Hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách tại Sở Tài chính Đồng Nai

-1-

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của đề tài
Hệ thống kiểm soát nội bộ đóng vai trò quan trọng trong việc ngăn ngừa,
phát hiện và xử lý các sai sót, gian lận trong quá trình hoạt động của các tổ chức;
Hệ thống kiểm soát nội bộ là sự tích hợp một loạt hoạt động, biện pháp, kế
hoạch, quan điểm, nội quy chính sách và nỗ lực của mọi thành viên trong tổ
chức để đảm bảo cho tổ chức đó hoạt động hiệu quả và đạt được mục tiêu đặt ra
một cách hợp lý.
Theo tài liệu Hướng dẫn về kiểm soát nội bộ của Tổ chức Quốc tế các cơ
quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) năm 1992 khái niệm Hệ thống kiểm soát nội
bộ được định nghĩa như sau: “Hệ thống kiểm soát nội bộ là cơ cấu của một tổ
chức, bao gồm nhận thức, phương pháp, quy trình và các biện pháp của người
lãnh đạo nhằm đảm bảo sự hợp lý để đạt được các mục tiêu của tổ chức”.
Hệ thống kiểm soát nội bộ hữu hiệu đã và đang là một công cụ hỗ trợ tích
cực trong việc giảm thiểu và kiểm soát những rủi ro có thể xảy ra đối với hoạt
động của đơn vị, hạn chế đến mức thấp nhất việc thất thoát tài sản.
Đồng Nai là tỉnh nằm ở trung tâm vùng kinh tế trọng điểm phía Nam giáp
các tỉnh Lâm Đồng, Bình Dương, Bình Phước, Bình Thuận, Bà Rịa - Vũng Tàu
và thành phố Hồ Chí Minh. Đồng Nai có hệ thống giao thông thủy bộ, đường sắt
nối liền các địa phương khác trong cả nước, có sân bay quân sự Biên Hòa, là địa
bàn trọng yếu về kinh tế và chính trị và quốc phòng an ninh, có vị trí quan trọng
trong sự phát triển của vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, gắn kết vùng Đông
Nam bộ với Tây nguyên.
Sở Tài chính tỉnh Đồng Nai (gọi tắt là Sở Tài Chính) là cơ quan chuyên
môn thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh Đồng Nai, có chức năng tham mưu, giúp Uỷ
ban nhân dân tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính; ngân sách
Nhà nước; thuế, phí, lệ phí và thu khác của ngân sách Nhà nước; tài sản nhà
nước; các quỹ tài chính nhà nước; đầu tư tài chính; tài chính doanh nghiệp; kế

-2-

toán; giá và các hoạt động dịch vụ tài chính tại địa phương theo quy định của
pháp luật.
Với chức năng nhiệm vụ của Sở Tài chính, Ban Giám đốc Sở đặt vấn đề
công tác kiểm soát chi ngân sách là nhiệm vụ trọng tâm và đặc biệt quan trọng
của Sở, việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi ngân sách nhằm đảm bảo các
khoản chi được sử dụng đúng, tiết kiệm và hiệu quả là một nhiệm vụ rất quan
trọng. Tuy nhiên công tác giám sát giữa các phòng, ban chưa rõ nét nhiệm vụ
của phòng nào thì phòng đó biết dẫn đến việc nhiều khi các phòng khác có phát
hiện sai sót, nếu không ảnh hưởng trực tiếp đến công việc của mình thì củng
ngại góp ý và có báo cáo.
Hoạt động của hệ thống kiểm soát chi ngân sách tại Sở Tài chính tương
đối đồng bộ, tuy nhiên để hệ thống kiểm soát đạt hiệu quả cao thì các bộ phận
tham gia vào hệ thống phải giám sát được hoạt động của nhau để nhằm phòng
ngừa rủi ro, phát hiện sai sót trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.
Qua khảo sát thực tế, bản thân nhận thấy Sở Tài chính Đồng Nai nhận
thức được tầm quan trọng của hệ thống kiểm soát nội bộ công tác kiểm soát chi
ngân sách, nhưng việc triển khai để đưa hệ thống vận hành chưa phát huy hết tác
dụng các thành phần của hệ thống. Với những kiến thức được các thầy cô trang
bị trong thời gian học cao học tại Trường Đại học Lạc Hồng, với mong muốn
tìm hiểu thực trạng và có ý kiến hoàn thiện công tác kiểm soát nội bộ của một
đơn vị hành chính, người viết chọn đề tài: “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi
ngân sách tại Sở Tài chính Đồng Nai” là thiết thực. Việc nghiên cứu này đưa ra
những giải pháp và các kiến nghị phù hợp góp phần giải quyết những vấn đề tồn
tại, hạn chế, giảm thiểu những rủi ro, sai sót có thể xảy ra nhằm hoàn thiện công
tác kiểm tra chi ngân sách Nhà nước tại Sở Tài chính Đồng Nai được tốt hơn.
2. Tổng quan về những đề tài nghiên cứu có liên quan đến luận văn.
1. Tài liệu bộ môn Kiểm soát nội bộ, khoa sau đại học Trường Đại học

Lạc Hồng, tỉnh Đồng Nai.


-3-

2. Dương Đình Ngọc, Hệ thống kiểm soát nội bộ - Chìa khóa vàng của
quản trị doanh nghiệp hiệu quả. Nội san của Công ty TNHH Kiểm toán Apec.
3. Luật Ngân sách Nhà nước và các Nghị định của Chính phủ, Thông tư
của Bộ Tài chính về hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước.
4. Lê Văn Thắng (2014), Hoàn thiện kiểm soát nội bộ chi thường xuyên
ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Đồng Nai, Luận văn thạc sỹ kinh
tế, Trường Đại học Lạc Hồng.
5. Phạm Thị Lành (2013), Cân đối Thu – Chi ngân sách địa phương
nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển KT-XH tỉnh Đồng Nai đến năm 2020, Luận
văn thạc sỹ kinh tế, Trường Đại học Lạc Hồng.
6. Tài liệu của Sở Tài chính Đồng Nai về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ
chức, quy trình hoạt động, các báo cáo tổng kết nhiệm vụ các năm, báo cáo
quyết toán thu - chi ngân sách, báo cáo kiểm toán ngân sách tỉnh Đồng Nai.
3. Mục tiêu nghiên cứu: Hoàn thiện hệ thống kiểm soát chi ngân sách
nhà nƣớc tại Sở Tài chính Đồng Nai
- Hệ thống hóa về hệ thống kiểm soát nội bộ và kiểm soát chi ngân sách
Nhà nước.
- Khảo sát, đánh giá thực trạng kiểm soát chi ngân sách tại Sở Tài chính
Ðồng Nai.
- Ðề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà
nước tại Sở Tài chính Ðồng Nai.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp định tính nhằm đạt được mục tiêu nghiên
cứu đề tài cụ thể như sau:
- Luận văn sử dụng phương pháp thu thập, phân loại, phân tích và tổng

hợp các tài liệu về kiểm soát nội nộ trong khu vực công và kiểm soát chi ngân
sách, trên cơ sở đó để hệ thống hóa những vấn đề cơ bản về kiểm soát chi ngân
sách.


