khoản chi về mua
sắm sửa chữa theo từng nhiệm vụ cụ thể để đảm bảo cân đối quỹ NSNN, nhưng không ảnh hưởng tới việc tổ chức
thực hiện nhiệm vụ chính được giao của đơn vị.
Bên cạnh đó, cơ quan tài chính còn kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu, sử dụng ngân sách ở các cơ quan,
đơn vị sử dụng ngân sách. Trường hợp phát hiện các khoản chi tiêu vượt nguồn cho phép, sai chính sách chế độ
hoặc hành vi không chấp hành chế độ báo cáo thì có quyền yêu cầu Kho bạc nhà nước tạm ngừng thanh toán.
Trường hợp phát hiện việc chấp hành dự toán của đơn vị sử dụng ngân sách chậm hoặc không phù hợp làm ảnh
hưởng đến kết quả nhiệm vụ thì yêu cầu cơ quan Nhà nước và đơn vị dự toán cấp trên có giải pháp kịp thời hoặc
điều chỉnh nhiệm vụ, dự toán chi của các cơ quan đơn vị trực thuộc để đảm bảo thực hiện ngân sách theo mục tiêu
và tiến độ quy định.
- Vai trò và nghiệp vụ kiểm soát chi NSNN mà Kho bạc Nhà nước đóng vai trò đảm trách chính
Quản lý và kiểm tra tính hợp lý của các khoản chi NSNN là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn
vị có liên quan tới việc quản lý và sử dụng NSNN, từ khâu lập dự toán, phân bổ, cấp phát, thanh toán đến quyết
toán chi tiêu NSNN, trong hệ thống KBNN giữ vai trò đặc biệt quan trọng. Tại Điều 56 Luật NSNN đã quy định
“Căn cứ vào dự toán ngân sách nhà nước được giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ, thủ trưởng đơn vị sử dụng
ngân sách quyết định chi gửi Kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần
thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện quy định”; đồng thời, tại khoản
1, Điều 55 Nghị định 60/2003/NĐ-CP cũng quy định “Các đơn vị sử dụng ngân sách và các tổ chức được ngân
sách hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính và KBNN
trong quá trình thanh toán, sử dụng kinh phí”.Đối với KBNN, cơ quan này có chức năng thực hiện việc thanh toán,
chi trả các khoản chi NSNN và quản lí Quỹ NSNN. Vì vậy, KBNN vừa có quyền, vừa có trách nhiệm phải kiểm
soát chặt chẽ mọi khoản chi NSNN, đặc biệt là các khoản chi thường xuyên.
KBNN quản lý chi NSNN thông qua các hoạt động kiểm soát, đó là

+ Kiểm soát trước khi chi tiền: là kiểm soát trước hồ sơ gửi đến cơ quan tài chính, KBNN khi đơn vị sử dụng
NSNN xin được cấp phát nhằm kiểm soát việc chấp hành các điều kiện thanh toán. Thực hiện kiểm soát trước khi
chi nhằm đảm bảo đơn vị thụ hưởng NSNN phải lập dự toán kinh phí hàng năm có chia theo quý, được cấp có
thẩm quyền phê duyệt trên cơ sở đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu NSNN do Chính phru hoặc cơ quan có
thẩm quyền quy định đồng thời kiểm soát quyết định chi của thủ trưởng đơn vị thụ hưởng NSNN gửi tới KBNN để
được thanh toán, cấp phát. Tuy nhiên, kiểm soát trước khi chi tiền không phải bao giờ cũng dẫn tới việc ấp phát,
thanh toán vì tùy theo kết quả của hoạt động kiểm soát, KBNN có thể đồng ý xuất quỹ hoặc từ chối việc xuất quỹ
NSNN.
+ Kiểm soát trong khi chi: đây là hoạt động nhằm đảm bảo các khoản chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; bảo
đảm kiểm tra tính hợp pháp của hồ sơ thanh toán và thỏa mãn các điều kiện quy định đối với việc thực hiện chi
NSNN. Ví dụ như trong quá trình cấp phát kinh phí để thực hiện các dự án đầu tư xây dựng, KBNN phải kiểm soát
hồ sơ xin cấp vốn và kiểm soát hồ sơ xin cấp vốn và kiểm soát khối lượng công trình hoàn thành mỗi khi tạm ứng
kinh phí để hoàn thành từng hạng mục công trình. Đơn vị thụ hưởng ngân sách được hưởng theo phương thức cấp
phát thanh toán là tạm ứng hay cấp thanh toán tùy thuộc vào tính chất của từng khoản chi.
+ Kiểm soát sau khi chi: đây là giai đoạn kiểm tra việc chấp hành pháp luật NSNN, cũng như kiểm tra hoạt động
quản lý tài chính ở các đơn vị sử dụng NSNN. Chẳng hạn như trong quá trình sử dụng phương thức cấp tạm ứng
cho các khoản chi hành chính, chi mua sắm tài sản, sửa chữa, xây dựng nhỏ, sửa chữa lớn tài sản cố định…nếu
chưa đủ điều kiện để cấp phát, thanh toán trực tiếp theo hợp đồng thì vẫn phải thực hiện kiểm soát sau chi. Sau khi
đã thực hiện chi, đơn vị sử dụng NSNN có trách nhiệm gửi đến KBNN giấy đề nghị thanh toán kèm theo các hồ sơ,
chứng từ chi có liên quan để thanh toán số tạm ứng và làm thủ tục chuyển từ cấp tạm ứng sang cấp thanh toán. Ở
6


