PHÂN TÍCH CHI PHÍ VÀ RỦI RO MÔI TRƯỜNG - XÃ HỘI CỦA ĐẬP THỦY ĐIỆN – VỚI TRƯỜNG HỢP ĐIỂN HÌNH LÀ NHÀ MÁY THỦY ĐIỆN SÔNG TRANH 2
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (2.31 MB, 67 trang )
PHÂN TÍCH CHI PHÍ VÀ RỦI RO
MƠI TRƯỜNG - XÃ HỘI CỦA ĐẬP THỦY ĐIỆN –
VỚI TRƯỜNG HỢP ĐIỂN HÌNH LÀ NHÀ MÁY
THỦY ĐIỆN SÔNG TRANH 2
TRUNG TÂM PHÁT TRIỂN SÁNG TẠO XANH (GREENID)
Hà Nội, 8/2013
Lời giới thiệu
Nghiên cứu này được thực hiện bởi cán bộ và các chuyên gia của GreenID với sự tài trợ của UNDP
Báo cáo cuối cùng này đã nhận được đã được nhận xét và lần và những thông tin sử dụng trong báo
cáo này được hỗ trợ từ phía cán bộ UNDP, đặc biệt là từ ông Koos Neefjes và bà Tạ Thị Thanh
Hương, và các bên liên quan khác.
Các quan điểm được trình bày trong báo cáo là thuộc về các tác giả và không phản ánh quan điểm của
Liên Hợp Quốc, trong đó có UNDP, hoặc các tổ chức khác.
Danh sách chi tiết các tác giả chính tham gia vào quá trình viết báo cáo gồm:
TS. Đào Trọng Tứ
Giám đốc Trung tâm Phát triển Bền vững Tài nguyên Nước và Thích nghi với Biến đổi Khí hậu
Email:
TS. Lê Anh Tuấn
Phó Giám đốc Viện Nghiên cứu về Biến đổi Khí hậu – Đại học Cần Thơ
Email:
Lê Kim Thái
Chun gia độc lập
Email:
Trần Đình Sính
Cán bộ dự án Trung tâm Phát triển Sáng tạo Xanh
Email:
Lâm Thị Thu Sửu
Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Phát triển Xã hội
Email:
Ngụy Thị Khanh
Giám đốc Trung tâm Phát triển và Sáng tạo Xanh
Email:
Hoang Thanh Binh
Cán bộ điều phối chương trình vận động chính sách
Email:
i|Page
Danh sách các từ viết tắt
ĐTM
Đánh giá tác động môi trường
Eo
Điện lượng trung bình hàng năm
EVN
Tập đồn Điện lực Việt Nam
GreenID
Trung tâm Phát triển Sáng tạo Xanh
GoV
Chính phủ Việt Nam
IFC
Tổ chức Hợp tác Tài chính Quốc tế
kWh
kilo Watt giờ
Bộ NN&PTNT
Bộ Nông Nghiệp và Phát triển Nông thôn
BCT
Bộ Công Thương
BTNMT
Bộ Tài nguyên và Môi trường
MW
mega Watt
Ndb
Công suất đảm bảo
Nlm
Công suất lắp máy
QCVN
Quy Chuẩn Việt Nam
TCXDVN
Tiêu Chuẩn Xây Dựng Việt Nam
UNDP
Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc
USD
đôla Mỹ
VND
Việt Nam đồng
Tỷ giá: USD 1 = 20.850 VND
ii | P a g e
Mục lục
Lời giới thiệu ....................................................................................................................................... i
Danh sách các từ viết tắt ..................................................................................................................... ii
Danh sách các bảng ........................................................................................................................... iv
Danh sách các hình ảnh ..................................................................................................................... iv
Tóm tắt nội dung................................................................................................................................. v
PHẦN 1: PHÂN TÍCH CHI PHÍ RỦI RO MƠI TRƯỜNG – XÃ HỘI CỦA ĐẬP THỦY ĐIỆN ........ 1
1. Giới thiệu .................................................................................................................................... 2
2. Xem xét các rủi ro môi trường và xã hội trong thủy điện ........................................................... 5
3.
Lỗ hổng trong chi phí đền bù tái định cư ................................................................................ 8
3.1 Giới thiệu .................................................................................................................................. 8
3.2 Thực trạng chưa tốt trong việc đền bù đất để xây dựng nhà máy thủy điện ............................. 9
3.3. Thực trạng chưa tốt trong phục hồi sinh kế cho người dân tái định cư ................................. 10
3.4 Rà soát cơ sở pháp lý về đền bù, hỗ trợ cho người dân tái định cư trong các dự án thủy điện
...................................................................................................................................................... 13
3.5 Giá trị đất cho tái định cư không được bao gồm ..................................................................... 15
4. Mất rừng ....................................................................................................................................... 20
4.1. Giới thiệu ............................................................................................................................... 20
4.2. Việc ước tính thấp giá trị của rừng bị mất ............................................................................. 20
4.3. Thực trạng tồn tại về trồng rừng và/ hoặc mở rộng rừng ....................................................... 22
4.4 Rà soát pháp lý về đền bù thiệt hại rừng và trồng rừng trong dự án thủy điện ....................... 23
5. Tác động tới đa dạng sinh học ...................................................................................................... 25
5.1 Tác động tiêu cực tới đa dạng sinh học................................................................................... 25
5.2 Đánh giá cơ sở pháp lý và đề xuất .......................................................................................... 27
6. An toàn đập................................................................................................................................... 28
6.1 Giới thiệu chung ..................................................................................................................... 28
6.2 Những nhược điểm trong đánh giá rủi ro của lỗi đập và an toàn vận hành ............................ 28
6.3 Đánh giá cơ sở pháp lý về xây dựng, vận hành và an toàn đập thủy điện .............................. 29
7. Những lỗ hổng trong đánh giá tác động môi trường..................................................................... 32
8. Kết luận và đề xuất ....................................................................................................................... 33
8.1 Kết luận chung ........................................................................................................................ 33
8.2 Kiến nghị................................................................................................................................. 33
PHẦN 2
TRƯỜNG HỢP NGHIÊN CỨU ĐIỂN HÌNH: NHÀ MÁY THUỶ ĐIỆN SƠNG TRANH
2
35
I. Giới thiệu....................................................................................................................................... 36
II. Thông tin cơ bản về Dự án Thủy điện Sơng Tranh 2 ................................................................... 36
III. Rà sốt tin tức báo chí về vấn đề Thủy điện Sơng Tranh 2 ........................................................ 39
IV. Quản lý vận hành và an toàn đập................................................................................................ 41
IV.1 Sự cố rò rỉ nước................................................................................................................. 41
IV.2 Động đất và hậu quả của động đất .................................................................................... 42
V. Phục hồi sinh kế ........................................................................................................................... 43
V.1 Chính sách đền bù được đề cập trong ĐTM của dự án thuỷ điện Sông Tranh 2 năm 2006
43
V.2 Công tác đền bù và hỗ trợ trên thực tế .............................................................................. 45
VI. Mất rừng và các tác động tiêu cực lên hệ sinh thái .................................................................... 48
VII. Kết luận ..................................................................................................................................... 49
Phụ lục 1: Dự tốn chi phí và chi phí được đề xuất dựa vào nghiên cứu cho Thuỷ điện Sông Tranh
2 (triệu đồng) .................................................................................................................................... 51
Tài liệu tham khảo ............................................................................................................................ 57
iii | P a g e
Danh sách các bảng
Bảng 1 - Tiềm năng kinh tế-kỹ thuật của thủy điện Việt Nam ............................................................... 4
Bảng 2 - Sự thay đổi trong sản xuất điện từ các nguồn năng lượng chính 2010-2030 (TWh) ............... 4
Bảng 3 - Các biện pháp giảm nhẹ rủi ro môi trường và xã hội được ghi trong báo cáo ĐTM của dự án
thủy điện Sông Tranh 2 với công suất 190 MW....................................................................... 5
Bảng 4 - Giá điện trung bình khi sản xuất điện từ nguồn khác nhau tại Việt Nam ............................... 6
Bảng 5 - Tóm tắt các đánh giá của chuyên gia về khoảng cách chênh lệch về chi phí và dự tốn chi
phí xã hội và mơi trường trong các dự án thủy điện tại Việt Nam .......................................... 7
Bảng 6 - Đất bị lấy cho dự án thủy điện và số người người phải tái định cư.......................................... 8