-4-

- Luận văn thực hiện phương pháp khảo sát, thống kê và phương pháp so
sánh để đánh giá được thực trạng về công tác kiểm soát chi ngân sách tại Sở Tài
chính Đồng Nai.
- Luận văn sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích, suy luận để đưa ra
những giải pháp để hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách tại Sở Tài chính
Đồng Nai
5. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu: Hoạt động chi ngân sách Nhà nước tại Sở Tài
chính Đồng Nai và kiểm soát chi NSNN theo dự toán, kế toán và thanh toán các
khoản chi ngân sách nhà nước.
Phạm vi nghiên cứu: Sở Tài chính Đồng Nai.
6. Giới hạn nghiên cứu: Nghiên cứu tại Sở Tài chính Đồng Nai, số liệu
nghiên cứu từ năm 2011 – 2014.
7. Kết cấu của luận văn
7.1 Phần mở đầu
Chương 1: Một số vấn đề chung về hệ thống kiểm soát nội bộ và kiểm
soát chi ngân sách.
Chương 2: Thực trạng công tác kiểm soát chi ngân sách tại Sở Tài chính
Đồng Nai.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách tại Sở
Tài chính Đồng Nai.
7.2 Kết luận chung

-5-

CHƢƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HỆ THỐNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ VÀ
KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH
1.1 Tổng quan về hệ thống kiểm soát nội bộ trong khu vực công
1.1.1 Lịch sự ra đời và phát triển lý thuyết kiểm soát nội bộ
1.1.1.1 Lịch sử ra đời và phát triển lý thuyết kiểm soát nội bộ
Vào những năm đầu thế kỷ 20, khái niệm kiểm soát nội bộ bắt đầu xuất
hiện trong các tài liệu kiểm toán. Tuy nhiên, tại thời điểm này, kiểm soát nội bộ
chỉ được nhắc đến như là một công cụ bảo vệ tiền khỏi sự biển thủ của nhân
viên.
Đến năm 1963, khái niệm kiểm soát nội bộ đã được mở rộng trong một
công bố của Hiệp hội Kế toán viên công chứng Hoa Kỳ (AICPA): kiểm soát nội
bộ là “ các biện pháp và cách thức được chấp nhận và được thực hiện trong một
tổ chức để bảo vệ tiền và tài sản khác, cũng như kiểm tra sự chính xác trong ghi
chép sổ sách.
Theo thời gian, việc nghiên cứu và đánh giá về kiểm soát nội bộ ngày càng
được chú trọng. Năm 1949, AICPA công bố công trình nghiên cứu: “Kiểm soát
nội bộ, các nhân tố cấu thành và tầm quan trọng đối với việc quản trị doanh
nghiệp và đối với kiểm toán viên độc lập”. Trong công trình nghiên cứu này,
AICPA đã mở rộng kiểm soát nội bộ là “ cơ cấu tổ chức và các biện pháp, cách
thức liên quan được chấp nhận và thực hiện trong một tổ chức để bảo vệ tài sản,
kiểm tra sự chính xác và đáng tin cậy của số liệu kế toán, thúc đẩy hoạt động có
hiệu quả, khuyến khích sự tuân thủ các chính sách của nhà quản lý”.
Năm 1958, Ủy ban thủ tục kiểm toán (CAP) trực thuộc AICPA bàn hành
báo cáo về thủ tục kiểm toán số 29: “Phạm vi xem xét kiểm soát nội bộ của kiểm
toán viên độc lập”. Đến năm 1973, AICPA ban hành chuẩn mực kiểm toán 1 đã
đưa ra các định nghĩa về kiểm soát quản lý và kiểm soát kế toán.

Sau rất nhiều vụ gian lận gây tổn thất cho nền kinh tế, ủy ban chứng khoán
Hoa Kỳ (SEC) đưa ra đòi hỏi bắt buộc các công ty phải báo cáo về kiểm soát nội


-6-

bộ đối với công tác kế toán ở đơn vị mình cho công chúng. Theo đó cần phải có
những tiêu chuẩn đánh giá tính hữu hiệu của kiểm soát nội bộ. Năm 1985, ủy
ban COSO thuộc hội đồng quốc gia Hoa Kỳ về chống gian lận trên các báo cáo
tài chính được thành lập dưới sự bảo trợ của 5 tổ chức nghề nghiệp:
- Hiệp hội kế toán viên công chứng Hoa Kỳ (AICPA)
- Hiệp hội kế toán Hoa Kỳ (AAA)
- Hiệp hội Các nhà quản trị tài chính (FEI)
- Hiệp hội Kiểm toán viên nội bộ (IIA)
- Hiệp hội Kế toán viên quản trị (IMA)
Năm 1992, COSO phát hành báo cáo. Báo cáo COSO 1992 là tài liệu đầu
tiên trên thế giới đưa ra khuôn mẫu về lý thuyết về kiểm soát nội bộ một cách
đầy đủ và có hệ thống. Tuy chưa thật sự hoàn chỉnh nhưng báo cáo đã tạo lập cơ
sở lý thuyết rất cơ bản về kiểm soát nội bộ. Báo cáo đã đưa ra năm bộ phận của
kiểm soát bội bộ bao gồm: môi trường kiểm soát, đánh giá rủi ro, hoạt động
kiểm soát, thông tin và truyền thông, giám sát.
Báo cáo COSO 1992 đã là tiền đề cho hàng loạt các nghiên cứu phát triển
về KSNB ở nhiều lĩnh vực ra đời, như:
- Phát triển theo hướng quản trị: COSO nghiên cứu hệ thống đánh giá rủi
ro doanh nghiệp ERM năm 2001 (ban hành chính thức năm 2004), hướng dẫn về
giám sát hệ thống kiểm soát nội bộ năm 2008.
- Phát triển cho doanh nghiệp vừa và nhỏ: COSO 2006.
- Phát triển theo hướng chuyên sâu vào ngành nghề cụ thể: COBIT do
ISACA ban hành năm 1996, phát triển kiểm soát nội bộ trong môi trường công
nghệ thông tin, hay báo cáo của Ủy ban Basel 1998 vận dụng kiểm soát nội bộ

trong Ngân hàng và các tổ chức tín dụng.
- Phát triển theo hướng quốc gia: nhiều quốc gia trên thế giới đã xây dựng
một khuôn khổ lý thuyết riêng về kiểm soát nội bộ, như báo cáo Turnbull 1999 ở
Anh...


-7-

1.1.1.2 Lịch sử ra đời và phát triển của lý thuyết kiểm soát nội bộ ở
khu vực công
Đối với khu vực công, kiểm soát nội bộ cũng rất được quan tâm. Một số
quốc gia như Mỹ và Canada đã phát triển và công bố các hướng dẫn về kiểm
soát nội bộ áp dụng cho các đơn vị công lập.
Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) ra đời vào năm
1953. Với vai trò là hiệp hội nghề nghiệp của các cơ quan kiểm toán tối cao
(SAI), INTOSAI đã góp phần rất quan trọng trong việc giúp các thành viên hoàn
thành nhiệm vụ của mình: vai trò kiểm toán các tài khoản và hoạt động của
chính phủ, thúc đẩy việc lành mạnh hóa trong quản lý tài chính và nâng cao chất
lượng giải trình của chính phủ ở từng quốc gia. Ngoài ra, INTOSAI còn là diễn
đàn để kiểm toán viên nhà nước trên toàn thế giới trao đổi những vấn đề cần
quan tâm và cập nhật những tiến bộ mới nhất của các chuẩn mực kiểm toán và
các quy định về nghề nghiệp khác cũng như những thông lệ tốt nhất.
Năm 1992, INTOSAI đã ban hành hướng dẫn về kiểm soát nội bộ áp dụng
cho khu vực công. Tài liệu này đã tích hợp các lý luận chung về kiểm soát nội
bộ của báo cáo COSO và những điểm đặc thù của khu vực công. Hướng dẫn này
được cập nhật vào năm 2001 và công bố vào năm 2004. Năm 2013, INTOSAI
tiếp tục cập nhật và công bố áp dụng năm 2014. INTOSAI đưa ra hai nhóm
chuẩn mực về kiểm soát nội bộ: chuẩn mực chung và chuẩn mực cụ thể. Chuẩn
mực chung bao gồm các quy định về đảm bảo hợp lý; tinh thần tuân thủ; năng
lực và phẩm chất; mục tiêu kiểm soát và giám sát. Chuẩn mực cụ thể đi vào các

