Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở việt nam

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

V TH HNG

PHáP LUậT Về Xử Lý BộI CHI NGÂN SáCH NHà NƯớC KINH NGHIệM QUốC Tế Và THựC TIễN ở VIệT NAM

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2015


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

V TH HNG

PHáP LUậT Về Xử Lý BộI CHI NGÂN SáCH NHà NƯớC KINH NGHIệM QUốC Tế Và THựC TIễN ở VIệT NAM
Chuyờn ngnh: Lut kinh t
Mó s: 60 38 01 07

LUN VN THC S LUT HC

Cỏn b hng dn khoa hc: TS. NGUYN VN TUYN

H NI - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong

bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Vũ Thị Hƣơng


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục các bảng
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN
SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ...............................................................6
1.1.

Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc ....................6

1.1.1.

Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà nước ...........................................6

1.1.2.

Khái niệm, đặc điểm của xử lý bội chi ngân sách nhà nước và các
nguyên tắc xử lý bội chi ngân sách nhà nước .............................................17

1.1.3.

Các phương thức xử lý bội chi ngân sách nhà nước ...................................20

1.2.

Mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc .......................24

1.2.1.

Các yếu tố cơ bản tác động đến pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước ......................................................................................................24

1.2.2.

Nguyên tắc thiết kế, xây dựng mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách nhà nước ..............................................................................................26

1.2.3.

Các yếu tố cấu thành cơ bản của pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước ......................................................................................................29

Kết luận chƣơng 1 ...................................................................................................32

Chƣơng 2: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG ĐIỀU CHỈNH PHÁP
LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ
THỰC TIỄN Ở VIỆT NAM .....................................................................33


2.1.

Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi
ngân sách nhà nƣớc và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam .................33

2.1.1.

Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách nhà nước ..............................................................................................33

2.1.2.

Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc điều chỉnh pháp luật về
xử lý bội chi ngân sách nhà nước ................................................................41

2.2.

Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà
nƣớc ở Việt Nam và một số kiến nghị .....................................................48

2.2.1.

Thực tiễn điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước ở
Việt Nam .....................................................................................................48

2.2.2.

Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước và nâng cao tính hiệu quả trong thực tiễn xử lý bội chi ngân
sách nhà nước ở Việt Nam ..........................................................................72

Kết luận chƣơng 2 ...................................................................................................83
KẾT LUẬN ..............................................................................................................86
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................88


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CNH:

Công nghiệp hóa

HĐH:

Hiện đại hóa

IMF:

International Moneytary Fund
(Quỹ tiền tệ quốc tế)

KT-XH:

Kinh tế - xã hội

NHNN:

Ngân hàng Nhà nước

NHTMQD: Ngân hàng thương mại quốc doanh
NSĐP:

Ngân sách địa phương

NSNN:

Ngân sách nhà nước

NSTW:

Ngân sách trung ương

TPCP:

Trái phiếu Chính phủ

XHCN:

Xã hội chủ nghĩa


DANH MỤC CÁC BẢNG

Số hiệu bảng

Tên bảng

Trang

Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm

9

Bảng 1.2: Các biện pháp củng cố tài khóa ở một số quốc gia

47

Bảng 2.1: Tình hình giải ngân ODA và bù đắp bội chi

57

Bảng 2.2: Vay nước ngoài bù đắp bội chi ngân sách nhà nước, chênh
lệch giữa dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước

57

Bảng 2.3: Một số chỉ số thống kê miêu tả về tỷ lệ thâm hụt ngân sách
của Việt Nam giai đoạn 2001-2010 (% GDP danh nghĩa)

61


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã
được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong

một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân
sách nhà nước (NSNN) vừa là tấm gương phản ánh tình hình thực tại của nền
kinh tế, vừa là một trong những đòn bẩy vật chất rất quan trọng để thúc đẩy
kinh tế xã hội phát triển. Vì vậy, để đảm bảo nền kinh tế - xã hội phát triển ổn
định, vững chắc, thì một trong những yêu cầu cấp thiết đặt ra là phải bảo đảm
bền vững ngân sách, trong đó có nội dung xử lý bội chi NSNN hiệu quả.
Bội chi ngân sách Nhà nước là một trong những nội dung quan trọng
liên quan đến an ninh tài chính quốc gia, đến sự phát triển bền vững của nền
kinh tế và đã được quy định trong Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Bội
chi NSNN là một vấn đề mà hầu hết các quốc gia đều gặp phải. Việc xử lý bội
chi NSNN là một vấn đề nhạy cảm, bởi nó không chỉ tác động trước mắt đối
với nền kinh tế mà còn tác động đến sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia.
Vì vậy, mỗi quốc gia đều có những biện pháp thích hợp nhằm khắc phục bội
chi NSNN nhằm đưa bội chi đến một mức nhất định và Việt Nam cũng không
phải là một ngoại lệ.
Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020 của Đại hội Đảng toàn
quốc lần thứ XI chỉ rõ:
Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân
phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tếxã hội; phân phối lợi ích công bằng. Tiếp tục hoàn thiện chính sách
và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và
kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các