Bảng 7 - Xem xét về mặt pháp lý vấn đề đền bù và trợ giúp những người dân tái định cư tại các cơng
trình thủy điện ........................................................................................................................ 16
Bảng 8 - Giá trị của rừng tại Việt Nam ................................................................................................. 21
Bảng 9 - Đền bù cho mất rừng trong một số dự án thủy điện trên địa bàn tỉnh Lào Cai ..................... 22
Bảng 10 - Đánh giá pháp luật về đền bù thiệt hại rừng và tái trồng rừng trong các dự án thủy điện ... 24
Bảng 11 - Tóm tắt các tác động của đánh giá phát triển thủy điện lên đa dạng sinh học của lưu vực
sông ........................................................................................................................................ 26
Bảng 12 - Ý kiến của ba cán bộ lâm nghiệp của Vườn Quốc gia Hoàng Liên về tác động của dự án
thủy điện ................................................................................................................................. 26
Bảng 13 - Các thơng số chính của cơng trình Thủy điện Sông Tranh 2 ............................................... 38
Bảng 14 - Ngân sách đền bù và tái đinh cư của việc xây dựng nhà máy thuỷ điện Sông Tranh 2, theo
ĐTM của dự án (2006) ........................................................................................................... 44
Bảng 15 - Chi phí mơi trường và xã hội được báo cáo trong ĐTM của dự án thuỷ điện Sông Tranh 2
(EVN, 2006) với phương pháp giảm thiểu và chi phí mơi trường ......................................... 46
Danh sách các hình ảnh
Hình 1 - Diện tích đất sản xuất cho người dân tái định cư so với đất trong khu dân cư cũ ở Hịa Bình,
Bản Vẽ, Yaly và dự án thủy điện Tuyên Quang ...................................................................... 10
Hình 2 - Chất lượng đất sản xuất cho người dân tái định cư so với khu đất cũ của họ ở Hòa Bình, Bản
Vẽ, Yaly và dự án thủy điện Tuyên Quang.............................................................................. 10
Hình 3 - Ý kiến của người dân tái định cư về đền bù và hỗ trợ tại các dự án thủy điện Hịa Bình, Bản
Vẽ, Yaly, Tun Quang (% số người được khảo sát) .............................................................. 11
Hình 4 - Ý kiến của người dân tái định cư về hỗ trợ phát triển sản xuất và phục hồi sinh kế tại Hịa
Bình, Bản Vẽ, Yaly và dự án thủy điện Tun Quang ............................................................ 12
Hình 5 - Ảnh hưởng của việc mất đi khả năng tiếp cận các nguồn tài nguyên rừng trong cuộc sống của
người dân tái định cư ở một vài dự án thủy điện ..................................................................... 12
Hình 6 - Cơng suất của các dự án thủy điện xây dựng trong các giai đoạn khác nhau ......................... 14
Hình 7 - Bản đồ thể hiện Thủy điện Sông Tranh 2 và các dự án thủy điện khác tại hệ thống sông Vu
Gia – Thu Bồn.......................................................................................................................... 37
Hình 8 - Hàng loạt các bài báo về các vấn đề của Thủy điện Sông Tranh 2 xuất hiện trên tin báo hàng
ngày .......................................................................................................................................... 39
Hình 9 - Nước rị rỉ từ đập thủy điện Sơng Tranh 2, tháng Ba năm 2012 ............................................. 40
iv | P a g e
Tóm tắt nội dung
Thủy điện là một trong những nguồn cung cấp điện chính tại Việt Nam. Thủy điện có chi phí vận
hành thấp hơn so với sản xuất điện từ các nguồn năng lượng hóa thạch. Quy hoạch thuỷ điện nhằm
khai thác hết tiềm năng trước năm 2020 đã được Chính phủ Việt Nam thực hiện. Quy hoạch này đã
thu hút được sự đầu tư lớn từ phía Nhà nước và từ phía tư nhân từ giữa thập niên 2000. Do nhu cầu
điện của Việt Nam ngày càng tăng cao, mặc dù chi phí cho vận hành từ thuỷ điện thấp, nhưng sự phát
triển thủy điện cũng đang là là nguyên nhân gây ra những tác động tiêu cực, và vì vậy câu hỏi về
những rủi ro và chi phí về mơi trường xã hội đang được nêu ra.
Mục tiêu của nghiên cứu là phân tích rủi ro và chi phí mơi trường, xã hội của các đập thủy điện, để sử
dụng cho q trình lập chính sách về các nguyên nhân và mức độ rủi ro và chi phí mơi trường và xã
hội của các đập thủy điện ở Việt Nam, thơng qua phân tích các số liệu chung và đặc biệt là nghiên cứu
về thủy điện Sông Tranh 2 tại tỉnh Quảng Nam. Nghiên cứu này chỉ ra những thiếu sót trong tính tốn,
quản lý và giảm bớt các rủi ro và chi phí mơi trường xã hội của thủy điện. Ngoài ra, nghiên cứu này
cũng đánh giá và xem xét các chi phí liên quan đến tái định cư, chi phí cho diện tích rừng bị mất, mất
hệ sinh thái, chi phí đảm bảo an tồn đập và cơ sở pháp lý liên quan.
Liên quan đến chi phí cho tái định cư, cuộc sống của người dân dường như trở nên nghèo khổ hơn sau
đó. Chính phủ đã thực hiện chính sách “đất đổi đất” trong các hoạt động thu hồi đất kể từ những thập
niên 90, bao gồm cả các dự án thủy điện. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, diện tích đất được đền
bù với số lượng ít và chất lượng kém hơn so với diện tích đất đã bị lấy đi. Việc đền bù và hỗ trợ
không đủ cho người dân tái định cư để thực hiện các hoạt động nông nghiệp như trước trên mảnh đất
cũ của họ. Do đó, người dân trở nên nghèo hơn trước khi tái định cư. Hơn 56 % dự án thủy điện với
công suất hơn 30MW đã được khởi cơng trước 2009, sau khi có những quy định cụ thể hơn đã được
đưa ra và mức độ hỗ trợ cao hơn cho việc phục hồi sinh kế trong các khu tái định cư cho các dự án
thủy điện đã được ban hành. Tuy nhiên, giá đất tái định cư vẫn chưa được tính vào vốn đầu tư của dự
án thủy điện. Đó là những chi phí lớn có thể làm tăng đáng kể tổng chi phí đầu tư của các dự án thủy
điện
Các chi phí thực tế của việc mất rừng gây ra do thủy điện nhiều hơn so với những dự toán cho các
khoản đền bù trong Đánh giá Tác động Môi trường (ĐTM) của dự án thủy điện. Đặc biệt, giá trị của
các dịch vụ hệ sinh thái rừng bị mất đã không được xem xét. Một số lượng lớn người dân tái định cư
phá rừng để kiếm thêm thu nhập do sự đói nghèo. Chỉ có một số ít các kế hoạch tái trồng rừng (được
ghi nhận trong báo cáo ĐTM) đã được đưa vào thực hiện. Đây là hệ quả của tình trạng thiếu đất và
thiếu sự thực thi của chính quyền từ trung ương đến địa phương. Điều này dẫn đến nguy cơ mất rừng
và đa dạng sinh học nghiêm trọng, các trận lụt và hạn hán ở khu vực hạ lưu xảy ra nhiều hơn do độ
che phủ rừng bị suy giảm, và các tác động tiêu cực ảnh hưởng đến các hoạt động kinh tế phụ thuộc
vào rừng.
Những giải pháp giảm thiểu tác động tiêu cực của thủy điện đến đa dạng sinh học chưa hoàn toàn phù
hợp. Hầu như tất cả các nhà máy thủy điện được thiết kế mà khơng tính đến đường di cư của cá hay
các lồi động vật thủy sinh Ngồi ra mơi trường sống bị mất do ngập lụt, và mất đất cho việc xây
dựng đập và tái định cư. Vấn đề săn trộm diễn ra nhiều hơn, ảnh hưởng nghiêm trọng đến các loài
động vật hoang dã. Những tác động của phát triển thủy điện đến đa dạng sinh học thường được đánh
giá thấp trong báo cáo ĐTM. Luật Đa dạng sinh học (2008) không đề cập đến phát triển thủy điện, và
do đó khơng bảo vệ được đa dạng sinh học trong các trường hợp xây dựng thủy điện. Số tiền dành cho
việc giảm thiểu tác động tiêu cực đến đa dạng sinh học khiến cho cho các dự án thủy điện có vẻ như
rẻ hơn so với thực tế, khi phát triển thủy điện làm tăng nguy cơ mất đa dạng sinh học gây gánh nặng
chi phí lớn cho mơi trường và xã hội.
Sự an toàn của các đập thủy điện được đánh giá là thiếu đảm bảo. Nguy cơ gây ra động đất kích thích
thường khơng được tính tốn đầy đủ. Các biện pháp an tồn thường khơng có và cách quản lý yếu
v|Page
kém do hệ thống pháp luật hiện hành. Ví dụ như, yêu cầu về năng lực kỹ thuật và tài chính của các
nhà xây dựng đập khơng được đề cập đến. Kết quả là, cuộc sống của con người, tài sản vật chất và
môi trường trong khu vực hạ lưu ẩn chứa nhiều nguy cơ, bao gồm thiệt hại nghiêm trọng và / hoặc
thiệt hại hoàn toàn xảy ra trong trường hợp vỡ đập.
Có những lỗ hổng trong các quy định pháp lý của ĐTM, trong đó một phần giải thích những điểm yếu
nêu trên trong việc tính tốn và giảm nhẹ rủi ro môi trường và xã hội của dự án thủy điện. Các yêu
cầu pháp lý trong ĐTM không bao gồm các vấn đề chi tiết cụ thể về các khía cạnh quan trọng như
việc xây dựng các lựa chọn thay thế của dự án, phạm vi, độ chính xác dữ liệu và các nguồn, đánh giá
tác động và xây dựng các kế hoạch giảm thiểu, các tác động tích lũy về chuỗi các dự án thuỷ điện trên
cùng một con sơng hoặc lưu vực. Ngồi những lỗ hổng trong ĐTM, việc thực thi cũng yếu, được
minh họa bằng ví dụ thực tế là ĐTM của đập Sơng Tranh 2 đã được phê duyệt sau khi phê duyệt và
tiến hành cơng tác thi cơng cơng trình. Do đó, ĐTM khơng phải là một cơng cụ hữu ích để bảo vệ và
giảm thiểu các chi phí mơi trường, xã hội và các rủi ro của dự án thủy điện.