quy định về tổ chức hồ sơ, tài liệu; ghi chép kịp thời và đúng đắn các nghiệp vụ;
phân chia trách nhiệm; tiếp nhận và báo cáo về nhân lực và sổ sách.
Tại Hoa Kỳ, năm 1999, cơ quan kiểm toán Nhà nước Hoa Kỳ (GAO) đã
ban hành chuẩn mực về kiểm soát nội bộ trong chính quyền liên bang, nhằm đưa
ra các quan điểm và hướng dẫn về kiểm soát nội bộ trong các đơn vị thuộc khu
vực công.


-8-

Năm 1996, Kiểm toán Nhà nước Việt Nam là thành viên chính thức của tổ
chức INTOSAI. Đến năm 1997, Việt Nam tham gia tổ chức các cơ quan kiểm
toán tối cao Châu Á (ASOSAI). ASOSAI thành lập năm 1979, hiện nay có 45
thành viên. Từ tháng 10/2009, Việt Nam là thành viên Ban điều hành tổ chức
này nhiệm kỳ 2009-2012.
1.1.2. Khái niệm và mục tiêu của kiểm soát nội bộ
1.1.2.1 Theo COSO 1992
Kiểm soát nội bộ là một quá trình bị chi phối bởi người quản lý, hội đồng
quản trị, các nhân viên của đơn vị, được thiết lập để cung cấp một sự đảm bảo
hợp lý nhằm thực hiện 3 mục tiêu: Báo cáo tài chính đáng tin cậy, các luật lệ và
quy định được tuân thủ, hoạt động hữu hiệu và hiệu quả.
1.1.2.2 Theo INTOSAI 1992
Kiểm soát nội bộ là cơ cấu của một tổ chức, bao gồm nhận thức, phương
pháp, quy trình và các biện pháp của người lãnh đạo nhằm bảo đảm sự hợp lý để
đạt được mục tiêu của tổ chức. Trong đó, mục tiêu của tổ chức bao gồm:
- Thúc đẩy các hoạt động của đơn vị diễn ra có trình tự, đạt được tính hữu
hiệu và hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ của đơn vị.
- Bảo vệ các nguồn lực không bị thất thoát, tham ô, lãng phí và sử dụng sai
mục đích.
- Tuân thủ quy định của pháp luật và nội quy của đơn vị.

- Thiết lập và báo các các thông tin tài chính, thông tin quản lý kịp thời và
đáng tin cậy.
1.1.2.3 Theo INTOSAI 2004
Kiểm soát nội bộ là một quá trình bị chi phối bởi nhà quản lý và các nhân
viên trong đơn vị, nó được thiết lập để đối phó với các rũi ro và cung cấp một sự
đảm bảo hợp lý nhằm đạt được các mục tiêu chung của tổ chức. Theo đó, có 5
đặc điểm quan trọng cần làm rõ đó là:
- Kiểm soát nội bộ là một quá trình. Kiểm soát nội bộ không phải là từng
hoạt động riêng rẽ mà là một chuỗi các hoạt động kiểm soát hiện diện ở mọi bộ


-9-

phận trong đơn vị và được kết hợp với nhau thành một thể thống nhất. Quá trình
này là phương tiện giúp đơn vị đạt được mục tiêu của mình.
- Kiểm soát nội bộ chịu sự chi phối của con người. Kiểm soát nội bộ được
thiết kế và vận hành bởi con người. Vì vậy, muốn hệ thống kiểm soát nội bộ
thực sự hữu hiệu và hiệu quả, tạo thành sức mạnh tổng hợp thì từng thành viên
trong tổ chức phải hiểu được trách nhiệm, quyền hạn của mình và hướng các
hoạt động của họ đến mục tiêu chung của tổ chức.
- Kiểm soát nội bộ được thiết lập để đối phó với rủi ro. Hoạt động của tổ
chức phải luôn đối mặt với nhiều rủi ro tiềm ẩn. Kiểm soát nội bộ có thể giúp tổ
chức nhận diện, chủ động phòng ngừa và đối phó với những rủi ro này, qua đó
tối đa hóa khả năng đạt được mục tiêu.
- Kiểm soát nội bộ cung cấp một sự đảm bảo hợp lý. Trong tổ chức luôn
có những rủi ro tiềm tàng và trong bản thân hệ thống kiểm soát nội bộ cũng tồn
tại những hạn chế tiềm tàng. Đó là sự phức tạp trong hoạt động của đơn vị, sự
thông đồng của các cá nhân hay lạm quyền của nhà quản lý... Do đó, kiểm soát
nội bộ chỉ có thể cung cấp một sự đảm bảo hợp lý trong việc đạt được mục tiêu
của đơn vị chứ không thể đảm bảo tuyệt đối.

- Các mục tiêu của kiểm soát nội bộ. Hoạt động của tổ chức luôn hướng về
mục tiêu đề ra. Ở khu vực công, mục tiêu thường liên quan đến các dịch vụ công
cộng và lợi ích cộng đồng, bao gồm:
+ Mục tiêu hoạt động: Nhằm đạt được sự hữu hiệu và hiệu quả trong hoạt
động của đơn vị.
+ Mục tiêu về báo cáo: Báo cáo cung cấp các thông tin tài chính và phi tài
chính kịp thời, phù hợp cho các đối tượng sử dụng.
+ Mục tiêu tuân thủ: Tuân thủ công ước quốc tế, pháp luật của quốc gia và
các quy định có liên quan.
+ Mục tiêu về quản lý nguồn lực: Mục tiêu này là phần chi tiết hóa mục
tiêu về hoạt động của đơn vị, nhưng do đặc thù của khu vực công nên INTOSAI


- 10 -

muốn nhấn mạnh thêm tầm quan trọng của việc sử dụng hợp lý nguồn ngân
sách, tránh lạm dụng, lãng phí nguồn lực của quốc gia.
1.1.3. Các bộ phận cấu thành hệ thống kiểm soát nội bộ theo
INTOSAI
Dựa trên nền tảng báo cáo COSO, Hướng dẫn về kiểm soát nội bộ của
INTOSAI cũng đưa ra năm yếu tố của Hệ thống kiểm soát nội bộ:
1.1.3.1. Môi trƣờng kiểm soát
Môi trường kiểm soát phản ánh sắc thái chung của một đơn vị, nó chi phối
ý thức kiểm soát của mọi thành viên trong đơn vị và là nền tảng đối với các bộ
phận khác của kiểm soát nội bộ.
Các nhân tố chính thuộc về môi trường kiểm soát bao gồm:
+ Sự trung thực và các giá trị đạo đức;
+ Tư duy quản lý và phong cách điều hành của các cấp lãnh đạo;
+ Năng lực của đội ngũ nhân viên trong tổ chức;
+ Cơ cấu tổ chức và quyền hạn, trách nhiệm của các bộ phận trong cơ cấu