1


chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công. Thực hiện cân đối
ngân sách tích cực, bảo đảm tỉ lệ tích luỹ hợp lý cho đầu tư phát
triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách [14].
Trong những năm qua, dưới sự lãnh đạo của Đảng, giám sát của Quốc
hội, sự điều hành quyết liệt, linh hoạt, kịp thời và theo sát mục tiêu kinh tế xã

hội của Chính phủ, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, cùng với sự nỗ
lực của cả hệ thống chính trị, cộng đồng doanh nghiệp và toàn dân, nền kinh
tế nước ta đã từng bước được phục hồi và lấy lại đà tăng trưởng sau ảnh
hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới. Công tác xử lý bội chi
NSNN đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quan tâm chú trọng và
đã đạt được những kết quả nhất định. Việt Nam vẫn đảm bảo bố trí trả nợ đầy
đủ cả gốc lẫn lãi khi đến hạn, không làm phát sinh tình trạng nợ xấu, đảm bảo
an ninh tài chính quốc gia đồng thời có nguồn lực để đầu tư phát triển hạ tầng
kinh tế - xã hội, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; đảm bảo kinh phí thực
hiện các chính sách an sinh xã hội, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh;
đảm bảo an ninh quốc phòng.
Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là Việt Nam có thể tiếp tục kéo dài
mức bội chi NSNN như những năm vừa qua, nhất là khi xem xét mức bội chi
trên cơ sở các thước đo của thông lệ quốc tế. Theo số liệu thống kê cho thấy,
ở Việt Nam, giai đoạn 1996-2000, bội chi ngân sách khoảng 2,8% GDP; giai
đoạn 2001-2005, bội chi ngân sách khoảng 3,8% GDP; bội chi ngân sách giai
đoạn 2006-2008 khoảng 4,8% GDP; năm 2009 bội chi NSNN vào khoảng
6,9%GDP, năm 2010 bội chi NSNN khoảng 5,5% GDP; năm 2011 bội chi
NSNN khoảng 4,4% GDP;năm 2012, 2013 bội chi NSNN khoảng 4,8%GDP;
năm 2014 bội chi NSNN khoảng 5,3% GDP [19]. Như vậy, số bội chi NSNN
những năm gần đây có xu hướng tăng cao đã trở thành một gánh nặng cho
Nhà nước và khó khăn trong việc duy trì cân đối tài khóa vào các năm tiếp
theo. Vấn đề đặt ra ở đây là phải thiết kế được mô hình pháp luật phù hợp và
2


tìm ra các giải pháp đồng bộ để xử lý bội chi ngân sách một cách hiệu quả.
Vì những lý do trên, tôi chọn đề tài “Pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách nhà nước– Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam” làm đề tài
luận văn thạc sĩ cho mình.

2. Tình hình nghiên cứu
"Pháp luật về bội chi ngân sách nhà nước" là đề tài đã được nhiều
tác giả nghiên cứu và cho ra đời những tác phẩm giá trị: Tiến sĩ Bùi Thị Mai
Hòa với cuốn sách “Cân đối ngân sách nhà nước Việt Nam trong nền kinh tế
thị trường”; Ủy ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội với Báo cáo tổng hợp
chuyên đề nghiên cứu khoa học “Bội chi ngân sách nhà nước-Kinh nghiệm
quốc tế và thực tiễn Việt Nam”; PGS.TS Đặng Văn Thanh, TS. Bùi Đức Thụ,
Ths. Nguyễn Minh Tân với cuốn sách “Một số vấn đề về quản lý và điều hành
ngân sách nhà nước” và các bài viết của nhiều tác giả khác.
Những bài viết trên là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích và quý báu đối
với tôi trong quá trình nghiên cứu về đề tài "Pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam".
"Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước” - không phải là một
đề tài mới vì đã có rất nhiều tác giả chọn đề tài này (hoặc đề tài tương tự) để
nghiên cứu. Tuy nhiên, các tác phẩm hầu hết đều viết về bội chi ngân sách
nhà nước vào thời điểm Luật ngân sách nhà nước 2015 chưa được thông qua.
Hiện nay, chưa có luận văn cấp thạc sỹ nghiên cứu về xử lý bội chi NSNNmột
cách chuyên biệt theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành. Vì vậy, đề
tài "Pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước-Kinh nghiệm quốc tế và
thực tiễn ở Việt Nam" mà tôi chọn để viết luận văn thạc sỹ vào thời điểm này
vẫn bảo đảm tính mới của đề tài nghiên cứu.

3


3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ một số vấn đề lý luận về
xử lý bội chi NSNN và mô hình pháp luật về xử lý bội chi NSNN; kinh
nghiệm quốc tế trong việc điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi NSNN và
thực tiễn áp dụng tại Việt Nam, từ đó đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật

về xử lý bội chi cũng như các giải pháp xử lý, quản lý bội chi ngân sách nhà
nước một cách khoa học và có hiệu quả, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh đất
nước trong tình hình mới.
Phạm vi nghiên cứu của luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn
trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi Ngân sách trung ương tại Việt
Nam trong khoảng thời gian 10 năm trở lại đây.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để giải quyết các yêu cầu của luận văn, các phương pháp nghiên cứu
chủ yếu sẽ được áp dụng bao gồm:
- Phương pháp tổng hợp, khái quát hóa, phương pháp phân tích, giải
thích được sử dụng để giải quyết các vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước và pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước;
- Phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh,
phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp logic, phương pháp khảo sát,
thống kê được sử dụng để giải quyết các vấn đề thực tiễn trong luận văn như
kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà
nước; thực tiễn điều chỉnh pháp luật đối với vấn đề xử lý bội chi ngân sách
nhà nước ở Việt Nam.
5. Những đóng góp mới của Luận văn
Luận văn làm rõ các vấn đề của bội chi NSNN như khái niệm ngân
sách nhà nước và bội chi NSNN; cách tính bội chi NSNN theo Luật Việt