Những cơ sở lý lẽ cụ thể được chứng minh thông qua trường hợp nghiên cứu của dự án thủy điện
Sông Tranh 2. Đây là dự án với công suất lắp đặt 190MW, nằm trên dịng chính của sơng Tranh ở tỉnh
Quảng Nam, là một phần của hệ thống sông Vu Gia - Thu Bồn thuộc khu vực miền Trung của Việt
Nam. Hồ chứa của đập rộng 23,01 km2 và có 1046 hộ gia đình đã được tái định cư. Kể từ khi nhà máy
bắt đầu hoạt động vào năm 2012, nhiều vấn đề đã xảy ra như động đất, các vấn đề quản lý đập và rò rỉ
nước. Việc đền bù cho sinh kế bị mất là quá ít để đảm bảo một đời sống tốt và khơng có bất kỳ hỗ trợ
nào được đưa ra để tìm ra các nguồn sinh kế thay thế. Một số người cho rằng khu vực đất nơng nghiệp
được đền bù khơng có hệ thống tưới tiêu để trồng trọt. Khi sinh kế của người dân không ổn định,
nhiều người dân tái định cư đã phá rừng trái phép để khai thác lâm sản và lấy đất làm canh tác. Nạn
phá rừng và suy thoái đa dạng sinh học ngày càng tăng do những người dân tái định cư gây ra đã góp
phần làm gia tăng tổng thiệt hại gây ra bởi dự án. Nhiều vấn đề tương tự cũng đã xảy ra ở Sơng Tranh
2 theo các báo cáo.
Nhìn chung, thủy điện khơng hề rẻ theo tính tốn như hiện nay bởi vì nhiều chi phí mơi trường và xã
hội liên quan đến dự án thủy điện đã khơng được ước tính và đầu tư đầy đủ. Chi phí mơi trường xã hội
bao gồm chi phí cho tái định cư và phục hồi sinh kế, đền bù đầy đủ cho diện tích rừng bị mất và các
tác động tiêu cực về đa dạng sinh học trực tiếp và gián tiếp gây ra bởi các dự án, cũng như đảm bảo an
toàn đập và giảm thiểu rủi ro. Sự thiếu hụt là do lỗ hổng trong các khuôn khổ pháp lý và những yếu
kém trong thực thi pháp luật. Và chính sự thiếu hụt này dẫn đến nguy cơ nghèo đói trong số những
người tái định cư, mất rừng tăng lên và xảy ra các tác động tiêu cực về đa dạng sinh học, gây tổn hại
đến môi trường và xã hội.
Nghiên cứu cho thấy rằng các kiến nghị sau đây cần được thực hiện để giải quyết các lỗ hổng, điểm
yếu để góp phần cho phát triển bền vững thủy điện ở Việt Nam: (1) đánh giá tất cả các chi phí mơi
trường,xã hội và rủi ro cũng như chi phí giảm thiểu tác động tiêu cực của các đập mới và toàn bộ chi
phí bảo trì, giám sát và vận hành nhà máy thủy điện hiện có để giảm thiểu tác động, (2) thiết lập
chương trình cho người dân tái định cư phải di dời do tất cả các dự án thủy điện (3) quy định việc
thực hiện đánh giá tác động xã hội như một phần của quá trình phê duyệt, ngồi đánh giá tác động
mơi trường; (4) thực hiện các quy định về tiền đền bù của nhà đầu tư đối với việc mất rừng và suy
thoái đa dạng sinh học do thủy điện; (5) cải thiện khung pháp lý cho việc đầu tư nhà máy thủy điện;
vận hành/quản lý hồ chứa/đập; an toàn đập và giải pháp giảm thiểu rủi ro; và quá trình thực thi, (6 )
giám sát việc thực hiện các chương trình vận hành liên hồ chứa và xem xét tác động của chúng và
những điều chỉnh phù hợp; (7) xem xét việc đánh giá đầy đủ các chi phí mơi trường và xã hội bị ước
tính thấp và khơng được trả đầy đủ trong tổng chi phí đầu tư và vận hành thủy điện; (8) tăng cường
phát triển nguồn nhân lực trong các cơ quan chuyên môn như Bộ Công Thương và Sở Công Thương
của các tỉnh để cải thiện việc phê duyệt và giám sát các nhà máy thủy điện và vận hành hồ chứa.
vi | P a g e
PHẦN 1: PHÂN TÍCH CHI PHÍ RỦI RO MƠI
TRƯỜNG – XÃ HỘI CỦA ĐẬP
THỦY ĐIỆN
1|Page
1.
Giới thiệu
Thủy điện là một trong những nguồn điện chính ở Việt Nam. Do chi phí vận hành của thủy điện thấp
hơn các loại nhiên liệu hóa thạch, Chính phủ Việt Nam đã xây dựng quy hoạch thủy điện sẽ đượckhai
thác hết tiềm năng nhất trước năm 2020. Giữa thập niên năm 2000, thủy điện đã và đang thu hút vốn
đầu tư của nhà nước và các doanh nghiệptư nhân.Thủy điện đã giúp giải quyết nhu cầu điện quốc gia
đang tăng cao. Tuy nhiên, sự phát triển thủy điện ở Việt Nam đã tác động tiêu cực đến xã hội và môi
trường sống của con người, điều này đã không được tính tốn chi tiết trong tổng chi phí đầu tư của
thủy điện.
Mục tiêu của nghiên cứu nhằm “phân tích chi tiết về chi phí và rủi ro mơi trường xã hội của các đập
thủy điện, với trường hợp nghiên cứu điển hình là nhà máy thủy điện Sơng Tranh 2 để cung cấp thêm
thơng tin cho q trình lập chính sách tại Việt Nam về những nguyên nhân và các rủi ro, chi phí mơi
trường xã hội của các đập thủy điện ở Việt Nam, thơng qua phân tích số liệu tổng thể và nghiên cứu
chi tiết trường hợp nhà máy thủy điện Sông Tranh 2 ở tỉnh Quảng Nam”.1
Nghiên cứu nhấn mạnh những thiếu sót chính trong việc tính tốn, quản lý và giảm thiểu chi phí rủi ro
môi trường xã hội của thủy điện tại Việt Nam, nhằm mục đích hỗ trợ các khn khổ pháp lý, chẳng
hạn như phát triển Luật Bảo vệ Môi trường 2013-2014.
Các câu hỏi nghiên cứu chính:
1. Tổng quan về thủy điện, quản lý hồ chứa, xây dựng và vận hành đập tại Việt Nam như thế
nào?
2. Chi phí cho thủy điện tại Việt Nam (bao gồm cả chi phí mơi trường và xã hội) là gì?
3. Các quy định pháp luật về việc giảm thiểu những chi phí và rủi ro của việc phát triển đập
thủy điện ở Việt Nam?
4. Nhà máy Thủy Điện Sông Tranh 2 được quản lý ra sao?
Thuật ngữ "chi phí mơi trường và xã hội" là những chi phí tài chính đang được hoặc phải được chi trả
và hạch tốn vào tổng đầu tư tài chính của việc vận hành các nhà máy và các dự án thủy điện. Những
thất bại hoặc những thiếu sót trong việc thanh tốn toồn bộ chi phí mơi trường và xã hội trong các dự
án thủy điện gây ra những rủi ro đến môi trường và xã hội, bao gồm đói nghèo, mất rừng và các tác
động tiêu cực đến đa dạng sinh học. Nghiên cứu này cũng xem xét khả năng quản lý an toàn đập và
việc giảm bớt rủi ro vỡ đập thủy điện.
Nghiên cứu này chủ yếu sử dụng dữ liệu thứ cấp, tức là xem xét và phân tích các quy định và nghiên
cứu hiện có liên quan đến thủy điện tại Việt Nam. Chắc chắn, một vài nghiên cứu sẽ không thể khái
quát hết hết một số vấn đề, đặc biệt là việc mất rừng do phát triển thủy điện. Về các vấn đề này, báo
cáo nghiên cứu này ghi nhận những quan sát cho đến nay và sẽ đề nghị nghiên cứu sâu hơn. Báo cáo
này cũng sử dụng những thơng tin hữu ích từ chuyến đi thực địa đến nhà máy thủy điện Sông Tranh 2
với phương pháp được sử dụng bao gồm quan sát và phỏng vấn bán cấu trúc với người dân địa
phương và các cơ quan ban ngành liên quan. Phần nghiên cứu Sơng Tranh 2 sẽ được trình bày ở phần
2 và một số thông tin từ chuyến đi thực địa cũng sẽ được sử dụng ở phần 1- Nghiên cứu tổng thể.
1
UNDP & GreenID 2013: Thỏa thuận tài trợ quỹ dự án nhỏ cho các Hoạt động Hỗ trợ phi tín dụng dành cho
nghiên cứu: “Phân tích về các rủi ro và chi phí mơi trường và xã hội của đập thủy điện, với nghiên cứu của nhà
máy thủy điện Sông Tranh 2”
2|Page
Bảng 1 và Bảng 2 dưới đây cung cấp các thông tin cơ bản về thủy điện và tiềm năng phát triển thủy
điện ở Việt Nam.