đây, KBNN kiểm tra, kiểm soát báo cáo thực chi của đơn vị, nếu có đủ điều kiện thì thực hiện cấp phát thanh toán
và thu hồi tạm ứng.
Trong hoạt động kiểm soát chi NSNN, KBNN có vai trò kiểm soát các hồ sơ, chứng từ và thực hiện chi trả, thanh
toán kịp thời các khoản chi NSNN đủ điều kiện thanh toán theo quy định. Đồng thời, KBNN sẽ phối hợp với cơ
quan tài chính, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng NSNN cũng như
xác thực số thực chi NSNN qua KBNN của các đơn vị sử dụng NSNN.
KBNN kiểm soát chi NSNN thông qua việc tạm đình chỉ, từ chối chi trả, thanh toán và thông báo cho đơn vị sử

dụng NSNN biết, có trách nhiệm tạm dừng thanh toán theo yêu cầu (bằng văn bản) của cơ quan tài chính trong các
trường hợp nếu như chi không đúng mục đích, đối tượng theo dự toán được quyết; không đúng theo chế độ tiêu
chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và không đủ các điều kiện theo quy định của
pháp luật.
Trong hoạt động kiểm soát chi NSNN, đối với các cơ quan nhà nước khác ở Trung ương và địa phương thì đây là
nhiệm vụ chung của tất cả các ngành, cấc cấp, các địa phương. Căn cứ theo quy định của pháp luật, cơ quan nhà
nước ở Trung ương và địa phương thực hiện việc hướng dẫn, theo dõi, kiểm tra việc sử dụng NSNN thuộc ngành,
lĩnh vực do cơ quan quản lý và của các đơn vị trực thuộc và định kỳ báo cáo tình hình thực hiện chi NSNN và các
báo cáo tài chính khác theo luật định.
- Vai trò của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách
Theo quy định tại Khoản 7 Điều 10 Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 quy định chi tiết và hướng dẫn
thi hành Luật ngân sách thì: “Căn cứ vào yêu cầu, nội dung, hiệu quả công việc, trong phạm vi nguồn tài chính được
sử dụng, thủ trưởng đơn vị sự nghiệp có thu được quyết định các mức chi quản lý, chi nghiệp vụ phù hợp với yêu cầu
thực tế và khả năng tài chính của đơn vị theo quy định của Chính phủ về chế độ tài chính đối với các đơn vị sự
nghiệp...”
Tại Điều 52 Nghị định 60/2003 quy định về trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách như sau: “a)
Quyết định chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và trong phạm vi dự toán được cấp có thẩm quyền giao; b) Quản
lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu
quả. Trường hợp vi phạm, tuỳ theo tính chất và mức độ, sẽ bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc bị truy cứu trách
nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật”.
Qua đó, dựa trên các căn cứ pháp lý trên, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách dựa vào quyết định phân bổ kế
hoạch chi, các cơ quan chủ quản lập dự toán chi gửi cơ quan tài chính để xem xét, chấp nhận và thông báo cấp phát.
Khi nhận được thông báo dự toán, đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện chi cho từng công việc theo đúng những quy
định về thủ tục chi tiêu do cơ quan có thẩm quyền quy định và chi trả tiền cho người thụ hưởng thông qua KBNN.
Mặt khác, tất cả các đơn vị sử dụng NSNN và các tổ chức được NSNN hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản
tại KBNN và chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính, KBNN trong quá trình thực hiện dự toán NSNN
được giao và quyết toán NSNN theo đúng chế độ được quy định.
2.3 Điều hòa vốn trong hệ thống KBNN.
Điều hòa vốn là nhiệm vụ của mỗi đơn vị kho bạc trong quá trình quản lý quỹ ngân sách nhà nước . KBNN phải
căn cứ vào định mức tồn quỹ, kế hoạch điều chuyển vốn và khả năng thu, nhu cầu chi thực tế tại đơn vị mình để làm

lệnh điều chuyển vốn kịp thời. Mục đích của điều hòa vốn là nhằm đảm bảo nguồn vốn không bị ứ đọng ở các đơn vị
KBNN cấp dưới đồng thời khả năng chi trả của mỗi cấp KBNN cũng như của toàn bộ hệ thống kho bạc được duy trì.
2.3.1 Khái niệm
Điều hòa vốn là việc điều vốn từ KBNN cấp dưới lên KBNN cấp trên hoặc chuyển vốn từ KBNN cấp trên xuống
KBNN cấp dưới trong hệ thống KBNN ( hay nói cách khác, điều hòa vốn là việc luân chuyển nguồn tiền trong hệ
thống kho bạc nhằm đáp ứng nhu cầu chi ngân sách). Thông thường KBNN sẽ cần điều hòa vốn trong các trường
hợp sau :
- thiếu hụt nguồn tiền trong một số đơn vị kho bạc : KBNN cấp trên sẽ điều chuyển nguồn tiền của mình hoặc của
cấp dưới khác để bổ sung lượng tiền cho kho bạc còn thiếu.
7