4


Nam; cách tính bội chi NSNN theo thông lệ quốc tế; mô hình pháp luật về xử
lý bội chi NSNN; kinh nghiệm các nước trong việc điều chỉnh pháp luật về xử
lý bội chi ngân sách nhà nước những vấn đề đặt ra xung quanh việc xử lý bội
chi NSNN ở Việt Nam và thông qua đó đưa ra các giải pháp ngắn hạn, dài
hạn cho việc giải quyết bội chi NSNN một cách có hiệu quả. Bên cạnh đó kết

quả nghiên cứu của đề tài là tài liệu tham khảo cho việc hoàn thiện các quy
định pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam trong hiện
tại và tương lai.
Những đề xuất, kiến nghị, giải pháp của luận văn góp phần hoàn thiện
các quy định pháp luật về bội chi NSNN, nâng cao hiệu quả của việc thu chi
NSNN, đặc biệt trong giai đoạn nền kinh tế - tài chính thế giới nói chung và
kinh tế Việt Nam gặp phải nhiều khó khăn, thách thức như hiện nay.
6. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 2 chương.
Chương 1: Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước
và mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước.
Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội
chi NSNN và thực tiễn ở Việt Nam.

5


Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1. Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc
1.1.1. Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước
Theo Cẩm nang Thống kê tài chính chính phủ (GFS) do Quỹ tiền tệ
quốc tế (IMF) ban hành, khái niệm thu và chi ngân sách có thể được khái
quát như sau:
Thu ngân sách là các khoản thu vào quỹ ngân sách mà không kèm theo,
không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp cho các đối tượng có nghĩa vụ

phải nộp ngân sách. Thu NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các
khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại), không bao gồm các khoản vay
trong và ngoài nước. Trên phương diện khác, thu NSNN là những khoản thu
mang tính chất cưỡng bức hay là trách nhiệm của mọi người hoặc của thành
phần kinh tế đối với nhà nước.
Chi NSNN là các khoản chi ra từ ngân sách không làm phát sinh nghĩa
vụ phải bồi hoàn trực tiếp đối với các đối tượng được thụ hưởng ngân sách,
đó chính là toàn bộ khoản thực chi theo luật định trong 1 năm tài khóa. Chi
NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác,
chi trả lãi vay nhưng không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay.
Cũng theo Cẩm nang thống kê tài chính của chính phủ, bội chi ngân
sách được xác định bằng chênh lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách. Ở
đây sự khác biệt giữa các quốc gia chính là phạm vi các khoản thu và chi ngân
sách được đưa vào trong cân đối ngân sách. Việc xác định phạm vi các khoản

6


thu, chi ngân sách khác nhau sẽ đem đến các kết quả khác nhau về mức bội
chi NSNN. Hiện nay, để đảm bảo được sự ổn định về kinh tế vĩ mô nhiều
nước đã đưa ra các giới hạn trần về bội chi NSNN và xem đây như một yêu
cầu cần thiết để đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể trong trung và dài hạn. Tuy
nhiên, trong nhiều trường hợp mức độ bội chi NSNN không phải là vấn đề
quan trọng mà thay vào đó là hiệu quả của việc phân bổ và sử dụng nguồn lực
tài chính có được từ việc chấp nhận bội chi NSNN mới là vấn đề cần được lưu
tâm nhất [18].
Xuất phát từ quan điểm về quản lý ngân sách giữa các quốc gia và các
tổ chức, có nhiều quan niệm khác nhau về bội chi NSNN. Hiểu một cách cơ
bản nhất, bội chi NSNN là một hiện tượng kinh tế, là tình trạng tổng chi
NSNN mà chính phủ phải thực hiện lớn hơn các khoản thu mà chính phủ thu

được trong một năm tài chính. Ở phạm vi rộng hơn, bội chi NSNN là hiện
tượng NSNN không cân đối được (thể hiện ở chênh lệch giữa cung và cầu về
nguồn lực tài chính của Nhà nước). Để thực hiện được các mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô và trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể thì cân đối
NSNN không chỉ bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối giữa các
khoản thu và các khoản chi NSNN mà còn phải đảm bảo cân đối về phân bổ
chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải
kiểm soát được tình trạng NSNN. Trong đó, bội chi NSNN là tình trạng cần
được quan tâm đặc biệt, bởi vì, nó biểu hiện cho sự thiếu hụt nguồn lực so với
nhu cầu, có tác động đa chiều đối với nền kinh tế và chứa đựng nhiều mâu
thuẫn nội tại.
Theo quy định của Luật NSNN năm 2015 thì bội chi NSNN bao gồm bội
chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh. Bội chi
ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi
ngân sách trung ương không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách

7


trung ương. Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân
sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác định bằng chênh lệch lớn hơn
giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu
ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương.
Bội chi NSNN được xác định theo công thức sau:
Bội chi NSNN (bội chi NSTW) = Tổng số thu NSTW - Tổng chi NSTW
Trong đó:
Thu NSTW, gồm: (i) các khoản thu từ thuế, phí; (ii) các khoản thu hồi
vốn từ các tổ chức kinh tế; thu hồi vốn cho vay; các khoản thu nhập từ vốn
góp, đầu tư, cho vay của Nhà nước; (iii) các khoản thu viện trợ không hoàn
lại; (iv) thu kết dư từ năm trước chuyển sang.