Các thông tin cơ bản về thủy điện ở Việt Nam
Lượng mưa trung bình là 1.600mm, dao động từ 700 đến 4000 mm mỗi năm trên các vùng khác
nhau ở Việt Nam.
Việt Nam có 2.360 lưu vực sông với chiều dài hơn 10 km . Trong số này, có 13 lưu vực sơng với
diện tích trên 10.000 km2, bao gồm: Sơng Hồng, Thái Bình, Bằng Giang-Kỳ Cùng, Mã, Cả, Vu
Gia - Thu Bồn, Ba, Đồng Nai, Cửu Long và 4 phụ lưu lớn của sông Hồng và Cửu Long, tức là Đà,
Lô, Sê San và Srêpôk. Các lưu vực sông lớn chảy qua các tỉnh. 10 trong 13 là con sơng sơng quốc
tế. Diện tích lưu vực bên ngoài lãnh thổ Việt Nam của 10 con sông lớn này hơn gấp 3,3 lần ở Việt
Nam.
Khối lượng nước do mưa trên lãnh thổ Việt Nam là 310-315 tỷ m3 năm. Khối lượng nước chảy từ
các quốc gia khác vào Việt Nam là 520-525 tỷ m3, tương đương khoảng 63% tổng lượng nước
mặt của 830-840 tỷ m3/năm (Dao TT et al. 2011 tr5-6).
Tính đến tháng 12 năm 2012, đã có 118 nhà máy thủy điện và các dự án đang vận hành, đang
được xây dựng hoặc đã quy hoạch với công suất của mỗi nhà máy từ 30 MW trở lên. Tổng công
suất lắp máy là 24.893 MW, bao gồm:
-
49 nhà máy thủy điện đang vận hành với tổng công suất là 11881 MW;
-
47 nhà máy thủy điện đang xây dựng với tổng công suất 5462 MW;
-
22 dự án thủy điện được đưa vào quy hoạch với tổng công suất 7411 MW2.
Trước năm 2006, Nhà nước, đặc biệt là EVN, là chủ đầu tư duy nhất của các dự án thủy điện ở
Việt Nam. Năm 2006, Nghị định 30/2006/QD-BCN3 đã được Chính phủ ban hành để điều chỉnh
các khoản đầu tư vào các dự án điện độc lập, bao gồm cả những khu vực tư nhân. Kể từ đó, ngày
càng nhiều các dự án thủy điện được đầu tư bởi các tổ chức tư nhân có vốn đầu tư tại Việt Nam,
mặc dù vậy Nhà nước vẫn là nhà đầu tư lớn nhất trong lĩnh vực này. Khơng có bất kỳ nhà đầu tư
nước ngồi trực tiếp đầu tư vào các dự án thủy điện tại Việt Nam.
Chương 2 mô tả các rủi ro môi trường và xã hội được xem xét bởi các nhà đầu tư, chủ dự án thủy điện
và các biện pháp giảm thiểu tác động, và chi phí giảm thiểu tác động, nếu có. Nó cung cấp cơ sở cho
những phân tích sâu hơn về sự thiếu sót trong tính tốn, quản lý và giảm thiểu rủi ro môi trường và xã
hội của dự án thủy điện, bao gồm cả tái định cư, mất rừng, tác động tiêu cực về đa dạng sinh học, và
các khía cạnh của an tồn đập trong Chương 3, 4, 5 và 6. Phân tích bao gồm các ý kiến về khuôn khổ
pháp lý các vấn đề. Chương 7 phân tích những thiếu sót trong các u cầu về nội dung của báo cáo
ĐTM cho các dự án thủy điện, đó là một trong những nguyên nhân trực tiếp của các vấn đề nói trên.
Chương cuối cùng đưa ra một số kết luận và khuyến nghị.
2
3
Quy hoạch Phát triển Điện Việt Nam 5,6 & 7 và đánh giá của các tác giả
Từ năm 2007, Bộ Công Nghiệp và Bộ Thương mại đã sát nhập thành Bộ Công Thương
3|Page
Bảng 1 - Tiềm năng kinh tế-kỹ thuật của thủy điện Việt Nam
Lưu vực sông
Công suất
Điện lượng
(TWh)
Phân bổ
(MWh/km2)
Tỷ lệ (%)
Lô-Gâm-Chảy
1470
5,81
212
7,0
Đà
6960
26,95
1400
32,3
Mã
890
3,37
74
4,0
Cả
520
2,09
147
2,5
Vũ Gia-Thu Bồn
1120
4,29
475
5,1
Trà khúc-Hương
480
2,13
531
2,6
Ba
670
2,70
150
3,2
Se San
1980
9,36
700
11,2
Srepok
700
3,32
143
4,0
2870
11,64
436
14,0
10 lưu vực sơng chính
17660
71,67
423
85,9
Tồn bộ lãnh thổ
20560
83,42
250
100
Đồng Nai
Nguồn: Dao T. T., et al. 2011 tr44
Bảng 2 - Sự thay đổi trong sản xuất điện từ các nguồn năng lượng chính 2010-2030 (TWh)
Sản xuất (TWh)
2010
2020
2030
Năng lượng tái tạo
4,3
14,9
41,7
Thủy điện
23,8
64,7
64,6
Khí đốt
38,0
66,0
73,0
LNG
7,3
13,2
27,1
Than
16,5
154,4
392,0
Dầu và diezen
1,8
0,0
0,0
Hạt nhân
0,0
6,9
70,2
Nhập khảu
5,6
9,9
26,4
Tổng
97,3
330,0
695,0
Nguồn: Hình 25 trong Liên Hợp Quốc-Việt Nam (2013), dựa trên các nguồn tiếng Việt chính thức, bao gồm cả
SRV (2011)
4|Page
2.
Xem xét các rủi ro môi trường và xã hội trong thủy điện
Bảng 3 liệt kê các chi phí mơi trường và xã hội như đã được miêu tả trong Đánh giá Tác động Môi
trường của các dự án thủy điện, cũng như biện pháp giảm thiểu rủi ro để giải quyết các tác động tiêu
cực của đập.
Bảng 3 - Các biện pháp giảm nhẹ rủi ro môi trường và xã hội được ghi trong báo cáo ĐTM của
dự án thủy điện Sông Tranh 2 với công suất 190 MW
Rủi ro
I. Rủi ro môi trường
Thay đổi bề mặt địa chất khu vực
Ơ nhiễm khơng khí
Ơ nhiễm tiếng ồn
Ơ nhiễm bụi
Ơ nhiễm nước
Ô nhiễm chất thải
Tác động đến hệ thực vật
Tác động đến khu hệ động vật
hoang dã
Tác động đến hệ thuỷ sinh và cá
Mất rừng
Thay đổi dịng chảy sơng
Phù sa làm đầy hồ chứa
Thay đổi chất lượng nước ở hồ
chứa
Chất lượng nước thải từ các nhà
máy thủy điện đến sông
Mất nước qua đập
Tác động tới khả năng xâm thực
và tái tạo bờ hồ chứa
Động đất kích thích do việc xây
dựng nhà máy thủy điện
Tổn thất tài ngun khống sản
lịng hồ
Bệnh lây nhiễm từ nguồn nước
Tái định cư của người dân địa
phương
Thiệt hại về tài nguyên và nguyên
vật liệu
Di dân và sự thay đổi sinh kế của
người dân
Cháy nổ
Các biện pháp giảm nhẹ ĐTM
Quản lý xây dựng
Quản lý xây dựng
Quản lý xây dựng
Quản lý xây dựng
Quản lý xây dựng
Xử lý và kiểm soát chất thải
Nghiêm cấm việc chặt phá rừng,
săn bắn động vật hoang dã, đánh
cá bằng điện và hóa chất
Tái trồng rừng
Đảm bảo dòng chảy tối thiểu của
đập trong mùa khơ
Các chi phí giảm thiểu
Sơng Tranh 2 (triệu đồng)
n/a
8,77
3,45
n/a
n/a
60
33,6
1276,7
n/a
n/a
17,64
Tăng cường khả năng chống thấm
nước của thân đập
Bảo vệ rừng và trồng rừng xung
quanh hồ chứa
n/a (Không thường xuyên xem
xét ở bất kỳ nhà máy thủy điện)
Thu thập các khoáng sản trước
khi tích nước
n/a
II. Rủi ro xã hội
Đầu tư đền bù để xây dựng các
khu tái định cư
Hỗ trợ cho việc khôi pục sinh kế
của người dân tái định cư
Đền bù
Hỗ trợ cho viêc phục hồi sinh kế
của người dân tái định cư
Quản lý an toàn
n/a
120
n/a
n/a
n/a
488493,94
5.000
5|Page
Rủi ro
Tai nạn lao động
An ninh và dịch bệnh
An toàn đập
Các biện pháp giảm nhẹ ĐTM
Quản lý an toàn lao động
Biện pháp kiểm sốt và chăm sóc
sức khỏe
Thực hiện các tiêu chuẩn Việt
Nam về xây dựng cơng trình thủy
văn
Lắp đặt hệ thống quan trắc đập
Nguồn: EVN 2006 Số 1, EVN 2006 số 2
Các chi phí giảm thiểu
Sơng Tranh 2 (triệu đồng)
n/a
210
50
Bảng 3 cũng cung cấp các chi phí giảm thiểu được ước tính cho các nhà máy thủy điện Sơng Tranh 2
cho các hạng mục (điều này sẽ được thảo luận sâu hơn trong phần 2). Bảng này chỉ ra các lỗ hổng và
đề xuất về việc tính tốn chi phí thủy điện khơng kết hợp đầy đủ các chi phí và rủi ro mơi trường và
xã hội, tạo điều kiện phân tích sâu hơn về những thiếu sót trong việc tính tốn chi phí mơi trường và
xã hội của thủy điện trong các phần sau của nghiên cứu này.