đó;
+ Chính sách nguồn nhân lực.
1.1.3.1.1. Tính chính trực và các giá trị đạo đức
Tính chính trực và các giá trị đạo đức là nhân tố quan trọng của môi
trường kiểm soát, tác động đến việc thiết kế, thực hiện và giám sát các nhân tố
khác của kiểm soát nội bộ. Nó chính là văn hóa của tổ chức, là những quy tắc
ứng xử, những hành vi gian lận, thiếu đạo đức… ảnh hưởng xấu đến tổ chức. Để
đạt được điều này, cấp quản lý trước tiên phải là gương cho cấp dưới về việc
tuân thủ các điều lệ, các quy định về cách ứng xử của CBCC và cần phổ biến
những quy định này đến mọi thành viên bằng các thể thức thích hợp.
Ngoài ra, các đơn vị thuộc khu vực công còn phải cho công chúng thấy
được tinh thần nhân văn và giá trị đạo đức trong nhiệm vụ và sứ mạng của mình.
1.1.3.1.2. Tƣ duy quản lý và phong cách điều hành của cấp lãnh đạo


- 11 -

Triết lý quản lý và phong cách điều hành thể hiện thông qua thái độ, quan
điểm của cấp quản lý đối với hoạt động của đơn vị. Sự khác biệt về triết lý quản
lý và phong cách điều hành của các cấp quản lý có thể ảnh hưởng lớn đến môi
trường kiểm soát và tác động đến việc thực hiện các mục tiêu của đơn vị. Nếu
cấp quản lý của đơn vị ý thức được tầm quan trọng của hệ thống kiểm soát nội
bộ thì các thành viên còn lại có thể cảm nhận được điều đó thông qua hành
động, thái độ của nhà quản lý và sẽ theo đó mà tận tâm xây dựng hệ thống kiểm
soát nội bộ; ngược lại, nếu các thành viên trong đơn vị cảm thấy rằng kiểm soát
nội bộ không phải là mối quan tâm hàng đầu của nhà quản lý thì điều đó đồng
nghĩa với việc mục tiêu kiểm soát của đơn vị có thể sẽ không đạt được một cách
hữu hiệu.
1.1.3.1.3. Năng lực đội ngũ nhân viên trong tổ chức
Đảm bảo về năng lực là đảm bảo cho các nhân viên trong tổ chức có được

những kiến thức và kỹ năng cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ. Muốn vậy, cấp
quản lý cần xác định rõ yêu cầu về năng lực cho một công việc nhất định và cụ
thể hóa nó thành các yêu cầu về kiến thức và kỹ năng để cá nhân có thể được bố
trí công việc thích hợp. Ngoài ra, cấp quản lý cần nâng cao nhận thức cho các cá
nhân giúp họ hiểu được tầm quan trọng của mình trong việc vận hành hệ thống
kiểm soát nội bộ hoạt động hữu hiệu, từ đó, có kế hoạch phát triển các kỹ năng
đủ để xử lý các tình huống gặp phải.
1.1.3.1.4. Cơ cấu tổ chức và quyền hạn, trách nhiệm của các bộ phận
trong cơ cấu đó
Cơ cấu tổ chức là sự phân chia trách nhiệm và quyền hạn giữa các bộ phận
trong đơn vị, nó góp phần rất lớn trong việc đạt được mục tiêu. Một cơ cấu phù
hợp sẽ là cơ sở để lập kế hoạch, điều hành, kiểm soát và giám sát các hoạt động.
Ngược lại, khi thiết kế không đúng, cơ cấu tổ chức có thể làm cho các thủ tục
kiểm soát mất tác dụng.
Để thiết kế một cơ cấu tổ chức hiệu quả phải tuân thủ các nguyên tắc sau:


- 12 -

+ Thiết lập sự điều hành và kiểm soát trên toàn bộ hoạt động; không bỏ sót
lĩnh vực nào đồng thời không có sự chồng chéo giữa các bộ phận.
+ Thực hiện sự phân chia 3 chức năng: Xử lý nghiệp vụ, ghi chép sổ sách,
bảo quản tài sản.
+ Bảo đảm sự độc lập tương đối giữa các bộ phận.
Cơ cấu tổ chức thường được mô tả thông qua sơ đồ tổ chức, trong đó phải
xác định được các vị trí then chốt với quyền hạn, trách nhiệm và các thể thức
báo cáo cho phù hợp. Ngoài ra, cơ cấu cần phù hợp với quy mô và đặc thù hoạt
động của đơn vị.
Phân chia trách nhiệm và quyền hạn được xem là phần mở rộng của cơ cấu
tổ chức. Nó cụ thể hóa về quyền hạn và trách nhiệm của từng thành viên trong

các hoạt động của đơn vị, giúp cho mỗi thành viên hiểu rằng họ có nhiệm vụ cụ
thể gì và từng hoạt động của họ sẽ ảnh hưởng như thế nào đến người khác trong
việc hoàn thành mục tiêu. Do đó, khi mô tả công việc, đơn vị cần phải thể chế
hóa bằng văn bản về những nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của từng thành viên
và quan hệ giữa họ với nhau.
1.1.3.1.5. Chính sách nhân sự
Chính sách nhân sự là toàn bộ các phương pháp quản lý và chế độ của đơn
vị liên quan đến đội ngũ nhân viên như:
+ Chính sách tuyển dụng
+ Chính sách đào tạo
+ Chính sách bổ nhiệm
+ Chính sách tiền lương
+ Chính sách đánh giá
+ Chính sách khen thưởng, phúc lợi
+ Chính sách kỷ luật
Chính sách nhân sự có ảnh hưởng đáng kể đến sự hữu hiệu của môi trường
kiểm soát thông qua việc tác động đến các nhân tố khác trong môi trường kiểm
soát như đảm bảo về năng lực, tính chính trực và giá trị đạo đức….


- 13 -

1.1.3.2. Đánh giá rủi ro
Đánh giá rủi ro là quá trình nhận dạng và phân tích những sự kiện tạo nên
rủi ro ảnh hưởng đến việc đạt được mục tiêu của đơn vị, qua đó, xác định các
biện pháp thích hợp để đối phó rủi ro. Quá trình này có thể bao gồm các bước:
1.1.3.2.1. Nhận dạng rủi ro
Hoạt động của một đơn vị có thể gặp rủi ro do sự xuất hiện những nhân tố
bên trong và bên ngoài. Các yếu tố bên trong như sự quản lý thiếu minh bạch,
không coi trọng đạo đức nghề nghiệp, năng lực CBCC thấp, thiếu sự giám sát