Chi NSTW, gồm: (i) chi đầu tư phát triển (gồm cả chi cho vay); (ii) chi
thường xuyên; (iii) chi viện trợ; (iv) chi trả nợ gốc và lãi các khoản do Chính
phủ vay; (v) chi chuyển nguồn của NSTW sang năm sau.
Nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước gồm: (i) Vay trong nước từ
phát hành trái phiếu chính phủ, công trái xây dựng Tổ quốc và các khoản vay
trong nước khác theo quy định của pháp luật; (ii) Vay ngoài nước từ các khoản
vay của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế và phát hành trái phiếu chính
phủ ra thị trường quốc tế, không bao gồm các khoản vay về cho vay lại [16, Điều
7]. Tuy nhiên, Luật NSNN không quy định về mức khống chế tỷ lệ bội chi tương
đối (tỷ lệ % tính theo GDP). Từ năm 2002 đến nay, mức bội chi NSNN được
Quốc hội quyết định hàng năm duy trì ổn định không quá 5% GDP.
Một số quốc gia khi tính bội chi NSNN chỉ tính đến bội chi liên quan
đến hoạt động NSNN do chính quyền trung ương trực tiếp thực hiện. Đi đôi
với quan điểm này là việc không cho NSĐP bội chi. Cách xác định phạm vi
tính bội chi ngân sách hẹp như vậy là nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể
trong điều kiện năng lực quản lý có nhiều hạn chế. Luật NSNN Việt Nam
năm 2015 đã quy định NSĐP được phép bội chi.
8


1.1.1.2. Cách xác định bội chi ngân sách nhà nước
Ngày nay, bội chi NSNN đã trở thành hiện tượng phổ biến không chỉ
đối với những quốc gia đang phát triển mà ngay cả đối với những quốc gia
phát triển cũng gặp phải vấn đề này. Việc tính toán mức thâm hụt ngân sách ở
mỗi quốc gia thường có sự khác biệt do cách thức xác định phạm vi thu, chi
ngân sách có sự không đồng nhất. Theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối
ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu vào quỹ NSNN mà khoản thu đó
không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp. Thu trong
cân đối NSNN phải thực sự là khoản thu có tính chất cưỡng bức như thuế
chẳng hạn. Chi trong cân đối NSNN là các khoản chi ra từ NSNN được đảm

bảo bằng các nguồn thu NSNN trong cân đối. Điều này cũng có nghĩa là
những khoản chi của nhà nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệm thì
không tính vào trong cân đối NSNN. Như vậy, theo thông lệ quốc tế, thu
trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác
(kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và
ngoài nước. Chi trong cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi
thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả
nợ gốc tiền vay.
Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm
Thu ngân sách

Chi ngân sách

nhà nƣớc

nhà nƣớc

A. Thu thường xuyên
(thuế, phí, lệ phí)
B. Thu về vốn (bán tài
sản Nhà nước)
C. Thu viện trợ

Cân đối ngân sách nhà nƣớc

D. Chi thường xuyên

G. Bù đắp bội chi

E. Chi đầu tư

- Lấy từ nguồn dự trữ

F. Cho vay thuần (=cho
vay mới – thu nợ gốc)

- Vay thuần (= vay mới – trả nợ gốc)

(Nguồn: Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội 2010).

9


Dựa trên sự phân tích nói trên, có thể đưa ra công thức tính bội chi
NSNN theo thông lệ quốc tế của một năm như sau:
Bội chi NSNN = Tổng chi - Tổng thu = (D+E+F) – (A+B+C) = G (1)
Công thức trên cho thấy bức tranh tổng quát về tình hình NSNN. Kết
quả của nó có thể dùng để phân tích tác động của bội chi NSNN đến tình hình
tiền tệ, cầu trong nước và cán cân thanh toán. Tuy vậy. cách tính cả công thức
(1) cũng còn có hạn chế. Những mức bội chi như nhau là kết quả của công
thức (1) có thể gây ra những tác động hoàn toàn khác nhau, vì chúng còn phụ
thuộc nhiều vào cơ cấu thu, chi; nguồn bù đắp bội chi.
Đi liền với mức bội chi tuyệt đối, cần xác định chi tiêu phần trăm so
với GDP. Đây là chỉ số tổng hợp về tình hình NSNN và là chỉ số được sử
dụng rộng rãi để phản ánh tình hình NSNN của một quốc gia. Có nhiều cách
tính khác nhau để đo lường (gần đúng) hiện tượng bội chi NSNN, nhưng dù
dùng cách tính nào cũng phải xem xét, kết hợp với cơ cấu thu, chi NSNN. Có
như vậy mới thấy được tác động của bội chi NSNN đối với nền kinh tế.
Bội chi ngân sách có thể được tiếp cận và định nghĩa dựa theo nhiều
tiêu chí khác nhau. Việc sử dụng thước đo bội chi nào để phản ánh được tình