Dựa vào Bảng 4 cho thấy thủy điện ở Việt Nam thường được tính tốn rẻ hơn so với các nguồn phát
điện khác như nhà máy nhiệt điện, khí đốt và chạy dầu.
Bảng 4 - Giá điện trung bình khi sản xuất điện từ nguồn khác nhau tại Việt Nam
Tổng chi phí
(US Cent/kWh)
Đầu tư cố
định
Nhiên liệu
Quản lý và vận
hành
Thủy điện
3,5
--
0,2
3,7
Than
2,0
4,2
0,8
7,0
Than đá Trung Quốc
1,2
4,3
1,0
6,5
Khí ga tổng hợp
1,2
6,7
0,4
8,3
Tua bin khí
2,6
9,0
0,7
12,3
Diezen
1,6
30,0
1,0
32,6
Loại năng lượng
Nguồn: Dapice D., 2008 tr8
Ngân sách hoặc chi phí cho các biện pháp giảm thiểu tác động thay đổi từ dự án này đến dự án khác,
tùy thuộc vào các yếu tố như vị trí, tình hình mơi trường và xã hội địa phương, sự sẵn sàng chi trả của
các nhà đầu tư, và thực thi của chính quyền địa phương. Các chi phí phát sinh, và các chi phí khơng
được lên tính tốn để giảm thiểu các tác động và rủi ro tiêu cực xã hội và môi trường của các dự án
thủy điện cũng khác nhau.
Bảng 5 cho thấy đánh giá chủ quan của các chuyên gia về những khoảng cách chênh lệch lớn trong
việc đánh giá chi phí và giảm thiểu cho tất cả rủi ro, tác động xã hội và môi trường trong các dự án
thủy điện tại Việt Nam. Khoảng cách chênh lệch về chi phí là sự khoản chi phí đã được lên kế hoạch
để giảm thiểu tác động đã đề cập trong báo cáo ĐTM của dự án thủy điện và các chi phí cần thiết để
giảm thiểu tất cả các chi phí và rủi ro liên quan.Khoảng cách chênh lệch về các chi phí đã được xếp
theo thứ tự. Các chuyên gia đã xếp hạng, khoảng cách chênh lệch chi phí lớn nhất là số 10 và số 1 là
khoảng cách nhỏ nhất. Trong nghiên cứu này, mỗi chuyên gia đã ước tính rằng khoảng cách chênh
lệch về chi phí theo kích thước và vị trí.
Những nhược điểm trong việc đánh giá tác động và rủi ro môi trường và xã hội của các dự án thủy
điện được phân tích rõ hơn trong Chương 3, 4, 5, 6 và 7. Những chương này sẽ cung cấp bằng chứng
6|Page
cho các quan điểm được thể hiện bởi các chuyên gia trong Bảng 5 về mười khoảng cách chênh lệch
chi phí. Các kết luận và khuyến nghị sẽ được đề cập trong Chương 8.
.
Bảng 5 - Tóm tắt các đánh giá của chuyên gia về khoảng cách chênh lệch về chi phí và dự tốn
chi phí xã hội và mơi trường trong các dự án thủy điện tại Việt Nam
Khoảng cách chênh lệch chi phí: 1 = thấp nhất, 10 = cao nhất/ mức độ chi phí
Trần
Đình
Sính
Lê Anh
Tuấn
Đào
Trọng
Tứ
Lâm
Thị Thu
Sửu
Ngụy
Thị
Khanh
I. CÁC CHI PHÍ KHƠNG BAO GỒM TRONG CÁC ĐTM
Đất cho tái định cư
10
10
10
10
10
Các chi phí dịch vụ mơi trường của diện tích
rừng bị đốn cho việc xây dựng các nhà máy
thủy điện
10
10
10
10
10
Giảm nhẹ các tác động tiêu cực về đa dạng
sinh học, đặc biệt là chống săn bắn động vật
hoang dã
10
10
10
10
10
Ngăn ngừa việc phá thêm diện tích rừng liên
quan tới xây dựng các nhà máy thủy điện
10
10
10
10
10
II. CÁC CHI PHÍ ĐÃ BAO GỒM TRONG CÁC ĐTM NHƯNG KHÔNG ĐỦ
Đền bù đất cho người dân tái định cư
5
1
6
1
3
Phục hồi sinh kế cho người dân tái định cư
-
Hỗ trợ phát triển nông và lâm nghiệp
cho các khu vực tái định cư
5
2
4
2
3
-
Dạy nghề cho người dân tái định cư
5
6
4
6
5
-
Tạo việc làm cho người dân tái định
cư
5
4
2
6
5
2
5
6
4
6
1
3
1
4
1
Tái trồng rừng
Thực hiện các chương trình và biện pháp phù
hợp để đảm bảo an toàn đập
7|Page
3.
Lỗ hổng trong chi phí đền bù tái định cư
3.1 Giới thiệu
Chương này phân tích các lỗ hổng chi phí liên quan đến tái định cư. Chương này xem xét khung pháp
lý về đền bù và tái định cư của các dự án thủy điện và chứng minh rằng những lỗ hổng trong thực tế là
kết quả của việc thực thi cơ sở pháp lý cịn thiếu xót.
Diện tích đất cho việc xây dựng các dự án thủy điện là rất rộng lớn và vì vậy cần thiết phải di chuyển
nhiều hộ gia đình đến các khu vực khác (nghĩa là tái định cư; xem Bảng 6). Các nhà đầu tư thủy điện
tại Việt Nam, tuy nhiên, không chi trả nhiều cho việc đền bù và tái định cư. Vì vậy trong chương này
sẽ cho thấy, lỗ hổng lớn nhất là chi phí đền bù đất dành cho việc xây dựng nhà máy thủy điện và phục
hồi sinh kế của người dân tái định cư tại khu tái định cư. Ngoài ra, giá trị đất dành cho khu tái định cư
cũng khơng được tính tốn đầy đủ như chi phí của các dự án thủy điện.
Bảng 6 - Đất bị lấy cho dự án thủy điện và số người người phải tái định cư
Đất dành cho các dự án thủy
điện (ha)
Số người tái định cư
Thác Bà
23.400
30.000
Hịa Bình
75.000
89.720
Sơn La
23.333
91.100
Huội Quảng
4.558
6.459
Bản Chát
8.186
15.738
Lai Châu
4.143
6.579
Tuyên Quang
8.000
23.630
Bản Vẽ
5.492
13.790
941
1.582
Sông Tranh 2
2.900
4.300
Yaly
6.450
24.610
Pleikrong
5.328
6.000
Thủy điện
A Vương
Nguồn: CODE 2010 tr19
8|Page
3.2 Thực trạng chưa tốt trong việc đền bù đất để xây dựng nhà máy thủy
điện
Chi phí cho tái định cư và đền bù cho người dân tái định cư trong các dự án thủy điện thường bao
gồm:
Đền bù đất và tổn thất vật chất trong khu vực giải phóng mặt bằng để xây dựng nhà máy
thủy điện và hồ chứa;
Đầu tư xây dựng khu tái định cư;
Hỗ trợ cho người dân tái định cư; và
Chi phí cho các cuộc khảo sát, báo cáo và quản lý thực hiện.
Tuy nhiên, những người dân không tự nguyện tái định cư trong nhiều dự án thủy điện ở Việt Nam đã
khơng nhận đủ tiền đền bù diện tích đất của họ bị sử dụng để xây dựng nhà máy thủy điện. Nhiều
người nhận được ít đất hơn và chất lượng đất xấu hơn so với đất trước đây của họ, ảnh hưởng nghiêm
trọng đến khả năng phục hồi sinh kế dựa vào sản xuất nông nghiệp và lâm nghiệp.
Trước khi ban hành Luật Đất đai năm 1993, chưa có một quy định cụ thể nào về đền bù đất bị Nhà
nước trưng dụng. Theo Luật Đất đai năm 1993, quy định tại Điều 27 rằng Nhà nước sẽ đền bù cho
người dân và các tổ chức khi họ bị thu hồi đất đai. Nghị định 90/1994/CP ban hành ngày 17 tháng 8
năm 1994 quy định cụ thể hơn về các biện pháp đền bù, đặc biệt là đền bù chính sách “đất đổi đất.”
Nguyên tắc là nếu Nhà nước quyết định lấy đất sử dụng cho mục đích khác, Nhà Nước sẽ đền bù cho
người dân mảnh đất khác, với kích thước, chất lượng và giá trị như mảnh đất cũ . Nếu không thể giao
đất tái định cư đáp ứng đúng tiêu chuẩn, họ phải trả phần chênh lệch bằng tiền mặt cho những người
tái định cư. Từ năm 1994, chính sách đền bù “đất đổi đất” đã trở thành một nguyên tắc cốt lõi cho vấn
đề đền bù trong trường hợp đất do nhà Nhà nước thu hồi, bao gồm cả phát triển thủy điện.
Hầu hết các dự án thủy điện được triển khai sau năm 1994 đã thực hiện nguyên tắc đền bù đất đổi đất.