-

tạm thời thiếu hụt nguồn tiền của cả hệ thống kho bạc: KBNN phải thực hiện việc sử dụng các nguồn dự trữ,
nhận tạm ứng từ ngân hàng nhà nước hoặc phát hành tín phiếu ngân hàng để vay vốn.
2.3.2 Nội dung của hoạt động điều hòa vốn
Việc điều hòa vốn phải được thực hiện từng bước, từ khâu lập kế hoạch đến khâu tổ chức thực hiện kế hoạch điều
hòa vốn.
Thứ nhất, xây dựng định mức tồn quỹ và kế hoạch điều hòa vốn.
Định mức tồn quỹ (định mức tồn ngân) KBNN là mức vốn bình quân cần thiết để đáp ứng nhu cầu thanh toán,
chi trả thường xuyên của KBNN. Định mức tồn quỹ được xác định căn cứ vào tổng nhu cầu vốn thanh toán, chi trả
trong kỳ kế hoạch, số ngày trong kỳ kế hoạch và số ngày định mức.
Căn cứ vào tổng số thu và tổng nhu cầu chi trong kỳ kế hoạch, số ngày định mức đã được thông báo, KBNN cấp
dưới xác định định mức tồn quỹ và kế hoạch điều chuyển vốn gửi KBNN cấp trên.
Căn cứ vào kế hoạch thu, chi trong quý của toàn hệ thống và đề nghị của KBNN cấp dưới, KBNN cấp trên xét
duyệt và thông báo định mức tồn quỹ cho các KBNN cấp dưới trong phạm vi mình quản lý. Trong thời gian định
mức tồn quỹ chưa được duyệt, định mức tồn quỹ đã được duyệt của quý trước vẫn còn hiệu lực.
Thứ hai, tổ chức điều hòa vốn trong hệ thống KBNN
Để điều hòa vốn giữa các đơn vị trong hệ thống KBNN , cần xác định chênh lệch tồn quỹ tại các đơn vị này. Các

đơn vị có tồn quỹ thực tế lớn hơn định mức, phải chuyển vốn về KBNN cấp trên. Mức chuyển tối đa bằng chênh lệch
giữa tồn quỹ thực tế và tồn quỹ định mức. Các đơn vị có tồn quỹ ngân sách thực tế nhỏ hơn định mức, KBNN cấp
trên phải chuyển vốn xuống cho KBNN cấp dưới. Mức chuyển tối đa bằng mức chênh lệch vốn thiếu.
Việc tạm ứng tồn quỹ ngân sách cho mỗi cấp ngân sách phải nhằm bảo đảm cho mỗi cấp ngân sách có khả năng
chi trả ngay cả khi thu hồi chưa đủ theo kế hoạch. Tuy nhiên, khoản tạm ứng này chỉ mang tính tạm thời và phải được
hoàn trả trong kỳ ngân sách.
III. Thực trạng hoạt động quản lý NSNN và phương hướng đề xuất hoàn thiện
3.1. Thực trạng hoạt động quản lý NSNN
3.1.1. Về thực trạng hoạt động thu và chi hiện nay
Có thể thấy trong năm 2011, trên thực tế, mặc dù Chính phủ đã có Nghị quyết về kiềm chế lạm phát, thắt chặt chi
tiêu ngay từ đầu năm, song tổng số chi ngân sách nhà nước vẫn đạt ở mức 70.400 tỷ đồng, vượt dự toán gần
10%. Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài chính – Ngân sách Quốc hội về kết quả thực hiện ngân sách nhà nước năm
2011 cho thấy công tác ngân sách năm 2011 đã bộc lộ khá nhiều những bất cập, bao gồm cả khâu thu lẫn chi.
Thứ nhất, vấn đề trốn thuế còn nhiều
Theo Ủy ban Tài chính, đánh giá của Chính phủ về kết quả thu ngân sách nhà nước năm 2011 là khá tích cực,
tương đối sát thực tế. Tuy nhiên, đánh giá chung về tình hình thu ngân sách nhà nước năm 2011, Ủy ban Tài chính –
Ngân sách cho rằng, cơ cấu thu đã có sự chuyển biến dựa vào sản xuất kinh doanh trong nước song chưa nhiều. Đặc
biệt, qua thực hiện giai đoạn 2006 - 2010 và năm 2011 cho thấy, chính sách thu hiện hành còn nhiều bất cập về: mức
huy động, về chính sách ưu tiên và miễn, giảm, còn lồng ghép nhiều chính sách xã hội làm giảm tính trung lập của
thuế. Cùng với đó là cơ cấu nguồn thu chưa vững chắc, chưa đáp ứng yêu cầu tái cấu trúc nền kinh tế trong tình hình
mới. Qua giám sát thực tế cho thấy, tình trạng trốn lậu thuế, thất thu ngân sách nhà nước vẫn diễn ra khá phổ biến, ở các
mức độ khác nhau, công tác quản lý thu thuế tuy có nhiều tiến bộ, song vẫn còn bất cập.
Thứ hai, gánh nặng ngân sách đang tăng
Về thực hiện dự toán chi ngân sách nhà nước, Ủy ban Tài chính – Ngân sách nhìn nhận, mặc dù nghị quyết 11 của
Chính phủ tập trung vào việc cắt giảm chi tiêu công, tiết kiệm thêm 10% chi thường xuyên, nhưng tổng số chi ngân
sách vẫn vượt dự toán 9,7%. Đây là mức tăng khá lớn. Nhiều ý kiến trong Ủy ban Tài chính cho rằng, mức tăng chi
trên chưa thể hiện vai trò tích cực của chính sách tài khóa trong việc kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô. Chi đầu
tư phát triển theo báo cáo của Ủy ban vẫn vượt dự toán và tăng 15,1% (23.000 tỷ đồng) là mức tăng khá cao, nếu đặt
trong bối cảnh đang thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt, giảm đầu tư công thì việc tăng chi nói trên là chưa hợp
lý Ngoài ra, qua thẩm tra báo cáo của Chính phủ, Ủy ban cũng nhận thấy, việc rà soát, cắt giảm, đình hoãn các dự án