của các cấp lãnh đạo…. Các yếu tố bên ngoài như là sự thay đổi về chính sách,
pháp luật, sự tiến bộ về khoa học công nghệ…. Nhận diện rủi ro là việc nhận
thức về thời điểm, mức độ một sự kiện hay hoạt động sẽ xảy ra gây ảnh hưởng
tiêu cực đến đơn vị.
Một khi đơn vị nhận diện được các yếu tố rủi ro trong hoạt động của mình
thì nguy cơ không đạt được mục tiêu giảm đi đáng kể. Do đó, nhận dạng rủi ro
phải được thực hiện liên tục, lặp đi lặp lại để tránh bị thiệt hại do những tác động
từ bên trong lẫn bên ngoài.
1.1.3.2.2. Đánh giá rủi ro
Đánh giá rủi ro là việc xác định những ảnh hưởng có thể có của một sự
kiện hay một hoạt động đối với hoạt động của đơn vị. Trên thực tế không thể
loại bỏ hết tất cả rủi ro mà chỉ giới hạn rủi ro xảy ra ở mức độ chấp nhận được.
Để làm được điều này, cấp quản lý trước hết cần đánh giá:
- Khả năng rủi ro có thể xảy ra
- Mức độ ảnh hưởng của rủi ro đến mục tiêu của đơn vị.
- Nếu rủi ro ảnh hưởng không đáng kể đến đơn vị và ít có khả năng xảy ra
thì không cần phải quan tâm nhiều. Ngược lại, một rủi ro có ảnh hưởng trọng
yếu với khả năng xảy ra cao thì đơn vị cần tập trung chú ý. Những tình huống
nằm giữa hai thái cực này thường gây khó khăn cho việc đánh giá, do vậy, đơn
vị cần phân tích hợp lý và cẩn thận. Đơn vị có thể sử dụng phương pháp định


- 14 -

tính, định lượng hoặc kết hợp cả hai để đánh giá mực độ thiệt hai do rủi ro gây
ra.
1.1.3.2.3. Đối phó rủi ro
Một khi đã đánh giá tầm quan trọng và khả năng xảy ra rủi ro, cấp quản lý
cần đưa ra các biện pháp thích hợp để đối phó với rủi ro, điều này bao gồm việc
xem xét những giả định về rủi ro và sự phân tích hợp lý về những chi phí phải

bỏ ra để giảm rủi ro. Thông thường, có bốn biện pháp đối phó với rủi ro, Đó là:
Tránh né rủi ro, giảm thiểu rủi ro, chia sẻ rủi ro và chấp nhận rủi ro. Tuy nhiên,
dù lựa chọn biện pháp nào thì nhà quản lý cần cân nhắc giữa chi phí bỏ ra để đối
phó rủi ro với lợi ích mà nó đem lại.
Thêm vào đó, các điều kiện về kinh tế, xã hội, chế độ chính sách, công
nghệ,… thay đổi liên tục làm cho rủi ro cũng thay đổi theo, do đó việc đánh giá
rủi ro nên thường xuyên xem xét lại và điều chỉnh cho phù hợp theo từng giai
đoạn, thời kỳ.
1.1.3.3. Hoạt động kiểm soát
Hoạt động kiểm soát là những chính sách và thủ tục được thiết lập nhằm
đối phó với rủi ro và tạo điều kiện cho các mục tiêu đề ra được thực thi nghiêm
túc, hiệu quả trong toàn đơn vị. Hoạt động kiểm soát tồn tại ở mọi bộ phận và
mọi cấp độ tổ chức trong một đơn vị. Có các loại hoạt động kiểm soát như sau:
1.1.3.3.1. Xét theo mục đích của hoạt động kiểm soát
Hoạt động kiểm soát bao gồm kiểm soát phòng ngừa, kiểm soát phát hiện
và kiểm soát bù đắp:
Kiểm soát phòng ngừa: là những chính sách và thủ tục kiểm soát được đưa
ra nhằm ngăn ngừa, giảm thiểu khả năng xảy ra sai sót hoặc gian lận, ảnh hưởng
đến việc đạt được các mục tiêu của đơn vị.
Kiểm soát phát hiện: là những chính sách và thủ tục kiểm soát được đưa ra
nhằm phát hiện kịp thời những hành vi sai sót hoặc gian lận nào đó đã được thực
hiện.


- 15 -

Kiểm soát bù đắp: là những thủ tục kiểm soát khác được đưa ra để thay thế
những hoạt động kiểm soát yếu kém, không hiệu quả.
1.1.3.3.2. Xét theo chức năng của hoạt động kiểm soát
Hoạt động kiểm soát bao gồm phân quyền và phê duyệt, phân chia trách

nhiệm, kiểm soát quá trình xử lý thông tin và các nghiệp vụ, kiểm soát vật chất,
kiểm tra độc lập, phân tích rà soát.
Phân quyền và phê duyệt: Việc thực hiện các nghiệp vụ chỉ được thực hiện
bởi người được ủy quyền trong phạm vi quyền hạn của mình. Ủy quyền đảm bảo
rằng chỉ có những nghiệp vụ hợp lệ, được phê duyệt bởi người quản lý mới được
thực hiện. Các thủ tục ủy quyền phải được tài liệu hóa và truyền đạt rõ ràng với
các điều kiện, điều khoản cụ thể.
Tuân thủ những quy định của sự ủy quyền đồng nghĩa với việc nhân viên
hành động đúng theo hướng dẫn, trong giới hạn được người lãnh đạo và pháp
luật cho phép.
Phân chia trách nhiệm: Phân chia trách nhiệm là không cho phép một cá
nhân nào trong tổ chức được giải quyết mọi mặt của một nghiệp vụ từ khi nó bắt
đầu cho đến khi nó kết thúc. Khi đó, thông qua cơ cấu tổ chức, công việc của tất
cả các cá nhân sẽ được tự động kiểm soát chéo lẫn nhau. Mục tiêu của thủ tục
này là nhanh chóng phát hiện sai sót và giảm thiểu hành vi gian lận trong quá
trình thực hiện.
Tuy nhiên việc phân chia trách nhiệm có thể bị vô hiệu hóa do sự thông
đồng giữa các cá nhân trong tổ chức. Do vậy, nhà quản lý cần phải kiểm tra,
đánh giá thường xuyên các hoạt động kiểm soát và mối quan hệ giữa các cá
nhân thực hiện nhiệm vụ.
Phân chia trách nhiệm đòi hỏi phải có sự tách biệt giữa các chức năng sau
đây:
- Chức năng kế toán với chức năng bảo quản tài sản: Tức là không để cá
nhân thực hiện việc ghi chép vào sổ sách kế toán kiêm luôn việc bảo quản các


- 16 -

tài sản mình ghi chép. Ví dự như phải tách biệt giữa thủ quỹ và kế toán tiền mặt,
thủ kho và kế toán hàng hóa….

- Chức năng phê chuẩn nghiệp vụ với chức năng bảo quản tài sản: tức là
người được giao nhiệm vụ phê chuẩn, cho phép thực hiện nghiệp vụ không được
kiêm việc bảo quản tài sản vì nó tạo khả năng thâm lạm tài sản. Ví dụ phải tách
biệt người phê chuẩn việc mua sắm tài sản với người sử dụng tài sản.
- Chức năng phê chuẩn nghiệp vụ và chức năng kế toán: tức là người được
giao nhiệm vụ phê chuẩn không được kiêm việc thực hiện ghi chép trên sổ sách.
Ví dụ phải tách biệt người phê duyệt mua sắm tài sản với người thực hiện ghi sổ
kế toán tài sản.
Kiểm soát quá trình xử lý thông tin và các nghiệp vụ đóng vai trò quan
trọng trong hoạt động kiểm soát nói chung. Khi kiểm soát quá trình này đơn vị
cần đảm bảo hệ thống chứng từ, sổ sách phải được kiểm soát một cách chặt chẽ
và các loại nghiệp vụ phải được phê chuẩn một cách đúng đắn, hợp lý.
Ngày nay, khi khoa học công nghệ phát triển, việc kiểm soát quá trình xử
lý thông tin được hỗ trợ ngày càng nhiều của các chương trình máy tính, phần
mềm. Vì vậy, người ta chia kiểm soát quá trình xử lý thông tin thành: kiểm soát
chung và kiểm soát ứng dụng.
- Kiểm soát chung: Là hoạt động kiểm soát áp dụng cho tất cả các hệ
thống ứng dụng để đảm bảo cho các hệ thống này hoạt động liên tục và ổn định.
- Kiểm soát ứng dụng: Là hoạt động kiểm soát áp dụng cho từng hệ thống
cụ thể nhằm đảm bảo dữ liệu được nhập và xử lý một cách chính xác, đầy đủ
cũng như phát hiện các dữ liệu không hợp lý hay chưa được xét duyệt của nhà
quản lý.
+ Kiểm soát vật chất Intosai nhấn mạnh mục tiêu sử dụng có hiệu quả
nguồn lực của Nhà nước, trong đó việc kiểm soát tài sản tránh hư hỏng, thất
thoát hoặc sử dụng sai mục đích đồng thời phát huy có hiệu quả nguồn lực quan
trọng từ tài sản nhà nước. Kiểm soát vật chất là hoạt động nhằm đảm bảo cho tài