Tuy nhiên, số lượng đất đai đền bù cho người tái định cư đền bù thường ít và chất lượng đất xấu hơn
so với đất đã bị thu hồi. Thiếu đất, đặc biệt là đất sản xuất nông nghiệp chất lượng tương tự với đất đã
bị thu hồi cho xây dựng thủy điện, chính là vấn đề chính của thực trạng nói trên.
Một số nghiên cứu cũng đã chứng minh cho điều này. Một nghiên cứu thực hiện vào năm 2010 về
cuộc sống và sinh kế trong các khu tái định cư của bốn nhà máy thủy điện lớn, trong đó có Hịa Bình,
Bản Vẽ, Yali và Tun Quang, cho thấy 79% người tái định cư được cấp đất ít hơn đất cũ của mình.
Đặc biệt, 83% nhận được ít đất nơng nghiệp và 77% nhận đất nơng nghiệp có chất lượng kém hơn so
với trước đó, như thể hiện trong Hình 1 và Hình 2.
Trong năm 2009, một nghiên cứu về khu tái định cư của các dự án thủy điện trong hệ thống sông Vu
Gia - Thu Bồn trong tỉnh Quảng Nam kết luận: "Đất được đền bù không màu mỡ như khu vực đất
trước đây. Những vùng đất này rất dốc, ở khu vực có độ dốc, từ 10o đến 25o, rất khó khăn cho canh
tác. San lấp mặt bằng ở những khu vực này [được tiến hành bởi các nhà đầu tư thủy điện và/hoặc
chính quyền địa phương] là khơng đủ bởi vì khu vực san lấp khơng gần sơng suối, vì vậy rất khó để
xây dựng hệ thống thủy lợi cung cấp nước cho đồng ruộng, và các khoản đầu tư cho những mảnh đất
trồng lúa là lớn hơn nhiều so với khả năng tài chính của người dân tái định cư "(Đồn T., 2009 tr40).
Những nghiên cứu chỉ ra rằng những người tái định cư trong các dự án thủy điện lớn nhận được ít đất
và chất lượng kém hơn đất ở nơi ở cũ của họ. Vì những người dân sống chủ yếu dựa vào sản xuất
nông nghiệp cho sinh kế của họ, nên việc mất đất ảnh hưởng nghiêm trọng đến cuộc sống của họ.
9|Page
Hình 1 - Diện tích đất sản xuất cho người dân tái định cư so với đất trong khu dân cư cũ ở Hịa
Bình, Bản Vẽ, Yaly và dự án thủy điện Tuyên Quang
So sánh diện tích đất sản xuất được đền bù cho người dân tái định cư
với khu đất cũ của họ
Không biết
9%
Như trước
5%
Lớn hơn
3%
kém hơn
83%
Nguồn: CODE 2010 tr.74
Hình 2 - Chất lượng đất sản xuất cho người dân tái định cư so với khu đất cũ của họ ở Hịa
Bình, Bản Vẽ, Yaly và dự án thủy điện Tuyên Quang
Không biết
6%
Tốt hơn
3%
Giống
14%
Tệ hơn
77%
Nguồn: CODE 2010 tr.75
3.3. Thực trạng chưa tốt trong phục hồi sinh kế cho người dân tái định cư
Lỗ hổng về đền bù đất đã ảnh hưởng mạnh mẽ đến đời sống của người dân tái định cư những người
sống chủ yếu dựa vào đất sản xuất nông nghiệp. Họ không thể tiếp tục các hoạt động nông nghiệp cũ
của họ tại những khu vực mới, vì các nguồn nước và các điều kiện khác rất khác so với khu ở cũ của
họ. Mặc dù các nhà đầu tư phải trả thêm tiền cho phần chênh lệch diện tích đất và tiền hỗ trợ bổ sung
cho người tái định cư để bắt đầu hoạt động nông nghiệp trong khu tái định cư mới, nhưng sự hỗ trợ
10 | P a g e
thường là không đủ cho người dân tái định cư có cuộc sống như trước đây và thu nhập khơng đáng kể
so với tình trạng của họ trước khi tái định cư.
Vấn đề này đã được nêu ra trong một số nghiên cứu. Năm 2006, một nghiên cứu về thực trạng tại khu
vực tái định cư của dự án thủy điện Sơn La đã kết luận rằng “Vì khan hiếm đất đai nên một số người
dân bị ảnh hưởng đã di chuyển đến nơi đất đã có sẵn, ngay cả khi nó là rất xa và có cấu trúc đất
hồn tồn khác biệt. Điều này dẫn đến tình trạng bấp bênh và những thay đổi lớn trong sinh kế.
Nhiều người sẽ không thể canh tác các loại cây trồng như họ đã trồng trước đây và phải địi hỏi có kỹ
thuật canh tác mới ... Các hộ gia đình phụ thuộc vào đánh bắt cá và chèo thuyền bây giờ phải đối mặt
với rủi ro lớn hơn của sự bần cùng hóa khi bị buộc phải di chuyển đến thượng nguồn xa hơn hoặc xa
khỏi con sông. Việc này sẽ lấy đi của họ nhiều thời gian hơn để điều chỉnh cuộc sống; hoặc tệ hơn
nữa, để tìm kiếm sinh kế hoàn toàn khác"(VUSTA 2006 tr25 & 26).
Nghiên cứu năm 2010 về cuộc sống và sinh kế trong các khu tái định cư của bốn nhà máy thủy điện
lớn, bao gồm Hịa Bình, Bản Vẽ, Yali và Tun Quang cũng đã báo cáo tình trạng hỗ trợ khơng đủ
cho người dân tái định cư để phục hồi sinh kế của họ trong khu vực tái định cư của dự án thủy điện
lớn. “Khảo sát thực tế về tình hình chung của việc đền bù trong nhiều dự án tái định cư trong khu vực
thủy điện cho thấy rằng việc đền bù là không đủ để đảm bảo phục hồi và cải thiện sinh kế và giá trị
tương đương hoặc thay thế cho người dân để mua lại đất sản xuất và thay đổi công việc. Hoạt động
kinh tế của phần lớn các cộng đồng tái định cư không tự nguyện dựa vào nông nghiệp và lâm nghiệp.
Nhưng hầu hết các dự án tái định cư khơng có đủ đất, bao gồm cả đất cư trú và sản xuất, để tiến hành
đền bù đất đổi đất. Kết quả là, trong nhiều dự án, một phần đất sản xuất phải được đền bù bằng tiền.
Ở một số nơi, không được đền bù đất, người dân tái định cư phải thay đổi cách làm ăn, ví dụ trong
các dự án thủy điện Pleikrơng, Tuyên Quang, Sông Tranh 2, việc không được đền bù đất đã làm giảm
nguồn sinh kế chủ yếu dựa vào nông nghiệp của người dân và ảnh hưởng lớn đến phục hồi sinh kế
sau quá trình tái định cư ban đầu”(CODE 2010 tr58). Điều này được minh họa trong Hình 3,
Hình 4 và Hình 5
Hình 3 - Ý kiến của người dân tái định cư về đền bù và hỗ trợ tại các dự án thủy điện Hịa Bình,
Bản Vẽ, Yaly, Tuyên Quang (% số người được khảo sát)
Quan điểm của người dân tái định cư về bồi thường
trong các dự án thủy điện (% số người được khảo sát)
100%
80%
60%
No opinion
40%
Happy
20%
Not happy
0%
Hoa Ban Ve
Binh
Yaly
Tuyen
Quang
Nguồn: Số liệu từ CODE 2010 p6, biểu đồ được vẽ bởi tác giả
11 | P a g e
Hình 4 - Ý kiến của người dân tái định cư về hỗ trợ phát triển sản xuất và phục hồi sinh kế tại
Hịa Bình, Bản Vẽ, Yaly và dự án thủy điện Tuyên Quang
Ý kiến của người dân tái định cư về việc hỗ trợ sản xuất
và phục hồi sinh kế (% người dân được khảo sát)
Not happy
Happy
No opinion
5,1
5,8
6,3
3,5
30,9
19,4
90,2
89,1
49,7
Ban Ve
Yaly
Tuyen
Quang
Nguồn: số liệu từ CODE 2010 tr 84, biểu đồ được vẽ bởi tác giả
Hình 5 - Ảnh hưởng của việc mất đi khả năng tiếp cận các nguồn tài nguyên rừng trong cuộc
sống của người dân tái định cư ở một vài dự án thủy điện
Ảnh hưởng của việc mất đi khả năng tiếp cận các nguồn tài nguyên rừng trong cuộc
sống của người dân tái định cư (%số người được khảo sát)
Không quan trọng
23%
Vô cùng tiêu cực
45%
Tiêu cực
32%
Nguồn: Số liệu từ CODE 2010 tr86, biểu đồ được vẽ bởi tác giả
Các kết quả của nghiên cứu chỉ ra rằng cuộc sống của người dân tái định cư đã trở nên khó khăn hơn
vì mất sinh kế quen thuộc của mình và việc thất bại trong việc tạo ra sinh kế tương tự tại khu tái định
cư do thiếu đất và điều kiện tự nhiên khác nhau. Người dân tái định cư, do đó, cần hỗ trợ để thay đổi
cách thức mới để kiếm sống, thông qua đào tạo nghề, các chương trình tạo cơng ăn việc làm và ví dụ
12 | P a g e
như hỗ trợ lương thực trong một thời gian để họ có thể kiếm sống cho đến khi họ có công ăn việc làm
bền vững trong khu tái định cư.