8


khởi công mới chưa được thực hiện nghiêm túc, chưa khắc phục được tình trạng phân bổ dàn trải. Các dự án cắt giảm
chủ yếu là các dự án chuẩn bị đầu tư hoặc mới khởi công; các dự án chưa thực sự cấp bách, hoặc hiệu quả kinh tế
thấp chưa được cắt giảm nhiều.
Đối với chi thường xuyên, Ủy ban Tài chính – Ngân sách chỉ rõ, cơ cấu chi thường xuyên chưa thay đổi tích cực,
vẫn tồn tại, bất cập, nhất là chi cho con người, chưa thực hiện tốt nguyên tắc phân phối theo lao động, theo năng suất,
hiệu quả, công lao đóng góp; chưa khuyến khích và thu hút được người có tài; tiền lương cơ bản thấp, mang tính bình
quân đã làm cho chế độ tiền lương mất dần động lực… Khái quát chung về chính sách chi ngân sách nhà nước năm
2011, Ủy ban đúc kết: chưa thay đổi tích cực về cơ cấu, chưa đáp ứng yêu cầu phục vụ cho tái cơ cấu nền kinh tế; tình
trạng bình quân, dàn trải, chia cắt và thiếu tập trung vẫn chưa được cải thiện; công tác xã hội hóa còn hạn chế, gánh nặng
ngân sách ngày một gia tăng. Mặt khác, việc thực hiện chính sách chi chưa chặt chẽ, chi ngân sách tăng khá cao so với
dự toán chưa góp phần vào mục tiêu kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô.
( />Thứ ba, hoạt động chi NSNN cho đầu tư công chưa thực sự hiệu quả làm tăng gánh nặng NSNN
Có thể thấy rằng những năm gần đây việc chi NSNN cho các dự án đầu tư công chưa thực sự hiệu quả và làm
thất thoát NSNN hàng chục nghìn tỷ đồng. Một ví dụ điển hình về hiệu quả đầu tư công thấp là Chương trình xóa đói
giảm nghèo cho các vùng sâu, vùng kinh tế khó khăn (Chương trình 135) hay nổi bật nhất là vụ việc hai tập đoàn của
Nhà nước Vinashin và Vinalines kinh doanh không hiệu quả, làm ăn thua lỗ, làm thất thoát hàng chục ngàn tỷ đồng
của Nhà nước bằng việc bỏ hàng chục ngàn tỷ đồng để đầu tư kinh doanh vận tải biển nhưng thực sự không đem lại
hiệu quả kinh tế.
Bên cạnh đó, theo số liệu mới được công bố tại phiên họp thứ 8 của UBTVQH, tổng chi ngân sách nhà nước
năm 2011 vẫn có tăng đáng kể, đạt 100.167 tỷ đồng, vượt 13,8% so với dự toán, trong đó, khoảng 23% số tăng chi
ngân sách nhà nước là tăng cho đầu tư phát triển.
Đơn cử, lĩnh vực giao thông vận tải có mức đầu tư cao nhất, với vốn đầu tư thực hiện của Bộ GTVT là 2.167 tỷ
đồng, bằng 29% kế hoạch năm và tăng 11,4% so với cùng kỳ năm trước. Trong một diễn biến khác, người ta có thể
thấy, trong nhiều năm tới, lĩnh vực này tiếp tục phải chi lớn. Theo đề án công nghiệp hóa, hiện đại hóa Bộ GTVT đến
năm 2020, định hướng đến năm 2030, bộ này có nhu cầu đầu tư hơn 223.000 tỷ đồng. Đáng lưu ý hơn, chỉ riêng việc
đầu tư, nâng cấp nhà làm việc đảm bảo tiêu chuẩn của các cơ quan trực thuộc đã cần khoảng 12.170 tỷ đồng (riêng từ
2012 - 2015 cần 7.950 tỷ đồng). Trong đó, đầu tư trụ sở văn phòng bộ là 1.000 tỷ đồng và các tổng cục, cục là hơn