hình tài khóa phụ thuộc vào mục tiêu của việc phân tích và điều hành chính
sách tài khóa, ngân sách của mỗi nước trong từng giai đoạn. Thông thường để
phản ánh được chính xác thực trạng bức tranh tài khóa của chính phủ đòi hỏi
cần phải sử dụng các thước đo bội chi ngân sách khác nhau. Dưới đây chỉ
khái quát một số định nghĩa (chỉ số) bội chi ngân sách được sử dụng rộng rãi
trên thực tế cho mục tiêu điều hành chính sách tài khóa:
- Bội chi ngân sách tổng thể: Trong các thước đo về thâm hụt, thâm
hụt tổng thể vẫn là thước đo được sử dụng nhiều nhất. Đây là cũng thước đo
mà IMF khuyến nghị các quốc gia sử dụng để xác định tình trạng mất cân
đối tài khóa. Theo chuẩn mực do IMF đưa ra trong Cẩm nang thống kê tài

10


chính của chính phủ (GFS), thâm hụt ngân sách được xác định bằng chênh
lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách của một thời kỳ nhất định, thông
thường là một năm ngân sách. Thâm hụt ngân sách tổng thể xảy ra khi
trường hợp thu ngân sách nhỏ hơn chi ngân sách và trong trường hợp ngược
lại là thặng dư ngân sách.
Bội chi (thặng dƣ) ngân sách = Tổng thu ngân sách – Tổng chi
ngân sách
Theo định nghĩa trên của GFS, thu ngân sách bao gồm các khoản thu
vào quỹ ngân sách mà khoản thu đó không phát sinh, không tạo ra và không
kèm theo nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp, vì thế thu từ nguồn vay nợ không được
xếp là một nguồn thu ngân sách. Cũng theo GFS, chi ngân sách không bao
gồm khoản chi trả nợ gốc mà chỉ bao gồm khoản lãi vay phải trả từ số tiền mà
chính phủ vay. Chi trả lãi tiền vay được xếp vào chi NSNN vì đây là hệ quả
của việc điều hành chính sách ngân sách có thâm hụt. Việc không đưa khoản
vay nằm trong thu ngân sách và chi trả nợ gốc nằm trong chi ngân sách phản
ánh đúng bản chất của thu, chi ngân sách của nhà nước.

Cách tính bội chi ngân sách mà Việt Nam đang áp dụng hiện nay có
thể được xem là một hình thái của bội chi ngân sách tổng thể. Tuy nhiên,
có điểm khác biệt là Việt Nam đang tính chi trả nợ gốc vào chi ngân sách
nhưng lại có một số khoản chi được để ngoài không đưa vào cân đối ngân
sách chung (ví dụ: chi từ nguồn vốn trái phiếu chính phủ, các khoản vay về
cho vay lại…).
- Bội chi ngân sách thường xuyên: là chênh lệch giữa thu thường xuyên
và chi thường xuyên của NSNN và xảy ra khi chi thường xuyên lớn hơn thu
thường xuyên. Trường hợp thu thường xuyên lớn hơn chi thường xuyên sẽ có
thặng dư ngân sách và ngược lại. Cán cân thường xuyên là thước đo phản ánh
sự tích lũy của chính phủ cho nhu cầu đầu tư phát triển đất nước. Nếu Ngân

11


sách có thặng dư thường xuyên thì có nghĩa là quốc gia đó đang có tiết kiệm
để sử dụng cho đầu tư phát triển. Tuy nhiên, trong xác định cán cân ngân sách
thường xuyên thì vấn đề quan trọng nhất là xác định khoản thu nào được hiểu
là thu “thường xuyên”. Theo thông lệ quốc tế, thu thường xuyên là tổng thu từ
thuế, phí, lệ phí và các khoản thu ổn định, không mang tính chất một lần.
Theo đó, các khoản thu như thu từ bán tài sản sẽ không được tính vào các
khoản thu thường xuyên. Chi thường xuyên bao gồm tất cả các khoản chi của
NSNN (bao gồm cả chi trả lãi tiền vay) trừ chi đầu tư phát triển.
Việc sử dụng khái niệm thâm hụt ngân sách thường xuyên sẽ rất có ý
nghĩa trong việc phân tích tính bền vững của tình hình tài khóa. Một quốc gia
có thâm hụt ngân sách thường xuyên sẽ phải đối mặt với nhiều nguy cơ bất ổn
về tài khóa. Việc cắt giảm các khoản chi thường xuyên để giảm thâm hụt
ngân sách thường xuyên bao giờ cũng là vấn đề rất nhạy cảm và dễ gây ra
những phản ứng tiêu cực từ người dân. Thông thường khi đối mặt với thâm
hụt ngân sách kéo dài, giải pháp giảm chi thường xuyên thường là giải pháp