Các hoạt động hỗ trợ cho việc khôi phục và tạo sinh kế cho người dân tái định cư trong nhiều
dự án thủy điện chưa đáp ứng được nhu cầu. Người dân tái định cư thường nhận được hỗ trợ
lương thực tương đương với 30 kg gạo mỗi người mỗi tháng trong 1-2 năm và hỗ trợ sản xuất
nông nghiệp, bao gồm giống, phân bón và thuốc trừ sâu, cho hai mùa vụ đầu tiên. Khoảng
thời gian đó là quá ngắn so với các các điều kiện khó khăn được đề cập phía trên tại các khu
đất sản xuất trong vùng tái định cư. Trong một số trường hợp, người dân tái định cư có thể tham
gia các khóa đào tạo nghề miễn phí nhưng các khóa đào tạo khơng kèm theo các chương trình tạo việc
làm ổn định cho người dân tái định cư. Do đó, họ khơng thể sử dụng các kỹ năng mới học được.
Những hỗ trợ không đủ để phục hồi hoặc đổi mới sinh kế của họ. Họ có nguy cơ bị bần cùng hóa do
mất sinh kế quen thuộc và thất bại trong việc kiếm sinh kế mới.
Những lỗ hổng trong đền bù thiệt hại đất đai và hỗ trợ phục hồi sinh kế đã làm cho cuộc sống của
người dân tái định cư trong nhiều dự án thủy điện ở Việt Nam trở nên khó khăn hơn. Đó là những chi
phí lớn cho người dân tái định cư mà cần phải được tính vào chi phí đầu tư cuối cùng của dự án thủy
điện. Những lỗ hổng này đã hạn chế chi phí đầu tư của nhà máy thủy điện và gánh nặng lại đè lên vai
của những người tái định cư.
3.4 Rà soát cơ sở pháp lý về đền bù, hỗ trợ cho người dân tái định cư trong
các dự án thủy điện
Năm 1994, Nghị định đầu tiên quy định về nguyên tắc đền bù đất đổi đất trong trường hợp thu hồi đất
do Nhà nước đã được ban hành, sau khi ban hành Luật Đất đai năm 1993. Kể từ đó, nguyên tắc đền
bù đất đổi đất đã đóng vai trị quan trọng trong các Quyết định và Nghị định về đền bù đất cho phát
triển thủy điện. Sáu Nghị định và Quyết định về tái định cư và phục hồi sinh kế cho người dân tái định
cư đã được ban hành. Việc xem xét cơ sở pháp lý này tập trung vào việc so sánh các quy định về đền
bù, hỗ trợ, chủ yếu là trong việc khôi phục sinh kế của người dân tái định cư, và cho thấy rằng việc di
dời dân không tự nguyện ở các dự án thủy điện trước đó nhận được ít đền bù cho việc tịch thu đất đền
bù và ít hỗ trợ cho phục hồi sinh kế so với các dự án thuỷ điện sau năm 2009.
Nghị định 90-CP về việc đền bù đất đổi đất được ban hành bởi Chính phủ ngày 17 tháng 8 năm 1994,
một nguyên tắc quan trọng áp dụng trong các trường hợp thu hồi đất của Nhà nước, bao gồm cả phát
triển thủy điện. Nguyên tắc là nếu Nhà nước quyết định lấy đất sử dụng cho những mục đích khác,
Nhà nước phải đền bù đất với kích thước, chất lượng và giá trị tương đương với đất đã tịch thu. Nếu
họ không thể giao đất tái định cư đáp ứng đúng tiêu chuẩn, họ sẽ phải trả phần chênh lệch bằng tiền
cho những người tái định cư4. Tuy nhiên, Nghị định 90-CP không bao gồm các nguyên tắc về tái định
cư và hỗ trợ phục hồi sinh kế của người dân có đất bị tịch thu.
Nghị định đầu tiên về tái định cư đã không được ban hành cho đến năm 1998. Trước thời điểm này,
tái định cư cho các dự án thủy điện chủ yếu theo mơ hình di ven, có nghĩa là người dân ở khu vực bị
ảnh hưởng bởi các hồ thủy điện phải di chuyển đến vùng đất cao hơn trong cùng một khu vực khi các
hồ chứa bắt đầu tiếp nhận nước, tức là khơng có chương trình tái định cư. Người dân địa phương tự
tìm vùng đất mới để ở và trồng trọt. Một ví dụ điển hình chính là tái định cư trong dự án thủy điện
Hịa Bình giai đoạn 1979-1989. Chính phủ đã chi trả đền bù cho những người tái định cư nhưng lại
khơng có một chương trình tái định cư cho dự án. Dự án này đã làm ngập 75.000 ha và buộc 89.720
người dân di chuyển ra khỏi nhà cửa và đất đai của họ. Hầu hết những người chuyển đến sống ở khu
vực gần hồ chứa, trong khi một số di chuyển đến các khu vực mới. Khoản đền bù được chi trả không
đủ để cho những người này bắt đầu một cuộc sống mới trong các khu vực mới (CODE 2011 trang 28).
4
Quy định về đền bù đất cơng cho các mục đích phịng thủ quốc gia, an ninh quốc gia, lợi ích quốc gia và lợi
ích cơng cộng, được đi kèm với Nghị định 90-CP, điều 6
13 | P a g e
Trong năm 1998, Nghị định 22/1998/NĐ-CP về đền bù thiệt hại khi Nhà nước tịch thu đất vào mục
đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia và lợi ích cơng cộng được ban hành. Sau đó Nghị định này
được kèm theo bốn Nghị định và Quyết định khác về tái định cư và hỗ trợ cho người dân tái định cư
các dự án thủy điện. Những nội dung chính được xem xét trong Bảng 7.
Một đánh giá và so sánh các nội dung chủ yếu trong sáu Nghị định và Quyết định của chính phủ được
liệt kê trong
Bảng 7 cho thấy những cải thiện đáng kể trong khuôn khổ pháp luật về tái
định cư và hỗ trợ cho người dân tái định cư trong các dự án thủy điện sau năm 2009. Trong giai đoạn
2009 - 2012, Nghị định 69/2009/NĐ-CP, Quyết định 34/2010/QD-TTg và Nghị định 52/2012/ND-CP
được ban hành. Các Nghị định này bao gồm các quy định cụ thể về mức độ cao và cụ thể hơn về hỗ
trợ cho việc phục hồi sinh kế trong khu tái định cư của các dự án thủy điện. Đặc biệt là Nghị định
69/2009/NĐ-CP quy định những hỗ trợ đáng kể về thay đổi nghề nghiệp cho những người có đất nơng
nghiệp bị tịch thu.
Nhìn chung, những người bị ảnh hưởng bởi các dự án thủy điện xây dựng trước năm 2009 không
được hưởng lợi từ các quy định mới. Họ đã nhận được đền bù và hỗ trợ ở mức thấp hơn so với các hộ
bị ảnh hưởng bởi dự án đã được phê duyệt và bắt đầu sau năm 2009. Nếu tất cả thực hiện theo quy
định về tái định cư được ban hành 2009-2012, chi phí cho tái định cư sẽ cao hơn đáng kể.
Hình 6 cho thấy rằng có đến 56% số dự án thủy điện trên 30MW đã được xây dựng trước năm 2009.
Việc thực thi không tốt về đền bù và hỗ trợ cho người dân tái định cư trong các dự án thủy điện là một
hệ quả trực tiếp do thiếu xót cơ sở pháp lý, đặc biệt là khung cơ sở pháp lý trước đây.
Hình 6 - Cơng suất của các dự án thủy điện xây dựng trong các giai đoạn khác nhau
Thời gian
Công suất
tương ứng
(MW)
Trước 1998
4118,5
1999 2003
1568,6
2004 –
2008
8113,5
Sau 2009
10970,7
Tổng cộng
24771,3
Nguồn: Đánh giá các dự án thuỷ điện của tác giả
Mức đền bù cho diện tích đất bị lấy và hỗ trợ cho người dân tái định cư bị ảnh hưởng bởi dự án thủy
điện và phục hồi sinh kế trong các khu vực mới đã khơng được tính tốn và chi trả đầy đủ trong hầu
hết các dự án thủy điện. Đây là kết quả của những lỗ hổng trong các quy định pháp lý của vấn đề này.
Các lỗ hổng này đã được cải thiện một phần từ năm 2009, nhưng phần lớn các dự án thủy điện đã
được phê duyệt và thực hiện trước đó. Vì thế, nhiều người khơng được hưởng lợi từ những thay đổi
trong các quy định về đền bù thiệt hại. Việc thực thi không tốt về đền bù và hỗ trợ cho những người bị
mất đất trong các dự án thủy điện có thể dẫn đến gia tăng đói nghèo và nạn phá rừng ở những người
tái định cư.