- 17 -

sản của đơn vị như tiền, máy móc, vật tư hay các chương trình phân mềm, hồ sơ
dữ liệu… được bảo vệ một cách chặt chẽ.
Kiểm soát vật chất còn bao gồm cả việc định kỳ kiểm kê tài sản và đối
chiếu với số liệu trên sổ sách. Khi có bất kỳ sự chênh lệch nào phải tiến hành
điều tra, xem xét nguyên nhân và đưa ra hướng xử lý một cách phù hợp nhằm
đảm bảo cho sự tồn tại, chất lượng hay tình trạng của các tài sản phục vụ cho
hoạt động của đơn vị được ổn định.
+ Kiểm tra độc lập Kiểm tra độc lập là việc kiểm tra được tiến hành bởi
các cá nhân (hoặc bộ phận) khác với cá nhân (hoặc bộ phận) đang thực hiện
nghiệp vụ. Yêu cầu quan trọng đối với những thành viên thực hiện kiểm tra là
họ phải độc lập với đối tượng được kiểm tra để nâng cao tính khách quan trong
quá trình thực hiện.
+ Phân tích rà soát Hoạt động này chính là xem xét lại những việc đã thực
hiện bằng cách so sánh giữa các kết quả thực hiện với số liệu dự toán hay giữa
các thông tin tài chính với thông tin phi tài chính nhằm phát hiện ra những biến
động bất thường để nhà quản lý có biện pháp chấn chỉnh kịp thời.
1.1.3.4. Thông tin và truyền thông
Thông tin và truyền thông là điều kiện không thể thiếu cho việc thiết lập,
duy trì và nâng cao năng lực kiểm soát trong đơn vị thông qua việc hình thành
các báo cáo để cung cấp thông tin về hoạt động, tài chính và sự tuân thủ.
Thông tin cần thiết cho mọi cấp của một tổ chức vì nó giúp cho việc đạt
được các mục tiêu kiểm soát khác nhau. Thông tin được cung cấp thông qua hệ
thống thông tin. Do đó, hệ thống thông tin một khi được truyền đi phải đảm bảo
chất lượng của thông tin là thích hợp, kịp thời, cập nhật, chính xác và truy cập
thuận tiện.
Truyền thông là thuộc tính của hệ thống thông tin. Truyền thông là việc
trao đổi và truyền đạt các thông tin cần thiết tới các bên liên quan cả bên trong
lẫn bên ngoài đơn vị. Ở nội bộ đơn vị, các kênh thông tin từ trên xuống, từ dưới
lên trên hay thông tin hàng ngang phải được thiết lập để đảm bảo rằng bất kỳ

- 18 -

một cá nhân nào trong đơn vị cũng hiểu rõ công việc của mình cũng như ảnh
hưởng của nó đến việc đạt được các mục tiêu của đơn vị. Ngoài ra, đơn vị còn
phải có sự tương tác đối với các kênh thông tin bên ngoài, các thông tin bên
ngoài phải được tiếp nhận một cách kịp thời, trung thực và đầy đủ; các đối tượng
bên ngoài khi làm việc với đơn vị cũng cần phải biết một số quy định của đơn vị
nhằm giúp cho công việc được thông suốt, thuận tiện.
1.1.3.5. Giám sát
Giám sát là quá trình người quản lý đánh giá chất lượng hoạt động của hệ
thống kiểm soát nội bộ nhằm xác định hệ thống kiểm soát nội bộ có vận hành
đúng theo thiết kế và cần phải điều chỉnh gì cho phù hợp với tình hình của từng
giai đoạn. Giám sát giúp cho hệ thống nội bộ duy trì tính hữu hiệu qua các thời
kỳ. Có hai loại giám sát:
+ Giám sát thường xuyên được thực hiện ngay trong các hoạt động hàng
ngày của đơn vị và các hoạt động khác mà các cá nhân tiến hành trong quá trình
thực hiện nhiệm vụ hàng ngày. Giám sát thường xuyên đạt được thông qua việc
tiếp nhận các ý kiến góp ý của các đối tác bên ngoài hoặc xem xét các báo cáo
hoạt động và phát hiện các biến động bất thường để có biện pháp xử lý kịp thời.
+ Giám sát định kỳ thường chỉ được thực hiện định kỳ hay trong các tình
huống đặc biệt thông qua các cuộc kiểm toán định kỳ do kiểm toán viên nội bộ
hoặc do kiểm toán viên độc lập thực hiện.
1.1.4. Lợi ích và hạn chế của hệ thống kiểm soát nội bộ
1.1.4.1 Lợi ích của hệ thống kiểm soát nội bộ
Hệ thống kiểm soát nội bộ là sự tích hợp một loạt hoạt động, biện pháp, kế
hoạch, quan điểm, nội quy chính sách và nỗ lực của mọi thành viên trong tổ
chức để đảm bảo cho tổ chức đó hoạt động hiệu quả và đạt được mục tiêu đặt ra
một cách hợp lý. Lợi ích của hệ thống kiểm soát nội bộ là:
- Hệ thống kiểm soát nội bộ giúp nhà lãnh đạo tổ chức quản lý được vấn

đề của tổ chức, đảm bảo các hoạt động và mục tiêu của tổ chức cần đạt được.