được chính phủ sử dụng sau cùng khi không gian sử dụng các giải pháp
không còn (ví dụ như không thể tăng thuế lên mức cao hơn).
- Bội chi ngân sách cơ sở: được xác định bởi bội chi ngân sách tổng
thể trừ đi phần chi trả tiền lãi vay. Việc sử dụng thước đo này sẽ cung cấp
được các thông tin sát hơn về tác động của việc điều hành chính sách trong
năm của Chính phủ. Quy mô chi trả lãi tiền vay là việc thực hiện các nghĩa
vụ tài chính cho các quyết định vay nợ được thực hiện trong quá khứ,
không gắn với chính sách mà chính phủ thực hiện trong năm. Đối với
những quốc gia có tỷ trọng chi trả lãi tiền vay lớn thì việc phân định giữa
bội chi ngân sách tổng thể và bội chi ngân sách cơ sở là rất quan trọng, tách
được những biến động bất thường trong việc tăng nghĩa vụ trả nợ (do biến
động tỷ giá đối với vay nợ nước ngoài hoặc lãi suất đối với trường hợp theo

12


lãi suất thả nổi). Vì thế, sử dụng khái niệm ngân sách cơ sở sẽ cho các nhà
hoạch định chính xác bức tranh đầy đủ về tác động của chính sách tài khóa
trong năm. Thực tế có thể có trường hợp cán cân ngân sách tổng thể bội chi
cao song cũng không đồng nghĩa với việc chính phủ đã thực hiện chính
sách tài khóa mở rộng nếu như trong năm xuất hiện sự gia tăng đáng kể về
nghĩa vụ trả lãi tiền vay.
Trong ba tiêu thức xác định cán cân tài khóa nói trên để xác định mức
bội chi NSNN, hiện nay ở Việt Nam mới chỉ sử dụng thước đo bội chi ngân
sách tổng thể, song tiêu thức và cách tính cũng còn nhiều vấn đề chưa phù
hợp với thông lệ và thực hành quốc tế.
1.1.1.3. Các nguyên nhân cơ bản dẫn đến bội chi ngân sách nhà nước
Tình trạng bội chi NSNN của mỗi quốc gia chịu sự tác động của nhiều
yếu tố (nguyên nhân), trong đó có những yếu tố (nguyên nhân) cơ bản sau đây:
Thứ nhất, do tác động của chu kỳ kinh doanh, trong thời kỳ khủng

hoảng hay suy giảm kinh tế sẽ làm cho thu nhập của quốc gia bị thu hẹp lại,
đồng thời nhu cầu chi tiêu tăng lên để đáp ứng những khó khăn về kinh tế xã
hội, từ đó dẫn đến bội chi NSNN tăng. Ngược lại, ở giai đoạn nền kinh tế tăng
trưởng nhanh, thu ngân sách tăng cao trong khi đó các khoản chi liên quan
đến an sinh xã hội như bảo hiểm thất nghiệp và hỗ trợ cho người nghèo có xu
hướng giảm xuống nên cán cân tài khóa của chính phủ được cải thiện, hay nói
cách khác bội chi NSNN sẽ giảm xuống.
Thứ hai, bội chi NSNN chịu tác động của hệ thống chính sách cũng
như quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời
kỳ. Chi ngân sách (và thâm hụt ngân sách) là một trong những công cụ chính
sách quan trọng của nhà nước nhằm tác động đến sự phát triển kinh tế - xã hội
trong từng giai đoạn phát triển khác nhau. Ví dụ, khi sản lượng của nền kinh
tế thấp dưới mức sản lượng tiềm năng thì chính phủ có thể tăng mức chi ngân
sách, chấp nhân bội chi ngân sách để thúc đẩy hoạt động kinh tế.
13


Bội chi NSNN thường xảy ra với các nước đang phát triển do nhu cầu
đầu tư xã hội là rất lớn, nhất là đầu tư về phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội.
Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ. Trong một số năm kinh tế tăng trưởng
nhanh, thu ngân sách ở Việt Nam tăng cao song Chính phủ vẫn chấp nhận
thâm hụt ngân sách để có thêm nguồn lực cho đầu tư phát triển. Đối với các
nước phát triển, chi ngân sách được sử dụng như một công cụ điều tiết vĩ mô,
khi kinh tế suy thoái và tổng cầu giảm thì chính phủ thường tăng chi tiêu để
kích cầu tiêu dùng, đầu tư và ngược lại khi kinh tế phát triển nóng, chính phủ
có thể cắt giảm chi tiêu, giảm bội chi để đưa nền kinh tế trở về mức sản lượng
tiềm năng. Đây cũng là lý do làm cho bội chi ngân sách không chỉ phổ biến
đối với các nước đang phát triển mà còn ở các nước phát triển.
Thứ ba, những vấn đề về thiên tai, dịch bệnh, tình hình chính trị bất ổn
cũng có thể tác động làm tăng chi ngân sách, qua đó gây ra bội chi NSNN.