4.800 tỷ đồng…
(Thực trạng đầu tư công: Đầu tư nhiều – hiệu quả thấp - />Nguyên nhân của thực trạng trên
Thứ nhất, trước tình hình chung là bất động sản đóng băng, rất ít giao dịch trên một số địa phương khiến cho
nguồn thu từ bất động sản, thuế đất giảm rõ rệt.
Thứ hai, do sự tăng giá của các nguyên liệu đầu vào cùng sự tăng giá khủng khiếp của các loại nhiên liệu trong
thời gian qua khiến cho giá cả các loại mặt hàng tăng cao, sức mua giảm sút khiến cho nguồn thu từ thuế giảm.
Thứ ba, do hoạt động quản lý của địa phương còn kém, khiến cho tình trạng gian lận thuế, trốn thuế, kê khai sai
thuế diễn ra khá phổ biến, nhất là ở các thành phố lớn, khiến cho địa phương bị mất đi một lượng thu đáng kể.
Thứ tư là tình trạng nợ thuế kéo dài, không thu hồi được do doanh nghiệp không có khả năng chi trả hoặc cơ quan
có trách nhiệm thu hồi thuế chưa làm tốt nhiệm vụ của mình khiến cho giảm thu ngân sách.
Thứ năm, thiếu cơ chế giám sát đối với việc chi NSNN cho chi tiêu công điển hình qua các vụ việc chi NSNN
phát triển các tập đoàn, doanh nghiệp của Nhà nước làm thất thoát hàng nghìn tỷ đồng NSNN như Vinashin,
Vinalines.
Ngoài các lý do khiến nguồn thu ngân sách giảm, còn có lý do khác đến từ tăng chi ngân sách địa phương. Đó là
vấn đề chi sai mục đích, chi sai chế độ diễn ra khá phổ biến ở các địa phương. Tình trạng chi sai chế độ như tiền xăng
xe, chi phụ cấp ưu đãi đặc biệt không đúng đối tượng… Việc chi sai trong đầu tư xây dựng cơ bản ở hầu hết các địa
phương đều khá phổ biến dưới nhiều dạng: tạm ứng sai quy định, thanh toán vượt quá giá trị thực tế thi công, thanh
9


toán sai khối lượng, sai đơn giá, để xảy ra lãng phí, thất thoát lớn. Hay một vấn đề quan trọng chủ yếu đấy là về việc
quy định vai trò của cơ quan nhà nước trong việc quản lý ngân sách nhà nước đang tồn tại nhiều bất cập gây nên khó
khăn cho các cơ quan hữu quan tron gviệc quản lý cũng như thực hiện việc thu – chi nguồn ngân sách.
3.1.2 Bất cập trong các quy định của pháp luật trong việc quản lý NSNN
Sau 10 năm đi vào cuộc sống, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã tiếp tục củng cố, nâng cao vị trí, vai trò
của công tác tài chính, NSNN, góp phần ổn định, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết
tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo, đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, đối ngoại và xử lý kịp
thời những vấn đề phát sinh cấp bách như thiên tai, dịch bệnh.
Tuy nhiên, cũng theo thời gian, Luật NSNN đã bộc lộ nhiều bất cập, trong đó bao gồm vấn đề quan trọng trong
số những vấn đề, nội dung cần sửa đổi là về vị trí, vai trò của các cơ quan nhà nước trong việc quản lý NSNN.