- 19 -

- Hệ thống kiểm soát nội bộ giúp giảm bớt các rủi ro, đặc biệt là các rủi ro
không đáng có.
- Tạo môi trường kiểm soát trong sạch, lành mạnh, giúp nhà quản lý và
nhân viên làm việc hiệu quả hơn.
- Hệ thống kiểm soát nội bộ góp phần điều hòa hoạt động của tổ chức hợp
lý theo mục tiêu của tổ chức, tối ưu các nguồn lực hiện có của tổ chức.
1.1.4.2. Hạn chế của hệ thống kiểm soát nội bộ
- Hệ thống kiểm soát nội bộ được các nhà quản lý thiết kế để hoạt động
của tổ chức là tốt nhất, vì vậy nó phụ thuộc vào ý chủ quan của nhà quản lý, đôi
khi nó trở nên cứng nhắc hoặc hạn chế sự sáng tạo.
- Hệ thống kiểm soát nội bộ được xây dựng không phù hợp với tình hình
hoạt động của tổ chức, gây lãng phí.
- Hệ thống kiểm soát nội bộ xây dựng để hoạt động nhưng thực tế nhân
viên không thực hiện một cách tuân thủ hoặc môi trường kiểm soát của tổ chức
không hữu hiệu. Các thủ tục kiểm soát không được duy trì một cách đều đặn.
- Hệ thống kiểm soát nội bộ xây dựng nhưng không bao quát được hết các
rủi ro của tổ chức, đặc biệt là sai sót của nhân viên.
Một hệ thống kiểm soát nội bộ dù có hoàn hảo đến đâu cũng tồn tại những
hạn chế tiềm tàng xuất phát từ những nguyên nhân sau:
- Hạn chế xuất phát từ yếu tố con người:
+ Sự vô ý, bất cẩn trong ghi chép, nhập liệu… gây sai sót trên sổ sách, báo
cáo tài chính;
+ Sự đánh giá, ước lượng sai các ước tính kế toán, chỉ tiêu tài chính ảnh
hưởng đến các báo cáo của đơn vị;
+ Sự buông lỏng, thiếu sót trong quản lý gây thất thoát tài sản;

+ Hiểu sai chỉ dẫn của cấp trên hoặc các báo cáo của cấp dưới… gây khó
khăn cho quá trình thực hiện.
- Hạn chế xuất phát từ sự thông đồng, lạm quyền:


- 20 -

+ Kiểm soát nội bộ khó ngăn cản được sai sót và gian lận nếu nó xuất phát
từ sự lạm quyền của nhà quản lý, họ có thể tìm cách bỏ qua một số thủ tục kiểm
soát cần thiết từ đó tận dụng những lỗ hỏng của hệ thống kiểm soát để thực hiện
các hành vi gian lận hoặc không tuân thủ.
+ Sự thông đồng của một trong các thành viên Ban lãnh đạo hay một nhân
viên với người khác bên trong hoặc bên ngoài đơn vị để vụ lợi cho cá nhân, gây
tổn hại đến tài sản hoặc uy tín của đơn vị.
+ Sự lạm dụng quyền hạn của các cá nhân có trách nhiệm kiểm soát nhằm
phục vụ cho mưu đồ riêng làm ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động của đơn vị.
- Hạn chế từ việc kiểm soát thường chỉ nhằm vào các nghiệp vụ thường
xuyên phát sinh mà không chú ý đến những nghiệp vụ không thường xuyên, do
đó, những sai phạm trong các nghiệp vụ này thường hay bị bỏ qua.
- Hạn chế từ yêu cầu của nhà quản lý là chi phí nhỏ hơn lợi ích: Yêu cầu
thường xuyên và trên hết của người quản lý là chi phí bỏ ra cho hoạt động kiểm
soát phải nhỏ hơn giá trị thiệt hại ước tính do sai sót hay gian lận gây ra.
- Hạn chế từ những thủ tục kiểm soát không còn phù hợp khi điều kiện
hoạt động của đơn vị bị thay đổi.
Chính những hạn chế nói trên là nguyên nhân khiến hệ thống kiểm soát
nội bộ không đảm bảo tuyệt đối, mà chỉ có thể đảm bảo hợp lý trong việc đạt
được các mục tiêu của mình.
1.2. Nội dung chi ngân sách và yêu cầu kiểm soát chi ngân sách
1.2.1. Nội dung chi ngân sách
1.2.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nƣớc

Ngân sách Nhà nước là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật
ngữ “Ngân sách Nhà nước” được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế xã hội
ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách Nhà nước lại chưa thống nhất,
người ta đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách Nhà nước tùy theo các trường
phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà nghiên cứu Nga quan niệm: Ngân sách
Nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một thời kỳ nhất


- 21 -

định của một quốc gia. Luật Ngân sách Nhà nước năm 1996 định nghĩa: Ngân
sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của quốc gia trong phạm vi dự toán
đã được cơ quan chính phủ có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
vòng một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của chính phủ.
Luật Ngân sách năm 2002 định nghĩa Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các
khoản thu, chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm
quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
1.2.1.2. Chi ngân sách Nhà nƣớc
- Chi ngân sách Nhà nước là quá trình nhà nước sử dụng các nguồn lực tài
chính tập trung vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã
hội của nhà nước. Chi ngân sách Nhà nước có quy mô rộng và mức độ rộng lớn,
bao gồm nhiều lĩnh vực, nhiều địa phương, nhiều cơ quan hành chính, đơn vị sự
nghiệp của nhà nước.
- Phân loại chi ngân sách Nhà nước: Có nhiều tiêu thức để phân loại:
+ Theo chức năng nhiệm vụ: chi ngân sách Nhà nước gồm:
* Chi đầu tư phát triển kinh tế và kết cấu hạ tầng, trong đó phần lớn là xây
dựng cơ bản.
* Chi đảm bảo xã hội: giáo dục, y tế, công tác dân số, khoa học công nghệ,
văn hóa, thông tin truyền thông,

+ Theo đối tượng: Chi ngân sách Nhà nước gồm chi đầu tư phát triển, chi
thường xuyên và chi khác.
+ Theo mục đích kinh tế: Chi ngân sách Nhà nước gồm chi tiêu dùng và
chi đầu tư phát triển.
- Đặc điểm chi ngân sách Nhà nước:
+ Chi ngân sách Nhà nước gắn liền với các hoạt động của bộ máy nhà
nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước.
+ Các khoản chi ngân sách Nhà nước mang tính không hoàn trả trực tiếp.


- 22 -

+ Các khoản chi ngân sách Nhà nước thường được xem xét hiệu quả ở tầm
vĩ mô, nghĩa là được xem xét một cách toàn diện dựa vào mức độ hoàn thành
của khoản chi đó trên các chỉ tiêu kinh tế, xã hội mà Nhà nước đề ra trong từng
thời kỳ.
+ Các khoản chi ngân sách Nhà nước có ảnh hưởng chặt chẽ tới mọi mặt
xã hội, như tiền lương, giá cả, tỷ giá….
- Quản lý chi ngân sách Nhà nước: Là quá trình Nhà nước vận dụng các
quy luật khách quan, sử dụng các phương pháp tác động đến hoạt động chi ngân
sách Nhà nước nhằm đạt được hiệu quả cao nhất trong việc thực hiện các nhiệm
vụ, chức năng do Nhà nước đảm nhiệm.
Đối tượng của quản lý chi ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản chi
của ngân sách Nhà nước được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các nhiệm vụ
của Nhà nước trong từng giai đoạn nhất định.
Tác động của quản lý chi ngân sách Nhà nước mang tính tổng hợp, hệ
thống, bao gồm nhiều hệ thống khác nhau được biểu hiện bằng cơ chế quản lý.
Cơ sở của quản lý chi ngân sách Nhà nước là sự vận dụng các quy luật kinh tế xã hội phù hợp với thực tiễn khách quan.
Mục tiêu của việc quản lý chi ngân sách Nhà nước là với một lượng tiền
nhất định phải đem lại hiệu quả tốt nhất về kinh tế và xã hội; đồng thời giải

quyết hài hòa về mối quan hệ về lợi ích giữa một bên là Nhà nước và một bên là
chủ thể khách quan trong xã hội.
Đặc điểm của quản lý chi ngân sách Nhà nước:
+ Chi ngân sách Nhà nước được quản lý bằng luật pháp và theo dự toán.
Đây là đặc điểm quan trọng, nhìn nhận và đánh giá đúng đặc điểm này giúp Nhà
nước và các cơ quan chức năng đưa ra các cơ chế quản lý và điều hành chi ngân
sách Nhà nước đúng luật, đảm bảo có hiệu quả, công khai và minh bạch.
+ Quản lý chi ngân sách Nhà nước sử dụng tổng hợp các biện pháp nhưng
biện pháp quan trọng nhất là biện pháp quản lý hành chính. Biện pháp này tác
động đến đối tượng theo hai hướng: Chủ thể quản lý ban hành các văn bản quy