14 | P a g e
3.5 Giá trị đất cho tái định cư không được bao gồm
Chính phủ và chính quyền địa phương đưa ra các quyết định để lấy đất xây dựng thủy điện. Họ sẽ
phải giao đất trong các khu vực khác cho tái định cư và tái trồng rừng. Tuy nhiên, các nhà đầu tư lại
không phải chi trả đất tái định cư này (Luật Đất đai 2003, Điều 33.4). Các nhà đầu tư, đặc biệt là Nhà
nước cũng như các nhà đầu tư tư nhân trong nước (những người có thể hợp tác với các nhà đầu tư
quốc tế) chỉ phải trả cho việc xây dựng khu tái định cư, dẫn đến sự chênh lệch về giá trị đất giữa đất
nông nghiệp đã bị lấy đi và đất trong các khu tái định cư và cho tái trồng rừng.
Trong khi đó, kể từ giữa những năm 2000, tất cả các loại đất và mảnh đất đã có giá theo quy định của
chính quyền địa phương. Nếu các nhà đầu tư chi trả giá trị của đất tái định cư thì sẽ tăng đáng kể các
chi phí đầu tư vì khu vực tái định cư thường chiếm diện tích lớn.
Tái định cư ở các dự án thủy điện đã được thực hiện với khoản đầu tư rất hạn chế trong việc khôi
phục sinh kế của người dân tái định cư và/hoặc cung cấp cơ hội sinh kế thay thế. Điều này là do
những yếu kém trong khn khổ pháp lý có liên quan mà không được thể hiện đầy đủ chi tiết cho đến
năm 2009-2010. Những yếu kém trong việc thực thi các quy định gần đây dường như cũng áp dụng
cho các dự án thủy điện mới. Điều này dẫn đến nguy cơ đói nghèo trong khu vực dân tái định cư và
vấn đề mất rừng gia tăng do người dân tái định cư phải làm vì cuộc sống của họ, mặc dù điều này có
thể chỉ là tạm thời. Đồng thời, chi phí đất tái định cư vẫn chưa được tính vào tổng chi phí đầu tư cho
các dự án thủy điện. Các chi phí này có thể làm tăng đáng kể tổng chi phí đầu tư của dự án thủy điện.
15 | P a g e
Bảng 7 - Xem xét về mặt pháp lý vấn đề đền bù và trợ giúp những người dân tái định cư tại các cơng trình thủy điện
Các Nghị định/Quyết
định liên quan
Nghị định 90-CP ban
hành ngày 17/8/1994 về
việc đền bù những tổn
thất khi Nhà nước thu
hồi đất cho mục tiêu an
ninh quốc gia, cho lợi ích
quốc gia và lợi ích công
cộng
5
Nguyên tắc
Chi tiết về hỗ trợ để di dời và khôi phục sinh kế
Khi Nhà nước thu hồi
đất sẽ đền bù các tổn
thất
Nghị định 22/1998/NĐCP về việc đền bù những
tổn thất khi Nhà nước
thu hồi đất cho mục đích
quốc phịng, an ninh, lợi
ích cơng cộng và lợi ích
quốc gia
Khi Nhà nước thu hồi
đất, những người bị thu
hồi đất sẽ được đền bù
bằng tiền, nhà ở hay
đất đai.
Nghị định 197/2004/NĐCP về việc đền bù, các
biện pháp trợ giúp và tái
định cư khi nhà nước thu
hồi đất (sau đó là thơng
tư 116/2004/TT-BCT và
thơng tư 69/2006/TTBTC)
Đền bù hoặc hỗ trợ
tồn bộ đất do Nhà
Nước thu hồi.
Đền bù hay hỗ trợ
đầu tư và tài sản
trên diện tíc đất do
Nhà Nước thu hồi.
Trợ
giúp
di
chuyển, ổn định
Những lỗ hổng
Khơng có quy chế
về tái định cư và hỗ
trợ cho những
người dân tái định
cư để khôi phục
sinh kế sau khi bị
thu hồi đất.
Nghị định này áp dụng cho 8 dự án thủy điện với tổng công suất thiết kế là 1.568,6 MW
trong gia đoạn 1999-2003.
Trợ giúp để ổn định sản xuất và cuộc sống: bằng số tiền tương đương 30kg gạo cho
mỗi người một tháng trong vòng 6-12 tháng.
Trợ giúp đào tạo cho người nông dân mà những người này phải thay đổi nghề
nghiệp do bị thu hồi đất (không quy định số lượng). Nếu nhà đầu tư cần tuyển dụng
lao động, họ phải ưu tiên tuyển dụng những người bị thu hồi đất bởi cơng trình của
họ.
Trợ giúp di dời đúng thời hạn: 5 triệu đồng cho một hộ.
Trợ giúp những hộ gia đình thuộc diện “gia đình chính sách5”: 1 triệu đồng mỗi gia
đình.
Nghị định này áp dụng cho 8 cơng trình thủy điện với tổng công suất 1568,6MW mà
khởi công trong giai đoạn 1999-2003.
Không quy định
nhà đầu tư phải
thực hiện dự án
đào tạo nghề và tạo
công ăn việc làm
cho những người
tái định cư ra sao
và số tiền là bao
nhiêu trong tổng
vốn công tình.
Trợ giúp ổn định sản xuất và đời sống: bằng tiền tương đương 30kg gạo mỗi người
mỗi tháng trong khoảng 3 -10 tháng.
Không quy định cụ
thể cần trợ giúp
bao nhiêu cho đào
tạo nghề và trong
bao lâu.
Khơng có
Trợ giúp đào tạo lao động nông nghiệp mà những người này phải thay đổi nghề
nghiệp do bị lấy đất (không quy định số lượng cụ thể).
Trợ giúp hạt giống và gia súc cho vụ đầu tiên, dịch vụ khuyến nông và khuyến lâm,
bảo vệ thực vật, thú y, kỹ thuật gây giống động vật nuôi và nông nghiệp và trợ giúp
kỹ thuật cho các hoạt động công nghiệp và thương mại.
“Gia đình chính sách" là những hộ gia đình mà có thành viên gia đình là liệt sĩ hoặc thương binh để cống hiến cho sự nghiệp đấu tranh của dân tộc
16 | P a g e
Các Nghị định/Quyết
định liên quan
Nguyên tắc
Nghị định 69/2009/NĐCP về quy hoạch sử
dụng đất, giá đất, thu hồi
và đền bù đất, hỗ trợ tái
định cư.
cuộc sống, thay
đổi công việc hoặc
những hỗ trợ khác
cho những người
bị thu hồi đất.
Trợ giúp ổn định
sản xuất và đời
sống tại khu vực
tái định cư.
Những người mà bị
Nhà nước thu hồi đất sẽ
được đền bù bằng diện
tích đất đã thu hồi với
cùng mục đích sử
dụng. Nếu khơng có
đất đền bù thì sẽ được
đền bù bằng tiền tương
đương với quyền sử
dụng đất với giá đất
tính tại thời điểm thu
hồi.
Chi tiết về hỗ trợ để di dời và khôi phục sinh kế
Những lỗ hổng
Trợ giúp tạo công ăn việc làm ở vùng tái định cư phù hợp với lao động địa phương,
đặc biệt là lao động nữ.
Nghị định này áp dụng cho 47 cơng trình với tổng cơng suất 8113.5 MW khởi công từ
2004 đến 2008.
-
-
Trợ giúp ổn định sản xuất và đời sống: bằng tiền tương đương 30kg gạo mỗi người
mỗi tháng trong vòng 6-36 tháng; những người làm nông nghiệp, trồng rừng, nuôi
trồng thủy sản hay làm ăn buôn bán trên đất bị lấy (họ không có quyền sở hữu đất,
chỉ có quyền làm việc trên đó) sẽ được nhận hỗ trợ số tiền bằng giá đền bù; hỗ trợ
cho những người có đất bị lấy làm cơng trình và nhận đền bù đất ở dạng hạt giống
cho vụ đầu tiên, gia súc, dịch vụ rừng và nông nghiệp, dịch vụ bảo vệ thực vật, thú
y, kỹ thuật phối giống vật nuôi và trợ giúp kỹ thuật các hoạt động công nghiệp và
thương mại.
Trợ giúp thay đổi hay tạo việc mới: trong trường hợp khơng có đất đền bù cho
những người có đất bị lấy làm cơng trình, họ sẽ được nhận tiền đền bù. Ngồi ra họ
sẽ nhận được hỗ trợ trong thay đổi công việc hay kiếm việc mới ở dạng:
Hỗ trợ bằng tiền bằng 1,5-5,0 lần giá đất nơng nghiệp đối với tồn bộ đất nơng
nghiệp bị lấy; tuy nhiên diện tích đất được đền bù không được lớn hơn giới hạn đất
nông nghiệp tại địa phương; hoặc
Trợ giúp bằng một mảnh đất làm nhà hoặc một căn hộ hoặc một mảnh đất không
phải đất nông nghiệp để sản xuất hoặc buôn bán nếu người được hỗ trợ có nhu cầu
đối với đất đó; nếu trị giá của mảnh đất hoặc căn hộ trợ giúp nhỏ hơn trợ giúp quy
định trong (a), thì giá trị chênh lệch sẽ được trả bằng tiền. Ngoài ra họ được ghi
danh tham gia một khóa đào tạo việc làm miễn phí.
Các nhà đầu tư thủy điện phải xây dựng các chương trình tạo và thay đổi cơng ăn
việc làm với cùng quan điểm của những người bị mất đất và phải phê duyệt cùng
thời gian với chương trình đền bù, trợ giúp và tái định cư. Các chi phí này sẽ được
tính vào giá thành cơng trình.
Các biện pháp trợ giúp khác giống như Nghị định 197/2004/NĐ-CP.
17 | P a g e