- Về qui định về lập, phân bổ, giao dự toán
Theo các qui định hiện hành của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn Luật, thời gian lập dự toán
Ngân sách nhà nước bắt đầu từ trước ngày 31/5 năm trước (khi Chính phủ quyết định lập kế hoạch phát triển kinh tế
xã hội và dự toán Ngân sách nhà nước năm sau), Bộ Tài chính hướng dẫn và thông báo số kiểm tra trước ngày 10/6,
các bộ, ngành cơ quan trung ương lập và gửi dự toán cho Bộ tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trước ngày 20/7, các
địa phương gửi trước ngày 25/7. Như vậy, thời gian qui định lập dự toán, tổng hợp dự toán từng cấp đơn vị cơ sở, Bộ
ngành, địa phương chưa phù hợp (chỉ khoảng 35-40 ngày). Các cơ quan tham gia thẩm định không có điều kiện
nghiên cứu tài liệu để tham gia ý kiến. Điều này làm hạn chế sự tham gia của các cơ quan hữu quan vào dự toán Ngân
sách nhà nước kể cả việc thẩm định và có ý kiến vào dự toán Ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước.
- Trách nhiệm xem xét, tổng hợp dự toán còn phân tán chưa tập trung dẫn đến thiếu sự gắn kết giữa dự toán chi
đầu tư và chi thường xuyên
- Chưa xác định rõ yêu cầu nội dung cụ thể trong việc lập, phân bổ dự toán chi chương trình mục tiêu quốc gia, dự
toán chi theo các lĩnh vực nên khó đảm bảo sự tập trung thống nhất.
- Luật chưa qui định giới hạn thời gian điều chỉnh dự toán. Thực trạng này dẫn đến nhiều bộ ngành địa phương
kéo dài thời gian và số lần điều chỉnh dự toán (diễn ra cả ở những ngày cuối tháng 12) làm ảnh hưởng đến tính chủ
động của các đơn vị sử dụng ngân sách do khi nhận được dự toán bổ sung chỉ còn rất ít ngày để tổ chức thực hiện.
Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến chi chuyển nguồn lớn.
- Luật Ngân sách nhà nước hiện hành chưa có qui định về thẩm quyền, trách nhiệm của Kiểm toán Nhà nước
trong công tác lập dự toán và quyết toán Ngân sách nhà nước, tham gia xây dựng, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh
về tài chính ngân sách, trong khi những quy định này đã được thể hiện trong Luật KTNN. Đây là điều khó khăn cho
cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ nhất là đối với công tác dự toán, công tác tham gia
xây dựng, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh về tài chính ngân sách.
- Về phân cấp quản lý ngân sách
Hệ thống Ngân sách nhà nước hiện nay còn mang tính lồng ghép nên qui trình ngân sách (khâu dự toán và quyết
toán) khá phức tạp. Luật ngân sách Nhà nước quy định nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó
đảm bảo và không được dùng ngân sách cấp này chi cho nhiệm vụ của cấp khác. Quy định này dẫn đến mâu thuẫn
giữa quản lý ngân sách theo cấp với quản lý ngành theo lãnh thổ. Chẳng hạn với các chương trình mục tiêu quốc gia,
dự án đầu tư phát triển có nguồn vốn ODA,…luôn có sự lồng ghép giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương. Nguồn ngân sách trung ương chỉ bố trí cho các hạng mục theo nhiệm vụ của trung ương còn các dự án ở địa
phương nào thì địa phương đó phải huy động ngân sách địa phương và nhân dân đóng góp để triển khai. Như vậy đối

với dự án có nhiều nguồn vốn tham gia và dự án lại có nhiều hạng mục công trình, việc phê duyệt từng hạng mục
theo nguồn vốn là rất khó khăn. Thủ tục quy định về thẩm định dự toán, thẩm tra quyết toán theo nguồn ngân sách địa
phương hay trung ương sẽ rất phức tạp. Trong khi đó, Bộ quản lý các ngành, có nhiều nhiệm vụ không thể tách bạch
rõ ràng nhiệm vụ trung ương hay địa phương. Trong khi Bộ, ngành xác định rõ sự cần thiết, cấp bách và hiệu quả
triển khai những nhiệm vụ đó nhưng chỉ được chi ngân sách cho những nhiệm vụ cấp trung ương, còn địa phương
10