Việc quản lý và điều hành ngân sách không hiệu quả, chi tiêu ngân sách lãng
phí cũng là tác nhân quan trọng ảnh hưởng đến mức thâm hụt ngân sách.
Thứ tư, các nhân tố tác động đến mức thâm hụt ngân sách cũng cần
phải kể đến đó là các nhân tố kỹ thuật chuyên môn (phân loại, mục lục,
phương pháp cân đối, thời điểm ghi nhận thu chi ngân sách, phương pháp kế
tấp hay án…). Theo đó, có nhiều trường hợp bội chi thấp hay giảm không
phải xuất phát từ sự cải thiện về tình hình kinh tế vĩ mô và tài khóa của chính
phủ mà do sự phản ánh sai lệch về quy mô thu và chi ngân sách của chính phủ
hay là do chi ngân sách thiếu minh bạch hay là áp dụng phương pháp tính bội
chi không phù hợp. Trường hợp Hy Lạp gần đây là một ví dụ điển hình về
“che giấu” thông tin chi ngân sách để có mức thâm hụt ngân sách thấp nhằm
mục tiêu gia nhập EU.
1.1.1.4. Những ảnh hưởng của tình trạng bội chi ngân sách nhà nước
Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn các

14


nhu cầu là có giới hạn. Nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng quá mức cho phép
sẽ dẫn đến những hậu quả như: (i) gia tăng gánh nặng nợ của nền kinh tế
trong tương lai; (ii) gia tăng gánh nặng về thuế; (iii) phá vỡ cán cân kinh tế,
đó là cân bằng về tiết kiệm – đầu tư, cân bằng cán cân thanh toán, từ đó ảnh
hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế.
Còn đối với các nước đang phát triển, đặc biệt là các nước nghèo thì
bội chi ngân sách là không thể tránh khỏi. Bởi lẽ, tình trạng thu nhập bình
quân đầu người quá thấp không cho phép Chính phủ tăng tỷ lệ động viên từ
GDP vào NSNN; trong khi đó nhu cầu chi tiêu theo chức năng của Chính phủ
lại tăng lên nhất là khi Nhà nước thực hiện các chương trình đầu tư nhằm cải
thiện cơ cấu kinh tế và hướng dần đến sự tăng trưởng.
Ở mức độ khái quát, có thể cho rằng tình trạng bội chi ngân sách nhà

nước sẽ dẫn đến những ảnh hưởng lớn sau đây:
- Ảnh hưởng của bội chi NSNN đến tổng cầu nền kinh tế: Trong bối
cảnh NSNN bội chi, Chính phủ phải tìm cách bù đắp bội chi bằng cách vay
trong nước hoặc nước ngoài. Vay trong nước làm cho tiết kiệm tư nhân giảm,
tổng đầu tư giảm; để duy trì được mức tổng đầu tư Chính phủ phải lựa chọn
phương án đi vay nước ngoài. Mỗi khi Chính phủ chi tiêu quá một đồng vượt
số thu ngân sách, buộc phải tài trợ bằng cách tăng nợ công một đồng.
- Ảnh hưởng đến tình trạng lạm phát trong nền kinh tế: Về cơ bản,
hầu hết Chính phủ các nước đều dùng các biện pháp sau để khắc phục bội
chi NSNN: vay trong nước, vay nước ngoài hoặc phát hành tiền. Tùy từng
điều kiện và hoàn cảnh cụ thể mà các nguồn bù đắp bội chi được sử dụng
riêng rẽ hay kết hợp, từ đó cũng gây ra tác động khác nhau đối với nền kinh
tế. Khi Chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội chi NSNN bằng cách phát
hành trái phiếu (kể cả phát hành trong nước và phát hành ra nước ngoài) thì
tất yếu Chính phủ phải trả tiền nợ gốc và lãi trái phiếu trong tương lai đồng

15


thời gây áp lực lên xã hội bằng việc tăng thuế. Tuy nhiên bằng cách này, bội
chi NSNN sẽ không gây lạm phát và đặc biệt trong trường hợp bội chi được
tài trợ cho các dự án đầu tư sinh lợi thì nó lại là động lực cho sự phát triển
của nền kinh tế trong dài hạn. Khi Chính phủ sử dụng giải pháp bù đắp bội
chi NSNN bằng việc phát hành tiền, hành động này ngay lập tức làm cho
lương tiền cung ứng trong lưu thông tăng. Cung tiền tăng là một yếu tố quan
trọng làm tăng tổng cầu. Trong bối cảnh suy thoái kinh tế tăng cung tiền có
tác dụng kích thích nền kinh tế, thúc đẩy đầu tư tăng tổng sản phẩm tiến tới
mức tiềm năng, ảnh hưởng lạm phát là tối thiếu. Tuy nhiên, duy trì bội chi
kéo dài trong thời kỳ kinh tế tăng trường phát hành tiền sẽ gây ra lạm phát
cao, rất nguy hại.

- Nợ quốc gia và những bất ổn trong nền kinh tế: Quy mô nợ công của
Chính phủ tùy thuộc vào số nợ vay là để tài trợ cho tiêu dùng hay đầu tư và
hiệu quả của việc đầu tư đó đến đâu. Nếu chính phủ chấp nhận bội chi để tài
trợ cho các dự án có hiệu quả, có khả năng sinh lời trong dài hạn, thì chính lợi
tức từ dự án lại tạo ra và làm tăng nguồn thu trong dài hạn cho NSNN, giúp
NSNN trả được gốc và lãi cho các khoản vay tài trợ bội chi trong quá khứ.
Trường hợp bội chi NSNN được sử dụng cho mục đích tiêu dùng tức thời thì
phần lớn ảnh hưởng của nó chỉ tác động đến tổng cầu trong ngắn hạn (tại thời
điểm bội chi xảy ra), và trong dài hạn nó không tai ra một nguồn thu tiềm
năng cho ngân sách mà chính nó làm nặng nề hơn khoản nợ công trong tương
lai. Như vậy, bội chi NSNN và nợ công có mối quan hệ chặt chẽ với nhau.
Bội chi NSNN gia tăng sẽ làm gia tăng nợ chính phủ và nợ công. Và ngược
lại, quản lý nợ công không tốt sẽ làm gia tăng các khoản nợ bất thường, tạo ra
áp lực không nhỏ làm gia tăng bội chi NSNN trong dài hạn.
- Thâm hụt cán cân thương mại: Bù đắp bội chi NSNN bằng các tăng
vay nợ góp phần làm tăng lãi suất, từ đó sẽ ảnh hưởng bất lợi đến cán cân