- 23 -

phạm pháp luật quy định tính chất, mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện
thành lập, mối quan hệ trong và ngoài tổ chức…. Chủ thể quản lý đưa ra các
quyết định quản lý bắt buộc cấp dưới và cơ quan thuộc phạm vi điều chỉnh phải
thực hiện những nhiệm vụ nhất định. Đặc trưng của phương pháp quản lý hành
chính là cưỡng chế đơn phương của chủ thể quản lý. Đặc điểm này thể hiện rõ
nét trong quản lý chi ngân sách Nhà nước ở Việt Nam.
Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam là ngân sách thống nhất từ cấp Trung
ương đến địa phương, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách
nhiệm. Trung ương thống nhất việc ban hành cơ chế, chính sách về quản lý từ
khâu lập dự toán, chấp hành dự toán, hạch toán và quyết toán các khoản chi
NSNN.
Hiệu quả, chất lượng công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các
chỉ tiêu định lượng. Hiệu quả, chất lượng công tác quản lý chi không đồng nghĩa
với hiệu quả chi ngân sách. Nếu hiệu quả so sánh kết quả đạt được với số tiền
mà Nhà nước bỏ ra thì hiệu quả công tác quản lý chi NSNN được thể hiện bằng
việc so sánh giữa kết quả công tác quản lý chi mang lại với chi phí mà Nhà nước

đã chi cho công tác quản lý chi NSNN.
Nguyên tắc quản lý chi NSNN: Quản lý chi NSNN phải tuân thủ các
nguyên tắc trong chu trình quản lý chi NSNN, từ khâu lập dự toán đến việc chấp
hành dự toán chi và quyết toán chi NSNN, cụ thể:
+ Đối với khâu lập dự toán chi NSNN: Dự toán chi NSNN phải lập dựa
trên chiến lược, kế hoạch, mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước, hệ
thống các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi hiện hành, từ kết quả
phân tích việc chấp hành dự toán chi của các năm trước…, việc xây dựng dự
toán chi NSNN phải đảm bảo chi tiết theo mục lục ngân sách hiện hành và phải
sát với nhu cầu thực tế của các đơn vị thụ hưởng ngân sách.
+ Đối với khâu chấp hành dự toán chi NSNN: Ngân sách Nhà nước phải
đảm bảo đáp ứng đầy đủ và kịp thời nhu cầu chi tiêu của các đơn vị thụ hưởng
ngân sách theo dự toán đã được duyệt, mọi khoản chi NSNN đều được trực tiếp


- 24 -

chi qua KBNN cho các cơ quan, đơn vị thụ hưởng và các đơn vị cung cấp hàng
hóa, dịch vụ cho Nhà nước; Mọi khoản chi NSNN đều phải được KBNN kiểm
soát trước khi thanh toán và chi cho các cơ quan, đơn vị; Phân định rõ quyền hạn
của người chuẩn chi – thủ trưởng các cơ quan, đơn vị và KBNN – kế toán của
Nhà nước.
+ Đối với khâu quyết toán NSNN: Phản ánh đầy đủ, trung thực và chính
xác mọi khoản chi của Nhà nước (chi tiết theo mục lục NSNN) theo quy định
của Luật NSNN; đảm bảo đúng trình tự, thủ tục và thời gian luật định; phải được
kiểm soát, Kiểm toán Nhà nước trước khi Quốc hội phê chuẩn.
1.2.2. Kiểm soát chi NSNN
1.2.2.1. Khái kiệm kiểm soát chi NSNN
Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN các chính sách,

chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định dựa trên những
cơ sở nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời
kỳ.
1.2.2.2. Khái quát nội dung kiểm soát chi NSNN:
Nội dung kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát trong việc xây dựng dự toán chi
NSNN hàng năm, kiểm soát xây dựng dự toán, kiểm soát trong việc thực hiện
dự toán và kiểm soát trong việc thực hiện quyết toán ngân sách nhà nước hàng
năm, bao gồm chi bổ sung ngân sách cấp dưới, chi đầu tư phát triển và chi đảm
bảo an sinh xã hội.
1.2.2.3. Sự cần thiết phải kiểm soát chi NSNN
Do yêu cầu công cuộc đổi mới về cơ chế quản lý tài chính nói chung và
đổi mới cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải
đảm bảo đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Trong điều kiện hiện nay, khi
khả năng của NSNN còn hạn hẹp mà nhu cầu chi phát triển kinh tế xã hội ngày
càng tăng thì việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN thực sự là mối quan


- 25 -

tâm hàng đầu của Nhà nước, của các ngành, các cấp. Thực hiện tốt công tác này
có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí nhằm tập
trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế, xã hội góp phần kiềm chế
lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia; đồng thời
cũng góp phần nâng cao trách nhiệm cũng như phát huy được vai trò của các
ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác điều hành và quản
lý NSNN.
Do hạn chế từ chính bản thân cơ chế quản lý chi NSNN: Cơ chế quản lý
chi NSNN mặt dù đã thường xuyên được sửa đổi, hoàn thiện nhưng vẫn chỉ quy
định được những vấn đề chung nhất mang tính nguyên tắc dẫn đến không thể

bao quát hết các vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện kiểm soát chi NSNN.
Mặt khác, cùng với sự phát triển không ngừng của các hoạt động kinh tế xã hội,
các nghiệp vụ chi NSNN ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Do vậy, cơ chế
kiểm soát chi NSNN nhiều khi không theo kịp với các biến động của các hoạt
động chi NSNN. Từ đó, một số cá nhân, đơn vị tìm cách lợi dụng, khai thác
những kẻ hở của cơ chế nhằm tham ô, trục lợi, gây lãnh phí tài sản và công quỹ
nhà nước. Từ thực tế đó, đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền thực hiện kiểm tra,
giám sát quá trình sử dụng kinh phí nhà nước của các cơ quan, đơn vị nhằm
ngăn chặn tiêu cực, phát hiện những điểm chưa phù hợp trong cơ chế quản lý từ
đó kiến nghị các ngành các cấp sửa đổi, bổ sung kịp thời để cơ chế quản lý,
kiểm soát chi NSNN ngày càng hoàn thiện và chặt chẽ hơn.
Do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: Các đơn vị thường có
tư tưởng tìm mọi cách xây dựng dự toán cao nhất có thể, sử dụng và quyết toán
hết kinh phí dự toán được giao. Vì vậy, các cơ quan quản lý phải kiểm tra khâu
lập dự toán, sử dụng và quyết toán kinh phí có đúng mục đích, đối tượng, tiêu
chuẩn, định mức, chứng từ, hồ sơ thanh toán có hợp lý, hợp lệ hay không…
nhằm đảm bảo mọi khoản chi NSNN đều đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả.
Do tính đặc thù của các khoản chi NSNN: Các khoản chi NSNN thường
mang tính chất không hoàn trả trực tiếp vì các đơn vị được Nhà nước cấp phát