khó khăn không bố trí được vốn do đó đã hạn chế rất nhiều hiệu quả sử dụng ngân sách, hạn chế hiệu quả dự án gây
lãng phí rất lớn
Bên cạnh đó, Luật ngân sách Ngân nước hiện nay chỉ quy định phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước
giữa ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh, còn các cấp dưới tỉnh giao cho HĐND cấp tỉnh quy định. Đồng
thời cũng không quy định mô hình phân cấp quản lý ngân sách giáo dục, y tế mà giao cho HĐND cấp tỉnh quy định
nên không thống nhất giữa các địa phương..
- Về cân đối ngân sách
Về mặt cân đối ngân sách hiện nay vẫn còn một số nguồn thu, nhiệm vụ chi chưa được qui định cụ thể, phù hợp
để phản ánh đầy đủ số thu và phản ánh đúng số thực chi trong quyết toán Ngân sách nhà nước. Đối với nguồn thu phí,
lệ phí, Luật Ngân sách nhà nước hiện hành qui định là khoản thu của Ngân sách nhà nước. Tuy nhiên trong thực tế
việc triển khai thực hiện còn hạn chế. Đối với các khoản thu lệ phí, các cơ quan hành chính nhà nước được để lại một
phần để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào Ngân sách nhà nước. Việc để lại như vậy làm mộtt phần số thu
phí bị để ngoài ngân sách đồng thời tỉ lệ để lại được Bộ Tài chính quyết định chưa sát hoạt động của đơn vị nên có
đơn vị không đủ kinh phí để tổ chức thu, có đơn vị thừa nguồn dẫn đến dư kinh phí lớn hoặc sử dụng sai mục đích;
đối với các khoản thu phí hiện nay được phản ánh vào Ngân sách nhà nước bằng hình thức ghi thu, ghi chi nhưng
nhiều đơn vị không thực hiện ghi thu, ghi chi đầy đủ kịp thời qua Ngân sách nhà nước, nhiều đơn vị không nộp Kho
bạc nhà nước, để tự chi tại đơn vị, thoát ly việc kiểm soát chi của Kho bạc, nhiều đơn vị không sử dụng biên lai thu do
cơ quan tài chính phát hành…Tồn tại này đã diễn ra nhiều năm nhưng chưa có biện pháp khắc phục.
- Về công tác kế toán và quyết toán ngân sách nhà nước
Luật Ngân sách nhà nước giao cho Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi và tổ chức hạch toán kế toán Ngân sách nhà
nước đồng thời qui định cơ quan tài chính các cấp thẩm định quyết toán thu, chi của cơ quan cùng cấp và quyết toán
ngân sách cấp dưới, tổng hợp lập quyết toán ngân sách của cấp mình trình Chính phủ hoặc UBND các cấp. Tuy

nhiên hiện nay Kho bạc Nhà nước các cấp chỉ tổng hợp báo cáo số thu, chi do cấp mình trực tiếp kiểm soát, trong khi
cơ quan tài chính các cấp phải tổng hợp, báo cáo toàn bộ các khoản thu, chi của ngân sách cấp mình (bao gồm cả
ngân sách cấp dưới) do đó hệ thống mẫu biểu, số liệu tổng hợp trong báo cáo của hai cơ quan chưa đồng nhất về chỉ
tiêu, nội dung để có thể so sánh, đối chiếu một cách nhanh chóng, dễ dàng, thuận lợi nhất là số liệu về chi đầu tư, các
khoản chi bằng lệnh chi tiền, các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới. Đây là khó khăn trong công tác
kiểm toán báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nước các cấp khi phải đối chiếu số liệu để xác định tính chính xác của
quyết toán thu, chi theo từng cấp ngân sách và Báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nước.Thời gian chỉnh lý quyết toán
hiện nay còn dài. Các nội dung công việc được thực hiện trong thời gian chỉnh lý quyết toán chưa được cụ thể trong
Luật nên nhiều nhiệm vụ được kéo dài trong thời gian gian chỉnh lý quyết toán.
3. 2 Giải pháp đề xuất, kiến nghị hoàn thiện
Những tồn tại bất cập nêu trên đã ảnh hưởng đến việc tổ chức thực hiện kiểm toán Ngân sách nhà nước và hiệu
quả của công tác kiểm toán. Để nâng cao chất lượng quản lý NSNN, nâng cao hiệu quả hiệu lực của kết quả kiểm
toán ngân sách nhà nước, dưới đây nhóm chúng em xin được đưa ra một số giải pháp cũng như đề nghị bổ sung, sửa
đổi một số nội dung, qui định của Luật Ngân sách nhà nước như sau.
Thứ nhất, sự cần thiết phải đặt ra cơ chế giám sát đầu tư đối với các dự án đầu tư công
Để đảm bảo chi NSNN hiệu quả đối với đầu tư công cần thiết phải có cơ chế giám sát đầu tư đối với các dự án
này đặc biệt qua sự việc của hai tập đoàn nhà nước Vinashin và Vinalines vừa qua đòi hỏi bức thiết Chính phủ phải
có ngay giải pháp chặt chẽ hơn trong việc giám sát tài sản nhà nước mà các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đang
quản lý. Do vậy, cần thiết cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặc biệt là Bộ Tài chính ban hành các văn bản cụ thể hơn
cũng như lập ra ban giám sát việc quản lý tài chính các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Bên cạnh đó, các tập đoàn,
tổng công ty nhà nước cũng cần phải được kiểm toán thường xuyên. Mặt khác, cũng cần phải công khai minh bạch
báo cáo tài chính. Có như vậy mới tạo điều kiện cho công tác giám sát, cần quy định rõ hơn yêu cầu công bố thông
tin, kiểm toán bắt buộc các tập đoàn, tổng công ty nhà nước.
11


Thứ hai, bổ sung thẩm quyền, trách nhiệm của Kiểm toán Nhà nước đối với quá trình ngân sách trong
Luật Ngân sách nhà nước trong công tác lập dự toán và quyết toán Ngân sách nhà nước, tham gia xây dựng, thẩm
tra các dự án luật, pháp lệnh về tài chính ngân sách; công tác kiểm toán tài chính đối với các dự án đầu tư công.
Thứ ba, đối với việc lập, phân bổ, giao dự toán.