16


thanh toán thương mại quốc tế. Lãi suất thị trường của nước này tăng lên cao
so với các đồng tiền các nước khác trên thế giới thì người nước ngoài sẽ tìm
kiếm đồng nội tệ của nước có bội chi để mua các chứng khoán chính phủ và
các tài sản tài chính khác, điều đó dẫn đến tình trạng nhập siêu ở nước có
ngân sách bội chi lớn.
Như vậy, nếu không xử lý bội chi NSNN kịp thời có thể dẫn đến
những tác động xấu đối với nền kinh tế. Bội chi NSNN cao và kéo dài còn
làm xói mòn niềm tin đối với năng lực điều hành kinh tế vĩ mô của chính
phủ do đó làm tăng mức lạm phát kỳ vọng của người dân và của các nhà
đầu tư vì họ tin rằng Chính phủ trước sau cũng tăng cung tiền bằng cách in

thêm tiền để tài trợ thâm hụt, từ đó gây tác hại xấu đối với nền kinh tế cũng
như đời sống xã hội.
Tuy nhiên, bội chi NSNN không phải là hoàn toàn tiêu cực. Nếu bội chi
ở một mức nhất định thì lại có tác dụng kích thích sản xuất phát triển. Vì thế ở
những quốc gia có nền kinh tế phát triển cao, Nhà nước vẫn chỉ cố gắng thu
hẹp bội chi ngân sách chứ không loại trừ nó hoàn toàn. Nhưng cho dù bội chi
ngân sách ở mức độ nào thì mọi chính phủ đều phải có biện pháp để kiểm soát
và kiềm chế bội chi ngân sách.
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của xử lý bội chi ngân sách nhà nước và
các nguyên tắc xử lý bội chi ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của xử lý bội chi ngân sách nhà nước
Trong khoa học kinh tế, khái niệm xử lý bội chi NSNN được hiểu là
hoạt động đặc thù của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm khắc phục
hậu quả tình trạng bội chi ngân sách để tiến tới đảm bảo cân bằng ngân sách
nhà nước, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội.
Về khía cạnh pháp lý, có thể cho rằng việc xử lý bội chi ngân sách nhà
nước bao hàm những đặc điểm chính sau đây:

17


Thứ nhất, chủ thể xử lý bội chi ngân sách nhà nước là các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền liên quan đến việc quản lý tài chính công. Ở Việt Nam,
các cơ quan này bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Ngân hàng
Nhà nước, Bộ Kế hoạch và Đầu tư… Ở các quốc gia khác nhau, thẩm quyền
xử lý bội chi NSNN cũng có sự khác nhau.
Thứ hai, đối tượng cần xử lý bội chi ngân sách nhà nước bao gồm ngân
sách Trung ương và ngân sách địa phương. Tuy nhiên, có những quốc gia cho
rằng việc xử lý bội chi ngân sách nhà nước chỉ nên áp dụng đối với ngân sách
trung ương chứ không bao gồm ngân sách địa phương.

Thứ ba, mục đích của xử lý bội chi ngân sách nhà nước là nhằm khắc
phục hậu quả tình trạng bội chi ngân sách nhà nước để tiến tới đảm bảo cân
bằng ngân sách nhà nước, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội.
Thứ tư, nguyên lý xử lý bội chi ngân sách nhà nước là phối hợp giữa
các biện pháp tăng nguồn thu ngân sách với các biện pháp giảm chi tiêu ngân
sách để tiến tới sự thăng bằng ngân sách nhà nước về thực chất. Suy cho
cùng, để xử lý bội chi ngân sách tận gốc theo xu hướng thiên về phòng ngừa
nguy cơ bội chi ngân sách, cần duy trì và đảm bảo tuân thủ đúng nguyên tắc
“các khoản thu về thuế, lệ phí và phí phải lớn hơn chi thường xuyên”. Phần
chênh lệch thừa sẽ được dùng để chi đầu tư phát triển.
1.1.2.2. Các nguyên tắc xử lý bội chi nhà nước
Như đã đề cập ở trên, hiện nay các nước đều đang tìm cách quy định lại
nguyên tắc cân đối NSNN theo xu hướng chung là: Tổng chi tiêu dùng nhỏ
hơn hay bằng tổng thu cơ bản của NSNN (thu cơ bản gồm thu thuế, phí và thu
từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, không bao gồm các khoản nợ vay). Phần
chênh lệch còn lại (nếu có) sẽ dành cho chi đầu tư, nếu chi đầu tư không đủ
thì sẽ đi vay hoặc cắt giảm bớt chương trình đầu tư để bảo đảm cân đối NSNN
trong năm tài chính.

18