Các nhà làm luật nên đưa ra những qui định sớm hơn về thời gian Chính phủ quyết định lập kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội và dự toán Ngân sách nhà nước năm sau và thời gian Bộ Tài chính hướng dẫn, thông báo số kiểm tra
để các bộ ngành địa phương có thời gian hướng dẫn các đơn vị cấp dưới lập dự toán và thời gian để tổng hợp dự toán
của bộ ngành địa phương mình. Qui định rõ các cơ quan tham gia thẩm định dự toán ngân sách (Bộ Tài chính, Bộ Kế
hoạch và Đầu tư, Kiểm toán Nhà nước..) được gửi tài liệu dự toán trước khi thảo luận dự toán NSNN. Đồng thời
cũng đưa ra qui định thống nhất một đầu mối tổng hợp dự toán ngân sách, gắn kết việc lập dự toán chi thường xuyên
và chi đầu tư; thống nhất việc quản lý các chương trình mục tiêu quốc gia theo đó các bộ, ngành được giao quản lý
xây dựng chương trình mục tiêu quốc gia trình Chính phủ; qui định rõ trong Luật trách nhiệm báo cáo của bộ, ngành
địa phương (về tình hình thực hiện các năm trước; dự kiến các nhiệm vụ chi, kinh phí cho các nhiệm vụ…) của các
chương trình mục tiêu quốc gia và chi theo lĩnh vực cho các cơ quan có trách nhiệm lập, tổng hợp dự toán để có đủ
căn cứ, số liệu khi lập, thẩm định, kiểm toán dự toán theo lĩnh vực.
Mặt khác, cũng cần ui định rõ giới hạn thời gian được điều chỉnh dự toán ngân sách để các đơn vị sử dụng ngân
sách chủ động trong việc thực hiện nhiệm vụ và làm căn cứ chấn chỉnh, xử lý sai phạm khi kiểm tra, kiểm toán. Đồng
thời qui định rõ hành vi vi phạm trong quá trình lập, phân bổ và giao dự toán Ngân sách nhà nước cũng như chế tài xử
lý các vi phạm
Thứ tư, hoàn thiện việc phân cấp quản lý ngân sách
Hoàn thiện theo hướng giảm lồng ghép ngân sách hoặc qui định rõ rành cụ thể nhiệm vụ để hạn chế những tồn
tại. Đồng thời tăng cường tính chủ động của địa phương trong việc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho cấp dưới.
Sửa đổi việc phân cấp nguồn thu cho ngân sách xã theo hướng bỏ qui định ngân sách xã đều được hưởng tối thiểu
70% của 5 khoản thu (thu thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh
doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất)
Thứ năm, sửa đổi các qui định về quản lý nguồn thu phí, lệ phí
Cần phải sửa đổi các quy định về quản lý nguồn thu phí, lệ phí để bảo đảm phù hợp với thực tế quản lý trên cơ sở
kiểm soát chặt chẽ các khoản thu, chi từ nguồn thu này. Qui định rõ các khoản phải đưa vào cân đối Ngân sách nhà
nước, các khoản quản lý qua Ngân sách nhà nước để tổ chức thực hiện thống nhất, nhất là việc đưa vào cân đối nguồn
thu xổ số kiến thiết, nguồn thu từ đất, các khoản vay và cho vay lại của Chính phủ.
Thứ sáu, một số qui định về công tác kế toán và quyết toán ngân sách nhà nước cần sửa đổi, bổ sung
Các nhà làm luật cũng nên xem xét giao nhiệm vụ cho KBNN vừa kiểm soát chi và tổ chức hạch toán kế toán
Ngân sách nhà nước đồng thời thực hiện lập quyết toán Ngân sách nhà nước. Trường hợp vẫn qui định cơ quan tài
chính tổng hợp quyết toán thì cần cải tiến hệ thống mẫu biểu báo cáo của hai cơ quan tại từng cấp ngân sách để thống

nhất về nội dung, chỉ tiêu báo cáo và thực hiện so sánh đối chiếu được số liệu giữa hai cơ quan.
Bên cạnh đó, cũng cần rút ngắn thời gian chỉnh lý quyết toán và qui định rõ các nội dung công việc được thực
hiện trong thời gian chỉnh lý quyết toán. Qui định rõ việc điều chỉnh số liệu của Báo cáo quyết toán Ngân sách nhà
nước đối với các sai sót, sai phạm liên quan đến số liệu phát hiện trong quá trình tổng hợp quyết toán, kiểm tra, kiểm
toán theo từng trường hợp (trong thời gian chỉnh lý quyết toán, trước khi quyết toán được HĐND hoặc Quốc hội phê
duyệt, sau khi quyết toán được HĐND hoặc Quốc hội phê duyệt).
KẾT LUẬN

12


13